XVII Encontro de História da ANPUH-Rio

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1 XVII Encontro de História da ANPUH-Rio Mudanças e continuidades: Uma análise da política externa brasileira no Governo Lula da Silva e Dilma Rousseff Fernanda Cristina Nanci Izidro Gonçalves* Guilherme Moreira Dias* 1 1 * Doutoranda em Ciência Política pelo IESP/UERJ * Doutorando em Estudos Estratégicos Internacionais pela UFRGS.

2 1 1. Introdução Os anos 2000 marcaram um processo de transformação no modelo de inserção internacional de diversos países latino-americanos no contexto da Onda Rosa que caracterizou o período. No Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva, eleito presidente em 2002, marcou a chegada do Partido dos Trabalhadores (PT) ao poder. O governo Lula ( ) foi um dos períodos de maior apoio populacional e prestígio internacional na história do país. Na seara externa, este período foi caracterizado pelo fortalecimento da cooperação Sul-Sul, por uma ativa diplomacia presidencial, pela participação intensa em instituições e regimes multilaterais e pela valorização de temas sociais e de democratização da ordem internacional. Após oito anos de mandato, Lula deixou na presidência sua sucessora, Dilma Vana Rousseff, que havia sido sua ministra chefe da Casa Civil. Garantido o poder ao Partido dos Trabalhadores, um dos maiores desafios pessoais da presidente foi imprimir autonomia e legitimidade ao seu governo, que encontrou e ainda encontra um contexto histórico doméstico e internacional bastante distinto de seu antecessor. Embora a princípio, sua política externa tenha sido marcada pelo discurso da continuidade, é possível observar inflexões na condução da política exterior brasileira ao longo de seus dois mandatos. A partir do cenário acima exposto, este artigo objetiva analisar comparativamente a política externa do governo Lula da Silva ( ) e do governo Dilma Rousseff ( ). Busca-se compreender os traços de continuidade e de mudança na política exterior brasileira, analisando como os contextos históricos nacional e internacional impactaram os governos analisados. 2. A Política Externa do Governo Lula ( ) em linhas gerais Maria Regina Soares de Lima (2005) identifica que no governo Lula houve a adoção de um modelo autonomista na política externa. Este modelo combina o objetivo de projeção internacional com a permanência do maior grau de flexibilidade e liberdade das ações políticas. É uma estratégia de ação baseada em uma ativa política de desenvolvimento nacional, que se combina no âmbito internacional com a composição de alianças com países que tenham uma

3 2 postura revisionista da ordem internacional e resistam às decisões impostas pelas principais potências. Vigevani e Cepaluni (2007) caracterizam a política externa de Lula como autonomia pela diversificação, conceito que faz referência à adesão do país às normas internacionais através de alianças Sul-Sul e relações com parceiros não tradicionais para reduzir as assimetrias de poder. Ao longo dos oito anos do Governo Lula, o eixo Sul-Sul foi enfatizado na política exterior e vários esforços foram direcionados para estreitar relações com países em desenvolvimento na América Latina, África e Oriente Médio. Com relação à América do Sul, um marco importante foi a criação da União de Nações Sul-Americanas (UNASUL) em Merece destaque a criação do Conselho Sul-Americano de Defesa e a criação do Banco do Sul, ambas entidades da UNASUL. Com relação à América Latina e Caribe, uma iniciativa marcante foi a liderança brasileira na Missão das Nações Unidas para Estabilização no Haiti (MINUSTAH) em 2004, projetando o país nas questões de paz e segurança internacional. Outras ações brasileiras que merecem destaque são as parcerias com países emergentes, como a formalização de uma relação estratégica de cooperação com a Índia e a África do Sul, gerando o Fórum de Diálogo IBAS, e também a iniciativa BRICS, aliança política informal que congrega Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul, com o objetivo de ampliar a cooperação entre as economias emergentes. No âmbito multilateral merece destaque a criação do G-20 comercial, em 2003, na OMC e a participação do país nas discussões do G-20 financeiro. No tocante à relação do Brasil com o continente africano, Lechini (2008) afirma que foi um momento de revalorização da África. Além das diversas viagens presidenciais, inúmeros convênios internacionais assinados e aumento progressivo do comércio, o Brasil ainda direcionou seus esforços para projetos de cooperação para o desenvolvimento nas mais diversas áreas e apoiou a internacionalização das atividades do empresariado na região. No que tange às relações do Brasil com o Oriente Médio, o país articulou junto aos países sul-americanos a organização da Cúpula América do Sul-Países Árabes (ASPA), abrangendo assuntos de interesse comum e o estímulo ao desenvolvimento econômico. A reaproximação da região ampliou exportações brasileiras, missões comerciais, acordos de cooperação e relações políticas (HAFFNER; HOLAND, 2012). Um dos pontos altos do Governo Lula foi o exercício da diplomacia presencial, definida como a condução pessoal de assuntos de política externa, fora da mera rotina ou das atribuições

4 3 ex officio, pelo presidente (DANESE, 1999, p.51). Lula teve um intenso ativismo diplomático, nunca antes visto no Brasil (BARNABÉ, 2013). No tocante às visitas oficiais da presidência ao exterior, Lula apresentou um histórico de visitas inédito na política externa brasileira, realizando mais de 80 encontros em diferentes países em seu primeiro mandato. Além de visitas oficias, chama atenção a tentativa do ex-presidente exercer papel protagônico no âmbito internacional, atuando como mediador nos conflitos entre Israel e Palestina e no acordo nuclear com o Irã, por exemplo (áreas não tradicionais na política exterior do país). O interesse do ex-presidente pelo tema da política externa impactou positivamente o Itamaraty, uma vez que a instituição foi fortalecida por meio do aumento do número de postos diplomáticos no exterior e vagas para compor seu corpo diplomático. A diplomacia do presidente não enfraqueceu o MRE, pelo contrário. O quadro diplomático estava alinhado às posições políticas defendidas pelo presidente e pelo seu partido. De acordo com Saraiva (2010), a corrente autonomista do MRE consolidou-se como grupo em seu mandato, representado pelas figuras do Ministro das RE, Celso Amorim, e do Secretário Geral das RE, Samuel Pinheiro Guimarães, possuindo como primordial e mais marcante característica, a defesa de uma projeção mais autônoma e ativa do Brasil no mundo. No âmbito doméstico, Lula herdou um contexto doméstico relativamente estável, permitindo maior inserção comercial internacional. A diversificação das parcerias brasileiras foi essencial para conquista de novos mercados, como no continente africano e asiático. Internamente, um dos objetivos principais do governo foi o combate à fome e à pobreza, desenvolvendo programas para populações mais carentes. Estes programas tiveram impacto em sua política externa, uma vez que o Brasil, difundiu algumas de suas experiências, como o programa Bolsa Família, para outros países. No que tange ao contexto internacional que marcadamente influenciou a condução da política exterior, são destacados os atentados terroristas ao World Trade Center em 11 de setembro de 2001 e o fracasso das negociações da Rodada Doha, na medida em que influenciaram a adoção de novas articulações políticas para influenciar o desenho da ordem internacional e das negociações comerciais (CEPALUNI; VIGEVANI, 2007). Os ataques terroristas destinaram a atenção dos EUA ao Oriente Médio, deixando espaço para o Brasil exercer um papel de líder na região. A estratégia adotada foi aprofundar as relações com os países em desenvolvimento, buscando articular alianças de geometria variável como forma de

5 4 ampliar o poder de barganha e a presença brasileira em sua região e no mundo. Neste contexto se inserem as parcerias com nações emergentes e a liderança brasileira na MINUSTAH, conforme já mencionado, além da formação do G-4 (com Japão, Alemanha e Índia) para pleitear a reforma da ONU. Com relação à Rodada Doha, destaca-se a articulação do Brasil com os países em desenvolvimento no G-20, assumindo um papel de liderança na iniciativa e adotando a estratégia de balancing como forma de influenciar o posicionamento dos países desenvolvidos no que diz respeito à decisão de reduzir tarifas e subsídios agrícolas. 3. A Política Externa do Governo Rousseff ( ) em um breve panorama O contexto internacional enfrentado ao longo do Governo Dilma Rousseff se mostrou bastante distinto do cenário que caracterizou o período Lula. Enquanto Lula acompanhou o expressivo crescimento econômico brasileiro, podendo lançar o país a uma política externa dinâmica e competitiva, Rousseff teve de lidar já no início de seu mandato com a perda de competitividade dos exportadores e queda do superávit da balança comercial (ZIEMATH, 2011). Assim, ao longo deste período a Presidente e seu corpo diplomático tiveram que lidar com os obstáculos que a crise internacional trouxe para a economia e competitividade brasileira. O governo Rousseff manteve os mesmos princípios norteadores da gestão Lula no tocante às relações Sul-Sul, como o multilateralismo, as coalizões com países emergentes e a cooperação Sul-Sul. Todavia, a ênfase nas relações Sul-Sul não teve o mesmo destaque do governo anterior e com isso houve uma redução no protagonismo do país no cenário internacional e questionamentos à política externa. Em relação à América do Sul, o Mercosul passou pela sua primeira ampliação desde que foi criado, contando com o ingresso definitivo da Venezuela, em Após o impeachment sofrido pelo ex-presidente Fernando Lugo no Paraguai, o Brasil, em conjunto com a Argentina, articulou a suspenção do país do Mercosul e da UNASUL, assim como aprovou a entrada da Venezuela no bloco sul-americano, que ainda não havia ocorrido por entraves do parlamento paraguaio. No entanto, desde a posse da presidente Dilma foram poucas as ações efetivas no bloco (BORTOLETO, 2014).

6 5 Com relação à MINUSTAH, Rousseff seguiu, em grande medida, a política de seu antecessor. A reafirmação do interesse de reconstrução desse país pode ser exemplificada pela visita do ex-chanceler brasileiro Antonio Patriota à Porto Príncipe em meio às eleições ocorridas no começo de Atualmente, o que está em discussão é a retirada das tropas do país, mas a participação brasileira em missões de paz permanece como um elemento relevante na política exterior. No que diz respeito às alianças de geometria variável, ocorreu em julho de 2014 a VI Cúpula do BRICS, que reuniu onze líderes de países sul-americanos participantes da UNASUL. Na primeira seção deste encontro, os presidentes do grupo anunciaram a criação do Novo Banco de Desenvolvimento do BRICS, que entrou em operação em 2015 como uma alternativa ao Banco Mundial e ao FMI. Rousseff deu continuidade à agenda da política anterior, mantendo encontros com países do G-4 e do Fórum IBAS para discutir temas referentes à reforma do Conselho de Segurança da ONU, mantendo a prioridade do multilateralismo e salientando a importância de foros internacionais, como o G-20 (ZIEMATH, 2011). Todavia, conforme notícia veiculada no Estadão 2, Lula estava incomodado com a política de Rousseff para os demais países emergentes. A percepção do ex-presidente é que Rousseff não agia ativamente para aprofundar estas relações. Em relação ao continente africano, inicialmente a ideia é que a prioridade da região na agenda de política externa seria mantida, devido aos interesses na área de cooperação e em parcerias econômicas. No entanto, é nítida uma diferença na ênfase dos esforços brasileiros para a região. Na mesma reportagem supracitada do Estadão, é relatado que Lula reclamou da baixa prioridade que a região ganhou no novo governo. No tocante às relações com o Oriente Médio, o início das revoltas árabes iniciadas na Tunísia no início do mandato da atual presidente, dificultaram a continuidade do aprofundamento de vínculos com a região (CORNETET, 2014). Assim, a política externa ativa de antes, se deparou com entraves. Também não se verificou a tentativa de exercer papel de mediador em crises políticas na região, como evidenciado no governo anterior. Destaca-se no Governo Rousseff a fragilização na relação com os EUA frente ao escândalo da espionagem norte-americana. Após um período de esfriamento houve a 2 Disponível em: < Acesso em: 16 abr

7 6 reconstrução da confiança na relação com os EUA, culminando na visita de Rousseff à Casa Branca em junho de 2015 e a definição de uma ampla agenda de cooperação. Um dos grandes problemas que impactou na diminuição da ênfase nas relações Sul-Sul do Governo Rousseff é o próprio desinteresse da presidente em temas de política externa, o que se reflete em uma diminuição de viagens presidenciais e no orçamento do MRE, suas Agências, Embaixadas e Representações em áreas antes prioritárias para Lula. Esse baixo interesse por assuntos de política externa reflete de certa forma o perfil marcadamente técnico de Rousseff, com foco nos resultados de programas governamentais. Não é um perfil político, como de seu antecessor. Ao observar a diplomacia presidencial, houve nítida diminuição do número de viagens ao exterior, em comparação com o primeiro mandato do presidente Lula. Enquanto, nos três primeiros anos de governo, o presidente Lula somou ao todo 81 viagens internacionais, observa-se no mesmo período a redução deste número para 56, configurando uma redução de aproximadamente 31% (CORNETET, 2014). A presidenta não enfatizou a diplomacia presidencial, corroborando a hipótese compartilhada por Visentini (2013 apud CORNETET, 2014, p.125) de que a atual gestão priorizou a política doméstica. Outro aspecto sobre a influência do líder na política externa se reflete no número de postos brasileiros no exterior e no número de vagas no Itamaraty. Como exposto, em Lula o MRE foi fortalecido, no entanto, percebe-se a contenção dessa política durante os quatro primeiros anos de Rousseff. Enquanto em seu primeiro mandato, Lula ofertou 207 vagas para novos diplomatas brasileiros, Rousseff disponibilizou apenas 110 vagas, reduzindo a oferta em 47% em relação ao mesmo período citado acima (CORNETET, 2014). Em relação ao número de postos diplomáticos do Brasil no exterior, durante a gestão Lula foram abertos 67 novos postos, em contrapartida a 10 durante a gestão Dilma (FLECK, 2013). Destaca-se também o MRE ao longo deste período. Enquanto na era Lula o MRE obteve um grande fortalecimento institucional e era nítida a parceria da dupla Lula e Celso Amorim, ao longo do Governo Rousseff observou-se um enfraquecimento da instituição, refletida em três alterações de Ministros das RE em um período de 5 anos. No que tange o contexto internacional, as revoltas árabes iniciadas no final de 2010 dificultaram a continuidade do diálogo crescente que o Brasil desenvolvia com o Oriente Médio. Soma-se à instabilidade política da região, o desinteresse da atual gestão por temas de

8 7 segurança internacional (CORNETET, 2014). O atual governo não mantém a postura ativa e altiva da gestão anterior e uma das áreas em que isso se reflete é a segurança internacional. Em relação à crise econômica, os efeitos começaram a atingir fortemente o Brasil. Os efeitos da crise limitaram a margem de ação do Brasil no exterior e o crescimento brasileiro caiu de 7,5% no ano de 2010, para 2,7% e para 0,9% em 2012 (CORNETET, 2014). Em 2015, houve retração no PIB brasileiro. Nesse cenário, houve mudança no Ministério da Fazenda e adoção de medidas para promover ajuste fiscal, aumento de juros e controle da inflação. A situação ficou delicada, frente ao aumento do desemprego, revisões de programas sociais governamentais e contração econômica, contribuindo para a crise política deflagrada nos seus dois últimos anos de governo. A esse respeito, merecem destaque as manifestações de junho de 2013 e as relacionadas aos esquemas de corrupção da Petrobras, empresa na qual Rousseff atuou no Conselho de Administração enquanto acontecia a corrupção. As denúncias indicam envolvimento de funcionários do alto escalão do Partido dos Trabalhadores (PT), comprometendo a imagem de Rousseff. Neste cenário de crise política e econômica, novas manifestações surgiram contra o governo, com grupos demandando o impeachment da presidente. O processo está em andamento, sob análise do Senado Federal e Rousseff está afastada. A internacionalização de um tema sensível como a crise política incidiu diretamente sobre a credibilidade do país no exterior, gerando repercussões inevitáveis, como declarações sobre as instituições políticas brasileiras e temor de fragilidade da democracia, o que do ponto de vista diplomático, afeta negativamente os interesses brasileiros, uma vez que representam ingerências em assuntos internos, tradicionalmente blindados da discussão externa por se tratarem de questão de soberania nacional. Assim, a crise não se restringiu às questões domésticas, afetando também a condução da política exterior que já amarga os efeitos da crise econômica. O governo interino de Temer vem buscando com o novo Ministro das Relações Exteriores, José Serra, recuperar a credibilidade brasileira no cenário internacional. 4. As políticas externas em comparação A partir dos temas apresentados, percebe-se que embora Rousseff tenha buscado manter as linhas mestras da política externa traçadas no governo Lula, encontrou mais obstáculos e desafios em âmbito doméstico e internacional, o que propiciou mudanças de ritmo e de estilo.

9 8 A própria condução dos assuntos internacionais pelos presidentes foi diferente, como evidenciado pelo exercício da diplomacia presidencial ativa em Lula e menos dinâmica com Rousseff. Na temática das relações Sul-Sul, permaneceu em Rousseff o foco na geração de coalizões e na cooperação Sul-Sul. Todavia, percebe-se uma diminuição nos esforços políticos quando comparados com o período Lula. Isto pôde ser observado nas poucas ações efetivas para a América do Sul e na contenção do ativismo na África e Oriente Médio. Com relação ao contexto internacional, a crise econômica mundial afetou negativamente a inserção econômica do Brasil no exterior no período recente, enquanto na era Lula a seara econômica propiciou vantagens, que foram exploradas com a diversificação de parcerias. Também o 11/09 favoreceu a redefinição do papel de países emergentes na ordem internacional ao longo daquele período. Ressalta-se que o cenário de crise política doméstica claramente impactou as ações de Rousseff no internacional, direcionando a energia do seu governo e de sua liderança para assuntos internos, deixando a diplomacia operar com caráter mais técnico, conduzida majoritariamente pelo Itamaraty (conduzido por 3 Ministros diferentes ao longo do Governo Rousseff). Após a comparação dos temas analisados, percebe-se que há mudanças dentro da continuidade na política externa seguida por Rousseff. Observa-se a manutenção dos temas e objetivos centrais, porém um enfraquecimento político e uma contenção nos esforços empregados na política exterior, o que se consubstancia em relações internacionais menos dinâmicas. A guisa de conclusão cabe destacar que a atual crise política traz algumas reflexões para a reputação da política externa como uma questão de Estado. Observa-se uma partidarização da política externa, utilizada como arena para defesa e acusações políticas dos grupos contra e próimpeachment, apontando para a ausência de um consenso e coesão intraburocrática. Assuntos domésticos, como a crise política e a democracia brasileira, foram discutidos por diferentes governos sul-americanos, sobretudo, que se posicionaram contra e a favor, e organizações internacionais, como UNASUL e MERCOSUL. Assim, a dimensão da política externa como uma política pública é reforçada, apontando que esta é também uma arena em que estão em disputa os interesses partidários. Referências Bibliográficas: BARNABÉ, Israel Roberto. O Itamaraty e a Diplomacia Presidencial nos governos FHC e Lula. Revista de Estudos Internacionais, v. 1, n. 2, p , 2013.

10 9 BORTOLETTO, Jean. As mudanças entre a política externa dos governos Lula e Dilma. Ceiri Newspaper, Disponível em: < Acesso em: 03 ago CEPALUNI, Gabriel; VIGEVANI, Tullo. A Política Externa de Lula da Silva: A Estratégia da Autonomia pela Diversificação. Contexto Internacional, Rio de Janeiro, vol. 29, n.2, p , jul./dez CORNETET, João Marcelo Conte. A Política Externa de Dilma Rousseff: contenção na continuidade. Revista Conjuntura Austral, vol. 5, n. 24, p , DANESE, Sérgio. Diplomacia Presidencial. Rio de Janeiro: Topbooks Editora, FLECK, I. Após expansão sob Lula, Dilma segura vagas na diplomacia. Folha de São Paulo, Disponível em: < Acesso em: 07 set HAFFNER, Jacqueline; HOLAND, Carla AR. Relações econômicas entre o Brasil eo Oriente Médio no governo Lula. Ciências & Letras, n. 51, LECHINI, Gladys. O Brasil na África ou a África no Brasil. A construção da política africana pelo Itamaraty. Nueva Sociedad, p , out LIMA, Maria Regina Soares de. Aspiração Internacional e Política Externa. Revista Brasileira de Comércio Exterior, n.82, ano XIX, jan./mar ZIEMATH, Gustavo Gerlach da Silva. Um balanço inicial da política externa do Governo Dilma: continuidades. Mundorama, Disponível em: < Acesso em: 20 ago