QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: A QUESTÃO DE GESTÃO MUNICIPAL. Fernanda Ferreira Belo Rodrigues 1 Maria Marta Lopes Flores 2 INTRODUÇÃO

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1 QUALIDADE DA EDUCAÇÃO: A QUESTÃO DE GESTÃO MUNICIPAL. Fernanda Ferreira Belo Rodrigues 1 Maria Marta Lopes Flores 2 INTRODUÇÃO Esta pesquisa procura analisar o ensino do município de Catalão no sentido de encontrar o significado da qualidade em educação. A discussão sobre a qualidade em educação implica o mapeamento dos diversos elementos necessários para qualificar, avaliar e precisar a natureza, as propriedades e os atributos desejáveis ao processo educativo, tendo em vista a produção, organização, gestão e disseminação de saberes e conhecimentos fundamentais ao exercício da cidadania. Com o processo de descentralização do ensino, que ocorreu de forma mais pontual em nosso país, a partir da década de 1980, os municípios passaram a ser responsáveis diretos pela qualidade da educação municipal, de modo que se torna relevante inquerir sobre essa qualidade. Para a realização deste trabalho, serão considerados os itens: condições de oferta de educação básica municipal; formação, profissionalização e ação pedagógica, acesso, permanência e desempenho escolar, gestão e organização do sistema escolar. A EDUCAÇÃO BÁSICA NO MUNICÍPIO DE CATALÃO Dados históricos demonstram a probabilidade da existência do povoado de Catalão desde os anos de Com o esgotamento da exploração da cana de açúcar no Brasil, a metrópole portuguesa partiu em busca de um artigo que viesse substituir a indústria canavieira. A exploração do ouro e de pedras preciosas, somadas ao interesse de escravizar o índio, condicionaram os bandeirantes a avançarem em direção à região central do país. Catalão foi, portanto, o primeiro ponto de pouso dos viajantes que vinham de São Paulo em direção aos vários povoados goianos (Mendonça, 1999). No decorrer de sua emancipação como cidade, pode se notar que o crescimento populacional que Catalão apresenta a partir da década de 1990, provavelmente se deu em função do processo de ampliação das atividades do setor mínero-industrial, que alterou a atividade produtiva nesse município. De acordo com estudos realizados por Mendonça (1998), uma das causas principais do êxodo rural nesse período, foi propiciada pela instalação de empresas mineradoras, no período compreendido entre 1970 e De um modo geral, em Catalão, destacam-se os pólos minero-químico e metal-mecânico, encontram-se sedes de empresas do ramo de mineração e de 1 Mestre em Educação, Professora CaC/UFG ffbelo@hotmail.com 2 Doutora em Educação, Professora CaC/UFG mmlopesflores@brturbo.com.br

2 fertilizantes, além de máquinas agrícolas e montadora de veículos, assim como do ramo de confecções. As recentes instalações de indústrias fora do núcleo central da região sudeste do país podem ser explicadas mais pela guerra fiscal do que por um processo planejado de expansão das áreas de produção, construído em meio a acordos de políticas industriais e de desenvolvimento regional baseadas na desregulamentação, privatização, abertura comercial e novas prioridades de aplicação do capital estrangeiro. A ampliação da participação de Catalão na produção industrial tem gerado um crescimento da renda per capita. O avanço da participação do PIB do município no PIB global do Estado, passou de 2,28% em 1999 para 3,51% em 2002, o que possibilitou ao município passar de 8º lugar para o 5º no ranking de participação da geração de riquezas do Estado de Goiás. Nessa conjuntura de desenvolvimento, a educação escolar em Catalão esteve atrelada, por um lado, às defesas e desejos de criação de escolas públicas para todos e, por outro lado, aos anseios de preservar escolas confessionais ou privadas, conforme a tradição religiosa local. Essa situação educacional marca a trajetória de construção de um sistema dualista de educação pública no Brasil, que na década de 1970, se constituiu atrelada à acordos internacionais, que resultaram numa Aliança para o Progresso. Houve nesse período do regime militar uma expansão da oferta de vagas em escolas públicas sem a contrapartida orçamentária, o que comprometeu seriamente a democratização do acesso e permanência dos alunos na escola e a construção de educação de qualidade, por outro lado, permitiu a expansão desordenada da rede de escolas particulares por todo o país. Fato que não se diferencia do restante do país, visto que na década de 1970, Em que pese à expansão da matrícula, os problemas crônicos da educação fundamental permaneceram, alguns até se agravaram, ao longo do período em estudo. A ampliação de oferta de vagas nas escolas públicas, portanto, se revestiu de um caráter meramente quantitativo, através da diminuição da jornada escolar e do aumento de turnos que comprometeram a qualidade do ensino. Ao lado disso, os gastos do estado com a educação foram insuficientes e declinaram dez pontos percentuais entre (Germano, 1994, 169). Na década de 1990, um marco nas discussões sobre educação foi criado pela Conferência Mundial de Educação para Todos organizada por entidades internacionais como o Banco Mundial, PNUD, entre outros. Os projetos e propostas de reformas educacionais, implementados no decorrer dessa década, visou implementar metas e princípios para solucionar os problemas sociais, educacionais e econômicos dos países pobres e populosos. Para isso, promoveu um discurso de defesa da relação entre educação e eqüidade social, onde a educação básica é vista como responsável pela contenção dos índices alarmantes de miséria e pela satisfação das necessidades básicas de aprendizagem. Nas décadas de 80 e 90 a descentralização do ensino, via municipalização foi intensificada. Tanto a vertente descentralizadora neoliberal como a vertente democrática ganham fôlego. A Constituição Federal de 1988, a Emenda Constitucional 14/96, sua regulamentação pela Lei 9424/96 e a LDB possibilitaram aos Municípios a construção dos seus sistemas de 2

3 ensino ou a realização de parcerias com o Estado para assumir o Ensino Fundamental. Documentos estaduais baseados na LDB, na regulamentação do FUNDEF e o Plano Plurianual também abriram caminho em Goiás, para a descentralização do ensino (Flores, 2007, p.94). Na seqüência de reformas educacionais, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação nacional, nº 9394/1996 apresentou novas propostas de gestão da educação, de financiamento, de programas de avaliação educacional, de políticas de formação de professores, entre outras medidas, visando melhorar a qualidade da educação. A expansão da matrícula na educação básica, a partir dos anos finais da década de 1990, foi notável no Brasil, dando margem ao processo de democratização do acesso à escola (Frigotto, 2003, Oliveira, 2005). Mas essa democratização da escola tem garantido a permanência e a conclusão do ensino fundamental com sucesso? É nesse sentido que se procura investigar como tem se construído a educação de qualidade no município de Catalão em Goiás, diante desse contexto de mudança. Para responder a esta e outras questões é importante analisar os dados da educação a partir da década final de Os indicadores e dados da educação no município de Catalão apontam que instituições de educação básica vinculadas ao estado e ao município têm se mantido em um fluxo constante de atendimento. Conforme dados da Seplan/Go, a taxa de alfabetização tem se mantido em torno de 92%, índice considerado elevado. De modo geral, as escolas em atividades se mantêm em crescimento constante entre os anos de a 2005 (conforme a tabela 1). O mesmo ocorre com o número de salas de aulas e com o número de docentes atuantes na educação em Catalão. Em contrapartida há uma grande oscilação em relação ao número de alunos matriculados no decorrer dos anos analisados. Isso se repete com os alunos da educação pré-escolar, do ensino fundamental e do ensino médio. Há ainda que se considerar o registro de alunos em nível técnico nos últimos três anos e o apontamento do crescimento do atendimento das creches nos últimos dois anos. Tabela 1. INDICADORES EDUCACIONAIS DE CATALÃO* EDUCAÇÃO CATALÃO Escolas em Atividade Salas de Aula Docentes Total de Alunos Alunos da Educação Pré-Escolar Alunos da Classe de Alfabetização Alunos do Ensino Fundamental Alunos do Ensino Médio / Normal Alunos do Ensino Especial Alunos da Ed. Jovens/Adultos Alunos do Ensino Profissional (Nível Técnico) Alunos da Creche Seplan/Seplin, Goiás, *Dados da Educação Municipal e Estadual 3

4 O panorama apresentado pela educação em Catalão parece atender ao dispositivo legal de garantia de educação como um direito público subjetivo. O atendimento contempla todos os níveis de ensino, inclusive na modalidade de creches para a demanda da Educação Infantil. Conforme se percebe, o acesso a escolarização básica está sendo contemplado pelo município e pelo estado, mas esses dados não são suficientes para compreender a construção de uma educação de qualidade, é necessário, portanto, verificar mais detalhadamente a oferta de educação de qualidade no município de Catalão. OS DESAFIOS DA CONSTRUÇÃO DA EDUCAÇÃO DE QUALIDADE EM CATALÃO O processo de expansão da oferta de educação tem lançado um desafio para a organização do ensino brasileiro. Nesse sentido, Oliveira (2005) afirma que é preciso compreender como tem sido construído um padrão mínimo de qualidade de ensino para as escolas públicas de educação básica, em termos de custo/qualidade. A LDB apresenta em seu texto formas de avaliação educacional que se propõe superar a repetência e a evasão escolar, situação que denuncia as péssimas condições de ensino no Brasil. Acabar com a evasão e a repetência garante uma educação de qualidade? Conforme podemos observar, as taxas de aprovação do ensino fundamental, mesmo sofrendo a pressão exercida pelo movimento da não reprovação escolar advindo de diferentes interpretações da LDB atual, têm apresentado uma oscilação que a mantém numa média constante, não apresentando variação significativa, de modo que na rede municipal, essa taxa tem se mantido entre 76.5% de aprovação. Nesse sentido, é importante questionar se a não reprovação escolar indica elevação da qualidade do ensino. Apesar dos indicadores educacionais no Brasil não serem satisfatórios em termos de quantidade e qualidade, verifica-se certo esforço, na última década, sobretudo quando da elaboração de legislação educacional, visando a melhoria da educação básica. É nesse contexto que surgiu a obrigatoriedade de se assegurar um padrão mínimo de qualidade de ensino, sendo que cabe à União contribuir com estados e municípios para tal, de modo a garantir uma equalização das oportunidades educacionais. Esse papel da União deve ser cumprido mediante assistência técnica e financeira aos estados, DF e aos municípios. Visando cumprir essa diretriz, a LDB, dentro de um regime de colaboração, reforçou o papel da União e ampliou as responsabilidades dos Estados, DF e municípios (art. 75), levando em conta a capacidade de atendimento e o esforço fiscal, por eles empreendidos (Oliveira, Amaral, Hizim, Ferreira, 2006,p. 3). Em Catalão, uma observação mais atenta possibilita verificar como está a oferta de matrícula no Ensino Fundamental, entre os anos de 1997 e 2006, o que permite verificar a relação entre oferta e manutenção do ensino fundamental nesse município. 4

5 Tabela 2. MATRÍCULA INICIAL DO ENSINO FUNDAMENTAL DO MUNICÍPIO DE CATALÃO POR DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA NO PERÍODO DE 1997 A 2006 ANO ESTADUAL MUNICIPAL PARTICULAR Fonte: SEE, INEP/MEC Sinopse Estatística da Educação Fundamental em Catalão, consulta em Conforme indica a tabela acima, em 1997 a Secretaria de Educação do estado de Goiás respondia por matrículas do ensino fundamental no município de Catalão enquanto a Secretaria Municipal de ensino respondia por Portanto, o estado de Goiás respondia por uma média de 80% (11.272) das matrículas escolares, uma vez que os dados apresentados não contemplam os números de matrícula da rede privada. Assim, o município respondia por matrículas, índice que não chegou a 20% do total de matrículas realizadas em Catalão nesse ano. A análise dos dados permite observar também que a atuação da Secretaria Estadual de Educação na oferta de vagas no município seguiu decaindo no decorrer de toda a década retratada na pesquisa. Por outro lado houve ampliação de forma considerável da rede privada frente à oferta de matrícula nos níveis de educação infantil e ensino fundamental. A redistribuição de matrícula no ensino fundamental em 2006 esteve na proporção de aproximadamente 23% (3006) para a rede privada, 24% (3.515) para a rede municipal e 53% (5.820) para a rede estadual. Esses dados sinalizam para a existência de um lento processo de municipalização do ensino, que por outro lado revelam um crescente processo de privatização por meio do crescimento do ensino particular. A municipalização tem sido uma forma de implementar a descentralização do ensino e de promover a responsabilização dos diferentes entes federados pela oferta de ensino. Nesse caso, é relevante inferir sobre quais fatores têm garantido a presença do estado de Goiás na oferta do ensino fundamental no município catalano. A tabela abaixo, analisa as taxas de abandono escolar no ensino fundamental em Goiás. Tabela 3 ESTADO DE GOIÁS: TAXAS DE ABANDONO DO ENSINO FUNDAMENTAL POR DEPENDÊNCIA ADMINISTRATIVA % Abandono Dependência Total 13,7 13,7 12,9 11,0 10,4 9,6 Federal 0,5 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 Estadual 15,9 15,4 15,5 13,3 13,3 12,0 Municipal 12,9 13,6 11,7 10,3 9,3 10,0 Particular 0,7 0,8 1,4 1,1 1,7 1,1 Fonte: Secretaria da Educação de Goiás, 2007 Elaboração: SEPLAN-GO/SEPIN/Gerência de Estatística Socioeconômica consulta em

6 Esses dados sobre as taxas de abandono revelam que a queda se mantém numa média decrescente ao longo dos anos de 1998 a 2003, com semelhança em todas as dependências administrativas, apresentando um total de 9,6% de abandono no ensino fundamental, índice tecnicamente aceitável dentro da média geral brasileira. É preciso considerar que a educação escolar brasileira passou por uma adequação a partir dos anos de 1996, de modo a se organizar por níveis e modalidades, onde a educação infantil também passou a compor a educação básica. Em 2001 ainda existiam as classes de alfabetização, salas de aula destinadas à alfabetização das crianças, sendo que o estado, em Goiás, assumiu aproximadamente 10% do total de matrícula desse nível de ensino. O estado nesse mesmo ano, ainda ofereceu matrículas na educação de jovens e adultos, que correspondeu a vagas, representando 95% da oferta. A partir de 2004 não houve mais as classes de alfabetização e o estado deixou de oferecer matrículas na educação infantil em Goiás, notadamente, esse é um dos processos característicos da organização do ensino pós-ldb. A educação infantil no município de Catalão, ao longo da década de 2000 deixou de ser oferecida pelo estado. Em 1999 o estado respondia com 34% das matrículas na pré-escola e ainda mantinha classes de alfabetização. O município ofertou nesse mesmo período 46% das vagas na educação infantil e a iniciativa privada ficou com 20%. Em 2006, o município se responsabilizou por 66% das vagas, enquanto que a iniciativa privada assumiu aproximadamente 34% das matrículas, e conforme já foi apontado, o estado não ofereceu matrículas na educação infantil. Considerando que houve diminuição do número de matrículas de um modo geral, essa diminuição pode ser explicada pelos dados do Censo de 2006, que revelam correspondência com a mudança do perfil demográfico da população, com queda da taxa de natalidade. Outro fator a ser considerado é a integração da educação infantil ao sistema educacional, a partir de sua regulação como primeira etapa da educação básica, o que efetivamente tem ocorrido a partir de 2000, e tem revelado que há uma pressão equilibrada entre o número de crianças ingressando no sistema de ensino, na educação infantil e seu atendimento. A eliminação das classes de alfabetização provavelmente se deu pela sua integração ao ensino fundamental de 9 anos adotado tanto pelas escolas municipais quanto pelas escolas estaduais e privadas em Goiás e no Brasil. Com relação aos gastos por aluno por nível de ensino, essa medida política significa o total de recursos públicos investidos anualmente por aluno na rede pública por níveis/modalidades de ensino. Em 1999, a despesa com educação em Goiás apresentou um gasto médio de R$ 563,40 (Oliveira, 2005). Notadamente sabe-se que o padrão custo-aluno fixado visa garantir o direito à educação de qualidade, mas esse fato por si só não deixa claro a definição do que se pretende minimamente construir em termos de qualidade em educação pública. 6

7 GESTÃO E ORGANIZAÇÃO ESCOLAR NO MUNICÍPIO DE CATALÃO Os dados coletados pela pesquisa referente ao município de Catalão ainda não são suficientes para definir adequadamente o processo de gestão e de organização escolar nesse município. Mas os resultados preliminares indicam que há muito a construir para se garantir uma gestão democrática que envolva toda comunidade escolar. Com relação à organização escolar em Catalão, a resolução do Conselho Municipal de Educação - CME - n. 008 de 18 de dezembro de 2003, implantou o ensino fundamental de 9 anos, conforme o que dita a Lei 9394 de 1996 e a lei Municipal n. 845/90 Lei Orgânica do Município. Ao estabelecer essa mudança na organização do ensino municipal, a partir de 2005, através da resolução n. 005, implantou-se também a organização do ensino em ciclos, em toda rede municipal de educação. Essas medidas têm promovido muitas mudanças na organização escolar e têm criado uma situação de insegurança entre os trabalhadores em educação, diante das medidas que estão sendo implantadas, que são construídas de maneira hierarquizada e centralizada, não apresentando formas mais democratizadas de participação da comunidade escolar. Notadamente, a gestão e a organização escolar, inseridas na forma atual de conceber a democratização da educação, passam pela necessidade de criação das leis orgânicas municipais e pela criação dos conselhos municipais, pois que estes promovem um repensar e um reorganizar a educação de forma responsável e coerente com as demandas do município e condizente com os determinantes legais (Souza e Faria, 2003). Assim, a composição do ensino no município de Catalão, conforme determinação da Lei Orgânica municipal de 2005 compõe-se Educação Básica e Educação de Jovens e Adultos, compreendendo o 1º e o 2º segmento do ensino fundamental. Desse modo, o município de Catalão tem ofertado matrículas também na modalidade de Educação de Jovens e Adultos, podendo ser organizada em períodos ou módulos, desde que atendendo especificamente o segmento do ensino fundamental. O projeto político pedagógico da escola municipal segue os preceitos da resolução do CME e pressupõe uma elaboração que envolva a Unidade Escolar no sentido de desenvolver-se a partir de uma gestão democrática, assegurando a participação da comunidade escolar devendo ser encaminhado a Secretaria da Educação e Cultura para aprovação (Resolução do CME/Catalão, 2007). Nesse processo é preciso investigar como tem se dado a participação da comunidade escolar, dos professores, alunos e demais integrantes da escola na execução do projeto pedagógico e mesmo na gestão da educação (Paro, 1998, 2000). Conforme alguns dados obtidos em algumas escolas municipais, os professores elaboram os Projetos e Planos de aulas anuais seguindo o que determina os Parâmetros Curriculares Nacionais e os Referenciais Curriculares Nacionais para a educação infantil, de modo que em algumas escolas, os planos pedagógicos são meras cópias que as unidades escolares acabam trocando entre si. Portanto é preciso realizar uma investigação mais detalhada inclusive para saber 7

8 como se dá a construção do Projeto Político Pedagógico nas escolas do município de Catalão. De acordo com as informações da Secretaria Municipal de Educação, esta possui 99% dos professores com formação em nível superior, modalidade licenciatura plena. A Secretária de educação desse município afirma que o órgão considera de grande importância a qualificação profissional uma vez que esta é uma forma de assegurar uma educação de melhor qualidade para os alunos da rede municipal de ensino. Esclarece ainda, que tem investido na formação continuada dos professores, entendida como forma de melhorar a qualidade do ensino ministrado nas escolas municipais. Conforme é possível observar as condições de trabalho docente apresentam uma queda quanto a sua vinculação à dependência administrativa do estado, dado que por sua vez é crescente quando se refere à relação entre docentes e dependências municipais e mesmo na rede particular. Nesse caso é preciso considerar que o mesmo docente pode atuar em mais de um nível ou modalidade de ensino e em mais de uma escola, situação que representa uma intensificação da carga horária de trabalho e dificulta a participação docente nas atividades educacionais, no planejamento escolar e na gestão democrática da escola. CONSIDERAÇÕES FINAIS Os princípios de universalização da educação e de erradicação do analfabetismo, no Brasil, têm sido perseguidos ao longo de toda a história da educação e, especialmente a partir da década de 1990 quando princípios neoliberais passaram a acentuar a presença de conceitos como competitividade, eficiência e descentralização das decisões passem a marcar presença na organização da educação básica. Para transformar a educação em um bem que seja comum para todas as crianças em fase escolar, a descentralização do ensino em direção aos municípios foi uma decisão apontada como possível solução para resolver problemas estruturais da educação brasileira. Nesse caso, resolver problemas como a estrutura física, criar condições de oferta de matrículas nos vários níveis de ensino, adequar as formas de organização dos sistemas escolares em busca de qualidade da educação e, priorizar a questão da formação docente. Essas questões estão presentes na organização do ensino no município de Catalão. Quanto às condições de acesso à escola é importante enfatizar as movimentações nas últimas décadas em torno da questão do atendimento educacional, considerando que os números de atendimento têm crescido constantemente e que o atendimento em creches e nos primeiros anos do ensino fundamental tem sido contemplado pelo município. A existência de ensino superior nesta cidade, com predominância de cursos de licenciatura para a formação de professores nos conduz a inferir que houve desdobramentos no sentido da conquista da ampliação do atendimento no ensino fundamental e na educação infantil e de melhoria da qualidade desses níveis de ensino. 8

9 De acordo com os estudos realizados houve um aumento nas taxas de aprovação do ensino fundamental e um aumento na oferta desse nível pelo município em estudo, que segue acompanhando a tendência das políticas educacionais adotadas pelo governo federal a partir de 1990, qual seja: a diminuição do índice de reprovação e a descentralização do ensino em direção aos municípios. Vale ressaltar que o ensino fundamental no município de Catalão é atendido principalmente nas séries iniciais, sendo que do 6º ao 9º ano de escolaridade, este atendimento tem sido realizado pelas escolas mantidas pelo governo do estado de Goiás. Também merece destaque o fato da educação infantil ter sido totalmente assumida pelo município que é um atendimento mais oneroso, levando o município a ter maiores investimentos na educação. A educação infantil, estabelecida como direito da criança, atribuída como responsabilidade do município possibilita um atendimento mais próximo à clientela atendida, geralmente representada pela camada com menos poder aquisitivo. Embora o princípio de direito a educação infantil ainda precise ser instituído, enquanto direito de fato da população (ele precisa romper com a idéia de que creche e educação da criança de 3 a 6 anos estejam atreladas à questão da assistência às famílias carentes de recursos financeiros), o município tem assumido essa responsabilidade, e têm também, arcado com matrículas na educação de jovens e adultos, oferecida à população que não teve acesso ao ensino fundamental na idade regular. Resta ainda ressaltar que os dados levantados sobre a educação no município de Catalão ainda são preliminares, mas nos conduz a pensar que a educação municipal em Catalão tem procurado caminhos para atender positivamente ao que tem sido estabelecido por Lei. Sabe-se que a democratização da educação passa pela incorporação, pelos gestores educacionais, do princípio de que a educação não é um gasto, mas, sim um investimento. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS BRASIL. Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional nº 9.394, de 24 de dezembro de BRASIL. Lei nº 9.424, de 24 de dezembro de Dispõe sobre o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização do Magistério, na forma prevista no art. 60, 7º do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias. Diário Oficial, Brasília, de 26 dez BRASIL. MEC/INEP. Censo Escolar: Sinopse Estatística da Educação Básica Brasília, BRASIL. MEC/INEP. Data Escola Brasil. Disponível em: < dataescolabrasil.inep.gov.br. Acesso em: março e abril de BRASIL. MEC/INEP. Mapa do Analfabetismo no Brasil. Brasília, BRASIL. MEC/INEP. O Desafio de uma Educação de Qualidade para Todos: Educação no Brasil Brasília,

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