Pretende o autor afastar as restrições constantes nos mencionados cadastros de inadimplência para viabilizar a realização de

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1 Nº 4679/2014 ASJCIV/SAJ/PGR Relator: Ministro Celso de Mello Autor: Estado do Amapá Ré: União AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. CONVÊNIOS. INSCRIÇÃO NOS CADASTROS SIAFI/CAUC. Pretensão de cancelamento da inscrição do Estado do Amapá nos sistemas SIAFI/CAUC/CONCONV/CADIN. Controvérsia submetida à tentativa de conciliação no âmbito da Advocacia-Geral da União. Alegada ofensa aos princípios do devido processo legal, do contraditório e da ampla defesa. Comprovada a notificação prévia, o que possibilitou a oportunidade de exercício da ampla defesa ao Estado-autor. Parecer pela intimação das partes para que informem sobre o andamento do procedimento de conciliação e, no mérito, pela improcedência do pedido. Trata-se de ação cível originária ajuizada pelo Estado do Amapá em desfavor da União, principal em relação à Ação Cautelar 3.255, proposta com fundamento nos arts. 102, I, f, da Constituição Federal c/c o art. 806 do Código de Processo Civil, em que se objetiva cancelar a inscrição do autor nos subsistemas SIAFI/CAUC/CONCONV/CADIN. Pretende o autor afastar as restrições constantes nos mencionados cadastros de inadimplência para viabilizar a realização de

2 operações de crédito e a transferência de recursos federais, destacando a inicial que as verbas a serem repassadas pelo ente federal servirão, sobretudo, para a realização de projetos na área da saúde, segurança e educação. O Estado do Amapá sustenta que não lhe foi garantido o exercício do contraditório e da ampla defesa previamente à inscrição nos subsistemas, aduzindo que tal inscrição decorre de irregularidades na prestação de contas referente a onze convênios firmados entre o autor e a ré 1. Argumenta que os convênios em que detectadas as irregularidades foram firmados em gestão anterior, invocando o postulado da intranscendência das sanções administrativas para apontar a responsabilidade pessoal dos ex-administradores. Salienta, ainda, a necessidade de mútua cooperação entre os entes federados, afirmando que o não repasse das verbas federais causará prejuízo ao interesse público, uma vez que os recursos destinar-se-iam à concretização de políticas públicas em defesa da mulher e da família, bem como para a construção de escolas e hospitais, beneficiando, especialmente, a população de baixa renda. A União apresentou contestação, aduzindo, inicialmente, a instauração de procedimento no âmbito da Advocacia-Geral da 1 Enumera o autor os seguintes convênios: 1) 43335/1998 SIAFI , 2) 95468/1999 SIAFI , 3) 95696/2000 SIAFI , 4) 94062/2000 SIAFI , 5) 033/2000 SIAFI , 6) 93157/2001 SIAFI , 7) 446/2008 SIAFI , 8) 325/2008 SIAFI , 9) 06/2009 SIAFI , 10) 44373/2010 SIAFI e 11) 062/2001 SIAFI

3 União destinado a examinar a viabilidade de Termo de Ajustamento de Conduta TAC com o Estado do Amapá, em relação aos convênios objeto desta ação, registrando, ainda, que o prazo para a conclusão do procedimento foi fixado em 180 (cento e oitenta) dias. Sustenta, preliminarmente, que o autor já teria ajuizado outra ação, autuada nessa Suprema Corte como ACO 1.824, onde seriam questionadas as pendências relacionadas aos mesmos convênios deste feito. Afirma, assim, caracterizada a litispendência, requerendo a extinção do processo sem o julgamento do mérito, nos termos do art. 267, V, do Código de Processo Civil ou, caso seja diverso o entendimento, pede o julgamento conjunto das demandas, conforme disposto nos arts. 102 e 105, do CPC. Ainda em preliminar, a ré argumenta sua ilegitimidade passiva ad causam, asseverando que, dos onze convênios questionados pelo autor, aqueles que realmente constam como registrados no CAUC são apenas alguns dos celebrados com o FNDE ( nºs , , 35491l, , ). Prossegue, deduzindo tratar-se o FNDE de autarquia federal, pessoa jurídica de direito público diversa da União, criada pela Lei 5.537/68, e, portanto, com atribuições e competências próprias legalmente definidas, de forma que deveria figurar individualmente no polo passivo da demanda. No mérito, aduz que a inscrição do autor decorre de inúmeras irregularidades na execução dos convênios em questão, ressaltando que, uma vez constatadas falhas no cumprimento de convê- 3

4 nio por parte dos Estados-membros, a Administração Pública Federal está obrigada a proceder à inscrição do ente no respectivo cadastro de inadimplência, por força do previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal. Assevera que o registro do Estado-autor fora precedido de pleno contraditório e ampla defesa, afirmando terem sido encaminhados ofícios pelo FNDE, notificando o autor para apresentação de defesa e regularização das pendências, além de dizer que a inscrição definitiva teria ocorrido apenas após 45 (quarenta e cinco) dias da notificação, nos termos do art. 8, 2º, da Lei /2009. Afasta a aplicação do princípio da intranscendência subjetiva, argumentando que tal preceito diz respeito a pessoas jurídicas diversas, ou seja, a entes estatais dotados de personalidade jurídica. Alega que a União, ao firmar convênios com as unidades federadas, não transfere recursos a governos ou a administradores. Os ajustes são celebrados com Estados e Municípios, pessoas jurídicas de direito público, as quais passam a ser responsáveis pela execução de seu objeto. Eventuais irregularidades imputam-se à pessoa jurídica e não ao governante, cuja responsabilidade apura-se na instância pertinente. Pontua, por outro lado, a inércia do autor em sanar os vícios constantes do referido convênio, dizendo que a suspensão da inadimplência constitui procedimento excepcional, que depende da adoção de providências que indiquem a correção das irregularidades. 4

5 Registra, ao final, a inexistência de prejuízo para a população amapaense, uma vez que os entes federados contam com transferências constitucionais e legais obrigatórias e porque há garantia legal de continuidade dos repasses para áreas essenciais como educação, saúde e assistência social. Intimado, o autor não se manifestou sobre o deduzido na contestação. Vieram os autos à Procuradoria-Geral da República para parecer. Esses, em síntese, os fatos de interesse. Em primeiro lugar, registre-se que o Supremo Tribunal Federal tem reconhecido a ocorrência de conflito federativo em situações nas quais se discute a inscrição dos Estados-membros nos cadastros federais de inadimplência, impossibilitando-se o repasse de verbas e a celebração de acordos de cooperação, convênios e operações de crédito entre esses Estados e entidades federais 2. Reconhecida, assim, a competência da Suprema Corte para examinar a presente ação, nos termos do art. 102, I, f, do texto constitucional. No que se refere à afirmação feita pela União no sentido de que houve a instauração de procedimento no âmbito da Advocacia-Geral da União destinado a examinar a viabilidade de Termo de Ajustamento de Conduta TAC entre os litigantes, necessário 2 Nesse sentido: ACO MC; AC MC; ACO 1.718/DF; ACO 1048-QO/RS. 5

6 sejam as partes intimadas para que informem sobre o andamento dos trabalhos de conciliação. Isso porque, conforme afirmou a ré na contestação, teria sido estabelecido o prazo de 180 (cento e oitenta) dias para a conclusão do procedimento e, sob a ótica moderna do processo judicial e sabendo-se da importância das tentativas de solução consensual das demandas, apropriado seja dada prioridade a tal possibilidade. Caso, entretanto, não haja composição no mencionado procedimento de conciliação, passa-se ao exame da controvérsia. Preliminarmente, quanto à alegação de litispendência suscitada pela União, não obstante na ACO tenha o Estado do Amapá subscrito sua inicial de forma genérica referindo-se a vários convênios mantidos com a ré, e limitando-se a juntar como documento o relatório de inadimplências que conteria os contratos objeto da ação, parece haver identidade de pedidos apenas em relação ao convênio 06/2009 SIAFI Assim, tendo sido a mencionada ACO ajuizada antes do presente feito, procede a preliminar de litispendência somente quanto ao convênio 06/2009, devendo a análise sobre esse contrato ser feita naquela ação. Ainda em preliminar, não procede a suscitada ilegitimidade passiva da União. É que, embora existam na hipótese convênios firmados entre o autor e entes da administração indireta federal dotados, portanto, de personalidade jurídica própria e natureza autárquica há, por outro lado, contratos feitos com órgãos da admi- 6

7 nistração direta federal, devendo a União figurar no polo passivo da ação, verificando-se a necessidade de citação dos respectivos litisconsortes. No mérito, o pedido deve ser julgado improcedente. Saliente-se, aqui, que a intervenção jurisdicional em hipóteses como a presente, de forma a obstaculizar a aplicação dos impedimentos legais decorrentes da desobediência aos parâmetros da Lei de Responsabilidade Fiscal, deve ser excepcional, reservada aos casos de evidente ilegalidade ou afronta ao devido processo legal. Isso porque o controle de adimplência permite que o ente federal verifique o cuidado do Estado com os recursos que lhes são transferidos por meio de convênios. Garantia que se coaduna com os princípios da moralidade e da eficiência na Administração Pública, A negativação dos Estados que se distanciam do cumprimento de suas obrigações é legítimo mecanismo institucional de garantia da consecução das metas traçadas pelos entes cooperantes e da correta aplicação das verbas federais repassadas. Além disso, obstar a aplicação da sanção registro no CAUC/SIAFI sem que, para tanto, concorra forte e justo motivo, seria admitir, em última análise, revisão judicial de obrigações legais e constitucionais, além de substituir e mitigar critérios adotados pelo Poder competente para coibir práticas indesejadas, o que não é consentâneo com o Estado Democrático de Direito. 7

8 Assentadas tais premissas, não se evidencia, na espécie, ofensa aos princípios do contraditório e da ampla defesa. Ficou comprovado nos autos que o Estado do Amapá foi notificado formalmente da necessidade de prestar informações sobre as pendências e da iminência de sua inscrição nos sistemas e cadastros de inadimplência, sendo-lhe concedido o legítimo prazo legal antes da efetivação do registro, de forma que se observou o devido processo legal. Ressalte-se, no ponto, que a presente ação, bem como a citada ACO e a ACO 2.142, foram ajuizadas pelo ora autor que, em cada uma delas, lista mais de dez convênios com irregularidades, limitando-se em todas a alegar genericamente o desrespeito aos postulados do contraditório e da ampla defesa, sem demonstrar a efetiva inobservância no caso concreto. Invoca o autor, por outro lado, a responsabilização dos exgestores, asseverando que os convênios em questão foram celebrados e executados por administrações anteriores. Aqui, convém ressaltar que os convênios são firmados entre as pessoas jurídicas de direito público dos respectivos entes federados contratantes, independentemente dos governantes ou administradores que as estejam representando. Nesse contexto, a relação jurídica advinda de tais operações se estabelece entre os entes federados (União, Estados-membros, Municípios e respectivas entidades da Administração Indireta), que 8

9 passam a ser garantidores e responsáveis pela consecução de seus objetivos, bem como pela resolução de possíveis irregularidades. Não pode o Estado-autor, portanto, eximir-se de sua responsabilidade, imputando ao governante anterior as faltas cometidas na execução do convênio, sendo irrelevante se a ação partiu deste ou daquele preposto. As pendências e ressalvas apuradas na prestação de contas devem ser imputadas ao ente político federado e não ao governante ou administrador que o representa, sendo inadmissível a tentativa do autor de escusar-se de sua responsabilidade. Ademais, não demonstrou o autor a tomada de providências para a resolução das irregularidades, de forma a evidenciar a existência de excepcionalidade apta a permitir a suspensão da inadimplência. Por fim, não tem fundamento a preocupação demonstrada pelo Estado do Amapá com a continuidade dos serviços de maior relevo social, considerando a previsão legal art. 25, 3º, da Lei Complementar 101/ no sentido de que os repasses voluntários para a implementação de ações nas áreas de saúde, educação e assistência social serão efetivados independentemente do atendimento dos diversos requisitos exigidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal. 3 Art. 25 [...] 3º. Para fins de aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social. 9

10 Ante o exposto, o parecer é pela intimação das partes para que informem sobre o andamento do procedimento de conciliação e, no mérito, pela improcedência do pedido. Brasília (DF), 13 de agosto de Rodrigo Janot Monteiro de Barros Procurador-Geral da República VCM/JCCR 10