MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO

Transcrição

1 MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO, ORÇAMENTO E GESTÃO Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público Departamento de Normas e Benefícios do Servidor Coordenação-Geral de Aplicação das Normas Nota Técnica nº 5932/2016-MP Assunto: Reembolso relativo às despesas de cessão de servidores da área de educação do Distrito Federal aos órgãos ou entidades da União. SUMÁRIO EXECUTIVO 1. Retornam os autos a esta Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público SEGRT/MP, manifestação da Consultoria Jurídica desta Pasta CONJUR/MP, acerca de possível divergência entre a legislação distrital e a federal, mais especificamente quanto ao ônus da cessão de servidores da área de educação do Governo do Distrito Federal para órgãos ou entidades da União. 2. Após análise deste Órgão Central do SIPEC, com sustentação no PARECER Nº 00365/2016/DQO/CGJRH/CONJUR-MP/CGU/AGU, aprovado pelo DESPACHO nº 00157/2016/CONJUR-MP/CGU/AGU, conclui-se pela desnecessidade de reembolso das despesas referentes ao exercício de servidor cedido/requisitado para a União, quando este pertencer às áreas de Educação, Saúde e Segurança do Distrito Federal. ANÁLISE 3. Trata-se de análise acerca da obrigatoriedade de ressarcimento por parte da União de despesas decorrentes de cessão de duas servidoras da área de educação do Distrito Federal ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MDIC, para ocupar cargo comissionado neste Ente. 4. Consta dos autos que, com a publicação do Decreto Distrital nº , de 1º de outubro de 2015, a Subsecretaria de Gestão de Pessoas da Secretaria de Estado de Educação, Esporte e Lazer do Distrito Federal, mediante Ofício nº 753/2015/SUGEP/SEEDF, de 18 de dezembro de 2015, comunicou ao MDIC que:...doravante, o ônus da mencionada cessão passará a ser por conta desse Órgão, razão pela qual solicito pronunciamento do(a) Excelentíssimo(a) Senhor(a) sobre o custeio da despesa ora tratada. Em caso negativo, registro que, nos termos do Parágrafo único do art. 153 da Lei Complementar Distrital n 840/2011, estará revogada a cessão do(a) servidor(a) acima mencionado, o qual deverá ser comunicado a se apresentar, imediatamente, ao

2 seu órgão de origem, nos termos do 1 do artigo 3 do Decreto nº /2015, sob pena de passar a incorrer em faltas ao serviço, fato que.poderá ocasionar abandono de cargo, em caso de 30 (trinta) dias consecutivos de faltas, bem como a suspensão da respectiva remuneração. 5. Deste modo, a Subsecretaria de Planejamento, Orçamento e Administração do MDIC instou a sua Consultoria Jurídica sobre qual ente deve suportar o ônus da remuneração dos servidores do Distrito Federal cedidos à União que, por intermédio da NOTA nº 00048/2016/CONJUR- MDIC/CGU/AGU submeteu os seguintes questionamentos à avaliação desta SEGRT. Vejamos: 23. Enfim, a temática em apreço interessa a toda Administração Pública Federal, razão por que, em deferência ao Parecer Vinculante GQ-46, os autos devem ser encaminhados à Secretaria de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público e à Consultoria Jurídica do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, para que analisem e dirimam em especial as seguintes dúvidas: 1) Quem são "os servidores custeados pela União" de que trata o art. 6º do Decreto nº4.050/2001? Isso se refere apenas a um custeio integral ou também parcial? 2) Em se tratando de servidores custeados pela União, a teor do art. 6º do Decreto nº 4.050/2001, o ônus da cessão será do Distrito Federal (cedente) ainda que esta (a cessão) não se amolde a qualquer das hipóteses previstas na Lei Complementar no 840/2011 do Distrito Federal (art. 152, II a V e 1º)? Se sim, isto não feriria a autonomia distrital (capacidade de definir o regime jurídico aplicável a seus servidores) e/ou traduziria uma exorbitação regulamentar do Decreto nº 4.050/2001 (criação de hipótese de exceção ao custeio pelo cessionário não prevista na Lei nº 8.112/1990)? 6. Esta Secretaria, por meio de seu Departamento de Normas e Benefícios do Servidor DENOB, procedeu à análise prévia do assunto e entendeu pela desnecessidade de reembolso das despesas referentes ao exercício de servidor cedido/requisitado, quando este pertencer às áreas de Educação, Saúde e Segurança do Distrito Federal. No entanto, por se tratar de matéria que envolve recursos do Fundo Constitucional do Distrito Federal - FCDF, e, em última análise, de possível divergência entre a legislação distrital e a federal, julgou pertinente submeter a matéria à apreciação jurídica da CONJUR/MP por meio da Nota Técnica nº 1299/2016-MP: 7. Ocorre que no caso em questão, a Constituição Federal, ao discriminar a competência administrativa da União estabelece em seu art. 21, XIV (com as alterações promovidas pela Emenda Constitucional n.º 19 de 1998), a sua atribuição exclusiva para organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, assim como prestar assistência financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio. Tal prerrogativa se materializou com a edição da

3 Lei nº , de 27 de dezembro de 2002, que em seu art. 1º dispôs: Fica instituído o Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF, de natureza contábil, com a finalidade de prover os recursos necessários à organização e manutenção da polícia civil, da polícia militar e do corpo de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como assistência financeira para execução de serviços públicos de saúde e educação, conforme disposto no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal. 8. Nesse sentido, em cotejo a essa premissa, o parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 4.050, de 12 de dezembro de 2001, determinou que o ônus da cessão ou requisição é do órgão cedente quando o servidor ou empregado for empresa pública ou sociedade de economia mista que receba recursos financeiros do Tesouro Nacional para o custeio total ou parcial da sua folha de pagamento de pessoal, bem assim do Governo do Distrito Federal em relação aos servidores custeados pela União. 9. Assim, em observância aos normativos supracitados, o entendimento do Órgão Central do SIPEC é pela desnecessidade de reembolso das despesas referentes ao exercício de servidor cedido/requisitado, quando este pertencer às áreas de Educação, Saúde e Segurança do Distrito Federal, como se pode observar das disposições do Ofício nº 46/2002-COGLE/SRH/MP, e do Oficio nº 1240/2002-SRHlMP: 10. Em reforço a este entendimento, saliente-se que, com o objetivo de dirimir dúvidas quanto à aplicação do Decreto nº 4.050, de 2001, a Secretaria de Gestão Pública publicou a Orientação Normativa SEGEP nº 04, de 12 de junho de 2015, a qual dispõe que o ônus pela remuneração ou salário do servidor ou empregado cedido ou requisitado envolvendo os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, de qualquer de seus Poderes, ou as empresas públicas ou sociedades de economia mista, acrescido dos respectivos encargos sociais previstos em lei, é do órgão ou da entidade cessionária, a partir do efetivo exercício do servidor ou empregado, salvo as cessões ou requisições envolvendo empresa dependente da União e a própria União, suas autarquias e fundações, bem como ao Distrito Federal, em relação aos servidores custeados pela União. 11. Por fim, em consulta ao Departamento de Gestão de Pessoal Civil - DEGEP/SEGRT/MP, informa-se que somente os servidores das Polícias Civil e Militar do Distrito Federal e do Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal têm o seu pagamento processado pelo sistema SIAPE, conforme determina o 3º do art. 1º da Lei nº Lei nº , de Por sua vez, a CONJUR/MP ao debruçar-se sobre o tema, por meio do Parecer nº 00365/2016/DQO/CGJRH/CONJUR-MP/CGU/AGU, assim se posicionou: 11. Como cediço, a Lei nº 8.112, de 1990, é de natureza federal, pois regulamenta especificamente o regime jurídico dos servidores públicos federais. Na parte que trata da cessão destes servidores (art. 93) há um dispositivo que não disciplina a movimentação do servidor público federal, mas sim a hipótese em que a própria União solicita/requisita um servidor/empregado de outro ente federativo. É o já citado 5º que estabelece a regra do ônus da remuneração para a União quando esta solicita a cessão de servidor público/empregado estadual, distrital ou municipal. Deste dispositivo é possível extrair o pressuposto lógico de que é permitida à União solicitar a cessão de servidores dos outros entes federativos, e uma vez ocorrida a cessão aplica-se a regra do 5º. 12. Portanto, nesse sentido, a parte final do parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 4.050, de 2001, nada mais fez que regulamentar um aspecto específico daquilo que a Lei nº 8.112, de 1990, permite, que é a cessão de servidores de outras entidades federativas para a União.

4 Esta questão específica é a cessão dos servidores do Distrito Federal custeados pela União e que sejam cedidos a ela. É que por expresso mandamento constitucional (inciso XIV do art. 21), compete à União organizar e manter as polícias civil e militar do Distrito Federal, o Corpo de Bombeiros Militar, bem como prestar assistência financeira para a execução de serviços públicos, por meio de fundo próprio. O dispositivo constitucional foi regulamentado pela Lei nº , de 27 de dezembro de 2002, que instituiu o Fundo Constitucional do Distrito Federal FCDF cujo delineamento básico é previsto no caput do art. 1º, in verbis: 13. Pois bem, considerando que a União custeia algumas categorias de servidores do Distrito Federal e que a Lei nº 8.112, de 1990, permite a cessão de servidores de outras entidades federativas para a União ( 5º do art. 93), a parte final do parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 4.050, de 2001, apenas regulamentou o ônus da remuneração nestes casos, sem qualquer violação à dispositivo legal ou constitucional. Nesse contexto, é esclarecedor clássico artigo doutrinário de Geraldo Ataliba (Decreto Regulamentar no sistema brasileiro, Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro, 1997, jul./set. 1969) acerca dos limites do decreto regulamentar no sistema jurídico brasileiro, o qual vale a transcrição dos seguintes trechos: 6. Tudo isto considerado, mais evidente fica que o poder regulamentar veiculado por meio de decretos normativos de que é titular o Presidente da República, não pode, ser exercido senão em esfera determinada e previamente delimitada pelo sistema constitucional e pela lei objeto de regulamentação assim mesmo, desde que verificado o pressuposto do seu cabimento. Só cabe regulamento em matéria que vai ser objeto de ação administrativa ou desta dependente. O sistema só requer ou admite o regulamento, como instrumento de adaptação e ordenação do aparelho administrativo, tendo em vista, exatamente, a criação de condições para a fiel execução das leis. 14. No caso sob análise, a parte final do parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 4.050, de 2001, cria, justamente, a condição para a cessão dos servidores do Distrito Federal (permitida pela Lei nº 8.112, de 1990) para a União que sejam custeados ordinariamente por ela, qual seja: o ônus da remuneração fica a cargo do ente cedente (Distrito Federal). O motivo para esta regra é simples: como a remuneração do servidor das áreas descritas no inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal de 1988 já é custeada pela União, não há que se falar em ressarcimento ao Distrito Federal quando este servidor estiver cedido à União. 15. Neste mesmo sentido, é a recente Orientação Normativa nº 4, de 12 de junho de 2015, da Secretaria de Gestão Pública desta Pasta SEGEP/MP: Art. 8 O ônus pela remuneração ou salário do servidor ou empregado cedido ou requisitado envolvendo os Estados, o Distrito Federal, os Municípios, de qualquer de seus Poderes, ou as empresas públicas ou sociedades de economia mista, acrescido dos respectivos encargos sociais previstos em lei, é do órgão ou da entidade cessionária, a partir do efetivo exercício do servidor ou empregado. 1º Não se aplica o disposto no caput às cessões e requisições envolvendo empresa dependente da União e a própria União, suas autarquias e fundações, bem como ao Distrito Federal, em relação aos servidores custeados pela União. (Alterada pela ON nº 7, de 27/7/2015 DOU de 5/8/2015)

5 16. Ocorre que, por se tratar de cessão de servidores entre entidades federativas, é plenamente possível que em casos específicos haja conflitos entre as legislações dos entes acerca do regime jurídico dos seus servidores, sobretudo no que se refere ao ônus da remuneração do servidor cedido. Tais conflitos decorrem da capacidade de autoadministração e auto-legislação inerentes à autonomia dos entes federativos concedida pelo Poder Constituinte Originário. Necessário, portanto, analisar a legislação distrital acerca das hipóteses de cessão de seus servidores públicos, em especial no tocante ao ônus da remuneração. 17. O regime jurídico dos servidores públicos distritais é regulamentado pela Lei Complementar nº 840, de 23 de dezembro de 2011, que nos arts. 152 e seguintes traz as regras atinentes à cessão de servidores. Transcrevem-se os dispositivos que importam à presente análise: Art Desde que não haja prejuízo para o serviço, o servidor efetivo pode ser cedido a outro órgão ou entidade dos Poderes do Distrito Federal, da União, dos Estados ou dos Municípios, para o exercício de: V cargo em comissão ou função de confiança, nas áreas correlatas da União, de servidores das áreas de saúde, educação ou segurança pública. 3º Em caráter excepcional, pode ser autorizada cessão e requisição fora das hipóteses previstas neste artigo e no art Art A cessão termina com a: I exoneração do cargo para o qual o servidor foi cedido, salvo se houver nova nomeação na mesma data; II revogação pela autoridade cedente. Parágrafo único. Terminada a cessão, o servidor tem de apresentar-se ao órgão, autarquia ou fundação de origem até o dia seguinte ao da exoneração ou da revogação, independentemente de comunicação entre o cessionário e o cedente. Art O ônus da cessão é do órgão ou entidade cessionária. Parágrafo único. Excetua-se do disposto neste artigo, passando o ônus para o órgão, autarquia ou fundação cedente, a cessão para exercício de cargo: I previsto no art. 152, II a V e 1º; II em comissão da administração direta, autárquica ou fundacional de qualquer dos Poderes do Distrito Federal. (Grifouse).

6 18. Conforme se observa, a legislação distrital também prevê como regra que o ônus da remuneração do servidor cedido é do órgão ou entidade cessionária, porquanto é quem passará a deter a força de trabalho do servidor. Exceção a esta regra, está no inciso I do art. 154 que prevê como ônus do órgão ou entidade cedente a cessão de servidores para "cargo em comissão ou função de confiança, nas áreas correlatas da União, de servidores das áreas de saúde, educação ou segurança pública." (inciso V do art. 152). 19. A interpretação da exceção acima é simplesmente gramatical: a União, entidade cedente, não terá o ônus da remuneração dos servidores distritais das áreas de saúde, educação ou segurança pública cedidos para exercerem suas atividades nas áreas correlatas da União. E isso pelo motivo já exposto acima: como a remuneração do servidor das áreas de saúde, educação ou segurança pública (inciso XIV do art. 21 da Constituição Federal de 1988) já é custeada pela União, não há que se falar em ressarcimento ao Distrito Federal quando este servidor estiver cedido à União. 20. Observa-se, portanto, que as normas sobre cessão da União e do Distrito Federal não se harmonizam na seguinte questão: segundo o Decreto nº 4.050, de 2001, é do Distrito Federal o ônus da remuneração de seu servidor custeado pela União e cedido a esta; segundo a Lei Complementar distrital nº 840, de 2011, é do Distrito Federal o ônus da remuneração de seu servidor custeado pela União e cedido a esta, somente se a cessão for para cargo em comissão ou função de confiança nas áreas de saúde, educação ou segurança pública. 21. Em primeiro lugar, não há que se falar em conflito aparente de normas suscetível de ser solucionado mediante o critério hierárquico. Isso porque não existe hierarquia entre normas federais e estaduais/distritais, o que afasta eventual argumento de prevalência de uma lei sobre um decreto ou, ainda, de uma lei federal (8.112, de 1990) sobre a lei distrital. 22. A questão, portanto, é simplesmente de divisão de competência legislativa conferida aos entes da federação, competência esta que decorre de sua capacidade de autoadministração e auto-legislação inerentes à sua autonomia. Assim, cabe ao ente federativo definir as condições em que se realizará cessão de seus servidores, valendo registrar que a cessão é ato discricionário do órgão ou entidade cedente, ou seja, não existe um direito subjetivo do cessionário ou do servidor para a cessão. O órgão ou entidade cedente que avalia se tem condições de dispor da força de trabalho do servidor. 23. Desta forma, não havendo harmonia entre as normas dos entes federativos relacionadas à cessão de servidores, o resultado prático será a inviabilidade de ocorrer cessão. Trata-se de solução que respeita o princípio federativo em especial o que pode ser considerado o seu principal pilar: autonomia dos entes para editarem suas próprias normas, sobretudo no que se refere aos seus servidores. 24. Pois bem, com base no que foi acima exposto, é possível analisar e comentar os dois questionamentos feitos pela CONJUR/MDIC, os quais peço vênia para transcrevê-los novamente: 1) Quem são "os servidores custeados pela União" de que trata o art. 6º do Decreto nº 4.050/2001? Isso se refere apenas a um custeio integral ou também parcial? 2) Em se tratando de servidores custeados pela União, a teor do art. 6º do Decreto nº 4.050/2001, o ônus da cessão será do Distrito Federal (cedente) ainda que esta (a cessão) não se amolde a qualquer das hipóteses previstas na Lei Complementar no 840/2011 do Distrito Federal (art. 152, II a V e 1º)? Se sim, isto não feriria a autonomia distrital (capacidade de definir o regime jurídico aplicável a seus servidores) e/ou traduziria uma exorbitação regulamentar do Decreto nº 4.050/2001

7 (criação de hipótese de exceção ao custeio pelo cessionário não prevista na Lei nº 8.112/1990)? 25. Em relação ao primeiro questionamento, antes de responder objetivamente, entendo pertinente fazer alguns apontamentos. À primeira vista parece relevante a diferenciação feita na redação do dispositivo constitucional e mantida na Lei do FCDF, qual seja: quanto à área de segurança pública do Distrito Federal, compete à União "organizar e manter"; por sua vez, em relação aos serviços públicos de saúde e educação compete "prestar assistência financeira para execução de serviços públicos". 26. A ideia que se extrai da utilização de expressões distintas é que "organizar e manter" pressupõe mais atribuições, ou seja, compete à União de forma plena e exclusiva o custeio da área de segurança pública do Distrito Federal, enquanto "prestar assistência financeira para execução de serviços públicos" indica uma participação em conjunto com o Distrito Federal na execução de serviços públicos de saúde e educação. 27. Por outro lado, pelo texto da lei entendo que não é possível inferir que a assistência financeira signifique o custeio, total ou parcial, da folha de pagamento dos servidores das áreas de saúde e educação. É que a assistência financeira para a execução de serviços públicos tanto pode significar assistência financeira em matéria de recursos humanos ou assistência financeira, por exemplo, com recursos materiais. 28. Cumpre destacar que situação diversa se dá em relação à organização e manutenção da área de segurança pública, que, em termos práticos, de fato, tem a folha de pagamento dos servidores custeada com recursos do Tesouro Nacional e processada mediante o sistema de administração de recursos humanos do Governo Federal, conforme previsto expressamente no 3º do art. 1º da Lei nº , de 2002, e confirmado no item 11 da Nota Técnica nº 1299/2016MP: 29. Não obstante os apontamentos acima acerca da redação do dispositivo constitucional e da lei ordinária que cuidam do FCDF, é possível responder o questionamento da CONJUR/MDIC, cuja indagação se refere especificamente ao parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 4.050, de Como já analisado acima, o dispositivo prevê duas exceções à regra inserta no caput quais sejam: o ônus da cessão será do órgão ou entidade cedente nas cessões de empregados de empresas públicas ou sociedades de economia mista que recebam recursos do Tesouro Nacional para o custeio total ou parcial da sua folha de pagamento ( 6º do art. 93) e nas cessões dos servidores do Distrito Federal custeados pela União. 31. Em relação às cessões de empregados de empresas públicas ou sociedades de economia mista, o dispositivo é expresso no sentido de que o ônus da cessão será da empresa estatal que receba recursos do Tesouro Nacional seja para o custeio total ou parcial da sua folha de pagamento. Quanto aos servidores do Distrito Federal custeados pela União o dispositivo não distingue entre custeio total ou parcial, motivo pelo qual a CONJUR/MDIC formula o questionamento. 32. Pois bem, a meu ver a mesma regra aplicável às empresas estatais deve ser aplicada ao Governo do Distrito Federal, de modo que lhe cabe o ônus da cessão de seus servidores cedidos à União e custeados por ela total ou parcialmente com recursos do Tesouro Nacional. E isso porque as duas exceções estão previstas no mesmo dispositivo sendo tratadas, portanto, de forma conjunta como exceções à regra prevista no caput. Por questão de técnica legislativa, no caso de se pretender um tratamento diverso às exceções, a

8 previsão deveria estar expressa na norma, como por exemplo dispondo que o ônus do Distrito Federal é apenas na cessão dos seus servidores custeados integralmente pelo Tesouro Nacional. Além disso, no dispositivo a própria utilização da expressão "bem assim" indica que o tratamento é o mesmo às duas exceções, uma vez que esta expressão significa "igualmente", "também", "outrossim", "da mesma maneira". 33. Desta forma, em relação ao primeiro questionamento, a CONJUR/MP opina que a expressão "servidores custeados pela União" do parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 4.050, de 2001, se refere tanto aos servidores do Distrito Federal custeados totalmente quanto aos servidores custeados parcialmente pelo Tesouro Nacional. 34. No que tange ao segundo questionamento da CONJUR/MDIC, conforme tudo que foi externado linhas acima, a conclusão é que em se tratando de servidores do Distrito Federal custeados pela União, o ônus da cessão será da União (cessionária) no caso desta (a cessão) não se amoldar a qualquer das hipóteses previstas na Lei Complementar nº 840, de 2011 do Distrito Federal. 3. CONCLUSÃO 35. Ante o exposto, esta CONJUR/MP apresenta as seguintes conclusões: 1. a expressão "servidores custeados pela União" do parágrafo único do art. 6º do Decreto nº4.050, de 2001, se refere tanto aos servidores do Distrito Federal custeados totalmente quanto aos servidores custeados parcialmente pelo Tesouro Nacional; 2. em se tratando de servidores do Distrito Federal custeados pela União e cedidos a ela, o ônus da cessão será da cessionária (União) no caso da cessão não se amoldar a qualquer das hipóteses previstas na Lei Complementar nº 840, de 2011 do Distrito Federal. 8. Como se vê, é possível concluir, diante da interpretação jurídica aqui traçada, que o parágrafo único do art. 6º do Decreto nº 4.050, de 12 de dezembro de 2001, se refere tanto aos servidores do Distrito Federal custeados totalmente quanto aos servidores custeados parcialmente pelo Tesouro Nacional. CONCLUSÃO 9. Nos termos desta manifestação, sugere-se a restituição dos autos à Coordenação-Geral de Recursos Humanos do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MDIC, para conhecimento e providências que julgue necessárias. À deliberação da Senhora Coordenadora-Geral de Aplicação das Normas. MÁRCIA ALVES DE ASSIS Chefe da Divisão de Direitos, Vantagens, Licenças e Afastamentos

9 De acordo. À Senhora Diretora do Departamento de Normas e Benefícios do Servidor, para apreciação dos termos técnicos. ANA CRISTINA SÁ TELES D ÁVILA Coordenadora-Geral de Aplicação das Normas De acordo. À deliberação da Senhora Secretária de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público Interina. RENATA VILA NOVA DE MOURA HOLANDA Diretora do Departamento de Normas e Benefícios do Servidor Aprovo. Restitua-se à Coordenação-Geral de Recursos Humanos do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior MDIC, na forma proposta. EDINA MARIA ROCHA LIMA Secretária de Gestão de Pessoas e Relações do Trabalho no Serviço Público - Interina