Relatório Aid Watch 2012 Uma leitura. da Cooperação Portuguesa desde Grupo de Trabalho Aid Watch da Plataforma Portuguesa das ONGD

Transcrição

1

2

3 Relatório Aid Watch 2012 Uma leitura da Cooperação Portuguesa desde 2003 Grupo de Trabalho Aid Watch da Plataforma Portuguesa das ONGD monitoriza a Ajuda Pública ao Desenvolvimento e o estado actual da Cooperação Portuguesa

4 ÍnDICE 009 Introdução 010 Enfrentar os novos desafios do Desenvolvimento uma análise à Cooperação Portuguesa 011 Ajuda Pública ao Desenvolvimento portuguesa: uma análise quantitativa - principais tendências (2003/2011) 015 APD Bilateral vs Multilateral 016 Distribuição geográfica 021 Notas sobre a qualidade da APD: A fragilidade da Eficácia da Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento 022 A Ajuda ligada ou a Cooperação Portuguesa ao serviço de outros fins 027 A questão da transparência da APD portuguesa 028 Os retrocessos na programação: do PO5 e PO21 à situação actual 029 Evidências da execução orçamental da Cooperação Portuguesa 034 A relação Governo/OSC em Portugal 035 Fórum da Cooperação para o Desenvolvimento: a institucionalização do diálogo entre o Governo e os actores não estatais da Cooperação Portuguesa 037 O relacionamento entre ONGD e Governo na actual legislatura 039 Financiamento de projectos às ONGD portuguesas 045 A promoção da Cooperação para o Desenvolvimento a política de Estado: uma hipótese de resposta política 047 A Coerência das Políticas para o Desenvolvimento Portugal no contexto internacional 050 Os constrangimentos da arquitectura institucional 050 A instabilidade institucional da agência de Desenvolvimento 052 A abertura da Cooperação Portuguesa à sociedade 057 Conclusões

5 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 ÍnDICE de Gráficos ÍnDICE de DEPOIMENTOS E DE QUADROS 012 Gráfico 1 APD portuguesa líquida em % do RNB e em milhões de euros (2003/2011) 013 Gráfico 2 APD líquida em % do RNB dos actuais Estados-membros da UE / Estados-membros pré-alargamento de Gráfico 3 APD bilateral e multilateral portuguesa (2003/2011) 017 Gráfico 4 Distribuição da APD multilateral por organizações ( ) / APD multilateral Gráfico 5 Concentração geográfica da APD bilateral (por continentes, de 2003 a 2011) 025 Gráfico 6 Grau de ligação da APD portuguesa ( ) 030 Gráfico 7 Taxa de Execução Orçamental da Cooperação Portuguesa ( ) 014 DEPOIMENTO 1 António Lourenço dos Santos 020 DEPOIMENTO 2 Fátima Proença 023 DEPOIMENTO 3 ANA GOMES 026 DEPOIMENTO 4 Raquel Freitas 036 DEPOIMENTO 5 Maria Hermínia Cabral 038 DEPOIMENTO 6 Carlos Sangreman 040 DEPOIMENTO 7 Pedro Krupenski 044 DEPOIMENTO 8 Avelino Bonifácio Lopes 046 DEPOIMENTO 9 Mónica Ferro 049 DEPOIMENTO 10 Paulo Nascimento 051 DEPOIMENTO 11 Manuel Correia 056 DEPOIMENTO 12 Sofia Branco 031 Gráfico 8 Taxa de dotação corrigida líquida ao MFAP, MNE e Outros entre 2004 e Gráfico 9 Taxa de execução orçamental do MFAP e MNE entre 2004 e Gráfico 10 Financiamento às ONGD através de candidatura pública e 019 QUADRO 1 APD bilateral por país (países por ordem decrescente) 021 QUADRO 2 Princípios da Eficácia da Cooperação para o DesenvolvIMENTO 054 QUADRO 3 InstituIÇÃO Nacional de Cooperação para o Desenvolvimento 055 QUADRO 4 Agências de financiamento e apoio à Cooperação Económica financiamento total às ONGD, de 2003 a 2012 (em milhares de euros) 048 Gráfico 11 Número de reuniões anuais da CIC

6 ACRÓNIMOS ACD Agenda da Cooperação para o Desenvolvimento AH Ajuda Humanitária APD Ajuda Pública ao Desenvolvimento AR Assembleia da República CAD Comité de Ajuda ao Desenvolvimento CD Cooperação para o Desenvolvimento CE Comissão Europeia CIC Comissão Interministerial de Cooperação CICL Camões Instituto da Cooperação e da Língua CONCORD Confederação Europeia das ONGD CPD Coerência das Políticas para o Desenvolvimento ED Educação para o Desenvolvimento ENED Estratégia Nacional de Educação para o Desenvolvimento ICP Instituto da Cooperação Portuguesa IPAD Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento MFAP Ministério das Finanças e da Administração Pública MNE Ministério dos Negócios Estrangeiros MTSS Ministério do Trabalho e da Segurança Social OCDE Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico ODD Os Dias do Desenvolvimento ODM Objectivos de Desenvolvimento do Milénio OE Orçamento de Estado ONG Organizações Não-Governamentais ONGD Organizações Não-Governamentais para o Desenvolvimento ONU Organização das Nações Unidas OSC Organizações da Sociedade Civil PALOP Países Africanos de Língua Oficial Portuguesa PED Países em Desenvolvimento PIC Programa Indicativo de Cooperação PMA Países Menos Avançados PO5 Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento (OE 2004/09) PO21 Programa Orçamental da Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento (OE 2011) RNB Rendimento Nacional Bruto SENEC Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação SOFID Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento UE União Europeia

7 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 SUMÁRIO EXECUTIVO Na última década, a Cooperação Portuguesa conheceu transformações profundas, procurando adaptar-se quer à conjuntura interna, quer ao panorama internacional. Este relatório analisa assim as principais tendências, nos últimos 10 anos, em dois planos distintos, porém interdependentes. A dois anos de 2015, Portugal está muito longe da meta acordada no quadro da União Europeia, em que cada Estadomembro deveria destinar 0,7% do Rendimento Nacional Bruto à Ajuda Pública ao Desenvolvimento. Em termos gerais, Portugal surge actualmente abaixo da média europeia, seja comparado com todos os actuais Estados-membros da UE, cuja média fixa-se nos 0,34% APD/ RNB, seja em comparação com os Estados-membros da UE no período anterior ao alargamento aos países do Leste europeu, em que a média é de 0,52%, ou seja, quase o dobro da quota realizada por Portugal. Em termos de execução orçamental, 2011 registou o valor mais baixo, com 62% de execução do total de fundos alocados à Cooperação, ao mesmo tempo que se verificou a maior concentração de verbas no Ministério das Finanças e da Administração Pública, com 65% dos fundos e a sua mais baixa taxa de execução, de apenas 46%. Mas não é apenas no plano quantitativo que Portugal apresenta um desempenho questionável. Apesar de acompanhar o actual debate sobre a qualidade da Cooperação para o Desenvolvimento, pautado pela promoção do desligamento progressivo da APD face a outras prioridades, pela promoção da transparência dos fluxos de APD, da apropriação local ou da previsibilidade, também nestas questões a Cooperação Portuguesa continua a apresentar incoerências por exemplo, após progressos até 2008, a Ajuda ligada veio aumentado significativamente nos últimos três anos, atingindo os 72,5% em Além disso, a transparência dos fluxos de APD portuguesa tem sido alvo de críticas, tanto a nível interno, como internacional, na medida em que Portugal tem feito avanços e recuos na disponibilização de informação pública neste sector, na criação de condições de programação e de monitorização plena dos fluxos de APD. Os avanços consideráveis na definição de condições de transparência no financiamento às ONGD, através de normas e candidaturas públicas - únicas no financiamento público ao sector - têm vindo a ser comprometidos, com os fundos disponibilizados extra-normas a superarem, em 2011, em três vezes, os da candidatura pública. No que diz respeito ao relacionamento do Governo com a sociedade civil, nomeadamente com as Organizações Não-Governamentais para o Desenvolvimento, este tem estado sujeito a avanços e recuos ao longo da última década. Apesar disso, a iniciativa da constituição do Fórum da Coope-

8 ração para o Desenvolvimento, em 2008, é entendido como um marco muito importante no relacionamento entre ONGD, outros actores não-estatais e o Governo português, na medida em que cria um quadro institucional de diálogo conjunto. A última década foi, a vários níveis, um período profícuo para a Cooperação Portuguesa não só na estruturação e na profissionalização dos diversos intervenientes do sector, como também na construção de um diálogo participado entre os diversos intervenientes, na definição de políticas sectoriais e de rumos estratégicos para a Cooperação. Esta análise conta ainda com depoimentos de pessoas-chave que têm ou tiveram no passado recente responsabilidade ou se relacionaram com o sector a vários níveis: na política, na investigação, na sociedade civil, no jornalismo. As diferentes perspectivas vêm enriquecer este documento, reiterando ou propondo leituras alternativas do que foi a última década. Algumas das debilidades analisadas ao longo do relatório revelam, no entanto, uma subvalorização da Cooperação para o Desenvolvimento no quadro das políticas públicas portuguesas, tornando claro que o seu reconhecimento como política de Estado, transversal a ciclos eleitorais permitiria condições de maior consenso, coerência e relevância políticas e também uma maior estabilidade ao nível institucional.

9 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 INTRODUÇÃO Para planear o presente e futuro próximo é importante olhar e conhecer o passado, sobretudo reconhecendo as boas práticas e aprendendo lições com os fracassos. Este relatório, elaborado no contexto do grupo Aid Watch 1 da Plataforma Portuguesa das ONGD, procura contribuir para a construção de uma memória crítica, de uma década dze Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento, quer a nível interno, quer no plano internacional. Assumimos como marco temporal 2003, ano da última Audição Pública na Assembleia da República dedicada à Cooperação para o Desenvolvimento e procuramos traçar o perfil de uma década, destacando aquelas que nos parecem questões-chave: a Cooperação Portuguesa no âmbito das políticas públicas, o relacionamento Governo/Sociedade Civil, a evolução da APD portuguesa face aos compromissos assumidos internacionalmente e o quadro institucional. Esta análise não tem a pretensão de encerrar em si a leitura única da Cooperação Portuguesa, pelo contrário, propõe uma leitura, entre muitas, de momentos e questões-chave que, no nosso entender, foram (des)estruturantes no sector ao longo dos últimos anos. Embora tendo como objecto uma década, focamos em especial o último ano e meio, onde identificamos alguns recuos a vários níveis, que nos parece importante destacar pelo seu impacto, nomeadamente o déficite de qualidade no relacionamento com a Sociedade Civil; a (con)fusão do Instituto Camões e do IPAD numa única estrutura de promoção da língua e cultura portuguesas e de implementação e coordenação da política de Cooperação para o Desenvolvimento; a tentativa de enquadrar a política de Cooperação para o Desenvolvimento no terreno da diplomacia económica e de internacionalização da economia; e a paralisação do sector, com reflexos também no capital de motivação de recursos humanos importantes que se foram formando ao longo dos anos. O relatório procura compreender os impactos que a nova (ou a ausência de) agenda de Cooperação para o Desenvolvimento podem ter nos compromissos assumidos internacionalmente por Portugal em matéria de quantidade e qualidade da Ajuda ao Desenvolvimento, e apresenta diversas conclusões que deverão ser tidas em conta na definição participada de uma nova estratégia mais eficaz, coerente e que espelhe os novos desafios, sete anos após a aprovação do documento anterior e que também tenha em conta o ambiente de crise internacional e nacional, assumindo a contextualização da cooperação como um desafio e não como um pretexto para a inação e demissão. 1 Integrada na CONCORD Confederação Europeia das ONGD de Desenvolvimento e Acção Humanitária, a rede Aid Watch é composta por especialistas e ONG que analisam e monitorizam a qualidade e quantidade da Ajuda ao Desenvolvimento e a Cooperação para o Desenvolvimento no contexto europeu. Em Portugal, foi criado em 2007, o grupo temático Aid Watch, vinculado ao homónimo europeu, e composto por 10 ONGD portuguesas (ACEP, ADRA Portugal, AID Global, Epar, Engenho e Obra, FEC, FGS, OIKOS, SOLSEF, UNICEF), para monitorizar os compromissos nacionais e internacionais assumidos pelo Estado português em matéria de Ajuda ao Desenvolvimento e Cooperação para o Desenvolvimento. Mais informação em org/.

10 Enfrentar os novos desafios de Desenvolvimento uma análise à Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento A Cooperação Portuguesa conheceu, ao longo da última década, uma transformação profunda, procurando adaptar-se e acompanhar as alterações verificadas a nível mundial. Mais recentemente, o novo contexto europeu e global, sobretudo no plano económico-financeiro, obrigou os diferentes actores de Desenvolvimento (Governo, municípios, academia, ONG e outras OSC) a adaptarem-se para dar resposta a novas realidades, contextos e exigências. Actualmente, a Cooperação Portuguesa é afectada pela crise nacional e europeia e pelas novas dinâmicas globais, com a entrada em cena de novos países financiadores e pela redefinição do papel do sector privado. Os dados divulgados em 2012 pelo Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (CAD/OCDE) vêm confirmar que o volume de Ajuda Pública ao Desenvolvimento dos países membros do CAD/OCDE sofreu cortes significativos e que, pela primeira desde o início da crise financeira, 12 países da União Europeia reduziram os seus orçamentos de Ajuda ao Desenvolvimento, com a Grécia a representar o corte mais expressivo (-39,3%), seguido de Espanha (-32,7%). Em Portugal, os dados preliminares apontavam para uma diminuição na ordem dos 3%, porém os valores disponibilizados pelo Camões Instituto da Cooperação e da Língua (CICL) para este estudo indicam um aumento de 3,9% em 2011, face ao ano anterior. Perante o cenário global da UE, a CONCORD Confederação Europeia das ONGD alertou que a Ajuda Pública ao Desenvolvimento está a regredir de forma mais rápida que as economias dos países europeus e que a qualidade da Cooperação para o Desenvolvimento está igualmente em causa. Estes e outros sinais apontam para uma mudança de paradigma e de um claro desinvestimento na Ajuda Pública ao Desenvolvimento, que coloca a política de Cooperação para o Desenvolvimento perante desafios de governação, de reforço da coerência e de condições para melhorar a qualidade das suas acções. Nas próximas páginas, procuraremos analisar qual tem sido o comportamento da Cooperação Portuguesa face a estes desafios, ao longo de quase uma década.

11 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 Ajuda Pública ao Desenvolvimento portuguesa: uma análise quantitativa - principais tendências (2003/2011) No que diz respeito a dados quantitativos da APD, Portugal nunca cumpriu os compromissos assumidos a nível internacional e está actualmente muito longe da meta estipulada para 2015, em que deveria destinar 0,7% do RNB para a APD. Atendendo ao contexto nacional e às actuais medidas de austeridade impostas pela Comissão Europeia, Banco Central Europeu e Fundo Monetário Internacional como condição para o resgate financeiro, será impossível Portugal atingir esta meta até 2015, pois isso significaria mais do que duplicar o actual orçamento destinado à APD em apenas três anos. A política actual de controlo do défice público e de consolidação orçamental colocaram obstáculos ao cumprimento das metas europeias, mas o incumprimento vem já detrás. Mesmo assim, é crucial que Portugal se comprometa com metas financeiras e com uma calendarização concreta e pública (por exemplo, no Orçamento de Estado) de forma a assegurar uma maior transparência dos recursos alocados, da sua execução e da previsibilidade da APD. Olhando retrospectivamente para 2006, a meta europeia estabelecida entre os Estados-membros da UE era de 0,33% do Rendimento Nacional Bruto (RNB) dedicados à APD, porém Portugal apenas atingiu os 0,21%, fixando-se 0,12% abaixo desse valor. Perante este cenário, Portugal comprometeu-se com um novo calendário publicado no Relatório de Orçamento de Estado para 2009 com vista a atingir o nível intermédio de 0,34% da APD/RNB para 2010 meta que também não foi cumprida. Ao longo da última década, Portugal tem sofrido diversas oscilações nos montantes comprometidos no Orçamento do Estado para a APD, como demonstra o gráfico 1. Em média, a percentagem do RNB destinado à APD de 2003 a 2011 fixa-se nos 0,28%. Porém, se 2004, ano do perdão de dívida a Angola, que inflacionou os valores de APD portuguesa (0,63%), for retirado dos cálculos, a média desce para os 0,24% APD/RNB, com cerca de 380 milhões de euros anuais canalizados para a APD. Portugal tem vindo gradualmente a aumentar a APD, porém, após um ligeiro acréscimo do volume de APD de 0,22%, em 2007, para os 0,27% do RNB em 2008, o valor de APD baixou novamente para os 0,23% em 2009, o que se traduz numa diminuição de 61 milhões de euros. Nos anos de 2010/2011, a percentagem de RNB dedicada à APD manteve-se nos 0,29%, tendo-se registado um ligeiro aumento de 490 milhões de euros para 509 milhões de euros, em 2011 (mais 20 milhões que no ano anterior). Comparando o caso português com os restantes países da UE, constatase que o não cumprimento das metas europeias coloca Portugal nos lugares inferiores do ranking europeu em termos de APD. Como demonstra o Gráfico 2, Portugal surge abaixo da média europeia no rácio APD/RNB, seja comparado com todos os actuais Estados-membros da UE, cuja média fixa-se nos 0,34% APD/RNB, seja em comparação com os Estados-membros da UE no período anterior ao alargamento aos países do Leste europeu, em 2004, em que a média é de 0,52%, quase o dobro do valor de APD/RNB de Portugal.

12 GRÁFICO 1. APD portuguesa líquida em % do RNB e em milhões de euros (2003 a 2011) 0,7 0,6 0,5 0,63 Fonte: elaborado a partir de dados do CAD/OCDE, IPAD e CICL 0,4 0,3 0,2 0,22 0,21 0,21 0,22 0,27 0,23 0,29 0,29 0,

13 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 GRÁFICO 2. APD líquida em % do RNB dos actuais Estados-membros da UE / Estados-membros pré- -alargamento de 2004 Suécia Luxemburgo Dinamarca Holanda Reino Unido Bélgica Irlanda Finlândia França Alemanha Espanha Portugal Áustria Malta 0,26 Itália 0,19 Chipre 0,16 Lituânia 0,13 Eslovénia 0,13 República Checa 0,13 Estónia 0,12 Hungria 0,11 Grécia 0,11 Roménia 0,09 Bulgária 0,09 Eslováquia 0,09 Polónia 0,08 Letónia 0,07 1,02 Suécia 1,02 0,99 Luxemburgo 0,99 0,86 Dinamarca 0,86 0,75 Holanda 0,75 0,56 Reino Unido 0,56 0,53 Bélgica 0,53 0,52 Irlanda 0,52 0,52 Finlândia 0,52 0,46 França 0,46 0,40 Alemanha 0,40 0,29 Espanha 0,29 0,29 Portugal 0,29 0,27 Áustria 0,27 Itália Grécia 0,19 0,11 Fonte: elaborado a partir de dados do CAD/OCDE

14 DEPOIMENTO 1. Enquanto antigo responsável no sector da António Lourenço dos Santos, ex-secretário de Estado dos Negócios Cooperação para o Desenvolvimento, gostaríamos de contar com a sua visão, solicitando-lhe um balanço breve Estrangeiros e Cooperação, de 2002 a 2003 da última década de Cooperação Portuguesa. Década marcante para a Cooperação Portuguesa, com dificuldades e transformações, no essencial uma fase em que emergiram novos paradigmas. No início, no biénio que testemunhamos, cuidamos de conservar o que de acertado já existia, e começamos por racionalizar o Quadro Institucional. Tratamos, com a criação do IPAD, da integração dos dois corpos institucionais (ICP-APAD) que coexistiam sob tutela do MNE e que não se diferenciavam realmente no âmbito das suas intervenções e acções, num dos casos aliás pautadas por discricionariedade acentuada. E, mais importante, deixamos consagrada a imprescindível Coordenação Orçamental e Financeira da cooperação programada pelos diferentes Ministérios, que deveria envolver maior racionalidade e reforço da coerência da acção do Estado. Em simultâneo, lançamos as bases para permitir o reforço da intervenção das ONG nas acções da Cooperação, e modernizamos o estatuto do Cooperante: são estas duas medidas que entendemos imprescindíveis para garantir a melhoria sustentada da presença, e o reforço da eficácia da Cooperação Portuguesa. E não queremos esquecer, pelo forte simbolismo inerente, a reorganização e a consolidação da Cooperação com Timor-Leste, a inauguração da cooperação orçamental com Moçambique, e o lançamento das primeiras operações de Ajuda Humanitária em Angola. Dez anos decorridos, ficou consagrado o acerto daquelas opções. No patamar institucional, não foram registadas mudanças de vulto, mesmo tendo em conta a recente fusão do Instituto Camões com o IPAD. Na vertente orçamental e financeira, são patentes a coerência e a racionalidade da opção realizada. E no que toca ao acerto da opção pelo reforço da intervenção da Sociedade Civil nas acções da Cooperação, basta ter em conta o arcaboiço e as capacidades dos novos protagonistas que intervêm desde há anos nos países lusófonos parceiros tradicionais da nossa Cooperação, e a diferenciação que a nossa menor dimensão aconselha e impõe: os nossos instrumentos e ferramentas de Cooperação têm necessariamente que estar dotados de uma natureza mais humana e exibir um cariz de maior proximidade.

15 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 APD Bilateral vs Multilateral Uma das características predominantes da APD portuguesa é a sua distribuição maioritariamente bilateral, sendo cerca de 2/3 bilateral (2,5 mil milhões de euros entre 2003 e 2011) e 1/3 multilateral (1,4 mil milhões de euros no mesmo período). Em 2011, a APD bilateral portuguesa representou 67% do volume total de APD, que se traduz em 343 milhões de euros. Enquanto isso, a APD multilateral fixou-se nos 166 milhões de euros, o equivalente a 33% da APD portuguesa, embora a Estratégia Portuguesa de Cooperação Multilateral (aprovada em 2010 e que vai ao encontro de uma das recomendações do CAD/OCDE no exame de 2006) indique que Portugal procurará dedicar 40% da APD a canais multilaterais. A Ajuda Pública ao Desenvolvimento realizada através das contribuições para as instituições multilaterais é parte importante da APD portuguesa e a Estratégia Portuguesa de Cooperação Multilateral 2 estabelece critérios, instrumentos e mecanismos que visam promover a coerência e eficácia dos esforços de Cooperação Multilateral da Administração Pública para o reforço da presença, visibilidade e influência GRÁFICO 3. APD bilateral e multilateral portuguesa (2003/2011) bilateral nacional nas organizações multilaterais. O documento de estratégia da Cooperação Portuguesa defende ainda a melhoria da coerência e coordenação entre as diferentes entidades públicas envolvidas na cooperação multilateral, nomeadamente o então IPAD e o Ministério das Finanças que desempenham aqui um papel fundamental ao nível do engajamento multilateral. No último exame interpares, o CAD/OCDE recomendava a Portugal que analisasse o potencial de aumentar a despesa multilateral, centrada num número 197 multilateral reduzido de parceiros, como forma de aumentar a eficácia da APD multilateral. Além disso, alertou ainda que o sucesso da implementação da estratégia multilateral passa por uma maior coordenação entre o IPAD, actual Camões- Instituto da Cooperação e da Língua (CICL), e o Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP). Como demonstra o Gráfico 4, que analisa a APD multilateral de 2003 a 2011, grande parte da Ajuda multilateral é canalizada Fonte: a partir de dados disponibilizados pelo CICL 2 vide

16 para a UE (média de 72%, com quase mil milhões de euros), colocando a União Europeia como o parceiro multilateral mais importante da Cooperação Portuguesa, seguido dos Bancos Regionais de Desenvolvimento, com uma média de 10% (134 milhões de euros) e as organizações internacionais como o Fundo Monetário Internacional, Banco Mundial e a Organização Mundial do Comércio em terceiro lugar com 9% (120, 5 milhões de euros). Olhando apenas para dados mais recentes, de 2011, a União Europeia continua a ser o parceiro multilateral da Cooperação Portuguesa por excelência, detendo 82% da APD multilateral portuguesa (cerca de 129 milhões), seguida das instituições financeiras internacionais (FMI, Banco Mundial e OMC), que representam 10% do valor total (quase 16 milhões de euros), e das Nações Unidas que, com sete milhões de euros, representa 5% da APD multilateral, em Distribuição geográfica Relativamente à APD bilateral, esta caracteriza-se pela sua grande concentração geográfica nos cinco PALOP e em Timor-Leste, o que significa que está fortemente centrada em Países Menos Avançados e alguns Estados em situação de fragilidade. Sendo um pequeno país financiador de APD, Portugal tem tido vantagens na concentração da sua Ajuda ao Desenvolvimento nos PALOP, que coincidem em estar concentrados na África subsariana e serem maioritariamente classificados como Países Menos Avançados. Para evitar a fragmentação e dispersão, as actividades da Cooperação Portuguesa em países fora do espaço da CPLP são sempre em menor escala. De 2003 a 2011, os PALOP e Timor-Leste ocupam os cinco primeiros lugares da lista dos países receptores da APD portuguesa. Porém, identificamos na nossa análise situações contraditórias, mais evidentes em De facto esse ano, constitui uma excepção nesta distribuição geográfica, com Marrocos a deter cerca de 25,5% da APD bilateral portuguesa, devido à utilização de uma linha de crédito concessional; mas também outros países como o Afeganistão, a Bósnia ou a Sérvia surgem nesta lista. Se nalguns casos se trata de compromissos internacionais de Portugal no que respeita à Ajuda Humanitária e à manutenção da paz, já no caso da Bósnia existe pelo menos um ano em que se trata também de um caso de ajuda concessional (ver mais adiante o capítulo relativo à Ajuda ligada). Outra característica predominante da APD portuguesa é a sua distribuição sectorial, centrada na cooperação técnica, principalmente no sector da educação e capacitação institucional em diversas áreas. Em relação à sua estrutura, esta segue um modelo descentralizado a nível institucional, que envolve diferentes entidades da administração central, local e da sociedade civil, sob coordenação do CICL. A Cooperação Portuguesa é também caracterizada pela grande quantidade de actores, o que reforça ainda mais a necessidade da criação de condições de articulação entre eles para evitar a dispersão e para tornar mais eficazes e eficientes as actividades desenvolvidas no terreno.

17 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 GRÁFICO 4. Distribuição da APD multilateral por organizações ( ) / APD multilateral % Bancos Regionais de Desenvolvimento 10% FMI, Banco Mundial e OMC 2% Bancos Regionais de Desenvolvimento 1% Outras Instituições Multilaterais Fonte: a partir de IPAD (2010) e dados disponibilizados pelo CICL 9% FMI, Banco Mundial e OMC 3% Outras Instituições Multilaterais 5% Nações Unidas 6% Nações Unidas 72% Comissão Europeia 82% Comissão Europeia

18 GRÁFICO 5. Concentração geográfica da APD bilateral (por continentes, de 2003 a 2011) 5% Europa 16% Ásia Fonte: a partir de dados do IPAD (2010) e disponibilizados pelo CICL 1% América 74% África 4% Oceânia

19 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 QUADRO 1. APD bilateral por país (por PAÍS EM ordem decrescente) 2003 Timor-Leste, Cabo Verde, Angola, Moçambique, São Tomé e Príncipe, Guiné-Bissau, Bósnia, Afeganistão e Marrocos 2004 Angola, Cabo Verde, Timor- -Leste, Moçambique, Guiné-Bissau, Bósnia, Afeganistão e Marrocos 2005 Cabo Verde, Timor-Leste, Moçambique, Angola, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe, Bósnia, Afeganistão e Marrocos 2006 Cabo Verde, Timor-Leste, Moçambique, Angola, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe, Afeganistão, Bósnia e Marrocos 2007 Timor-Leste, Cabo Verde, Moçambique, Angola, Guiné-Bissau, São Tomé e Príncipe, Bósnia, Afeganistão e Marrocos 2008 Marrocos, Cabo Verde, Timor- -Leste, Moçambique, Bósnia, Angola, Guiné-Bissau, Afeganistão, São Tomé e Príncipe 2009 Moçambique, Cabo Verde, Timor-Leste, Marrocos, São Tomé e Príncipe, Guiné-Bissau, Afeganistão e Bósnia 2010 Cabo Verde, Moçambique, Timor-Leste, São Tomé e Príncipe, Guiné-Bissau, Afeganistão, Sérvia (inclui Kosovo), Bósnia e Marrocos 2011 Moçambique, Cabo Verde, São Tomé e Príncipe, Timor-Leste, Guiné-Bissau, Afeganistão, Sérvia (inclui Kosovo), Marrocos e Bósnia

20 DEPOIMENTO 2. Enquanto presidente da Plataforma Portuguesa Fátima Proença, das ONGD em grande parte do período em análise, qual o presidente da Associação para a Cooperação Entre os Povos e ex-presidente (2003/05 e 2007/8) e ex-vice presidente (2006) da Plataforma Portuguesa das ONGD balanço que faz da última década de Cooperação Portuguesa? Uma década de Cooperação para o Desenvolvimento é simultaneamente um período bastante longo, mas também bastante curto: longo porque permite identificar tendências, curto porque quando falamos de mudanças nos domínios do Desenvolvimento teremos necessariamente que pensar em longo prazo, em mudanças muito mais complexas do que simples construções físicas. Esta última década de Cooperação para o Desenvolvimento portuguesa foi assim um período rico a vários títulos: na estruturação do sector, na profissionalização dos intervenientes, na definição de políticas globais e nos passos dados na construção participada de políticas sectoriais, no diálogo inter-actores e destes com a sociedade portuguesa, na participação nos debates internacionais e no seu impacto na criação de capacidade crítica a nível nacional. Não cabe num depoimento desta dimensão identificar exemplos que sinalizem estas mudanças positivas, mas seguramente muitas evidências estarão patentes ao longo deste relatório. O debate sobre o copo meio vazio situa-se por vezes, demasiadas vezes, em questões relativas aos meios financeiros que sempre têm ficado aquém dos compromissos. No entanto, uma exigência de rigor impõe-nos um olhar o campo da Cooperação com maior profundidade, mesmo nos seus aspectos quantitativos, e assumir a responsabilidade de que melhor poderíamos fazer. O diálogo entre actores nem sempre tem sido o espelho de um real reconhecimento mútuo, as relações de poder entre os diferentes actores e geografias continuam desequilibradas e a comprometer a necessária apropriação por todos, as diferentes naturezas e missões não são sempre assumidas com coerência, o diálogo do sector com a sociedade tem-se demitido de ganhar e/ ou responsabilizar a sociedade política-partidária e as suas representações parlamentares para uma missão que é de todos. E, na ausência dessa responsabilização, não está nunca garantida a sustentabilidade dos progressos obtidos. Eduardo Lourenço lembra-nos que a história chega tarde para dar sentido à vida de um povo, só pode recapitulá-la. Cabe-nos a todos, hoje, dar sentido à nossa participação num mundo que não suporta mais desequilíbrios e desigualdades.

21 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 Notas sobre a qualidade da APD: A fragilidade da Eficácia da Cooperação Portuguesa para o Desenvolvimento Num contexto de austeridade e de consequentes cortes orçamentais, por vezes sem critérios claros, na área da Cooperação para o Desenvolvimento, torna-se ainda mais premente apostar na melhoria da qualidade da APD, sem prejuízo de desenvolver esforços para cumprir os compromissos da quantidade. No plano internacional, Portugal tem participado em diversos fora de discussão sobre a qualidade da Cooperação para o Desenvolvimento e assinou a Declaração de Paris (2005), a Agenda para a Acção de Acra (2008) e, mais recentemente, a Nova Parceria Global de Busan (2011) considerados os três documentos principais sintetizadores das orientações e compromissos com a Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento. Portugal está, assim, vinculado a procurar colocar a sua política (e reforçar também a coerência prática) de Cooperação para o Desenvolvimento em sintonia com os compromissos assinados a nível internacional, incluindo o esforço global de contribuir para a erradicação da pobreza, a diminuição das desigualdades mundiais, através da promoção de uma abordagem baseada nos direitos humanos e no desenvolvimento sustentável. Questões como o desligamento e a transparência da Ajuda ao Desenvolvimento, a Coerência das Políticas para o Desenvolvimento, a apropriação local, a harmonização, ou a coordenação entre diversos actores de Desenvolvimento (instituições públicas, ministérios, municípios, ONG, academia) surgem como pré-requisitos essenciais para melhorar a qualidade da Cooperação Portuguesa. Porém, uma análise transversal à última década permite identificar diversas falhas que persistem ou se agravam nesta matéria. QUADRO 2. PRINCÍPIOS DA EFICÁCIA DA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO Harmonização: tem a ver com a uniformização e simplificação dos procedimentos na concessão da APD que conduzam a uma harmonização das políticas, procedimentos e práticas institucionais dos doadores com as dos países parceiros. Alinhamento: entende que os países doadores devem articular os seus programas de Cooperação para o Desenvolvimento com as estratégias e prioridades de desenvolvimento do país parceiro, utilizando as suas instituições e procedimentos para disponibilizarem a APD. Apropriação: deve ser o país parceiro a definir a sua própria agenda de Desenvolvimento, que irá orientar a actividade dos doadores.

22 Prestação de contas mútua: tanto os países doadores como os países parceiros têm de assumir responsabilidades quanto aos resultados da concretização dos programas de cooperação e também quanto à transparência das operações. Gestão para os resultados: tem a ver com a gestão e aplicação da Ajuda ao Desenvolvimento baseada nos resultados desejados, utilizando todos os dados relevantes disponíveis para melhorar o processo de decisão, de acordo com as estratégias de desenvolvimento nacionais. Desligamento da Ajuda: os fluxos de APD não devem estar condicionados à aquisição de bens e serviços do país doador, pois acabam por provocar inversões nas competências da definição de prioridades, entre países doadores e países parceiros e os custos das operações podem acabar por ser mais altos, por não estarem sujeitos às normas da concorrência. Transparência: tem a ver com a disponibilização de informação de forma proactiva, completa, comparável e disponibilizada em tempo útil. O direito do acesso dos cidadãos à informação neste sector deve ser promovida e incentivada. Previsibilidade: está relacionada com a disponibilização de informação aos países parceiros sobre os fluxos de APD para que possam fazer a sua própria programação de actividades e recursos. A Ajuda ligada ou a Cooperação Portuguesa ao serviço de outros fins Ao longo dos últimos anos, parte importante da APD portuguesa tem assumido a forma de Ajuda ligada, o que significa que o volume de APD canalizado para países parceiros está veiculado a empréstimos condicionados à aquisição de bens e serviços a empresas portuguesas. Esta tendência tem-se agravado ao longo dos últimos anos, como demonstra o Gráfico 6, em contracorrente com as recomendações internacionais para o desligamento gradual da APD. No início do século, o apelo ao desligamento da Ajuda ao Desenvolvimento foi incluído na Declaração do Milénio e, no âmbito do CAD/OCDE, foram também feitos esforços negociais para o combate ao ligamento da Ajuda, que culminaram na adopção da Recomendação do CAD para o desligamento da Ajuda ao Desenvolvimento aos PMA, subscrita também por Portugal, em Nesse documento, a OCDE traça uma série de critérios que regulam o que pode ser considerado APD, recomendando igualmente que a Ajuda ligada não deve ultrapassar uma determinada percentagem relativamente ao volume global de APD do país financiador. O debate feito no quadro do CAD e a orientação aprovada têm em conta que esta forma de ajuda, que poderia ser defendida como benéfica para ambas as partes, se tem revelado claramente como desrespeitadora das prioridades de desenvolvimento dos países parceiros, traduz-se muitas vezes em custos mais elevados pelos mesmos bens e serviços do que se eles fossem adquiridos em mercado aberto e não explora as virtualidades de apoio à economia da região em que o país parceiro se insere se as aquisições de bens e serviços aí fossem realizadas.

23 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 DEPOIMENTO 3. Futuro da política de cooperação de Portugal Ana Gomes, decide-se na Europa* deputada e membro da Comissão dos Assuntos Externos do Parlamento Europeu À luz da situação económica e orçamental em Portugal e na Europa, é importante assegurar que as políticas de cooperação para o desenvolvimento são geridas de modo eficaz e produzem os melhores resultados possíveis. Para isso, é preciso que a União Europeia e os seus Estados- Membros falem a uma só voz e ajam em uníssono. Portugal não está claramente a dar o seu contributo para isso basta ver como tem falhado o cumprimento do compromisso de afectar 0,7 por cento da sua riqueza à realização dos Objectivos de Desenvolvimento do Milénio (ODM) tal como constatou a OCDE. Uma vez que, nos termos do Tratado de Lisboa, o apoio aos esforços empreendidos pelos países em desenvolvimento para erradicar a pobreza é uma prioridade da acção externa da UE e constitui o objectivo primeiro da sua política de cooperação, os membros da União-27 devem combinar/partilhar políticas, instrumentos e recursos para alcançar esse objectivo. No actual quadro político e institucional e independentemente da margem de manobra de cada governo que sempre subsiste, o futuro de uma política de cooperação nacional portuguesa neste caso decide-se em sintonia com a Europa. Embora o actual Governo português queira acabar com o financiamento da Cooperação para o Desenvolvimento devido à sua obsessão com uma austeridade custe o que custar. O encerrar do IPAD com a fusão de serviços com o Instituto Camões é bem exemplo disso! No entanto, o pano de fundo europeu em que a Cooperação Portuguesa continuará a evoluir, nos próximos anos, não se esgota nas orientações emanadas das instituições comuns em Bruxelas. O papel da sociedade civil plural e activa na definição e na execução das políticas de cooperação permanecerá incontornável espera-se porque é a chave para o fortalecimento das democracias. Pelo menos, é esse o entendimento da Comissão de Desenvolvimento do Parlamento Europeu (PE). Espera-se das ONG um contributo precioso para responder aos novos desafios em perspectiva, tais como o da realização dos ODM até 2015 e a negociação do próximo quadro financeiro plurianual da UE (para o período ). * a partir do depoimento elaborado para a primeira edição da Revista da Plataforma Portuguesa das ONGD

24 Como demonstra o Gráfico 6, de 2005 a 2008, a percentagem de Ajuda desligada aumentou gradualmente, representando 61% do volume total de APD em 2005 e 2006 e atingindo os 91,3% em 2008, indo ao encontro dos acordos internacionais. Durante esse período, os valores de Ajuda ligada fixaram-se entre os 8,7 e os 29%. Porém, a partir de 2009 o aumento do volume de APD tem sido feito, em parte, com recurso à Ajuda ligada, verificando-se um aumento significativo. Os dados provisórios de 2011 demonstram que 72,5% da APD assume forma de Ajuda ligada, tendo sofrido um acréscimo de 15,1 pontos percentuais entre 2010 e Este aumento significativo em 2010 e 2011 é justificado pelo CICL não só pelo peso relativo das linhas de crédito concessional na APD, mas também pela recente reclassificação (com efeito a partir de 2010, inclusive) do estatuto de ligamento para determinadas tipologias de Ajuda ao Desenvolvimento de acordo com orientações do CAD/OCDE, nomeadamente na Ajuda aos refugiados no país doador e na sensibilização para o Desenvolvimento. Nos últimos anos, tem vindo a assistirse a uma orientação para a abertura de linhas de crédito propostas aos países parceiros de forma condicionada (Moçambique, Cabo Verde e São Tomé e Príncipe) ou mesmo a países com que Portugal não tem tido ao longo dos tempos quaisquer relações de Cooperação, não sendo explicada a sua integração prática nos países prioritários ou nem sendo PMA (exemplos de Marrocos e Bósnia), desvirtuando assim os objectivos da APD e pondo em causa o compromisso com a Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento. Estes dados vêm confirmar que a Ajuda ao Desenvolvimento se tem vindo a ligar ou seja, a condicionar - à internacionalização da economia. Atendendo à prioridade dada à diplomacia económica no contexto actual, prevê-se que num futuro próximo esta tendência possa vir a registar um agravamento. Torna-se portanto crucial que Portugal cumpra os princípios definidos a nível internacional sobre o desligamento da Ajuda ao Desenvolvimento, na medida em que a Cooperação para o Desenvolvimento tem como base também um imperativo ético, contraditório com uma preocupação prioritária e unilateral de retornos económicos, mesmo num contexto de constrangimento financeiro. Por outras palavras, quando se trata de Cooperação para o Desenvolvimento (e não de cooperação económica) as boas práticas de cooperação passam pela primazia à aquisição de bens e serviços locais, nos países parceiros, para a concretização de projectos, de forma a estimular o mercado e as economias locais ou regionais. BOAS PRÁTICAS Austrália, Canadá, Coreia do Sul e Suécia na vanguarda da Ajuda desligada Desde Acra, em 2008, que diversos países financiadores têm feito progressos significativos no desligamento da Ajuda ao Desenvolvimento. A título de exemplo, a totalidade de APD da Austrália é actualmente desligada e o Canadá, a Coreia do Sul e a Suécia têm registado avanços nesse sentido. Em contraciclo, surgem 13 países membros do DAC/OCDE (dos quais destacamos Portugal) que têm vindo a aumentar a quantidade de Ajuda ligada de forma muito significativa. A Nova Parceria de Busan (final de 2011) sublinha a necessidade de acelerar esforços para desligar a Ajuda ao Desenvolvimento já em 2012.

25 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 GRÁFICO 6. Grau de ligação da APD portuguesa ( ) desligada parcialmente desligada ligada ,3 61,2 57,4 72,5 Fonte: IPAD, 2010 e dados disponibilizados pelo CICL, 2012 * Montantes dos compromissos (valores brutos) de APD, excluindo custos administrativos. ** Montantes dos compromissos (valores brutos) de APD, excluindo custos administrativos e ajuda aos refugiados ,8 42, , , * 2011**

26 Raquel Freitas, DEPOIMENTO 4. Enquanto investigadora de questões relacionadas com a eficácia e a qualidade da Cooperação para investigadora do Centro de Investigação e o Desenvolvimento, como é que olha, nestes últimos 10 Estudos de SociologiA (CIES/ISCTE-IUL) anos, para a aplicação dos Princípios de Paris e a Agenda para a Acção de Acra? Em que medida esses processos - Paris, Acra e, mais recentemente, Busan - têm influenciado a Cooperação Portuguesa? Em Portugal os processos de Paris e Acra tiveram um efeito positivo de orientação e profissionalização da forma como é alocada e executada a nossa APD. Embora estes processos apresentem várias lacunas, eles contêm em si o estímulo para que cada país doador melhore os seus procedimentos e obrigam à prestação de contas sobre progressos na eficácia da ajuda. A Declaração de Paris surgiu numa época em que Portugal começou a desenvolver esforços significativos de orientar a cooperação de uma forma mais sistemática. Ela coincidiu com a aprovação da Visão Estratégica para a Cooperação Portuguesa, que se ancorava claramente nos princípios internacionais. Portugal produziu entretanto não só um enquadramento estratégico como também relatórios sobre a sua prestação relativamente aos diferentes indicadores, demonstrando um empenho, inclusive no envolvimento nas avaliações e preparação da reunião de Acra, e na formulação da eficácia da ajuda orientada para Estados frágeis. O facto de Portugal ser dos doadores com menor capacidade de disponibilização de financiamento funcionou até ao fim da década como motivação para racionalizar a sua utilização de acordo com os parâmetros de eficácia propostos a nível internacional, muito embora a real implementação dos mesmos fique bastante aquém do desejado. Contrariamente ao que seria de esperar, essa mesma lógica parece estar significativamente diluída no actual quadro de crise, notando-se uma subjugação contraproducente da eficácia da ajuda a outras prioridades, entre elas a promoção económica e a da língua. Esta opção compromete também a Eficácia do Desenvolvimento, que constitui a grande viragem de paradigma aprovada em Busan. Sendo ainda cedo para falar sobre o impacto da Parceria Global de Busan na Cooperação Portuguesa, salientaria o reconhecimento da necessidade de envolvimento da sociedade civil em todo o processo como elemento incontornável da nova agenda da Eficácia do Desenvolvimento.

27 RELATÓRIO AID WATCH 2012 UMA LEITURA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA DESDE 2003 A questão da transparência da APD portuguesa A transparência da Ajuda e da Cooperação para o Desenvolvimento está no topo da actual agenda da Cooperação para o Desenvolvimento, a nível internacional, sobretudo desde a sua inclusão na Agenda para a Acção de Acra (2008) enquanto imperativo para uma maior qualidade e eficácia da Cooperação Internacional para o Desenvolvimento. Porém, também neste aspecto, o desempenho de Portugal fica aquém do desejável. A informação disponibilizada sobre os fluxos de APD portuguesa afigura-se ainda hoje insuficiente, a sua disponibilização é realizada em diferentes formatos dificilmente comparáveis e, por vezes, o excesso de informação de forma pouco criteriosa tolda o entendimento, em vez de permitir a sua análise e comparabilidade. No Índice de Transparência , elaborado pela Publish What You Fund (PWYF), Portugal surge na 59.ª posição, num conjunto de 72 financiadores, sendo classificado de fraco em termos de transparência. Relativamente ao índice de 2011, elaborado pela PWYF, Portugal subiu um degrau, de financiador muito fraco para fraco, porém as críticas mantêm-se, nomeadamente na informação disponibilizada pela página oficial do IPAD, e actualmente do Camões, e pela resistência em endossar a IATI Iniciativa Internacional para a Transparência da Ajuda, criada por iniciativa de alguns países e organizações, no contexto do Fórum de Alto Nível de Acra, em 2008 mas entretanto alargada a muitos outros 4. Nos últimos anos, em diversas discussões públicas, membros do então IPAD secundarizaram a IATI, argumentando que apenas duplicava o CRS++ 5, o formato de disponibilização de informação do CAD/ OCDE. Contudo, a importância política desta Iniciativa tem ganhado cada vez mais consistência a nível internacional, que culminou no seu pleno reconhecimento na Declaração de Busan (Dezembro de 2011), o mais recente Fórum Mundial da Eficácia do Desenvolvimento. O próprio CAD/OCDE reconhece a complementaridade do formato da IATI ao CRS++, enquanto instrumento que permite aumentar a previsibilidade da Ajuda ao Desenvolvimento através de a disponibilização de informação pelos padrões definidos pelo IATI Standard 6. De facto, existem vários pontos de diferenciação do IATI relativamente ao sistema do CAD/ OCDE e que representam um valor acrescentado. Enquanto o CRS++ é entendido como uma base de dados que reúne a posteriori informação detalhada sobre os fluxos anuais de APD dos países financiadores, o IATI não pretende ser reconhecida como uma mera base de dados, mas sim uma iniciativa internacional voluntária de promoção da transparência da Ajuda ao Desenvolvimento, onde os financiadores países ou organizações publicam informação sobre a APD em tempo útil e de forma acessível a todos. Trata-se, portanto, de um padrão aberto de informação que pode ser utilizado por todos os financiadores de APD, sejam países membros do CAD/OCDE, países da Cooperação Sul-Sul, ONG, fundações privadas e até mesmo organizações do sector empresarial. A informação é publicada de acordo com o IATI Standard a qualquer momento, mas pelo menos com periodicidade trimestral (enquanto o CRS++ exige aos Estados membros do CAD/OCDE uma periodicidade anual). Além disso, os dados facultados pelos financiadores podem ser complementados com dados fornecidos por outros stakeholders (por exemplo, uma intervenção financiada por um país, 3 Pilot Aid Transparency Index 2012, elaborado pela Publish What You Fund, disponível em org/files/2012-aid-transparency-index_web-singles.pdf 4 Actualmente, a IATI detém 55 signatários: 19 organizações internacionais (por exemplo, a Comissão Europeia e oito agências das Nações Unidas), 14 países doadores e 22 países parceiros. Há ainda oito organizações que publicam já informação de acordo com o IATI Standard, apesar de não serem signatárias da Iniciativa. 5 para saber mais sobre este sistema, ler Guidelines for Reporting in CRS++ Format (CAD/OCDE, 2011), disponível em pdf 6 ver mais em

28 pode ser complementada com informação disponibilizada pela ONG que está no terreno). Para além de não reconhecer uma iniciativa aceite internacionalmente (mais de 50 subscritores, entre países financiadores e parceiros, agências das Nações Unidas e outras organizações internacionais), o Governo português eliminou em 2009 o principal instrumento de transparência orçamental da Cooperação Portuguesa (o PO5 Programa Orçamental 5), tanto ao nível da orçamentação como ao nível da possibilidade de monitorar a execução. Os retrocessos na programação: do PO5 e do PO21 à situação actual De facto, de 2004 a 2009, registaram-se progressos em termos de transparência orçamental na área da Cooperação para o Desenvolvimento, com a adopção do PO5, o Programa Orçamental da Cooperação. Tratava-se de um quadro de referência da programação e da execução orçamental, que permitia o acesso à informação sobre os fundos aprovados no Orçamento de Estado e posteriormente a sua comunicação e monitorização. Este formato permitiu assim, ao longo de seis anos, ter uma visão relativamente clara sobre as verbas alocadas para a Cooperação Portuguesa, por ministérios, organismos e sectores, permitindo ainda a coordenação das diversas instituições implicadas na Cooperação Portuguesa. Apesar do PO5 ser entendido como um instrumento que permitiu progressos em termos de transparência, sofreu várias alterações ao longo da sua vigência que vieram a dificultar ou mesmo a impossibilitar, nalguns casos, a comparabilidade de dados ao longo de uma série de anos. De facto: - o PO5 de 2004 estava dividido em duas medidas (Cooperação para o Desenvolvimento e Outra Cooperação); - em 2005, o PO5 foi distinguido em três domínios distintos (Cooperação para o Desenvolvimento, Cooperação Técnico-Científica e Cooperação Técnico-Militar) - e em 2007, sofreu uma profunda alteração face a 2006, passando a contar com sete medidas (Afirmação da dimensão cultural do desenvolvimento, Apoio ao desenvolvimento sustentável e luta contra a pobreza, Apoio à democracia, governação e consolidação do Estado de direito, Participação no quadro internacional e nos dispositivos multilaterais de apoio ao desenvolvimento, Apoio ao reforço da segurança humana, Cooperação técnicomilitar e Gestão da cooperação). Em 2010, o PO5 foi pura e simplesmente eliminado, sem que seja clara a razão de tal decisão e foi criada uma figura de excepção a Agenda da Cooperação para o Desenvolvimento (o argumento teve a ver com uma alteração na estrutura do orçamento introduzida pelo MFAP, com a adopção de uma estrutura de programas orçamentais verticais/ sectoriais). Em 2011, o Programa Orçamental regressa, desta vez designado de PO21, apesar de assumir uma estrutura diferente e ter informação menos detalhada. Em 2012, o OE não prevê rubricas transversais sendo impossível detectar os fundos previstos para a Cooperação para o Desenvolvimento. Também a proposta de OE para 2013 não tem informação que permita esclarecer o montante destinado à Cooperação para o Desenvolvimento. Aliás, nas prioridades definidas pelo MNE em 2013, a referência à Cooperação é diminuta, relativamente ao destaque que é dado à diplomacia económica ou à promoção da língua portuguesa no exterior.