COOPERAÇÃO PORTUGUESA: UMA POLÍTICA DE ESTADO?

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1 Factsheet Cooperação Portuguesa COOPERAÇÃO PORTUGUESA: UMA POLÍTICA DE ESTADO?

2 A Cooperação para o Desenvolvimento é uma prioridade da política externa portuguesa, onde pontuam os valores da solidariedade e do respeito pelos direitos humanos, informa o Camões - Instituto da Cooperação e da Língua (CICL), agência responsável pela implementação da política de Cooperação para o Desenvolvimento, na sua página oficial. A formulação da definição não é a mais feliz, na medida em que referir que determinados valores pontuam essa política não significa claramente que são valores determinantes. Provavelmente essa falta de clareza na definição pode contribuir para o surgimento de equívocos e situações menos claras na prossecução da política. De facto, diversos episódios recentes revelam que a Cooperação Portuguesa está ao serviço de outras políticas ou de outros objectivos que não priorizam, pelo menos de forma imediata, princípios de solidariedade, de luta contra a pobreza e de promoção dos direitos humanos. No Relatório Aid Watch 2012 Uma Leitura da Cooperação Portuguesa desde 2003, alertámos para a crescente subalternização da política de Cooperação para o Desenvolvimento face a outras políticas, no domínio dos negócios estrangeiros, como a diplomacia económica ou a promoção da língua portuguesa. Ano após ano, os dados disponíveis e as afirmações públicas de alguns representantes do Estado vêm comprovar um agravamento dessa tendência. No que diz respeito à língua portuguesa, por exemplo, o ex-ministro dos Negócios Estrangeiros e actual vice-primeiro ministro português, Paulo Portas, afirmou numa cerimónia pública que, se tivesse de escolher entre apoiar um projecto de promoção da língua portuguesa e um projecto de Cooperação para o Desenvolvimento, escolheria a primeira hipótese. É uma escolha clara que faço, sublinhou Portas. A distribuição orçamental, em 2013, do CICL que resulta da fusão do Instituto Camões e do Instituto Português de Apoio ao Desenvolvimento comprova essa escolha política: 24 milhões de euros para o ensino da língua portuguesa, 5,5 milhões para os centros culturais e 21 milhões para as acções de cooperação. APD DECRESCE 11 PONTOS PERCENTUAIS EM 2012 GRÁFICO 1. APD Portuguesa líquida em milhões de euros (2009 a 2012) Em termos gerais, e no que diz respeito à Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), assistiu-se, em 2012, a uma queda de 11 pontos percentuais, dos 509 milhões de euros, em 2011, para os 452 milhões, o que significa que apenas 0,28% do Rendimento Nacional Bruto (RNB) foi dedicado à APD. O CICL justifica esta quebra com a necessidade de controlo do défice público e de consolidação orçamental e pelo facto de Portugal se encontrar sob um programa de assistência 490 Fonte: dados disponibilizados pelo CICL, económica e financeira. Desde há vários anos que a APD portuguesa tem sofrido oscilações, nunca ultrapassando os 0,29% do RNB/ APD 1, ou seja, muito aquém do rácio RNB/APD de 0,33%, que deveria ser atingido até 2006 e muito mais ainda da meta dos 0,7% estipulada internacionalmente, a alcançar até O CICL, no relatório de análise à APD de 2012, reconhece que a meta de 2015 é de difícil concretização, porém parece- -nos claro que será de impossí-

3 vel concretização já que o valor anual teria mais de duplicar em apenas dois anos. GRÁFICO 2. APD Portuguesa bilateral/multilateral em 2012 CAIXA 1. A CONCESSIONALIDADE DA APD OU PRIVATIZAÇÃO DA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO A distribuição da APD portuguesa em 2012 manteve-se quase inalterada face a anos anteriores, com a APD multilateral a corresponder a cerca de um terço (32%) e a APD bilateral a dois terços (68%) do volume total. O valor de APD multilateral de 2012 acompanhou a tendência de decréscimo verificada desde 2011, registando uma diminuição na ordem dos 24 milhões de euros, devido à redução das contribuições de Portugal através da União Europeia e do Grupo do Banco Mundial. Enquanto isso, o valor da APD bilateral sofreu um decréscimo de 34 milhões de euros, face a À excepção dos 0,63% RNB/APD em 2004, valor inflacionado pelo perdão da dívida a Angola nesse ano 143 multilateral 309 bilateral Fonte: dados disponibilizados pelo CICL, 2013 Os empréstimos concessionais são uma tendência actual preocupante na relação dos países do Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Económico (CAD/OCDE) com os Países em Desenvolvimento. Nos últimos anos, o volume de APD dos Estados-membro tem sido sustentado, em grande parte, pelo peso crescente e significativo de empréstimos e linhas de crédito concessionais. Entre 2001 e 2011, os empréstimos bilaterais duplicaram dos oito mil milhões de dólares para os 16 mil milhões. Em Portugal, registou-se em 2012 o valor mais elevado de sempre de empréstimos concessionais caracterizados como APD bilateral, que foram canalizados para Países de Desenvolvimento Médio ou países que não são tradicionalmente parceiros de Portugal. Os constrangimentos da despesa pública, conjugados com a pressão dos compromissos assumidos na Ajuda ao Desenvolvimento, levam muitos países doadores, como Portugal, a classificar como APD fluxos que consideram como contributo para o Desenvolvimento do país parceiro. Aqui reside o risco da revisão das condições e dos critérios de elegibilidade da APD, na medida em que os países financiadores, no contexto do CAD/OCDE, podem influenciar e incentivar a adopção de métodos para aumentar os níveis de APD sem implicações reais nos orçamentos dedicados à Cooperação para o Desenvolvimento. Actualmente, o conceito de APD prevê a transferência de recursos em forma de empréstimos em condições muito mais favoráveis que as de mercado, cujo nível de liberalidade (que reúne elementos como as taxas de juro, o período de carência e os prazos de amortização) é de pelo menos 25%. Uma revisão das condições está neste momento em curso no seio do CAD/OCDE, com alguns Estados membros a defender a alteração do grau de liberalidade dos empréstimos concessionais, que pode influenciar a alteração dos critérios de ele-

4 gibilidade no quadro de financiamento de Desenvolvimento no Pós O CAD/OCDE propõe, por exemplo, a passagem da expressão Ajuda Pública ao Desenvolvimento para Esforço Público de Desenvolvimento, de forma a abranger todo o tipo de apoio público ao Desenvolvimento, que não apenas aquele explanado no Orçamento de Estado. A posição de Portugal sobre esta matéria não é ainda publicamente conhecida, sendo um assunto que carece de reflexão no plano nacional. Os debates e o envolvimento de todos os actores de Desenvolvimento é portanto crucial tanto no plano nacional como internacional ao longo dos próximos meses de forma a clarificar o que está em jogo e quais os critérios que devem ser mantidos e que se coadunam com os princípios, por vezes esquecidos, de Eficácia do Desenvolvimento. O PESO DOS CRÉDITOS CONCESSIONAIS NA APD BILATERAL Quando analisado em detalhe, o volume de APD destinado à cooperação bilateral revela uma agravante e um dado preocupante que desvirtua a própria política de Cooperação para o Desenvolvimento apenas um quarto da APD bilateral é considerado genuína, por se encontrar desligada de pretensões ou interesses diversos dos da APD, tal como definida até agora pelo CAD/OCDE. De facto, assistimos, desde 2008, a um peso cada vez mais significativo da APD bilateral veiculada a linhas de crédito e empréstimos concessionais, grande parte classificada, de acordo com critérios do CAD/ OCDE, como Ajuda ligada, tendo atingido, em 2012, o valor mais alto de sempre, ao fixar-se nos 75,4%. Trata-se de linhas de crédito disponibilizadas pelo Estado português, com condições previamente estabelecidas, nomeadamente condicionadas à aquisição de bens e serviços a empresas portuguesas. Está em curso um debate no seio do CAD/ OCDE para alteração das regras GRÁFICO 2. Grau de ligamento da APD bilateral portuguesa de 2009 a 2012 Fonte: dados disponibilizados pelo CICL, 2013 (em percentagem) ,5 75, , ,

5 DEPOIMENTO. ACTUALMENTE, HÁ QUEM DEFENDA QUE A AJUDA LIGADA NÃO DEVE SER POSTA EM CAUSA COMO AJUDA GENUÍNA, POIS QUE ACABA POR SER UMA PRÁTICA DE BENEFÍCIO MÚTUO. CABO VERDE TEM-SE CONFRON- TADO COM ESTA SITUAÇÃO. O QUE É QUE UM PAÍS COMO CABO VERDE, CONSIDERADO UM PAÍS DE DESENVOLVIMENTO MÉDIO, PODE GANHAR OU PERDER COM ESTA PRÁTICA? DIONÍSIO SIMÕES PEREIRA PRESIDENTE DA DIRECÇÃO DA PLATAFORMA DAS ONG S DE CABO VERDE Os fluxos em forma de empréstimos ou de donativos condicionados à aquisição de bens e serviços portugueses devem ser objecto de relativização à situação social e económica de Portugal. Portugal estará, por certo, limitado pelos Princípios de Paris para a eficácia da ajuda, assim como pela recomendação adoptada na reunião de alto nível da CAD/OCDE (2001), para desligar a ajuda nos casos dos países em desenvolvimento. Porém, Cabo Verde está graduado a país de rendimento médio e Portugal encontra-se em situação socioeconómica particularmente crítica. É em situações desta natureza que a relativização do condicionamento da ajuda ligada deve ser encarada, pois o próprio doador necessita incrementar a robustez da sua economia, e superar os embaraços sociais decorrentes dessa situação económica. A adopção dos mecanismos da ajuda ligada faz sentido quando a situação financeira do doador não é deficitária. Sendo-a, o doador não estará confortável para disponibilizar seus meios susceptíveis de alimentarem economias quiçá concorrentes, através das dos países amigos receptores das suas ajudas. Exceptuamos, nesses casos, situações em que o país receptor faz uso dos bens e serviços produzidos internamente, pelos seus operadores económicos. Assim, importa que as partes determinem mecanismos de colaboração em que todos possam sair beneficiários, pois esses poderão ser factores relevantes da revitalização da situação do país doador. Na circunstância em que Portugal está presentemente, não vislumbramos o que Cabo Verde perderia com a abdicação da prática da ajuda ligada, por Portugal, e advogamos pelo estreitamento de relações para efectiva parceria estratégica mutuamente vantajosa, que não descure a almejada eficácia do desenvolvimento. TABELA 1. Empréstimos concessionais, em 2012 (em milhares de euros) Cabo Verde Moçambique Marrocos Angola S. Tomé e Príncipe China Total Fonte: dados disponíveis no site do CICL, 2013 de definição da APD, para fazer face à crescente tendência de concessionalidade (ver Caixa 1), defendida como uma relação de cooperação benéfica para ambas as partes. Contudo, pode afigurar-se como uma tendência preversa, claramente desrespeitadora das prioridades de Desenvolvimento dos países parceiros ao adquirirem bens e serviços a custos mais elevados que aqueles adquiridos localmente ou na região onde se inserem e condicionando as escolhas das prioridades dos países em termos das iniciativas onde aplicar os recursos provenientes da APD. Como revela a Tabela 1, dos cerca de 309 milhões de euros disponibilizados para a APD bilate- ral, quase metade (131 milhões de euros) foi canalizada sob forma de empréstimos concessionais para um único país, actualmente considerado de Desenvolvimento Médio Cabo Verde. De facto, desde 2008 que a componente de empréstimos concessionais e linhas de crédito tem ganhado expressão no contexto da APD bilateral portuguesa, disponibilizando um volume significativo de Ajuda ao Desenvolvimento também a países que não são parceiros tradicionais de Portugal (a APD portuguesa concentra-se sobretudo nos PALOP e Timor-Leste), o que ajuda a explicar o surgimento de Marrocos enquanto terceiro país receptor da APD bilateral portuguesa em 2012, ao receber cerca de 45 milhões de euros por via da utilização de uma linha de crédito no valor de 400 milhões de euros, iniciada em Em termos gerais, foram disponibilizados quase 237 milhões de euros (ou seja, 77% da APD bilateral) para empréstimos concessionais a Cabo Verde, Moçambique, Marrocos, Angola, São Tomé e Príncipe e, por fim, à China, destinados sobretudo à construção de equipamentos e infraestruturas e a investimentos nos sectores das energias renováveis, ambiente, habitação social, entre outros projectos. No Plano de Acção para a Implementação da Parceria Global

6 para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz (disponível no site do CICL), o Governo português compromete-se a cumprir as recomendações do CAD/OCDE em matéria de desligamento da Ajuda ao Desenvolvimento, bem como a realizar um trabalho de sensibilização junto do Ministério das Finanças e da Administração Pública (MFAP) 2, para que proceda à revisão dos termos e condições das linhas de crédito e empréstimos concedidos. Porém, até à data não existe indicação se foram e de que forma foram levadas a cabo iniciativas de sensibilização do MFAP por parte do Ministério dos Negócios Estrangeiros (MNE). Em todo o caso, a própria recomendação do CAD/OCDE parece evitar a questão de que uma orientação desse tipo cabe à chefia do Governo e não depende de eventuais acções de sensibilização de qualquer ministério junto de outro ministério com o poder como o que detém o MFAP. No relatório de 2012, alertámos para a cada vez mais significativa dotação de APD bilateral no MFAP, tendo atingido o valor mais alto em 2011, quando mais de metade (65%) dos fluxos disponíveis foram canalizados através deste ministério, contra 28% de fluxos por via do MNE e 7% dos restantes ministérios. O ano de 2011 ficou também marcado pela mais baixa execução orçamental da Cooperação para o Desenvolvimento por parte do MFAP, desde que há registo, na medida em que apenas 46% da verba foi utilizada. A eliminação do Programa de Orçamento da Cooperação 3 que permitia identificar as verbas de APD bilateral dotadas a cada ministério não nos permite avaliar, com detalhe, qual o peso do MFAP em 2012, porém o volume de empréstimos concessionais dois terços da APD bilateral leva-nos a deduzir que o MFAP mantém o protagonismo no contexto da Cooperação Portuguesa e que o MNE, apesar do papel de coordenação e de definição política nesta área continua a representar um papel subalterno face aos interesses económicos e à visão economicista actualmente dominante nas diversas esferas. Embora seja referida como tendo condições para ser uma política de Estado, já que não existem divergências significativas entre os partidos políticos que têm estado no poder, tal não se tem traduzido num estatuto e numa relevância que uma política de Estado é suposta ter. 2 Para 2013, não foi possível obter dados específicos sobre os montantes destinados a cada ministério, dada a inexistência de instrumentos de comparabilidade, como o Programa Orçamental para a Cooperação, em vigor até 2011 [sobre esta questão, consulte o boletim Abertura e Transparência um compromisso que (ainda) não passou à prática, ed. Plataforma Portuguesa das ONGD, 2013] 3 sobre esta questão, ver o boletim sobre Transparência (ref. na nota 2) CAIXA 2. É TEMPO DE REDEFINIR O CONCEITO DE AJUDA PÚBLICA AO DESENVOLVIMENTO? A questão não é nova, porém o debate tem-se intensificado principalmente no último ano, ao questionar-se não só os critérios de definição de Ajuda Pública ao Desenvolvimento (APD), mas também quem deve liderar o debate. A APD permanece uma questão central nas relações de Cooperação para o Desenvolvimento 1? A redefinição do conceito deve permanecer no seio da OCDE? Ou deve ser transferida para as Nações Unidas, de forma a incluir activamente no diálogo países emergentes e em Desenvolvimento? O panorama mundial alterou-se substancialmente, desde o início de século, com a emergência de outros doadores de programas de Desenvolvimento, como as economias emergentes, o investimento privado, as fundações, entre outros, alargando e diversificando o espectro de escolhas dos Países em Desenvolvimento. Além desta tendência, assiste-se também a uma maior diversidade de fontes de financiamento do Desenvolvimento2 2 que passa, por exemplo, pelas remessas da diáspora com um peso cada vez mais importante e pelo investimento privado (de empresas nacionais ou estrangeiras) ou pelo próprio sistema de impostos ao nível dos países. Por outro lado, a austeridade económica dos países financiadores, sobretudo aqueles que integram o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento (CAD/OCDE), tem também um peso significativo na equação, ao classificarem cada vez mais como APD outros fluxos que não têm impacto directo e real no Desenvolvimento das populações mais desfavorecidas. A discussão intensificou-se no final de 2012, com alguns Estados-membros do CAD/OCDE a sublinharem a urgência da revisão do conceito de forma a integrar outros esforços em prol do Desenvolvimento. É disto exemplo a pressão para alterar as condições de classificação dos empréstimos concessionais enquanto APD (ver caixa 1). Também a aproximação de 2015, ano em que será formulada uma nova agenda global de Desenvolvimento, tem intensifi-

7 cado o debate sobre o papel da Ajuda Pública ao Desenvolvimento no contexto da Cooperação para o Desenvolvimento e dos critérios que o conceito deve integrar. Posto isto, é importante garantir que a nova definição de APD não se dilui em critérios dúbios de classificação de fluxos para o Desenvolvimento do país parceiro, sobretudo para as populações e comunidades, inflacionando em simultâneo as estatísticas e os compromissos a que os países financiadores estão vinculados. O debate sobre a redefinição de APD deve ser inclusivo e participado, incluindo as preocupações das Organizações da Sociedade Civil, e tendo sempre como pano de fundo os princípios fundamentais de Eficácia do Desenvolvimento e uma abordagem transversal de Cooperação internacional assente na realização dos direitos humanos. 1 Actualmente, a APD representa cerca de 20% dos fluxos externos canalizados para os Países em Desenvolvimento, porém continua a ser uma fonte significativa de receita para os países mais pobres sobretudo na África subsariana, representando cerca de 60% do financiamento externo. 2 Em 2011, por exemplo, as fontes de financiamento dos Países em Desenvolvimento foram as seguintes (em milhares de milhões): $529,9 em empréstimos de longo prazo; $471,6 em Investimento Directo Estrangeiro; $343,4 em remessas; $211,4 em despesas militares; $179,6 em empréstimos de curto prazo; $148,7 em APD dos países do CAD/OCDE; $197,3 de outros financiamentos (Outros Fluxos Oficiais, Ajuda ao Desenvolvimento Privada, Cooperação para o Desenvolvimento de países fora do CAD/OCDE, etc..). A DIMENSÃO POLÍTICA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA O actual momentum de Portugal não é o mais favorável à Cooperação para o Desenvolvimento, o que torna ainda mais premente a aposta na qualidade e na Eficácia do Desenvolvimento, procurando assim optimizar os recursos existentes em prol do Desenvolvimento. É redutor cingir a discussão sobre o papel da Cooperação Portuguesa à dimensão da APD, na medida em que o apoio político de Portugal a determinados processos internacionais é igualmente importante e deve ser considerado como uma questão prioritária. O ano de 2014 será crucial em matéria de Desenvolvimento e, perante este facto, Portugal deve posicionar-se publicamente, seja na dimensão do diálogo político sobre a estratégia Europa-África (cuja Cimeira acontecerá em Abril de 2014, em Bruxelas), nos debates sobre a Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento (a próxima Reunião de Alto Nível da Parceria de Busan acontece também em Abril de 2014, na cidade do México), na discussão sobre a definição de APD e o futuro do Financiamento para o Desenvolvimento (duas das questões que serão certamente discutidas na Reunião de Alto Nível dos membros do CAD/OCDE em Dezembro de 2014), ou nas prioridades de Desenvolvimento no Pós-2015 (em 2014, decorrem inúmeras iniciativas em torno da agenda pós-2015, a nível europeu e no contexto das Nações Unidas 4, que culminarão com a Assembleia Geral da ONU para a Revisão dos ODM, entre Julho e Setembro de 2015). Os compromissos assumidos internacionalmente merecem um inequívoco envolvimento político e uma maior coordenação, convergência e complementaridade das políticas. No plano interno, a adopção de mecanismos que promovam a Coerência das Políticas para o Desenvolvimento é central neste domínio. Portugal adoptou a Resolução do Conselho de Ministros n.º82/2010 que sublinha que: 4 Os debates temáticos ao longo de 2014 constituirão um dos momentos centrais na discussão de temas específicos para a Agenda Pós O Presidente da Assembleia Geral da ONU propõe o seguinte calendário: acesso à água, saneamento e energias sustentáveis (Fevereiro); o papel das mulheres, dos jovens e da sociedade civil (Março); as parcerias de Desenvolvimento (Abril); e a estabilidade e a paz (Abril). Em eventos de Alto Nível, propõe a discussão sobre a Cooperação Sul-Sul, triangular e as tecnologias de informação e comunicação (Maio); e o contributo dos Direitos Humanos e do Estado de Direito para o Desenvolvimento (Junho).

8 a maior coerência entre políticas nacionais que afectem os países em desenvolvimento e a política de cooperação para o desenvolvimento representa um elemento fundamental para a racionalidade, eficiência e eficácia da cooperação portuguesa. A mesma resolução reconhece ainda que a descoordenação e a incoerência de políticas têm custos económicos elevados, quer para as populações dos países em desenvolvimento, quer para os próprios contribuintes nacionais, porém a Cooperação Portuguesa continua a debater-se com diversos problemas de coerência de política, nomeadamente pela grande dispersão institucional e de recursos; pela ausência de uma ferramenta que permita uma leitura panorâmica dos recursos alocados a cada ministério e instituto; e ainda pela escassa discussão e decisão ao mais alto nível entre os diversos ministérios, sobre políticas com implicação directa na Cooperação para o Desenvolvimento. COMISSÃO INTERMINISTERIAL DE COOPERAÇÃO O ELEMENTO-CHAVE PARA A COERÊNCIA DAS POLÍTICAS A Comissão Interministerial de Cooperação (CIC), enquanto mecanismo formal de coordenação e acompanhamento e de reforço do diálogo interministerial, foi perdendo ao longo dos últimos anos o seu estatuto e papel de coordenação e de tomada de decisões ao mais alto nível ministerial. Após um período de actividade regular, entre 1999 e 2002, a CIC acabou por não ter uma existência efectiva, pela irregularidade dos encontros e pela subrepresentação ao nível político. A contrastar com as 10 reuniões realizadas em 2000, apenas se realizou uma reunião por ano entre 2009 e 2011, desconhecendo-se publicamente qualquer reunião realizada em Uma portaria publicada pelo MNE a 7 de Maio de indica que a CIC conhecerá um novo fôlego a partir de 2013, com reuniões ordinárias duas vezes por ano (e extraordinárias sempre que se justificar) e um secretariado permanente composto por representantes de cada um dos ministros. Além dos diversos ministérios aí representados, outros organismos e instituições integram a CIC, desde a Associação Nacional de Municípios, o CICL, o Banco de Portugal, a AICEP, a SOFID, as universidades portuguesas, entre outros. 5 Para consulta em portarias/portaria173_estatutos_cic.pdf, portaria a aprovar pelo MNE e o MFAP FÓRUM DA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO ENQUANTO PLATA- FORMA DE DIÁLOGO Criado em 2008, o Fórum da Cooperação para o Desenvolvimento Portuguesa é actualmente uma das principais plataformas institucionais de diálogo entre a Administração do Estado e os actores não estatais, nomeadamente as ONG, as universidades, as fundações, os municípios e o sector privado. À semelhança de 2012, foi realizada apenas uma sessão plenária a 26 de Março de 2013, desta vez para apresentar a avaliação intermédia realizada pelo CAD/OCDE em 2012, estabelecer Grupos de Trabalho para a definição da Estratégia de Ajuda Humanitária e a Estratégia de Segurança Alimentar e Desenvolvimento Rural, e criar uma Reunião Temática sobre a Agenda para o Desenvolvimento pós Ao longo de 2013, os dois Grupos de Trabalho, compostos por diversas entidades que demonstraram interesse em integrar as discussões, têm estado a trabalhar na elaboração de estratégias sectoriais, sem porém ser ainda conhecida a estratégia chapéu que deverá orientar as estratégias subjacentes. É portanto incoerente linear a estratégia sectorial sem a discussão também alargada e a aprovação prévia da nova estratégia da Cooperação Portuguesa. Recorde-se que ainda não foi divulgada a nova estratégia de Coooperação para o Desenvolvimento Portuguesa. Desde Novembro de 2012 que uma proposta de novo documento estratégico formulada pelo CICL está na posse do gabinete do Secretário de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação (SENEC). Em Dezembro de 2013, a proposta de conceito estratégico foi apresentada pelo SENEC à direcção da Plataforma Portuguesa das ONGD como documento praticamente finalizado e sob reserva, não podendo assumir o carácter de documento a debate público. Além disso, foi dado unicamente o prazo de uma semana para a recepção de contributos da direcção da Plataforma Portuguesa das ONGD. Este facto demonstra que o modelo de participação na elaboração e na discussão do documento é, no mínimo, mais formal que efectivo. A INSTABILIDADE NA SECRETA- RIA DE ESTADO A somar à evidente subordinação da Cooperação Portuguesa à diplomacia económica, assiste-se também a instabilidade na direcção política da Cooperação Portuguesa, enquanto reflexo da própria instabilidade governativa do país. Em 2013, a pasta da Cooperação Portuguesa conhe-

9 ceu três Secretários de Estado dos Negócios Estrangeiros e da Cooperação Luís Brites Pereira (que ocupou a pasta de Julho de 2011 a Abril de 2013); Francisco Almeida Leite (vindo da direcção do CICL, não chegou a completar quatro meses no cargo e foi entretanto nomeado administrador da SOFID Sociedade para o Financiamento do Desenvolvimento) e Luís Campos Ferreira (desde Julho de 2013), aquando da remodelação governamental que colocaria Rui Machete à frente do Ministério dos Negócios Estrangeiros. É também na instabilidade e nas oscilações verificadas ao nível da Secretaria de Estado que se denota que a Cooperação Portuguesa não é entendida efectivamente como política de Estado, na medida em que as políticas têm dependido, ao longo dos últimos anos, quase sempre da figura do SENEC. Isto provoca oscilações, por vezes, significativas nas orientações da política de Cooperação Portuguesa e na sensibilidade para determinadas questões. O IMPACTO REDUZIDO DO PAR- LAMENTO NA MONITORIA E PROMOÇÃO DA POLÍTICA DE COOPERAÇÃO NO ÂMBITO DA POLÍTICA EXTERNA E DAS OUTRAS POLÍTICAS PÚBLICAS É importante referir também aqui o papel do Parlamento, nomeadamente da Comissão Parlamentar de Negócios Estrangeiros e Comunidades Portuguesas, na monitoria da Cooperação Portuguesa. De facto, esta política não tem merecido discussão no contexto parlamentar, e o processo de monitoria da APD e da Cooperação para o Desenvolvimento, sobretudo dos compromissos assumidos internacionalmente por Portugal, tem sido inconsequente ou com pouco impacto. No contexto específico da Comissão Parlamentar especializada, o debate sobre Cooperação Portuguesa é consideravelmente menor quando comparado com temas como a diplomacia económica, a diplomacia militar ou o estatuto internacional da língua portuguesa. Caberia ao Parlamento a promoção do estatuto da políticia de Cooperação para o Desenvolvimento, no âmbito das diversas políticas públicas, nomeadamente através da promoção do debate e de outro tipo de iniciativas que coloque a Cooperação Portuguesa no debate público. É igualmente importante que os deputados coloquem essa questão na agenda da relação com as instituições do Estado, por um lado, e com os eleitores, por outro. RECOMENDAÇÕES Pelas razões anteriormemte explanadas, questionamos se a Cooperação Portuguesa é de facto uma política de Estado, transversal a ciclos eleitorais, ou seja, de continuidade das acções independentemente dos mandatos e com o peso político adequado. Diversos indicadores levam-nos a deduzir que há ainda um longo caminho a percorrer para a Cooperação Portuguesa ocupar um lugar per se no contexto das políticas públicas, articulando-se-lhes com vista ao Desenvolvimento e ao benefício das populações mais desfavorecidas nos países parceiros. Assim sendo, concluímos que: _ as restrições orçamentais e a tendência de decréscimo do volume de APD não devem colocar em causa os compromissos assumidos internacionalmente por Portugal; _ o rácio RNB/APD fixou- -se, em 2012, nos 0,29%, muito longe da meta dos 0,7% RNB/APD que deverá ser alcançada pelos países financiadores até Apesar de ser irrealista pensar que Portugal poderá atingir esta meta, consideramos que será importante redefinir as metas quantitativas, tendo em conta o contexto, mantendo porém o compromisso de qualidade e de tendência de crescimento dos valores de APD. Para isso, recomendamos a calendarização desses objectivos de forma transparente e alinhada com as prioridades dos países parceiros; _ o valor de APD bilateral não deve continuar a ser inflaccionado pelo crescente volume destinado a empréstimos concessionais, que em 2012, representaram mais de 75% dos montantes gerais destinados à Cooperação bilateral com os países parceiros; _ no plano político, Portugal deve envolver-se activamente nas discussões internacionais, procurando influenciar processos, como a estratégia Europa-África, a operacionalização da agenda de Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento, o debate sobre o Financiamento para o Desenvolvimento e a revisão dos critérios de definição da APD e ainda a formulação da Agenda de Desenvolvimento para o Pós-2015; _ o Parlamento deverá assumir o seu papel de monitoria da Cooperação Portuguesa de forma proactiva, avaliando os compromissos que Portugal assumiu no plano internacional em materia de Eficácia do Desenvolvimento;

10 _ o Parlamento deverá igualmente contribuir para a relevância da política de Cooperação para o Desenvolvimento no contexto da política externa e das outras políticas públicas, promovendo debates e outras iniciativas que melhorem a consciência e a compreensão do que está em jogo, por parte dos responsáveis das instituições e na sua relação com os cidadãos; _ a Coerência das Políticas para o Desenvolvimento deve ser promovida no contexto nacional, através da articulação entre as diferentes pastas do Governo e os diferentes stakeholders. É premente inverter a tendência de subordinação a outras políticas no domínio dos negócios estrangeiros, nomeadamente na diplomacia económica e de promoção da língua portuguesa; _ o Fórum da Cooperação para o Desenvolvimento, enquanto institucionalização do diálogo entre o Governo e os actores não estatais que trabalham na área do Desenvolvimento, deve incentivar o real envolvimento de todos os stakeholders na definição da política de Desenvolvimento, adoptando uma postura não só informativa mas sobretudo consultiva, procurando acolher e sistematizar os diversos contributos nesta área; _ também a adopção de uma nova estratégia para a Cooperação Portuguesa deve ser o culminar de um processo de discussão entre os diversos stakeholders e permanecer em sintonia com os compromissos internacionais em matéria de qualidade e com as boas práticas de Desenvolvimento. GRUPO DE TRABALHO AID WATCH DA PLATAFORMA PORTUGUESA DAS ONGD MONITORIZA A AJUDA PÚBLICA AO DESENVOLVIMENTO E O ESTADO ACTUAL DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA TÍTULO Cooperação Portuguesa: Uma Política de Estado? AUTORIA Ana Filipa Oliveira / ACEP COMENTÁRIOS Grupo de Trabalho Aid Watch da Plataforma Portuguesa das ONGD EDIÇÃO Plataforma Portuguesa das ONGD DATA Dezembro 2013 APOIO CONCORD - Confederação Europeia das ONG DESIGN GRÁFICO Ana Grave PRÉ-IMPRESSÃO, IMPRESSÃO E ACABAMENTO Agora Lx - Agência de Produção

11 COM O APOIO DE