Factsheet Transparência da Cooperação para o Desenvolvimento ABERTURA E TRANSPARÊNCIA UM COMPROMISSO QUE (AINDA) NÃO PASSOU À PRÁTICA

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1 Factsheet Transparência da Cooperação para o Desenvolvimento ABERTURA E TRANSPARÊNCIA UM COMPROMISSO QUE (AINDA) NÃO PASSOU À PRÁTICA

2 UM ACORDO INTERNACIONAL Uma política de Cooperação para o Desenvolvimento responsável e eficaz requer abertura e transparência. A informação sobre os fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento, os programas e outras actividades relacionadas com o Desenvolvimento deve ser publicada regularmente e acessível, em circuito aberto, à sociedade, de forma a tornar mais eficaz não só a utilização dos fundos, mas também permitir uma melhor gestão e planeamento por parte dos países parceiros, permitir a avaliação e acompanhamento dos programas e promover a responsabilização dos agentes envolvidos, desde o país ou instituição financiadora aos países parceiros e agentes no terreno (sejam OSC, ONG, agências de Desenvolvimento, organizações internacionais, fundações ou empresas). Na Cooperação para o Desenvolvimento, à semelhança de outros domínios públicos de actuação, a adopção de uma política de transparência por parte do Estado reduz também a possibilidade de má gestão ou utilização inadequada dos fundos, reforça o compromisso que deve prevalecer entre Governo e cidadãos, aumenta a coerência e a eficácia do trabalho realizado pelos diversos ministérios e instituições públicas e, em simultâneo, fornece informação útil para deputados, especialistas e outros actores que se debruçam e pensam sobre as questões do Desenvolvimento. Ao longo da última década, a transparência da Ajuda e da Cooperação para o Desenvolvimento tem sido apontada como um imperativo para uma maior qualidade da Cooperação para o Desenvolvimento. De facto, diversos países e instituições, entre elas a União Europeia e diversas agências das Nações Unidas, têm- -se comprometido em melhorar os níveis de transparência dos fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento e de outras actividades de Cooperação para o Desenvolvimento, através do endossamento de declarações resultantes dos diversos Fóruns de Alto Nível sobre a Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento, em que Portugal também tem participado. O primeiro passo foi dado na Declaração de Paris (2005), que sublinha a importância de reformar a forma como é gerida e canalizada a Ajuda ao Desenvolvimento, defendendo a sua previsibilidade e apropriação pelos países parceiros e, simultaneamente, argumentando para a necessidade de reduzir a sua duplicação e fragmentação. Três anos depois, em 2008, a Agenda para a Acção de Acra incluía de forma mais directa o papel da transparência na promoção da qualidade e da eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento, apelando à divulgação de informação pública, detalhada e em tempo útil sobre o volume, a dotação e, quando disponível, os resultados dos gastos na área do Desenvolvimento. Foi na preparação do Fórum em Acra que surgiram as primeiras campanhas internacionais organizadas a apelar a uma maior transparência dos fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento, nomeadamente a Iniciativa Internacional sobre a Transparência da Ajuda (IATI, na sigla inglesa), que tem ganhado cada vez mais reconhecimento no panorama internacional enquanto mecanismo de informação pública sobre os fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento, a par do sistema, de natureza mais técnica, concebido para ser utilizado pelas instituições, desenvolvido pela OCDE, o Creditor Reporting System (CRS++). Apesar dos progressos realizados neste domínio em Paris e Acra, muitos dos compromissos não passaram ainda à prática, permanecendo no plano das meras intenções. Neste contexto, o 4.º Fórum de Alto Nível de Busan é entendido como um momento-chave, na medida em que os signatários da Parceria Global para a Eficácia da Cooperação para o Desenvolvimento concordaram em: Implementar padrões comuns e abertos para publicação electrónica de informação em tempo útil, de forma abrangente e prospectiva sobre os recursos canalizados pela Cooperação para o Desenvolvimento, de acordo com o sistema de reporte do CAD/OCDE e os esforços complementares da Iniciativa Internacional sobre a Transparência da Ajuda ao Desenvolvimento, entre outros. Este padrão deve responder às necessidades de informação dos países em desenvolvimento e dos actores não estatais, de forma compatível com as exigências nacionais. Concordaremos sobre esse padrão e publicaremos os nossos respectivos calendários até Dezembro de 2012, com o objectivo de o implementar por completo até Dezembro de 2015 A Parceria Global de Busan, bem como o quadro de monitoria de Busan (Busan monitoring framework) desenhado nos meses seguintes à assinatura da declaração, vêm exercer alguma pres-

3 CAIXA 1. QUAIS OS PRINCIPAIS MECANISMOS DE DISPONIBILIZAÇÃO PÚBLICA, DE ACORDO COM PADRÕES COMUNS, DE INFORMAÇÃO SOBRE A AJUDA AO DESENVOLVIMENTO? CRS++ [CAD/OCDE] A informação estatística é publicada anualmente, a posteriori, pelo CAD/OCDE através do formato CRS++ (Creditor Reporting System). Esta base de dados é entendida como uma plataforma de partilha de informação detalhada sobre os fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento dos países membros do CAD/OCDE, da União Europeia, do Banco Mundial e das agências das Nações Unidas, não indo ao encontro da necessidade de informação actual e prospectiva por parte dos países parceiros e de outros stakeholders. IATI STANDARD [IATI] O IATI Standard, promovido pela IATI, foi desenvolvido pelo reconhecimento de que a informação disponibilizada pelos financiadores tradicionais (membros do CAD/OCDE) não servia as necessidades dos países parceiros, dos cidadãos e de outros possíveis utilizadores. Este padrão comum pode ser utilizado por todos os actores da Cooperação para o Desenvolvimento para disponibilizar informação sobre os fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento, sejam países membros do CAD/OCDE, países emergentes, fundações, empresas ou ONG. A informação pode ser publicada a qualquer momento, sendo obrigatória a sua publicação, pelo menos, trimestralmente e obedecendo a três princípios-base: ser prospectiva, abrangente e publicamente acessível. são junto dos Estados e organizações envolvidos na Cooperação para o Desenvolvimento para traduzir em acções os compromissos realizados nos diversos fóruns, ao longo dos últimos anos. Em termos gerais, existem quatro princípios-base que devem ser tidos em conta no domínio da transparência da Ajuda ao Desenvolvimento: - a informação sobre a Ajuda ao Desenvolvimento deve ser publicada proactivamente e não disponibilizada apenas por requerimento; - a informação sobre a Ajuda ao Desenvolvimento deve ser abrangente, prospectiva, acessível e comparável; - todos devem poder pedir e receber informação sobre a Ajuda ao Desenvolvimento; - o direito de acesso à informação sobre os fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento deve ser promovido. 1 No início de 2012, o WP- -STAT 2 da OCDE e a IATI criaram um quadro para a implementação de um padrão comum, que combina três sistemas e processos complementares: o CRS++, o FSS (Forward Spending Survey) e o IATI Standard. Tratam-se de três mecanismos que pretendem tornar a informação sobre a Ajuda ao Desenvolvimento mais transparente em quatro dimensões: - maior disponibilização de informação histórica, actual e futura sobre os fluxos de Ajuda ao Desenvolvimento; - mais informação detalhada sobre projectos e programas de Desenvolvimento; - maior abrangência e participação (para além da APD e dos financiadores ditos tradicionais); - melhoria dos prazos de publicação e mais actualização da informação financeira. 1 AidWatch Special Report 2012: Making Sense of EU Development Cooperation Effectiveness, elaborado pelo Grupo AidWatch da CONCORD Europe, disponível em 2 Working Party on Development Finance Statistics

4 O COMPROMISSO PORTUGUÊS NO CONTEXTO INTERNACIONAL Portugal, enquanto país signatário das diversas agendas de Eficácia da Ajuda e da Cooperação para o Desenvolvimento, está directamente vinculado ao cumprimento dos acordos estabelecidos. Porém, o desempenho de Portugal em matéria de transparência é manifestamente contrário àqueles compromissos, dados os retrocessos verificados em anos recentes, após quase uma década de avanços significativos na disponibilização e na comparabilidade da informação nesta área. Nesta matéria, o Plano de Acção para a Implementação da Parceria Global para uma Cooperação para o Desenvolvimento Eficaz 3 refere que Portugal irá continuar a participar directamente nos trabalhos em curso entre o Secretariado de Estatística da OCDE e da IATI com vista à implementação de um standard comum e aberto para a publicação eletrónica de informação sobre as atividades de cooperação ( ) Como contributo em matéria de transparência a Cooperação Portuguesa prevê disponibilizar para consulta on-line os dados da APD portuguesa com recurso a tabelas dinâmicas que permitem o acesso amigável e intuitivo, em língua portuguesa e inglesa, a toda a informação que anualmente é reportada ao CAD/OCDE. O mesmo plano, datado de Novembro de 2012, indica que está em fase de preparação a criação de tabelas com informação agregada, nomeadamente, por país parceiro, sector beneficiado, tipologia da Ajuda, canal da Ajuda e tipo de financiamento, e tabelas com informação desagregada ao nível do projeto de cooperação, com detalhe idêntico àquele exigido pelo CRS++. Cumprindo as recomendações de Busan, em que todos os Estados se comprometeram a implementar um padrão comum para a publicação de informação sobre a Ajuda ao Desenvolvimento até 2015, Portugal entregou, também em Novembro de 2012, o Calendário de Implementação, recorrendo à grelha desenhada pelo CAD/OCDE e a IATI. A ausência da referência sobre o calendário de adesão de Portugal à IATI afigura-se como uma contradição deste documento. De facto, a Parceria de 3 Disponível em plano_acao_busan_nov2012_revgsenec.pdf DEPOIMENTO 1. A TRANSPARÊNCIA NA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO É ENTENDIDA COMO ESSENCIAL PARA A QUALIDADE DA COOPERAÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO E DAS RELAÇÕES QUE A SUPORTAM. QUAIS SÃO OS PRINCIPAIS BLOQUEIOS À PROMOÇÃO DA TRANSPARÊNCIA E QUAIS SÃO AS QUESTÕES FUNDAMENTAIS NESTE DOMÍNIO? EDSON CORTEZ INVESTIGADOR DO CIP CENTRO DE INTEGRIDADE PÚBLICA, MOÇAMBIQUE A Ajuda ao Desenvolvimento parte do pressuposto que se está a fazer a transferência de recursos de países que se podem permitir a tirar uma parte do excedente que produzem - que pode ser por via de bens materiais, financeiros ou até mesmo de recursos humanos - para países que se encontram numa situação deficitária nos itens acima referenciados. Na minha opinião, é fulcral que exista transparência na gestão desses fundos de modo a que os sectores ou populações mais carenciados beneficiem dessa ajuda, porque caso contrário estaremos a criar uma distorção da realidade e alimentando um sistema que beneficia indivíduos, famílias, ou sectores de actividade que não precisam de serem subsidiados ou ajudados. A falta de transparência nos fluxos de Ajuda [ao Desenvolvimento] é um problema muito grave. Moçambique, infelizmente, faz parte deste cenário e alguns relatórios têm apontado este problema como uma das causas da diminuição dos fluxos de Ajuda [ao Desenvolvimento] que o país tem vindo a receber nos últimos anos. A transparência tem custos, e muitas vezes os indivíduos envolvidos nestes processos procuram maximizar os seus interesses pessoais, que por vezes podem colidir com o interesse geral ou do público-alvo. Quando isso ocorre pode-se perder a qualidade nos processos de Cooperação [para o Desenvolvimento] e acima de tudo, o mais importante na minha opinião, a confiança entre os diversos interlocutores.

5 Por vezes, a falta de transparência por detrás da Cooperação para o Desenvolvimento pode não estar directamente relacionada com a corrupção, mas sim, pela necessidade de sobrevivência das instituições e dos actores envolvidos. Durante muito tempo, as agências de Cooperação, ONG internacionais, entre outros organismos, preocuparam-se em construir a imagem que Moçambique era um exemplo prático de que a Cooperação para o Desenvolvimento é um modelo viável de promoção do desenvolvimento, na ânsia de fazer valer esse rótulo. Muitos aspectos negativos foram camuflados de modo a sustentar essa teoria. Este é um exemplo concreto de como se pode distorcer a verdade no terreno de modo a criar um ambiente que beneficie todos os intervenientes no terreno. como um sistema de reporte complementar ao CRS++ do CAD/OCDE que deve ser adoptado pelos signatários da declaração até 2015, porém Portugal é omisso nessa referência. Do documento ressalta também o facto de Portugal não se comprometer com uma data para futura publicação de informação sobre o plano orçamental anual na área da Cooperação para o Desenvolvimento (instrumento que havia sido criado em 2004, o Programa Orçamental 5 PO5 e que foi anulado em 2009, sem que qualquer instrumento de valor equivalente, em termos de transparência orçamental, tivesse sido criado até hoje). Apenas se compromete a divulgar, a partir de Dezembro de 2013, dados indicativos sobre o plano orçamental para as instituições e países financiados. O plano de implementação refere ainda que a informação ao nível das actividades (nome, descrição e estado das actividades) desenvolvidas pela Cooperação Portuguesa seriam disponibilizadas no portal do CICL a partir de Janeiro de 2013, porém essa informação não se encontra ainda acessível para consulta. dário de Implementação que a informação sobre: - a Ajuda Pública ao Desenvolvimento será disponibilizada bianualmente (informação preliminar em Março e final em Julho), e passa a estar publicamente disponível um trimestre após o reporte, a partir de Janeiro de 2013; - outros fluxos oficiais 4, privados 5 e das ONG será disponibilizada bianualmente e estará publicamente disponível um trimestre após o reporte, a partir de Janeiro de Apesar do documento informar que o plano de implementação do padrão comum teria início em Janeiro de 2013, a informação preliminar sobre a APD portuguesa, reportada em Março de 2013 ao CAD/OCDE, adoptou ainda o formato habitualmente utilizado, ou seja, um formato agregado. 4 Referem-se a outras transacções oficiais que não vão ao encontro dos critérios de classificação da APD, como créditos à exportação, investimentos em carteira do sector oficial e reescalonamento da dívida de acordo com condições de mercado 5 Incluem transacções realizadas por empresas ou indivíduos do país financiador Relativamente à frequência na disponibilização da informação, até então divulgada anualmente, Portugal refere no Calen-

6 DESEMPENHO MUITO FRACO NO ÍNDICE DE TRANSPARÊNCIA 2013 De acordo com o Índice de Transparência de 2013, a classificação de referência neste domínio elaborada anualmente pela Publish What You Fund (PWYF), Portugal regressou à categoria dos financiadores com desempenho muito fraco. Relativamente a 2012, em que Portugal foi classificado como fraco neste domínio, em 2013, o país baixou 4,6 pontos percentuais na tabela de classificação do Índice, de uma classificação de 22,5% em termos gerais, para os 17,4%, em Regista um desempenho muito medíocre na informação disponível ao nível das actividades, quando comparado, por exemplo, com o nível organizacional; porém, mesmo no que diz respeito a esta última categoria, está muito abaixo da média, sobretudo na informação financeira e de planeamento. Dos 22 indicadores tidos em conta nesta análise, apenas um os orçamentos desagregados é publicado no formato automaticamente legível no relatório Forward Spending Survey do CAD/ OCDE. Portugal surge, assim, em 2013, na 46.ª posição, num conjunto de 67 financiadores analisados pela PWYF. E as críticas do relatório mantêm-se praticamente inalteradas face aos anos anteriores: Portugal deve endossar a IATI e deve actualizar o seu calendário de implementação dos padrões comuns para publicação de informação sobre a Cooperação para o Desenvolvimento, de forma a integrar compromissos mais ambiciosos nesta matéria. Além disso, a PWYF recomenda ainda que Portugal endosse a Open Goverment Partnership, uma plataforma internacional lançada em 2011 para apoiar os cidadãos a monitorar as reformas internas necessárias à concretização de políticas mais transparentes e responsáveis. CAIXA 2. OPEN AID PARTNERSHIP UMA VISÃO PANORÂMICA DOS PROJECTOS NO TERRENO A Open Aid Partnership (OAP) é uma rede internacional especialmente vocacionada na promoção da transparência da Ajuda ao Desenvolvimento, apoiando sobretudo os países parceiros a visualizar a localização das actividades de Desenvolvimento no Open Aid Map. Conhecer a localização geográfica onde as organizações estão a desenvolver projectos no país parceiro permite aos Governos, aos financiadores, ao sector privado e às OSC uma melhor coordenação e harmonização de esforços em prol do Desenvolvimento, defende a organização. Além disso, este mecanismo ajuda também aos cidadãos a monitorar o progresso no terreno e faculta feedback directo sobre os resultados das actividades desenvolvidas. A Open Aid Partnership resulta de uma colaboração entre os Governos da Bolívia, Canadá, Espanha, Estónia, Finlândia, Holanda, Quénia, Malawi, Nepal, Reino Unido, República Checa, Suécia, bem como do Banco Africano de Desenvolvimento, Foundation Center, InterAction, ONE, PWYF e o Grupo Banco Mundial. Para consultar em

7 A PROGRAMAÇÃO INVISÍVEL DO ORÇAMENTO DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA O Programa Orçamental da Cooperação (PO5 e PO21) já referido um dos principais (e único) instrumentos de programação e de controle de execução orçamental na área da Cooperação para o Desenvolvimento Portuguesa foi eliminado, em 2009, e não está anunciada a sua substituição num futuro próximo. Desde então, não é possível ter uma visão completa das verbas alocadas para a Cooperação Portuguesa, por ministérios, organismos ou sectores de actividade, nem acompanhar ou controlar a posteriori a sua execução anual. De facto, assistimos nos últimos dois anos a um significativo retrocesso em matéria de transparência na disponibilização de informação neste domínio. Entre 2004 e 2011, o Programa Orçamental da Cooperação permitia a leitura das verbas destinadas à Cooperação Portuguesa, por ministérios e por sectores de actividade, embora não tenha sido possível estabilizar e uniformizar o sistema de forma a permitir o acompanhamento e a comparabilidade transversal a vários anos. Em 2004, foi criado o PO5, em vigor até 2009, ano em que foi divulgada uma figura orçamental de excepção, também designada de Agenda da Cooperação para o Desenvolvimento, que viria a substituir o PO5. Em 2011, regressa um Programa Orçamental da Cooperação o PO21 extinto logo no ano seguinte, quando o Orçamento de Estado volta a não prever a apresentação de rubricas transversais, incluindo também a área da Cooperação para o Desenvolvimento. Neste contexto, desde 2012 que não é possível identificar as verbas alocadas à Cooperação Portuguesa nos vários ministérios, nem a sua execução anual, o que dificulta significativamente o trabalho de monitoria e de advocacy nesta área, bem como a coordenação entre os diversos organismos públicos portugueses e a programação dos países parceiros, receptores dos fluxos da Cooperação Portuguesa. Também as mudanças de formato operadas de 2009 a 2011, entre PO5, Agenda Orçamental e PO21, violam a regra básica da comparabilidade, como condição de transparência. Recentemente, num debate público, um responsável do Camões - Instituto da Cooperação e da Língua referiu que existiria uma justificação transmitida ao Instituto para a ausência de informação na área da Cooperação Portuguesa como sendo uma indicação da troika 6, por considerar difícil de justificar internamente a canalização de fundos para Países em Desenvolvimento quando Portugal atravessa uma profunda crise financeira e sofre cortes em áreas como a saúde e a educação. Esta consideração é, à partida, falaciosa. Num contexto de profunda crise económica na Europa, o eurobarómetro 7 de Junho de 2012 sobre as atitudes dos europeus em relação à Ajuda ao Desenvolvimento vem demonstrar que 85% dos cidadãos da UE (78% em Portugal) continuam a considerar a Ajuda aos Países em Desenvolvimento muito importante, mesmo que tenha havido um recuo de 10 pontos percentuais. Neste contexto, uma maior abertura, transparência e coordenação na área da Cooperação Portuguesa, em articulação com uma melhor divulgação do impacto das actividades de Cooperação para o Desenvolvimento e um maior envolvimento dos cidadãos em questões como o Desenvolvimento global surgem como essenciais para permitir o apoio necessário da sociedade portuguesa e garantir o lugar próprio da Cooperação para o Desenvolvimento no quadro das políticas públicas, enquanto vector muito importante da política externa. 6 Designação das três instituições responsáveis pelo programa de assistência financeira a Portugal Banco Central Europeu, Comissão Europeia e Fundo Monetário Internacional 7 Disponível em ebs_392_en.pdf OS PROGRAMAS INDICATIVOS DE COOPERAÇÃO ENQUANTO INSTRUMENTO DE PREVISIBILIDADE No que diz respeito à previsibilidade da Ajuda ao Desenvolvimento, os Programas Indicativos de Cooperação (PIC) constituem-se como um importante programa que pretende estar alinhado com as estratégias e as prioridades de Desenvolvimento dos países parceiros. Os programas assumem um quadro temporal de previsibilidade de médio-prazo (3 a 4 anos) ao nível das medidas, ambicionando no futuro atingir um nível de compromisso também no domínio financeiro para cada ano tomado individualmente, isto é, ser capaz de comunicar compromissos financeiros sólidos aos países parceiros, a fim de lhes permitir a inscrição dos montantes em Orçamento de Estado. Porém, parte das verbas inscritas nos PIC para financiamento de projectos não têm sido movimentadas em tempo útil, o que coloca Portugal no grupo dos países com pior desempenho na disponibilização atempada de meios financeiros para os programas de Desenvolvimento.

8 A TRANSPARÊNCIA DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA NO FUTURO PRÓXIMO - RECOMENDAÇÕES O ano de 2015 é internacionalmente entendido como marco temporal para a publicação transparente com recursos a padrões comuns de informação sobre a Ajuda ao Desenvolvimento, porém muitos financiadores, incluindo Portugal, têm ainda um longo caminho a percorrer para atingir esse compromisso. A nível global, assistese nos últimos anos a uma clara melhoria neste domínio, porém o progresso tem sido moroso e muito desigual. Nos próximos dois anos, as campanhas internacionais de transparência, como a Publish What You Fund, prometem acompanhar o processo, divulgando as boas práticas e denunciando possíveis desvios. A crescente adesão de países e organizações internacionais à IATI pode funcionar como exemplo e incentivo adicional aos financiadores mais reticentes, como Portugal, à adopção deste padrão comum para que a informação possa ser, por fim, ampla, atempadamente acessível e universalmente comparável. Neste âmbito, recomenda-se que a Cooperação Portuguesa: - adopte medidas de transparência no sector da Cooperação para o Desenvolvimento, de acordo com os padrões internacionalmente reconhecidos; - cumpra os compromissos já estabelecidos no Calendário de Implementação do padrão comum de informação sobre a Ajuda ao Desenvolvimento; - actualize, até ao início de 2014, o Calendário de Implementação, prevendo o endosso da Iniciativa Internacional de Transparência da Ajuda, até 2015; - crie um instrumento orçamental de programação, de referência e de controlo de execução, na área da Cooperação para o Desenvolvimento, que corresponda às necessidades de coordenação, de acompanhamento das actividades desenvolvidas a nível interministerial ao longo dos anos. GRUPO DE TRABALHO AID WATCH DA PLATAFORMA PORTUGUESA DAS ONGD MONITORIZA A AJUDA PÚBLICA AO DESENVOLVIMENTO E O ESTADO ACTUAL DA COOPERAÇÃO PORTUGUESA TÍTULO Abertura e Transparência. Um compromisso que (ainda) não passou à prática AUTORIA Ana Filipa Oliveira / ACEP COMENTÁRIOS Grupo de Trabalho Aid Watch da Plataforma Portuguesa das ONGD EDIÇÃO Plataforma Portuguesa das ONGD DATA Dezembro 2013 APOIO CONCORD - Confederação Europeia das ONG DESIGN GRÁFICO Ana Grave PRÉ-IMPRESSÃO, IMPRESSÃO E ACABAMENTO Agora Lx - Agência de Produção

9 LIGAÇÕES ÚTEIS AID DATA AID INFO DAC STATISTICS GLOBAL TRANSPARENCY INITIATIVE INTERNATIONAL AID TRANSPARENCY INITIATIVE INTERNATIONAL BUDGET PARTNERSHIP internationalbudget.org OPEN AID OPEN AID PARTNERSHIP PUBLISH WHAT YOU FUND TRANSPARENCY INTERNATIONAL COM O APOIO DE