A Rede Global de Produção (RGP) do Minério de Ferro: empresas, Estado e agentes de contestação

Transcrição

1 XVI Congresso Brasileiro de Sociologia 10 a 13 de setembro de 2013, Salvador (BA) Grupo de Trabalho: Sociologia Econômica A Rede Global de Produção (RGP) do Minério de Ferro: empresas, Estado e agentes de contestação Bruno Milanez Rodrigo Salles Pereira dos Santos Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF)

2 1 Introdução O paper objetiva integrar dois ramos de reflexão teórica, a Economia Política e a Ecologia Política, que têm caminhado, em grande medida em paralelo, no debate sociológico mais amplo, estimulado recentemente pela Nova Sociologia Econômica. Especificamente, enfoca as abordagens das Redes Globais de Produção (RGPs) e das Trocas Ecológicas Desiguais como instrumentos teórico-metodológicos adequados à compreensão, de um lado, da emergência e desenvolvimento de sistemas transnacionais de produção; e, de outro, da materialidade inerente à produção, entendida como transformação da natureza. Somados a aportes teóricos clássicos da sociologia compreensiva weberiana e da teoria dos movimentos sociais norte-americana, tais abordagens propiciam um modelo complexo de análise das relações conflituosas entre agentes econômicos, políticos e sociais em atividades econômicas concretas. O campo empírico escolhido para a aplicação desse modelo é a indústria extrativa de minério de ferro, um dos principais eixos das mudanças contemporâneas na relação entre economia, política e sociedade em escala global. O paper compreende, assim, duas seções principais, além desta Introdução e das Considerações Finais. A primeira seção discute as duas principais abordagens teórico-metodológicas acima mencionadas. A primeira delas, a Rede Global de Produção, é entendida como um modelo fecundo para a análise das relações entre globalização, sistemas de produção e desenvolvimento econômico. Suas principais contribuições para a análise aqui proposta compreendem, mais especificamente, concepções de agência multicêntrica (econômica, social e política) e multiescalar, operacionalizadas através das noções de valor, poder e enraizamento, capazes de representar a atividade econômica de forma empiricamente adequada. Por sua vez, a concepção de Trocas Ecológicas Desiguais evidencia a dimensão material das relações econômicas, integrando suas dimensões natural e social de modo a demonstrar a centralidade dos bens naturais na conformação dos limites e possibilidades do sucesso econômico de agentes diversificados. A segunda seção, por sua vez, se desdobra em duas partes. A primeira enfoca a ação e os agentes econômicos na RGP do minério de ferro. Nesse caso empírico, a ênfase recai sobre o nó nacional desta rede, representada a partir das etapas (prospecção, extração, beneficiamento, logística e consumo) associadas aos processos de apropriação, criação, adição e captura de valor. Sua segunda parte acentua a importância dos agentes sociais na conformação da RGP do minério de ferro no Brasil. Argumenta-se em favor da importância de um paradigma analítico de relações sociais conflituosas. Isto porque nessa RGP, o caráter contestável da conversão privada de bens originalmente públicos, torna o agente econômico e o próprio setor ferro-mineral alvos prioritários dos agentes e estratégias de contestação social e confronto político descritos. Tais estratégias são entendidas como formas de ação economicamente relevante, à medida que seu sentido visado é influenciar as condições de exercício do poder corporativo. Por sua vez, as Considerações Finais discutem alguns dos principais frutos analíticos da abordagem descritiva empreendida, a saber, a centralidade do controle e substituição de reservas minerais nas estratégias de competição neste mercado; a importância dos sistemas de transporte multimodais na obtenção de poder corporativo na rede; a capacidade mimética dos principais agentes sociais de contestação, capazes de integrar as formas organizacionais da RGP e de seus agentes econômicos; e a conformação das práticas contestatórias em função da vulnerabilidade relativa dos processos de valor na RGP. Finalmente, avalia a

3 abordagem pretendida de forma bastante positiva quanto às possibilidades que franqueia para a análise de temas complementares pouco explorados pela literatura pertinente. 2 Redes Globais de Produção Globais (RGPs) e bens naturais 2.1 RGPs e ação economicamente relevante A abordagem das Global Production Networks (GPNs) ou Redes Globais de Produção (RGPs) surgiu no Reino Unido no início dos anos 2000 de forma a proporcionar um enquadramento teórico-metodológico apropriado à investigação de atividades econômicas organizadas em escala global. Mais especificamente, a globalização econômica seria definida, fundamentalmente, pela constituição de sistemas transnacionais de produção de matériasprimas, de bens e serviços intermediários e finais, etc. Em grande medida, os novos sistemas transnacionais de produção, representando complexos funcionalmente integrados e territorialmente dispersos de atividades econômicas (GEREFFI, 1994, p. 96; COE; DICKEN; HESS, 2008), constituiriam o veículo por excelência da crescente interconexão global (DICKEN, 2011, p. 7). No entanto, dada a disponibilidade de modelos teórico-metodológicos 1 consolidados na análise de sistemas transnacionais de produção, a formulação e aplicação de uma concepção independente respondeu à complexidade crescente dos processos de extração, produção, distribuição, consumo e descarte de bens e serviços, articulando agentes, recursos e contextos variados. Primeiramente, a noção de rede questionaria a linearidade e unidirecionalidade das abordagens em cadeia, conducentes a estruturas interempresariais inflexíveis via ação dos agentes periféricos. Por sua vez, a opção pelo conceito de produção (em detrimento de commodity) remeteria aos processos sociais (em especial, de trabalho) inerentes à multiplicidade de bens e serviços criados e transacionados em sistemas desse tipo. E, finalmente, a adjetivação global rejeitaria conceituações Estado-cêntricas implícitas (internacional e transnacional) em favor da articulação em escalas analíticas de processos específicos e inespecíficos territorialmente. A RGP é, portanto, definida como: [...] o nexo de funções e operações interligadas através das quais bens e serviços são produzidos, distribuídos e consumidos [...] [e são] tanto organizacionalmente mais complexas quanto cada vez mais globais em sua extensão geográfica. Essas redes não apenas integram firmas (e partes de firmas) em estruturas que obscurecem fronteiras organizacionais tradicionais por meio do desenvolvimento de diversas formas de relações de equidade e não-equidade, mas também integram economias nacionais (ou partes dessas economias) de formas que possuem implicações colossais para seu bem-estar. Ao mesmo tempo, a natureza e a articulação precisas das redes de produção centradas na firma são profundamente influenciadas pelos contextos sociopolíticos dentro dos quais elas estão enraizadas. O processo é especialmente complexo porque enquanto os últimos são essencialmente específicos ao território (principalmente, embora não exclusivamente, ao nível do Estado-nação), as redes de produção em si não o são. Elas atravessam as fronteiras estatais de formas altamente diferenciadas, influenciadas em parte, por barreiras regulatórias e não-regulatórias e por condições socioculturais locais, para criar estruturas que são descontinuamente territoriais (HENDERSON et al., 2011, p. 153). 1 Quanto às principais concepções teórico-metodológicas de sistemas transnacionais de produção, a saber, cadeia de valor (CV), cadeia global de commodity (CGC), cadeia de valor global (CVG) e rede global de produção (RGP), ver Santos (2010).

4 O agente econômico, isto é, a firma, em particular sob as formas multinacional (MNC) e transnacional (TNC), permanece central, ampliando seu escopo de ação na busca contínua de fins econômicos específicos (WEBER, 2003, p. 32), dentre os quais a redução de custos, a elevação de receitas de vendas, market share e inovação e a estabilização do mercado, etc., se somam à maximização de lucro no curto prazo. A concepção e o controle 2 de RGPs, entendidos no modelo como propriedades exclusivas do agente econômico, constituiriam os principais meios através dos quais, recursos territoriais converter-se-iam em valor, assumindo formas específicas de renda. Em realidade, valor constitui uma categoria conceitual-chave junto às categorias poder e enraizamento, e dados os propósitos deste trabalho, deve ser considerada em maior detalhe. De acordo com a teoria marxiana do valor, o trabalho constitui o encadeamento de processos materiais de incorporação e conversão físico-energética que resulta em um bem, cuja realização é, ainda, dependente de atividades complementares operando ao nível da circulação; em suma, a mercadoria, enquanto síntese dos processos de extração, transformação e distribuição que a tornam possível permanece vinculada, essencialmente, a uma única fonte de valor (BÖHM; LAND; BEVERUNGEN, 2012, p. 3), a materialidade do trabalho, sem confinar-se a ela. Nesse sentido, processos relativos à incorporação de tecnologias de branding, publicidade e marketing que constroem sentimentos de consumidores (WELLER, 2008) se alinham a atividades de prospecção e extração, de um lado, e sistemas logísticos integrados, de outro, no sentido do reforço da conexão indissociável entre consumo e valorização. Mais especificamente, em paralelo ao processo de criação de valor centrado no trabalho, as chamadas rendas tecnológicas, organizacionais, relacionais, de marca e de política comercial (HENDERSON et al., 2011, p. 156), mas também rendas da terra e diferencial (BRIDGE, 2008, p. 406), dentre outras, apontam para a impossibilidade de compreender o processo de produção lato sensu síntese dos processos de trabalho e de valorização ao largo dos seus processos de adição ou ampliação e de captura e, indo adiante, mesmo de multiplicação financeira de valor. Da perspectiva defendida neste trabalho, a compreensão da materialidade inerente às RGPs pode ser ampliada de forma profícua através da discussão das dimensões de apropriação de valor via processos de acumulação por espoliação (HARVEY, 2005b) e de adição por incorporação material e energética a partir de sistemas logísticos de grande porte. O Estado-nação, por sua vez, constitui o protótipo do agente político no modelo apresentado, de modo que atividades econômicas em rede operam em espaços políticos regionais, nacionais e/ou subnacionais. E, por sua vez, a extrema variedade do Estado, de suas formas e níveis organizacionais e institucionais e das motivações dos diversos operadores estatais e concessionários de parcela de seus poderes impõe à abordagem considerável plasticidade. O Estado permanece, no entanto, entendido como uma fonte-chave pública na governança da produção em rede tanto através de intervenções diretas como da influência indireta de seu ambiente regulatório (WILSON, 2013). Não obstante, a alternância das formas de agência propriamente econômica e política, isto é, das capacidades da firma e do Estado em influenciar a ação econômica (WEBER, 2003), tem constituído um lugar-comum na literatura da Economia Política Internacional (HIRSCHMAN, 1961; GERSCHENKRON, 1962; GEREFFI; KORZENIEWICZ, 1994; EVANS, 2004; DICKEN, 2 O problema da governança dos sistemas transnacionais de produção vem, desde a emergência da abordagem das cadeias de commodity globais (CCGs) com o trabalho de Gereffi, Korzeniewicz (1994), recebendo tratamento privilegiado no âmbito dos estudos de Economia Política Internacional.

5 2011). Dessa forma, a centralidade da categoria poder entendido como capacidade de influência exercida por um ou mais agentes, e de suas fontes e formas corporativa e institucional (HENDERSON et al., 2011, p ), não surpreende. Entretanto, a noção de poder coletivo, exercido tanto direta quanto indiretamente por parte de agentes sociais diversificados, aponta para uma maior fragmentação da agência, no âmbito da abordagem das RGPs, que se estende, ainda, às [...] ações dos agentes coletivos que buscam influenciar companhias em localidades específicas das RGPs, seus respectivos governos e às vezes agências internacionais (mais recentemente o FMI e a OMC em particular). Exemplos de tais agentes coletivos incluem sindicatos, associações de empregadores e organizações que promovem interesses econômicos particulares (ex. pequenos negócios), ONGs preocupadas com direitos humanos, questões ambientais, etc. (HENDERSON et al., 2011, p. 158). Defende-se, entretanto, que os flancos analíticos abertos pela abordagem das RGPs sejam plenamente explorados, conformando propriamente uma abordagem multicêntrica. Nesse sentido, a firma ou agente econômico operaria como mecanismo de acesso à unidade analítica rede, configurando estruturas e processos em torno dos quais orbita uma miríade de agentes envolvidos direta e indiretamente. Avançar sociologicamente a abordagem proposta implica, portanto, reconhecer a dimensão essencial e complementar do agente social no condicionamento da atividade econômica dimensão que tem sido largamente ignorada em grande parte da literatura acerca dos sistemas transnacionais de produção (ver WILSON, 2013, por exemplo). Ações e agentes além de suas estruturas derivadas organizacionais e institucionais constituem formas relacionais específicas, de modo que exercem e sofrem influência de relações sociais lato sensu (SANTOS, 2011, p. 136), influência essa definida propriamente como enraizamento (embeddedness). Dados os objetivos deste trabalho, importa considerar as formas de enraizamento social (HESS, 2004) e territorial (HENDERSON et al., 2011, p. 160). A história sociocultural e as estruturas institucionais do agente econômico tanto possibilitariam quanto constrangeriam formas de comportamento desde a origem (HESS, 2004); tanto quanto o plano de destino na conformação das atividades econômicas. Em realidade, o enraizamento territorial diz respeito à densidade das relações sociais (não econômicas) abrangentes da ação e do agente econômicos. Estes últimos, necessariamente, têm de lidar com estruturas e contextos sociais adaptativos prévios dotados de capacidade de influência, condicionamento e mesmo, determinação. Assim, a ênfase intencional na associação entre poder coletivo e enraizamento territorial aponta novas possibilidades analíticas quanto ao caráter multicêntrico da agência. Nesse sentido, o uso analítico que se propõe da abordagem das RGPs remete, em grande medida, ao endereçamento do problema da agência economicamente relevante (WEBER, 2003), entendendo a constituição e a operação das RGPs como fenômenos complexos e totalizantes, incluindo múltiplas fontes de agência relativamente autônoma e influente. Encaminha-se, portanto, uma resposta à negligência teórico-analítica da relevância econômica do agente social (RAMALHO; SANTOS; LIMA, 2013), organizado diversamente sob a forma de sindicatos de trabalhadores, associações de moradores, organizações ambientalistas e de direitos humanos, igreja e associações religiosas, movimentos sociais ambientais, feministas e étnicos, populações tradicionais e indígenas, grupos de afetados por atividades econômicas, representações empresariais locais, dentre outros.

6 2.2 A materialidade inerente às Trocas Ecológicas Desiguais Apoiando-se na discussão prévia do valor e das implicações analíticas daí derivadas, propõese uma tentativa de enfrentar um aspecto-chave negligenciado de forma generalizada pelas abordagens teóricas e aplicações empíricas acerca de sistemas transnacionais de produção. Em particular, as RGPs têm passado ao largo das [...] conexões ecologicamente significantes entre países posicionados em diferentes pontos da divisão internacional do trabalho. Esta organização transnacional da produção, por sua vez, consiste em sistemas extensivos de aquisição e distribuição de matéria-prima e, dos consequentes estágios de produção econômica que são crescentemente globais em escopo (RICE, 2009, p ). Enquanto boa parte da literatura produzida no âmbito dos sistemas transnacionais de produção tem permanecido concentrada na investigação de casos empíricos relacionados à indústria e, em particular, à indústria de bens de consumo, os estágios de extração e processamento primário de matérias-primas, operando progressivamente em escala global, têm sido raramente identificados como eixos prioritários de investigação (BRIDGE, 2008; DICKEN, 2011; WILSON, 2013). Inseridos em redes funcionais dispersas, bens naturais ou matérias-primas constituem componentes intrínsecos a quaisquer processos de produção (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 362), isto é, de transformação material da natureza. Mais importante, segundo Dicken (2011, p. 245), a corrida por recursos [naturais] tem sido o componente central do desenvolvimento de uma economia global por séculos, de modo que estratégias amplas centradas, inclusive, em coalizões nacionais e supranacionais de garantia ao acesso constante, seguro e crescente a bens minerais (BUNKER; CICCANTELL, 2005) têm desempenhando um papel cada vez mais importante nas táticas corporativas de criação e controle de sistemas transnacionais de produção industriais, assim como nas possibilidades e projetos de desenvolvimento econômico nacional (WILSON, 2013). Por sua vez, atividades econômicas primárias organizadas extra-nacionalmente tendem a dar origem a estruturas econômicas globalmente integradas, porém localmente desarticuladas, isto é, economias de enclave (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 362), de modo que a integração entre os setores primário e industrial de bens de consumo constitui um elemento determinante de conformação tanto desses sistemas quanto dos territórios nos quais esta se dá. Assim, a centralidade dos bens naturais no processo de acumulação de capital estabelece o território como dimensão material constitutiva e influente das RGPs (BRIDGE, 2008; CICCANTELL; SMITH, 2009; WILSON, 2013). Redes centradas em bens naturais são especialmente dependentes de processos específicos territorialmente, sendo influenciadas por fatores como geologia, topografia, hidrologia, populações nativas, conflitos acerca do acesso a recursos, esforços para capturar os benefícios da extração para populações locais (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 362), dentre outros, representando exemplos profundamente relevantes para a compreensão da agência social ao nível do território. Nesse sentido, os territórios das RGPs centradas em bens naturais ou redes globais extrativas articulam temporalidade (não renovabilidade), espacialidade (fixidez) e sociabilidade (enraizamento) relativas (DICKEN, 2011, p. 244), assim como diferentes graus de contestação (HOMMEL; GODARD, 2005), sendo, essencialmente, multiescalares.

7 Ademais, os processos de adição de valor encontram-se progressivamente mais dependentes do papel-chave dos sistemas de transporte que movem estes materiais frequentemente pesados e volumosos de localidades agrícolas e mineiras remotas para lugares urbanos e metropolitanos onde a produção e o consumo acontecem (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 362). Sistemas de transporte transnacionais se ampliaram dramaticamente e, no caso de redes extrativas, essa ampliação em escopo, vem constituindo infraestruturas móveis (como navios petroleiros e mineraleiros) e imóveis (como oleodutos e minerodutos, além de ferrovias e portos) de dimensão inédita e, mais importante, extremamente vulneráve[is] à disrupção (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 363). Novamente, a fixidez relativa dos sistemas de transporte integrados às RGPs possibilita a identificação de modalidades de agência social capazes de reorientar a percepção das relações entre as formas de poder corporativo, institucional e coletivo (HENDERSON et al., 2011) construídas em torno de atividades econômicas. Nesse sentido, objetiva-se integrar os processos natural e social inerentes à configuração integral e extensa (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 363) das RGPs. Os processos naturais aludidos incluem, de um lado, a exploração de matérias-primas e energia e, de outro, a capacidade assimilativa dos sistemas ecológicos territoriais (RICE, 2009, p. 216). No que concerne à operacionalização deste objetivo, a concepção de troca ecológica desigual (ecological unequal exchange, EUE) entre territórios 3 aparece como um elemento promissor. Assim, a retirada ambientalmente prejudicial de energia e outros ativos em recursos naturais [...] e adição ou externalização de atividades produtivas e de descarte ambientalmente prejudiciais (RICE, 2009, p. 221) produziria danos espaciais específicos à ecologia local, organização social e infraestrutura, sendo o território entendido tanto quanto fonte como fossa (para subprodutos e resíduos de alta entropia) (ROBERTS; PARKS, 2009, p. 390) de territórios tributários. A concepção de troca ecológica desigual assenta-se, então, na dimensão material da atividade econômica, de modo que a representação da assimetria que a caracteriza remete aos fluxos líquidos de recursos biofísicos aferidos em termos de métricas alternativas tais como energia, matéria, terra incorporada (pegadas ecológicas) ou trabalho incorporado (HORNBORG, 2009, p. 240). A extensão das redes de produção a suas etapas extrativas demonstra a ampliação absoluta e relativa geograficamente desintegrada do uso de bens naturais 4. A referida extensão, mensurável através da elevação das exportações de países com maioria da população de baixa renda (BUARQUE, 2011, p. 18), e aparentemente considerada como índice de sucesso de sua orientação exportadora pode, inversamente, ser representada como prejuízo ecológico e econômico significativo (ROBERTS; PARKS, 2009, p. 391) 5. 3 A incorporação da abordagem das trocas ecológicas desiguais (ecological unequal exchange, EUE) é intencionalmente parcial. Incorpora-se a dimensão material-conflitiva desta abordagem, em detrimento de seu caráter estruturalista, nacional e supranacional. O modelo das RGPs adéqua-se particularmente à análise das redes extrativas, principalmente, porque os conflitos ecológicos distributivos (MARTINEZ-ALIER, 2001) que a caracterizam vêm assumindo dimensão multiescalar e, portanto, reduzindo a eficácia teórica de abordagens nacionalistametodológicas, como a EUE. 4 Desse modo, o argumento da desmaterialização da produção nas economias desenvolvidas seria, essencialmente, uma ilusão (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 365). Embora se observe o declínio da intensidade material do Produto Interno Bruto (PIB) de economias de países com maioria da população de alta renda (BUARQUE, 2011, p. 18), essa produção não se traduz necessariamente em níveis mais baixos de consumo absoluto de recursos (ROBERTS; PARKS, 2009, p. 388). 5 Alguns autores se referem, mesmo, às noções de periferias extrativas (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 366) e de processos que periferalizam os estágios material-intensivos do processo de produção (ROBERTS; PARKS, 2009, p. 392) para descrevê-lo.

8 Nesse sentido, a métrica de preço tenderia a subestimá-lo, particularmente na esfera dos bens naturais, externalizando os custos ambientais (e sociais) de sua extração, processamento e transporte (ROBERTS; PARKS, 2009, p. 389) ou transferindo seus custos de forma bem sucedida (cost-shifting successes, cf. MARTINEZ-ALIER, 2001). Dessa maneira, a análise de fluxo material ofereceria formas mais adequadas de registro das retiradas e adições de recursos naturais (RICE, 2009, p. 224). As métricas alternativas ao preço abarcam a pegada ecológica 6, a energia e o peso dos bens transacionados, sendo a última o peso físico de fluxos de importação e exportação a mais facilmente empregada 7. Quando muita biomassa, nutrientes, água ou outros recursos naturais são removidos, o resultado é a perda da biodiversidade, da camada superficial do solo, de recursos pesqueiros ou outros bens vitais [...]. Por outro lado, quando o uso demasiado de matéria e energia está concentrado em uma área, esta pode sofrer de poluição atmosférica, acidificação, eutrofização, acúmulo de metais pesados e problemas com a disposição final de resíduos sólidos [...] (HORNBORG, 2009, p. 247). No que concerne às chamadas retiradas, os limites físicos ou entrópicos da conversão de energia e matéria em bens econômicos produziriam um efeito de soma-zero no âmbito das relações transnacionais de produção. Remete-se, em especial, ao caráter não renovável da maior parte da energia e matéria consumidas produtivamente, assim como ao deslocamento dos impactos ecológicos associados a esse consumo para outras áreas, populações e grupos sociais (HORNBORG, 2009, p. 246; RICE, 2009, p. 225) 8. Nesse sentido, conflitos ecológicos distributivos (MARTINEZ-ALIER, 2001; HORNBORG, 2009, p. 249) estariam no cerne da formação de RGPs centradas em bens naturais. O desequilíbrio entre as taxas de consumo de recursos renováveis e de regeneração ou biocapacidade em escalas subnacional, nacional e supranacional constituiria, então, formas de dívida ecológica (RICE, 2009, p. 225) 9. Territórios caracterizados então, por índices de consumo produtivo e final superiores aos seus estoques de bens naturais renováveis e não renováveis, tenderiam, assim, a se apropriar de parcela dos estoques equivalentes de outros territórios. A expansão de seus índices de consumo, entendida seja como elevação da acumulação interna de capital e/ou como ampliação bem-estar de sua população, vincularia, assim, maior apropriação e, consequentemente, a intensificação dos conflitos distributivos. Dessa maneira, em condições de déficit ecológico, estratégias de acesso aos estoques de bens naturais de outros territórios tornam-se cruciais, posicionando os processos de acumulação por espoliação no centro da reprodução ampliada de capital na 6 A pegada ecológica mensura a extensão territorial, através da área em hectares (ha), necessária para suportar a produção de bens e serviços, podendo ser comparada aos estoques de capital natural. Índices de pegada ecológica superiores a estoques de capital natural indicam déficit ecológico (RICE, 2009, p. 225). 7 Roberts e Parks (2009, p. 391) afirmam que métricas para a avaliação de fluxos materiais indiretos, como os de emissão e de lixo vêm sendo desenvolvidas. Ademais, a incomensurabilidade das métricas ou discursos de representação das relações econômicas (MARTINEZ-ALIER, 2001) é, ela própria, um tema pouco explorado pela Nova Sociologia Econômica. 8 No que diz respeito às adições, movimentos de transferência de processos de produção, produtos e lixo de países ou, mais frequentemente, intranacionais, têm representado uma forma expressiva de apropriação de capacidades exógenas de carga ecológica e de deslocamento e transferência de riscos (RICE, 2009, p. 227). A decomposição tecno-organizacional da indústria siderúrgica em fases quente e fria constitui um exemplo significativo deste movimento. 9 No âmbito da emergência de um movimento por justiça climática, e em torno da noção de dívida ecológica, vem se agregando uma coalizão de ONGs ambientais, de direitos humanos e de desenvolvimento e posteriormente, por sindicatos de trabalhadores advogando seu pagamento ou mesmo o perdão de dívidas externas nacionais, de um lado; e de outro, um conjunto de líderes nacionais emergentes (ROBERTS; PARKS, 2009, p. 393).

9 contemporaneidade (ALTVATER, 2010). Em alguns casos, tais estratégias são formuladas e implementadas de forma amplamente suportada por agentes diversificados, econômicos, políticos e sociais, podendo ser definidas como consensuais. Um caso exemplar desta propensão analisado recentemente (WILSON, 2013) diz respeito à formação e evolução das redes de recursos na indústria siderúrgica na Ásia-Pacífico, particularmente no que se refere às coalizões econômico-políticas no Japão (anos 1950) e na China (anos 2000) com vistas a acessar fontes de carvão mineral e minério de ferro na Austrália, no Brasil 10 e no Canadá como base de emergência e sustentação de suas respectivas indústrias siderúrgica e processos de industrialização. 3 A Rede de Produção de minério de ferro no Brasil 3.1 Os agentes econômicos Aspectos gerais A commodity minério de ferro constitui, portanto, uma porta de entrada relevante para uma abordagem teórica integrada da organização em rede e materialidade das atividades econômicas. Por outro lado, sua discussão no Brasil é revestida também de importância empírica, tanto do ponto de vista da economia brasileira, quanto da perspectiva da RGP em que se insere. Estatísticas de 2011 indicavam o Brasil em segundo lugar no tamanho das reservas estimadas de minério de ferro (17%), atrás apenas da Austrália (20%) e na frente de países como Rússia (15%) e China (14%) 11. No mesmo ano, o Brasil se apresentou como o terceiro maior país explorador de minério de ferro (14%), sendo superado pela China (43%) e Austrália (17%) (DNPM, 2012). Também em 2011, ele foi o segundo maior exportador desta commodity (29%), ficando atrás apenas da Austrália (40%) 12 (INTERNATIONAL TRADE CENTER, 2013). Dentro do país, a exploração de minério de ferro é extremamente concentrada; em 2010, foram beneficiados 313 milhões de toneladas (Mt.), sendo 69% oriundos de Minas Gerais e 29% do Pará (DNPM, 2010). Esta característica da distribuição do minério no país tem forte influência na espacialização das unidades produtivas no território, como pode ser verificado nos mapas 1 e 2. Nesse sentido, discutir o nó nacional e as etapas da RGP mineral de ferro se justifica em face da operacionalização da materialidade em rede dos sistemas de produção transnacionais. Assim, para a elaboração desta seção, a descrição dos principais agentes e processos econômicos será feita de acordo com Mourão (2008); Quaresma (2009) e Singh, Hoyt, Lee (2007), que, não obstante, os representam a partir da noção de cadeia produtiva. 10 A construção do Projeto Ferro Carajás (PFC) representou um esforço expressivo de desenvolvimento de fontes alternativas à Austrália de minério de ferro. A então Companhia Vale do Rio Doce (CVRD) obteve empréstimos e financiamentos, garantidos pelo Tesouro Nacional, da European Coal and Steel Community, ECSC (US$ 600 milhões), da Nippon Carajás Iron Ore Co., Ltda., consorciando siderúrgicas e trading houses japonesas (US$ 500 milhões), do Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) (US$ 304,5 milhões), do Kreditanstalt fur Wiederaufbau (KfW) (US$ 122,5 milhões), além de outras fontes estrangeiras (SANTOS, 2010, p. 119). 11 As indicações de percentuais de minério serão sempre referidas à quantidade física, salvo quando explicitado o contrário. 12 Como a China tem sido o principal consumidor mundial de minério de ferro, quando se avalia o comércio internacional, o Brasil aumenta sua participação.

10 3.1.2 Prospecção Primeiramente, o processo de prospecção de reservas minerais implica em graus de incerteza variáveis. Nesta etapa, empresas de geologia são responsáveis por realizar mapeamentos geológicos, campanhas de prospecção, sondagens e modelagens computacionais de forma a identificar, dimensionar e caracterizar as jazidas minerais. Por envolver elevados custos irrecuperáveis, em função de sua natureza e da infraestrutura produtiva e logística não facilmente conversível a usos futuros, a etapa exploratória é decisiva para a implantação dos sistemas extrativos. A Companhia de Pesquisa de Recursos Minerais (CPRM) é o principal agente público na realização de pesquisa e prospecção mineral. Entretanto, historicamente a Companhia passou por períodos de baixo financiamento e de escassez de pessoal (MME, 2011). Como forma de compensar esse contexto, pequenas empresas de prospecção, que realizam consultoria para mineradoras específicas, assim como as grandes empresas, passaram a desenvolver capacidade própria de prospecção Extração A extração de minério de ferro é realizada, por sua vez, tipicamente em minas a céu aberto e compreende as atividades de perfuração, explosão, carregamento e transporte. Na mineração a céu aberto, a extração envolve a divisão e corte da terra em blocos quadrados ou retangulares de dimensão padronizada, o que confere à mina a aparência de um poço dotado de enormes plataformas em degrau. O preparo da escavação é feito a partir da perfuração dos blocos e infusão de cargas de explosivos. A detonação afrouxa os blocos, permitindo que escavadeiras mecânicas carreguem o material extraído em caminhões fora de estrada para o beneficiamento. A Tabela 1 apresenta as principais empresas que atuam na extração de minério de ferro no Brasil. Os dados mostram como a Vale S.A. (Vale) e suas subsidiárias (Minerações Brasileiras Reunidas S.A. e Samarco Mineração S.A.) possuem elevado poder corporativo, respondendo por mais de 80% do valor da produção de minério em Esta liderança mostra a hegemonia (LEVY, 2008) da empresa, uma vez que a segunda colocada, a Companhia Siderúrgica Nacional S.A. (CSN), juntamente com a Nacional Minérios S.A. (Namisa), atingiu apenas a participação de 8%, e a Usiminas S.A., somente 2% (DNPM, 2010). Além da concentração, as informações disponíveis também indicam o franco crescimento da produção esperado pelo setor, com um aumento superior a 70% em menos de quatro anos Beneficiamento O beneficiamento do minério de ferro inclui as atividades de britagem, separação, concentração e, em alguns casos, pelotização. Com exceção da pelotização, todo o beneficiamento costuma ocorrer próximo às minas, pois assim, evita-se o transporte de rejeitos, reduzindo seus custos. Sendo assim, as mineradoras são normalmente responsáveis não apenas pela extração, como também pelo beneficiamento do minério. A britagem consiste na fragmentação do minério de ferro e pode ocorrer em até três estágios. Esta atividade é caracterizada por elevado consumo energético e baixa eficiência operacional, constituindo a etapa mais custosa do beneficiamento mineral primário (MME, 2008). O peneiramento é integrado à britagem e se dá por meio da classificação das partículas em função de suas dimensões. O resultado do processo pode ser minério granulado (6,00 31,00 mm) ou os finos de minério. Esses finos são classificados em sinter-feed (0,15 6,00 mm),

11 encaminhados para unidades de sinterização, e pellet-feed (< 0,15 mm), que são processados nas usinas pelotizadoras. Como a qualidade do minério de ferro depende exatamente da proporção entre ferro e outras substâncias (impurezas) como sílica, fosfatos etc., a etapa de concentração é adotada para reduzir a quantidade de impurezas. Nesta fase, estes materiais são separados do minério por suas características, como diferença de densidade ou propriedades magnéticas. Nas principais reservas brasileiras, processos de concentração não são comuns devido ao elevado teor de ferro, sendo a lavagem simples o principal processo de redução de impurezas. Como os finos de minério não são adequados para uso direto nos alto-fornos, eles podem passar por diferentes processos de adequação. O sinter-feed é transformado em sinter dentro das unidades siderúrgicas tradicionalmente 13. Por sua vez, o pellet-feed é utilizado na produção de pelotas (8,00 18,00 mm), sendo esse formato mais indicado para o transporte em grandes distâncias. As pelotizadoras, normalmente, são unidades separadas das minas, recebendo pellet-feed de diferentes jazidas (MOURÃO, 2008). Apesar de as primeiras pelotizadoras terem sido instaladas no fim da década de 1960, essa ainda não é uma técnica amplamente utilizada no país, sendo responsável pelo consumo de, aproximadamente, 17% do minério extraído (DNPM, 2010). Essa tecnologia é adotada principalmente pela Vale, ou por suas coligadas; muitas delas parcerias com siderúrgicas internacionais (Austrália, Itália, Coréia do Sul, Japão e Espanha). Em 2006, a Vale era a líder mundial do comércio internacional de pelotas. Em 2009, a capacidade produtiva no Brasil era de 56 Mt., sendo 79% concentrada no Espírito Santo e o restante distribuído entre Maranhão (12%) e Minas Gerais (9%) (QUARESMA, 2009). Existe uma perspectiva de aumento da demanda por pelotas no médio prazo, devido à redução das minas de melhor qualidade e ao aumento das exigências ambientais para a instalação e operação de plantas de sinterização em países da OCDE (MOURÃO, 2008) Logística Como a britagem e a concentração normalmente ocorrem na área das minas, o transporte ocorre principalmente entre a mina e o consumidor, ou entre a mina e pelotizadora, e desta para o consumidor. Devido ao grande volume envolvido no comércio de minério de ferro e na sua elevada densidade, o transporte depende de modais de grande capacidade, pois o ganho de escala e a redução de custos fixos é um elemento essencial para reduzir custos operacionais. Dessa forma, o uso de caminhões para o seu transporte por grandes distâncias é considerado inviável: consumidores domésticos são normalmente abastecidos por estradas de ferro ou minerodutos, e consumidores internacionais por navios mineraleiros. Tradicionalmente o minério brasileiro é transportado por ferrovias, havendo uma forte ligação entre os dois setores. Em 2012, de acordo com dados da Associação Nacional de Transporte Ferroviário (ANTT), o transporte de minério de ferro e de carvão mineral foi responsável por 76% do total de carga transportada no país (VILAÇA, 2013). Da mesma forma, a concessão de importantes estradas de ferro do país foi dada a empresas do setor mineral, conforme a Tabela 2. Os minerodutos consistem em uma segunda alternativa utilizada no país para o transporte de minérios. Essa solução, porém, é adotada por menos empresas e tem extensão bastante 13 Essa opção se deve ao fato de o sinter possuir baixa resistência mecânica e, por esse motivo, não poder ser transportado por grandes distâncias.

12 inferior àquela das ferrovias. Os dois principais minerodutos em utilização pertencem à Samarco e ligam suas minas na região de Mariana (MG) às pelotizadoras e porto no litoral do Espírito Santo, percorrendo um total de quase 400 km e 25 municípios. Além desses dois, a empresa ainda pretende construir um terceiro, realizando o mesmo percurso (SAMARCO, 2012). Ao mesmo tempo, a Anglo American está implantando um mineroduto ligando Conceição do Mato Dentro (MG) a São João da Barra (RJ), percorrendo um total de 525 km e 32 municípios (AGB, 2011). Da mesma forma, a Ferrous Resources vem realizando obras para implantar outro mineroduto entre Congonhas (MG) e Presidente Kennedy (ES), com um total de 480 km e impacto sobre 22 municípios (AGB, 2012). Conforme será discutido na próxima seção, uma parte do minério é transportada até os consumidores internos, enquanto outra parte é direcionada para consumidores internacionais. O comércio global é realizado exclusivamente por via marítima, sendo, portanto, de grande importância os portos de escoamento. O transporte transoceânico é o principal item de custo na formação do preço do minério de ferro e, portanto, economias de escala são cruciais 14. Por este motivo, os terminais de minério são específicos e muitas vezes, controlados pelas próprias empresas. De forma geral, os clientes internacionais preferem se responsabilizar por esta etapa e a maior parte do minério tradicionalmente é vendido free on board (FOB), entretanto, mais recentemente, grandes mineradoras, na tentativa de otimizar o uso dos seus terminais, têm se proposto a vender os minérios no molde cost, insurance and freight (CIF), entregando o minério no porto de destino. Entre os portos brasileiros, aqueles que têm maior participação na exportação de minérios são o Porto de Tubarão, em Vitória/ES (Vale); Porto de Ubu, em Anchieta/ES (Samarco); Terminal de Itaguaí, no Rio de Janeiro/RJ (Vale); Ponta da Madeira, em São Luís/MA (Vale), Terminal de Ilha Guaíba, no Rio de Janeiro/RJ (Vale); Terminal de Granéis do Porto de Itaguaí, em Itaguaí/RJ (CSN); e Porto de Santana, em Santana/AP (Anglo Ferrous Amapá). Além desses, encontram-se em construção o Porto do Açu, em São João da Barra/RJ (EBX) e o Porto de Presidente Kennedy, na cidade de mesmo nome, no Espírito Santo (Ferrous Resources) Consumo A indústria siderúrgica é o principal consumidor do minério de ferro. Nestas unidades, o minério pode ser usado nas unidades de sinterização (sinter-feed) ou diretamente nos alto-fornos (no caso de pelotas ou granulado). Nestes, o minério é transformado em ferro gusa, que é encaminhado para as aciarias, para a fabricação de aço. No ano de 2011, dos 398 Mt. de minério de ferro comercializados, apenas 30% foram consumidos pelo mercado interno, sendo a grande maioria exportada. De forma semelhante, foram vendidas 62 Mt. de pelotas, das quais somente 10% foram usados por empresas no país (DNPM, 2012). 14 A partir de 26 de junho de 2011, com a partida do maior navio mineraleiro do mundo, o Vale Brasil (400 mil ton.), do Terminal Portuário de Ponta da Madeira (TPPM) em São Luís (ANDRADE, 2011), estima-se que o custo de frete do minério do Sistema Norte para a China deva ser reduzido de US$100/t para US$20/t (MENDES, 2011). O Vale Brasil custou cerca de US$ 748 milhões e é o primeiro de sete navios encomendados pela Vale à sul coreana Daewoo Shipbuilding & Marine Engineering Co. Embarcações com as mesmas dimensões estão sendo encomendadas à chinesa Rongsheng Shipbuilding and Heavy Industries (12) e contratadas com exclusividade em longo prazo (16), totalizando 35 super mineraleiros (ANDRADE, 2011). A estratégia foi, no entanto, contestada (LEVY, 2008) por agentes econômicos, reunidos sob a Associação dos Proprietários de Navios Chineses, e políticos estratégicos, como o governo chinês, através de um embargo de 14 meses e do impedimento jurídico de sua operação com plena capacidade. A reação da companhia foi desenvolver uma rede de distribuição asiática, baseada em uma estação de transbordo nas Filipinas, inaugurada em 2013, e outra prevista para a Malásia; ambas com capacidade de transferência de 70 mil t. de minério de ferro diárias (GÓES; ROSAS, 2013).

13 Considerando o consumo interno, o minério de ferro pode, ainda, ser comprado por guseiras independentes, que produzem ferro gusa e depois vendem esse produto para usinas siderúrgicas semi-integradas, no país ou no exterior, ou por usinas siderúrgicas integradas. A estrutura do setor de ferro-gusa é muito pulverizada no país; ao todo existem cerca de 85 empresas, que possuem 154 alto-fornos. A grande maioria dessas empresas encontra-se em Minas Gerais (63), que é seguido pelo Pará (8), Maranhão (7), Espírito Santo (4) e Mato Grosso do Sul (2). Minas Gerais é o polo mais tradicional de ferro-gusa e as empresas mineiras dirigem cerca de 60% da sua produção para o mercado nacional. Embora a região de Carajás também tenha relevância, sua produção é majoritariamente destinada à exportação (SINDIFER, 2007). Diferente da produção de ferro gusa, o mercado de aço é bastante concentrado, conforme apresentado na Tabela 3. Embora menos concentrada que a mineração, a siderurgia no Brasil depende quase que exclusivamente de quatro grandes grupos. Desses, dois possuem elevado grau de internacionalização, enquanto os outros possuem um caráter de grande empresa familiar. Essa característica se deve ao processo de privatização das grandes siderúrgicas estatais na década de Entre as empresas de menor porte, há maior participação de grupos internacionais. Além dos consumidores localizados no Brasil, os consumidores internacionais também possuem grande importância na RGP do minério de ferro. De acordo com dados do Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior (MDIC) (2013), do total de minério e pelotas exportados em 2012, a China foi responsável pelo consumo de 52%, sendo seguida pelo Japão (10%), Coréia do Sul (5%) e Países Baixos (4%). 3.2 Agentes e contestação social Para além dos agentes econômicos, buscamos nesta seção descrever e analisar o papel de agentes sociais ligados à RGP do minério de ferro, bem como algumas de suas estratégias e ações. Em realidade, a seção visa responder a um flanco virtualmente inexplorado da abordagem das RGPs, ainda que incorporado, um tanto restritamente, em sua formulação teórico-metodológica, tal como apresentado na seção 2. O caso selecionado, do nó nacional da RGP mineral de ferro, põe em destaque, em razão de sua materialidade inerente, conflitos diretos e indiretos em torno de bens naturais, como o ar, a água e a terra, mas também em função de bens comuns, como o patrimônio histórico-cultural e o trabalho, originalmente públicos. Nesse sentido, o padrão de relações sociais conflituosas (RAMALHO; SANTOS; LIMA, 2013) estabelecido na RGP do minério de ferro exemplifica, de forma acentuada, o argumento central defendido nesta seção, a saber, de que os agentes não econômicos e, em especial, os agentes sociais, importam na configuração do território como espaço de relações de poder, propriamente uma arena (DE SARDAN, 2005). Mais especificamente, interesses materiais e simbólicos conformam estratégias e táticas que devem ser entendidas como formas de ação economicamente relevante (WEBER, 2003, p. 20), pois que, através de mediações estruturais e contextuais, influenciam a conformação de atividades econômicas e, potencialmente, influenciam interesses defendidos e ações desempenhadas por agentes econômicos. Bartley e Child (2010) questionam três dos principais argumentos os comportamentos do consumidor e do investidor e a reputação corporativa em favor da capacidade de influência de agentes sociais sobre agentes econômicos, a partir de uma análise empírico-quantitativa

14 bem fundamentada 15. No entanto, objetiva-se aqui, construir algumas reflexões qualitativas introdutórias acerca do problema da ação economicamente relevante a partir de um conjunto de três casos de formação e consolidação de redes de contestação anti-minerais, independentemente, neste momento, da demonstração da influência direta efetiva das formas de ação economicamente relevante. Importa considerar, sobretudo, a motivação de influência por parte dos agentes sociais. O referido argumento teórico é, portanto, operacionalizado através do conceito de contestação social 16. A definição apresentada por Hommel e Godard (2005) remete à ideia de oposição sistemática dos agentes sociais às estratégias de desenvolvimento industrial de produto e processo, tendo sido elaborada a partir do conflito em torno da regulamentação dos organismos geneticamente modificados na França. Vinculando alertas e hipóteses de risco a discursos explicativos e mecanismos de responsabilização corporativa (idem, p. 259), os autores apresentam uma concepção evolucionária centrada na firma, na qual padrões de ação e reação interativos conformam arenas conflitivas povoadas por agentes dotados de recursos diversificados. No entanto, da perspectiva dos agentes sociais e de seu engajamento nos conflitos materiais e simbólicos característicos da RGP mineral de ferro, a adoção da dimensão evolutiva da contestação social implica o reconhecimento do potencial de confronto político (TARROW, 2009) intrínseco à disputa acerca das condições de reprodução social dos grupos populacionais envolvidos e seus representantes institucionais. Admite-se, dessa forma, a conservação e mobilização de uma ampla variedade de recursos estratégicos e táticos por parte dos agentes sociais que se manifestam em ações, rotinas e performances de confronto (TILLY; TARROW, 2007). Essas formas de ação economicamente relevante rangem de configurações institucionalizadas (como a greve operária, por exemplo, cf. RAMALHO; CARNEIRO, 2013), passando por demonstrações, manifestações e ocupações de espaços e bens em disputa (BEYNON, 1999), e podem produzir confronto violento (MARTINEZ-ALIER, 2001). Desse modo, há uma ampla gama de agentes sociais envolvidos na RGP do minério de ferro, tais como sindicatos de trabalhadores, organizações de moradores, grupos étnicos etc. Nesta seção, porém, optamos por não estudar um grupo específico, mas sim as redes compostas por estes movimentos. Ao adotar a perspectiva da RGP, não apenas se olha para além dos agentes econômicos, mas também, se busca identificar como as ações dos diferentes grupos de agentes influenciam uns aos outros. Nesse sentido, partimos da premissa de que a estruturação dos agentes econômicos influencia a organização dos agentes sociais, cujas estratégias de contestação, por sua vez, impactam as formas de agir dos agentes econômicos. Dessa forma, entendemos que a estrutura de redes de contestação é já uma resposta às redes 15 Há, no entanto, razoável espaço para a multiplicação de análises similares, orientadas tanto pela ampliação das variáveis de influência direta (intra-firma, via tipos de investidor e de gestor; e extra-firma, por exemplo, via tipos de consumidor final e intermediário); como pelas variáveis de influência indireta, particularmente referidas à regulação privada (por exemplo, níveis de transparência no mercado de capitais) e pública, com foco no papel das instituições estatais. Entretanto, análises empíricas de ordem qualitativa a partir de casos de condicionamento social do comportamento empresarial apresentam a vantagem de expandir o temário da contestação (violações de direitos humanos, trabalhistas ou crimes ambientais, por exemplo) e de sua capacidade de impacto diferenciado sobre as variáveis levantadas. Por sua vez, as escalas analítica e de ação, relacionadas a setores e ambientes institucionais específicos, podem produzir pontos de vista importantes no processo de verificação do argumento levantado. 16 A noção de contestação política de David Levy (2008) parte de um enquadramento teórico neo-gramsciano, assumindo as RGPs como estruturas de poder e campos contestados, capazes de vincular agentes estratégicos estabelecidos e desafiantes, No entanto, sua abordagem permanece opaca ao entendimento dos agentes sociais economicamente influentes.

15 de produção, sendo esta uma unidade de análise adequada para estudo das formas de contestação social (HOMMEL; GODARD, 2005) a atividades econômicas e seus operadores. Se por um lado existe uma diversidade de estudos recentes sobre redes de movimentos sociais constituídos para combater os impactos de indústrias mineradoras (HOROWITZ, 2011; KRAEMER; WHITEMAN; BANERJEE, 2013; SANDBERG; WALLACE, 2013); estudos empíricos sobre as redes associadas à RGP de minério no Brasil ainda são restritos (WANDERLEY, 2011). Por esse motivo, as descrições e análise esboçadas nesta seção apresentam algumas considerações iniciais a serem aprofundadas em pesquisas futuras. Neste sentido, além de uma breve descrição de algumas das redes existentes no país, a seção trata das principais atividades de contestação desenvolvidas que buscam influenciar de forma direta e indireta as decisões e ações das empresas mineradoras. Os movimentos de contestação à atividade das empresas mineradoras vêm ganhando escala e se intensificando no Brasil desde a segunda metade dos anos A partir de 2004, iniciou-se um processo de expansão das atividades da cadeia minero-metalúrgica, e muitos novos projetos foram propostos para o país. Dentro desse contexto, organizações em diferentes territórios iniciaram movimentos de resistência a tais projetos. Uma primeira tentativa de organizar uma rede nacional que englobasse esses movimentos foi proposta pela Rede Brasileira de Justiça Ambiental, ao compor o Grupo de Trabalho Articulação Mineração e Siderurgia (GTAMS), em Esta rede tinha, entre seus objetivos, dar publicidade aos conflitos decorrentes da implantação ou expansão de projetos de extração e beneficiamento mineral, além de promover o fortalecimento político dos movimentos sociais envolvidos em tais conflitos (GTAMS, 2008). No momento de sua formação, o GTAMS era composto por movimentos sociais de diferentes estados, incluindo Amapá, Bahia, Ceará, Maranhão, Mato Grosso do Sul, Pará, Paraná, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul e Santa Catarina (GTAMS, 2009). Outra importante rede criada em oposição às atividades dos agentes econômicos foi a Articulação Internacional dos Atingidos pela Vale (AIAV) 17. Tendo sido criada com forte interseção com o GTAMS, esta rede apresentava-se ao mesmo tempo mais restrita e mais ampla. Por um lado, o escopo era mais restrito, uma vez que a rede referia-se aos efeitos de uma única empresa; por outro lado, a abrangência geográfica foi expandida, para incluir movimentos sociais de diferentes países, incluindo Argentina, Canadá, Chile, Indonésia, Nova Caledônia, Moçambique e Peru. Além disso, a AIAV ainda contava com a participação de sindicatos de trabalhadores. Sua constituição se deu por meio de um encontro internacional no Brasil, em 2010, que foi iniciado com uma visita de representantes de diferentes países ao Sistema Norte e ao Sistema Sul da Vale, e concluído em um ciclo de reuniões e debates entre os participantes (AIAV, 2010). Por fim, uma terceira rede, mais recente, foi constituída na forma do Comitê Nacional em Defesa dos Territórios frente à Mineração (CNDTM). Sua criação deu-se como reação dos agentes sociais à proposta de mudança do marco regulatório da mineração no Brasil 18. Apesar 17 Em inglês, International Network of People Affected by Vale. 18 O novo marco regulatório da mineração diz respeito ao conjunto das alterações previstas na legislação básica e na estrutura político-institucional que regem a indústria extrativa mineral, através da tramitação do Projeto de Lei 5.807/2013 no Congresso Nacional. Seus principais elementos abrangem os aspectos procedimentais de licenciamento da exploração mineral, a dimensão institucional da regulação pública e a regulamentação tributária do setor. Uma discussão em detalhe da alteração do marco regulatório, compreendida como aprofundamento da via neoextrativista no processo de crescimento econômico brasileiro recente, pode ser encontrada em Milanez, Santos (2013)

16 de o CNDTM ter sido criado com foco no marco legal, ele teve como diferencial a ampliação das entidades envolvidas, uma vez que incluía, além de movimentos sociais e sindicatos, povos tradicionais e organizações não governamentais, totalizando quase 50 agentes sociais (CNDTM, 2013c). A opção pela constituição de redes busca responder à atuação descentralizada das grandes corporações, que passam a atuar simultaneamente em diferentes territórios. Como base dessa construção está a busca pelo aumento na agilidade da troca de informações, no fortalecimento político de organizações de bases locais e no compartilhamento de estratégias de contestação. Com certa periodicidade, essas redes promovem reuniões entre diferentes comunidades atingidas, de forma a permitir que as experiências e estratégias de um grupo sejam aprendidas pelos demais (GTAMS, 2008; AIAV, 2010). Essas estratégias variam de acordo com contextos e natureza das redes de produção lideradas por firmas individuais, podendo ser classificadas entre estratégias de impacto direto e estratégias de impacto indireto, como descrito a seguir. Uma das estratégias de impacto direto mais tradicionais se dá pela interrupção das atividades operacionais das empresas. No caso da RGP do minério de ferro, algumas redes de contestação perceberam ser o sistema logístico um dos nós mais vulneráveis (CICCANTELL; SMITH, 2009, p. 363), sendo sua interrupção uma estratégia comum de luta. No caso específico da EFC, não é infrequente o bloqueio da ferrovia pelas comunidades, quando a empresa se recusa a participar de negociações ou a cumprir acordos. Por exemplo, em 2011, a EFC foi fechada por trabalhadores terceirizados que acusavam a Vale de não ter cumprido acordo feito quando da falência de uma empresa prestadora de serviço (DIÁRIO ON LINE, 2011). Da mesma forma, em 2012, as obras da EFC foram paralisadas por moradores de comunidades próximas como estratégia de denúncia ao fato de a empresa não cumprir os acordos referentes ao licenciamento ambiental da duplicação da estrada de ferro (SANTINI; GLASS, 2012). Se por um lado, o mapeamento das RGPs no território permite às redes de contestação identificar vulnerabilidades das empresas, suas iniciativas também são acompanhadas por elas, que elaboram ações de resposta. Por exemplo, como reação ao fechamento da EFC, a Vale passou a solicitar ao Poder Judiciário interdito proibitório contra membros de organizações que compõem a AIAV. Dessa forma, a empresa passou a intimidar tais lideranças, criando situações que poderiam incriminá-los individualmente no caso de participarem de manifestações que paralisassem as atividades da EFC (FIDH, 2011). Nesse sentido, a concessão do interdito contra membros do Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e do Movimento dos Trabalhadores e Garimpeiros na Mineração (MTM) em fevereiro de 2008 foi justificada juridicamente pela intenção dos réus de acampar às margens da ferrovia, ou até mesmo ocupá-la (VALE, 2008), utilizando o mecanismo de proteção contra ameaça ou impedimento efetivo do exercício de posse como inibidor preventivo desta estratégia de contestação. Outra estratégia de impacto direto sobre as empresas utilizada pelas redes de contestação diz respeito à participação nas assembleias de acionistas. Da mesma forma que no primeiro caso, tal iniciativa é resultado de um profundo entendimento da RGP e do fato de que, por trás das decisões das empresas estão acionistas, agências de rating, bancos, etc. Este tipo de ação tem sido adotado, principalmente por agentes ligados à AIAV, que compraram ações da empresa e, desde 2010, participam das assembleias como acionistas críticos. Em tais eventos, as organizações denunciam aos demais acionistas os impactos gerados pelas atividades da

17 empresa, constrangendo o Conselho Diretor e demandando mudanças nas práticas da companhia (GLASS, 2012). Além dessas estratégias de impacto direto, existe uma série de iniciativas de contestação que buscam influir nas ações das empresas de forma indireta. Dentre elas, há algumas que buscam influenciar a opinião pública e outras que atuam sobre instituições estatais. Dentre as iniciativas que buscam agir sobre a opinião pública estão a elaboração de contrarelatórios e a indicação das empresas para "prêmios" que destaquem seus aspectos negativos. Com relação ao primeiro grupo, existem redes que vêm desenvolvendo os chamados "relatórios sombra" ou "relatórios de insustentabilidade". A elaboração de relatórios de sustentabilidade, ou relatórios de responsabilidade social, tem sido uma prática corrente pelas empresas como forma de tentar comunicar a diferentes grupos de interesse (consumidores, investidores, governos etc.) suas iniciativas nas áreas de meio ambiente, direitos humanos e condições de trabalho. Documentos semelhantes têm sido utilizados por grandes mineradoras, embora tal prática já tenha sido caracterizada como estratégia de retórica (WHITMORE, 2006). Dessa forma, com o objetivo de explicitar as contradições entre tais relatórios e a prática das empresas, em 2012, a AIAV elaborou o "Relatório de Insustentabilidade da Vale", onde apresentava a versão das comunidades e trabalhadores sobre as práticas da empresa nos territórios (AIAV, 2012). No segundo grupo de ações voltadas para a opinião pública está a nomeação para o Public Eye Awards, que constitui um exemplo da estratégia de nomear e envergonhar (naming and shaming) organizações e instituições consideradas responsáveis pela violação de direitos pessoais e coletivos. O prêmio, criado em 2000 pelas ONGs Berne Declaration e Friends of the Earth substituída em 2009 pelo Greenpeace alveja cuidadosamente corporações acusadas de violações ambientais e sociais, constituindo um contraponto crítico ao encontro anual do Fórum Econômico Mundial (FEM), em Davos (PUBLIC EYE, 2013). Em 2012, a Vale, foi nomeada através da AIAV, por uma série de potenciais violações aos direitos humanos. Dentre essas violações destacavam-se os impactos sobre mananciais aquíferos relacionados à mina Capão Xavier, em Nova Lima (MG); os impactos socioambientais múltiplos e associados à operação e à duplicação da EFC, entre o Pará e o Maranhão; as violações de direitos humanos na construção e operação da Companhia Siderúrgica do Atlântico, no Rio de Janeiro (RJ) e na construção da Usina Hidrelétrica de Belo Monte, no rio Xingu (PA) (AIAV, 2010; MOVIMENTO XINGU VIVO PARA SEMPRE, 2012). A resposta imediata da companhia (VALE, 2012a) exemplifica um padrão reativo de negação (SANTOS, 2012) à contestação social (HOMMEL; GODARD, 2005), buscando, de um lado, confrontar sua reputação, reconhecida como um operador global sustentável (VALE, 2012a), à nomeação, e, de outro, deslegitimar as alegações, descritas como infundadas e deturpadas (idem), sem se comprometer a refutá-las. Nesse sentido, a marca dos cerca de 25 mil votos, que garantiu o Public Eye Awards à empresa em 2012, pode ser entendida como uma conquista parcial dos agentes sociais de contestação, enfocada como tática de enraizamento (HESS, 2004). Além disso, a tentativa posterior de refutação individual dos argumentos refletiria uma mudança da posição inicial da empresa, e seu engajamento na arena de contestação, legitimando, indiretamente, seus acusadores como interlocutores (VALE, 2012b). Como complementação das ações dirigidas à opinião pública, há também iniciativas dos agentes sociais voltadas para interferir indiretamente sobre as empresas, por meio de

18 instituições estatais. Entre essas ações estão a judicialização dos processos de licenciamento e o lobby sobre a elaboração de atos legislativos. Uma importante estratégia indireta de influência sobre as mineradoras tem sido a judicialização dos processos de licenciamento ambiental. Apesar de as audiências públicas exigidas para o licenciamento de novos empreendimentos oferecerem poucas oportunidades para mudanças de fato na atuação das empresas (ZHOURI, 2008), os debates criados por tais encontros permitem o aprofundamento e encaminhamento de denúncias para o Ministério Público, iniciando processos judiciais contra empresas. Estratégias dessa natureza têm sido utilizadas pela AIAV; por exemplo, em 2012, por determinação da justiça a Vale teve de interromper as obras de duplicação EFC devido a irregularidades identificadas no seu processo de licenciamento (FOLHA ONLINE, 2012). Visando atuações de caráter mais estrutural, as redes de contestação também têm buscado influenciar a elaboração da legislação que diz respeito às atividades minerais no país. Dessa forma, a constituição do CNDTM não apenas confirma a estratégia do trabalho em rede, como também mostra como os movimentos sociais buscam influenciar a elaboração de leis. Uma das críticas feitas por membros do CNDTM ao projeto de lei que cria o Marco Legal da Mineração, encaminhado ao Congresso Nacional pelo poder executivo em 2013, foi o fato de a nova proposta ter sido discutida com as companhias mineradoras e não com as comunidades impactadas (CNDTM, 2013b). Além disso, questionamentos foram feitos sobre a decisão do governo de enviar o projeto de lei do novo marco legal em regime de urgência. Naquele momento, a estratégia do CNDTM foi elaborar um amplo abaixo assinado e iniciar uma campanha junto ao parlamento para retirar o regime de urgência e ampliar o período de debate sobre o novo marco regulatório. O documento, que criticava a falta de transparência na discussão do novo código e demandava debate público sobre o tema, conseguiu a adesão de mais de 90 entidades, incluindo movimentos sociais, ONGs e sindicatos (CNDTM, 2013a). Dessa forma, a análise dá organização e das estratégias dos agentes de contestação demonstra como eles se inspiram e se inserem à RGP do minério de ferro. Por um lado, a organização em rede emula a própria estruturação das empresas e permite aos agentes sociais atuar em diferentes territórios simultaneamente. Por outro lado, estes agentes desenvolvem ações que, direta ou indiretamente, impactam diferentes nós da RGP. Independentemente do grau de efetividade dessas ações, apenas a sua existência indica como agentes sociais visam influir, objetivamente, nas formas de atuação dos agentes econômicos. 4 Considerações finais Ao longo deste trabalho, buscamos articular diferentes conceitos e, a partir deles, aprofundar o debate sobre a organização dos agentes econômicos e sociais relacionados à RGP do minério de ferro. Inicialmente apresentamos o conceito de RGP, considerado como uma abordagem conceitual robusta o suficiente para dar conta de avaliar a relação entre diferentes agentes vinculados a esta rede. A esse conceito, agregamos elementos do paradigma das trocas ecológicas desiguais, com o intuito de explicitar a dimensão material da atividade econômica, raramente abordada pelos estudos sobre RGPs. Além disso, buscamos associar essa dimensão material a conflitos ecológicos distributivos, considerados como base para as principais estratégias de contestação que vêm sendo elaboradas e praticadas contra os agentes econômicos. A partir da fundamentação criada por esses elementos conceituais, buscamos descrever a RGP do minério de ferro, analisando sua reconfiguração em escala nacional e avaliando estratégias de agentes econômicos e agentes sociais, bem como a influência que esses grupos exercem uns sobre os outros.

19 Em primeiro lugar, a incorporação da componente material das RGPs mostrou-se fundamental para uma melhor compreensão das formas de contestação associadas à indústria extrativa mineral. Como esse é um setor altamente intensivo em bens naturais, a incorporação dessa perspectiva permitiu perceber a concentração dos conflitos em questões associadas à distribuição dos recursos ecológicos, mais do que dos recursos econômicos. Sendo assim, parece haver uma articulação mais forte de associações de moradores, comunidades tradicionais e mesmo organizações ambientalistas, do que, por exemplo, sindicatos de trabalhadores 19. Sendo assim, o exemplo do minério de ferro, por suas espacialidade e sociabilidade amplas, é relevante porque evidencia a apropriação privada ou espoliação de bens naturais e comuns previamente públicos que se encontra na base de todas as RGPs. Nesse sentido, a acumulação por espoliação (HARVEY, 2005b; ALTVATER, 2010) constitui, de modo mais geral, condição necessária de todos os fenômenos econômicos stricto sensu (WEBER, 2003). Não coincidentemente, esse regime de competição é o principal fator impulsionador dos conflitos socioambientais (ACSELRAD, 2004), pois que, pode ser representado como disputa material e simbólica distributiva (MARTINEZ-ALIER, 2001; HORNBORG, 2009) em escala local. Nesse sentido, os meios de contestação social e confronto político remetem, essencialmente, ao paradigma de relações sociais conflituosas ou jogo de soma-zero que se estabelece entre os agentes econômicos e sociais na RGP do minério de ferro, em particular, e na indústria extrativa mineral, em geral. Considerando que, nessa indústria, a lógica da captura de renda exerce uma forte influência, onde surge como uma função do confronto entre a produção natural e produção social (BRIDGE, 2008, p. 404), a ação econômica adiciona um processo de valor à tipologia original do modelo das RGPs de criação, adição/ampliação e captura. A materialidade desta RGP aponta, dessa forma, para a dimensão-chave da apropriação de valor via commoditização de bens naturais, isto é, sua conversão em recursos minerais via instituição política de direitos de propriedade, cuja matriz de regulação pública vem sendo rediscutida desde 2010 no Brasil. Segundo Bridge (2008, p. 403), sendo a indústria extrativa mineral centrada na exploração de bens finitos (recursos não renováveis), as empresas confrontam o imperativo dos recursos de forma intensa, de modo que o eixo da competição diz respeito à substituição e ampliação de suas reservas. Nesse sentido, firmas estabelecidas ou bem sucedidas na RGP do minério de ferro, cuja epítome no Brasil é a Vale, orientam sua ação econômica de acordo com uma lógica físicomaterial, buscando acessar e controlar as principais reservas em quantidade e qualidade. Desta lógica se depreende uma forte dependência territorial da firma em relação às etapas de prospecção e extração em seus processos relativos ao valor. Mais importante, Böhm, Land, Beverungen (2012, p. 3) esclarecem tais processos como novas [e contínuas] rodadas de cercamento, privatização e apropriação de bens naturais e comuns. Assim, além da interação entre a RGP a partir da incorporação de bens naturais como processo de valor e os movimentos de contestação social, o estudo permitiu perceber, em diferentes níveis, como a estrutura e formas de comportamento dos agentes econômicos 19 A análise da organização dos sindicatos de trabalhadores da mineração está além do escopo desta pesquisa e deverá ocorrer de forma complementar a ela, posteriormente. De qualquer modo, as primeiras informações coletadas de forma ainda não sistemática indicam a inexistência de uma organização nacional dos trabalhadores da mineração, uma vez que os sindicatos têm base local/regional e são filiados a diferentes centrais sindicais. Além disso, em todas as redes estudadas, o grau de protagonismo das organizações não-sindicais mostrou-se superior à mobilização das organizações de trabalhadores, embora em todas elas haja algum envolvimento dos sindicatos.

20 influencia e é influenciada por relações sociais, em geral, e pelas estratégias de ação economicamente relevantes operadas pelos agentes sociais. De outro lado, a descrição dos agentes econômicos em seu nó nacional permitiu identificar uma rede de produção curta, onde empresas buscam ganhar poder corporativo, por meio da verticalização para frente (no caso das mineradoras), ou para trás (no caso das siderúrgicas). Havendo nesse movimento uma aparente coincidência de interesses, onde as mineradoras buscam criar parcerias estratégicas e garantir melhores termos de negociação de preço e as siderúrgicas se beneficiam por garantir acesso, constante e seguro, a bens naturais não renováveis. Apesar desse movimento de convergência ser notado desde a década de 1980, com a parceria de siderúrgicas japonesas no financiamento do Projeto Ferro Carajás, ele vem se generalizando e aprofundando nos últimos anos, sendo utilizado tanto por siderúrgicas internacionais, quanto nacionais. Mais do que isso, a análise dos agentes e processos econômicos permitiu identificar, de forma incipiente, a centralidade do segmento logístico da rede de produção mineral de ferro. A integração funcional entre a redução dos custos operacionais dos sistemas de transporte multimodais e a competição no segmento ferrífero da indústria extrativa mineral explica, em grande medida, os processos de integração vertical a partir da privatização dos principais agentes em ambos os setores da RGP, nos anos Nesse sentido, o domínio quase monopólico exercido por esses agentes sobre segmentos do modal ferroviário nacional, assim como sua elevada participação no controle das operações de alguns dos principais portos e terminais portuários privativos no Brasil torna-se compreensível. Se os processos logísticos que compõem a RGP do minério de ferro no Brasil são compreendidos, da perspectiva dos agentes econômicos, como fatores cruciais de redução de custos operacionais em condições de depleção quantitativa e qualitativa das reservas de minério de ferro mundiais (MILANEZ, 2012) é porque, de um lado, os processos de criação de valor no beneficiamento primário representam um componente relativamente pouco significativo no processo integral de aferição de renda na mineração de ferro; e, portanto, uma parcela expressiva da competição no setor tem de ser travada a partir de processos de compressão espaço-temporais (HARVEY, 2005a). Desse modo, a aceleração da acumulação de capital nos setores intensivos em bens naturais caminha, efetivamente, para a adição/ampliação de valor, em detrimento de sua criação. Por sua vez, essa dependência da adição/ampliação de valor via logística configura um primeiro foco de ação economicamente relevante, operada, de forma mimética, em rede, por agentes e redes de contestação social. Não coincidentemente, o uso repetido (como repertório de ação coletiva, cf. TILLY; TARROW, 2007) da estratégia de bloqueio e ocupação da Estrada de Ferro Carajás, fazendo a contestação social evoluir, em alguns momentos, ao confronto político (TARROW, 2009) exigiu uma reação abrangente e profunda da Vale. Essa reação, mediante o emprego de interditos proibitórios, evidencia a capacidade de mobilização indireta de recursos detidos por agentes políticos por parte do agente econômico hegemônico no nó nacional da RGP mineral de ferro. Outra característica dos agentes econômicos que se reflete na organização dos agentes de contestação diz respeito à concentração do mercado nas mãos da Vale. A empresa não apenas possui uma fatia dominante das reservas de minérios do país em função, duplamente, de sua história institucional (enraizamento social, cf. HESS, 2004) de empresa pública monopólica e de sua nova condição de campeã nacional ou transnacional brasileira (BOSSI et al., 2009), como também é o principal alvo dos movimentos sociais. Dessa forma, a