Assunto: Denúncia de irregularidades na concessão de financiamentos com recursos do FGTS.

Transcrição

1 Tribunal de Contas da União Dados Materiais: Decisão 130/94 - Plenário - Ata 08/94 Processo nº TC /92-1, com 8 Volumes e 1 Anexo (TC / Relatório de Inspeção Ordinária). Interessados: Vereadores Barquet Miguel e Vicente Seixas, Presidente e Primeiro-Secretário, respectivamente, da Câmara Municipal de Ribeirão Preto/SP. Entidade: Superintendência Regional de Campinas da Caixa Econômica Federal. Vinculação: Ministério da Fazenda. Relator: Auditor BENTO JOSÉ BUGARIN. Representante do Ministério Público: não atuou. Órgãos de Instrução: 8ª SECEX e SECEX/SP. Especificação do quorum: Ministros presentes: Élvia Lordello Castello Branco (Presidente), Luciano Brandão Alves de Souza, Adhemar Paladini Ghisi, Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça, Homero dos Santos, Paulo Affonso Martins de Oliveira e os Ministros-Substitutos José Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha. Assunto: Denúncia de irregularidades na concessão de financiamentos com recursos do FGTS. Ementa: Denúncia formulada por Vereador conta a CEF. Irregularidades na concessão de financiamento e execução de contratos. Justificativas parcialmente satisfatória. Denúncia considerada procedente em parte. Determinações à CEF. Data DOU: 28/03/1994 Página DOU: 4515 Data da Sessão: 09/03/1994

2 Relatório do Ministro Relator: GRUPO: II; CLASSE DE ASSUNTO: VII. ÓRGÃO DELIBERATIVO: Plenário. PROCESSO Nº TC /92-1, com 8 Volumes ANEXO: TC / Relatório de Inspeção Ordinária. NATUREZA: Denúncia. ENTIDADE: Caixa Econômica Federal - Superintendência Regional de Campinas (SP). INTERESSADOS: Vereadores Barquet Miguel e Vicente Seixas, Presidente e Primeiro-Secretário, respectivamente, da Câmara Municipal de Ribeirão Preto/SP. EMENTA: Denúncia de irregularidades na concessão de financiamentos. Procedência apenas parcial verificada mediante auditoria. Inexistência de irregularidade grave. Determinações corretivas e juntada às contas anuais. 1. NATUREZA: Denúncia. 2. INTERESSADOS: Vereadores Barquet Miguel e Vicente Seixas, Presidente e Primeiro-Secretário, respectivamente, da Câmara Municipal de Ribeirão Preto/SP. 3. OBJETO: possíveis irregularidades na concessão, pela Superintendência Regional de Campinas da Caixa Econômica Federal, de financiamentos de obras com recursos do FGTS. 4. EXAME ANTERIOR: Sessão Reservada de , quando este Plenário, ante o atendimento dos requisitos de admissibilidade, decidiu conhecer da presente denúncia para, após retirar-lhe o caráter sigiloso, determinar a adoção de providências para sua instrução (Ata nº 19/92 - Plenário (Sigilosa), Decisão nº 126/92 - cópia às fls. 14). 5. LEVANTAMENTO DE AUDITORIA REALIZADO PELA SECEX/SP (fls. 19/42): permitiu, juntamente com a análise de relatório da Auditoria Interna da CEF (fls. 50/61), constatar as seguintes irregularidades nos procedimentos de análise e aprovação de projetos supervisionados pela Superintendência Regional de Campinas, a respeito das quais foram ouvidos os Srs. José Airton Martins e Álvaro Figueiredo Maia de Mendonça Júnior, à época titular da Superintendência e Presidente da CEF, respectivamente: 5.1. extrapolação, sem justificativas expressas, dos limites máximos de unidades residenciais por conjuntos habitacionais fixados em Circulares Normativas;

3 5.2. desmembramento de projetos de conjuntos habitacionais sob a responsabilidade de uma mesma construtora ou pertencentes ao mesmo grupo empresarial; 5.3. falta de critérios para contratação de construtoras com sede fora do Estado de São Paulo, com possibilidade de aumento de custos operacionais e de beneficiamento de determinadas empreiteiras; 5.4. baixa qualidade das residências construídas em relação ao montante de recursos empregados; 5.5. concentração de financiamentos dentro do Plano de Ação Imediata para Habitação na modalidade 1ª Linha, que dispensa realização de certame licitatório e torna a escolha da contratada bastante subjetiva; 5.6. possível superestimação de preços de terrenos para construção de conjuntos residenciais e de obras de saneamento; 5.7. aprovação de financiamentos sem cumprimento de exigências feitas pelo órgão jurídico da SUREG/Campinas; 5.8. doação de terreno a empresa construtora no Município de Santa Bárbara D'Oeste (SP), contrariando Lei Municipal que autorizava a cessão apenas aos mutuários finais. 6. JUSTIFICATIVAS DOS RESPONSÁVEIS (fls. 102/139): apresentadas após vista dos autos, consistiram, em síntese, em alegar que: 6.1. a extrapolação dos limites máximos de unidades residenciais por conjuntos habitacionais encontra amparo no Anexo I-3 da Circular Normativa nº 132/90, que a admitia em caráter excepcional e desde que devidamente fundamentada; tais características estariam presentes nos processos questionados pela SECEX/SP, que conteriam "elementos suficientemente embasadores e justificadores da excepcionalidade ocorrida, tanto que foram aprovados pelas autoridades superiores da CEF (Diretoria) e do Ministério do Bem Estar Social (Secretário Nacional de Habitação e Ministra da Ação Social)"; 6.2. o desmembramento de projetos é prática comum entre as construtoras que operam com a CEF, não tendo ocorrido tentativa de burla dos limites máximos de unidades residenciais permitido pelos normativos da CEF, limites estes aplicáveis a projetos e não a empresas; além disso, consoante informou a Gerência de Habitação de Campinas, a subdivisão "contribuiu para um controle mais eficaz dos empreendimentos, no que tange ao trabalho de mensuração realizado

4 pela Engenharia da CEF", havendo os pleitos das construtoras sido aprovados pelas autoridades superiores da Caixa e do MAS; 6.3. a contratação de empresas com sede fora do Estado de São Paulo baseou-se no princípio constitucional da livre concorrência e na inexistência de impedimentos legais ou regulamentares para adoção de tal procedimento, não tendo havido aumento de custos, eis que a definição destes obedece a critérios constantes de normativos da Caixa; 6.4. a baixa qualidade das habitações construídas provavelmente decorre dos materiais empregados, cujo custo era mais baixo, de forma a tornar possível um preço final do produto compatível com o poder aquisitivo da população a que se destinava, não possuindo os responsáveis, entretanto, capacitação técnica ou informações que lhes permitissem manifestar-se a respeito do assunto; 6.5. a concentração de financiamentos do PAIH na modalidade 1ª Linha decorreu do fato de que os agentes públicos da região aptos a contratar na modalidade 2ª Linha, as COHABs, estavam inadimplentes perante a CEF e, portanto, impossibilitados de receber novos financiamentos, bem como da existência, na área da SUREG/SP, de apenas duas COHABs e de mais de uma centena de construtoras; 6.6. a questão da superestimação de preços refoge à competência de ambos os gestores, sendo a análise dos empreendimentos feita nas unidades próprias da CEF, "as quais, cada uma de "per si", emitem parecer técnico, jurídico e econômico-financeiro"; além disso, a aprovação final dos projetos compete exclusivamente à Diretoria da Caixa, após expressa manifestação do MAS; 6.7. as exigências do órgão jurídico que não comprometiam o andamento das operações podiam ser atendidas até a data da assinatura do acordo, condicionando-se esta ao cumprimento das formalidades pendentes; por sua vez, estariam em ordem os contratos assinados na SUREG/SP; 6.8. se houve irregularidade na doação de terreno no Município de Santa Bárbara D'Oeste, esta seria de responsabilidade da Prefeitura e não da CEF; além disso, a exigência contida na Lei Municipal inviabilizaria a operação, uma vez que o imóvel constituiria a garantia hipotecária do financiamento e não poderia assumir esta qualidade se fosse doado aos mutuários finais; assim, o dispositivo correspondente da Lei Municipal nº 1.885/90 foi

5 alterado pela Lei Municipal nº 1.906/90, a fim de que a doação fosse feita ao agente promotor e este se comprometesse a doar aos mutuários finais os respectivos lotes. 7. PARECERES DA 8ª SECEX: 7.1. SR. INFORMANTE (fls. 153/156): entende satisfatórias as justificativas apresentadas, propondo, em conseqüência, o arquivamento do processo e a ciência aos interessados da decisão que vier a ser proferida SR. DIRETOR DA 2ª DIVISÃO (fls. 157/168): após considerar plenamente satisfatórias apenas as alegações apresentadas com respeito aos itens 5.3, 5.4 e 5.5 acima e que: embora a extrapolação dos limites máximos de unidades residenciais para empreendimentos habitacionais do Plano de Ação Imediata para Habitação esteja justificada, não há nos normativos atinentes aos empreendimentos atendidos pelo Programa de Cooperativa Habitacional e pelo Plano Empresário Popular qualquer previsão de excepcionalidade, havendo os escalões superiores da CEF e do MAS aprovado propostas fora dos limites admitidos; o desmembramento de projetos "pode gerar situações em que, mesmo não tendo sido atendidos os pré-requisitos para obtenção de financiamentos, as construtoras conseguem garantir recursos para seus projetos", devendo, assim, "independente de qualquer limite máximo fixado para o número de unidades residenciais em um empreendimento, mesmo que subdividido em vários,... ser avaliada, primordialmente, a capacidade operacional juntamente com a capacidade econômico-financeira de cada construtora"; em decorrência, "qualquer tentativa de enquadramento de projetos que, mesmo obedecendo aos limites e condições estabelecidos em orientações normativas existentes, afigurem-se como merecedores de cuidados redobrados face a restrições como as anteriormente mencionadas, não deve ser de pronto acolhida"; a superestimação de preços foi constatada em proposta apresentada pela Prefeitura do Município de Jundiaí (SP) (Contrato PRONURB ), na qual técnicos da CEF consideraram o custo das obras superior ao aceitável e criticaram os critérios de avaliação dos imóveis a serem desapropriados, e no financiamento aprovado para a construção do Conjunto Habitacional Santa Bárbara pela empresa Granova Empreendimentos Imobiliários S.A., onde o valor concedido para a compra do terreno foi superior ao efetivamente pago em 322% (trezentos e vinte e dois por cento); não

6 obstante a adoção, neste último caso, de procedimentos para anulação do contrato e para apuração de responsabilidades, seria indispensável o aprimoramento dos instrumentos de que dispõem os órgãos competentes da Caixa para avaliação técnica das propostas; o não cumprimento de algumas das exigências feitas pelo órgão jurídico da SUREG/SP poderia, eventualmente, deixar sem a devida proteção interesses da CEF; embora a questão da doação de terreno no Município de Santa Bárbara D'Oeste tenha sido satisfatoriamente resolvida, deve ser destacado que a CEF assinou o respectivo contrato sem as devidas garantias hipotecárias; entende que as restrições acima não ensejam a aplicação de multa aos responsáveis. Deste modo, propõe a formulação à Caixa das determinações corretivas de fls. 167/168, a juntada dos autos às contas daquela empresa referentes ao exercício de 1992 e a ciência aos interessados da decisão que vier a ser proferida. 8. ANEXO: TC /93-1, relatório de inspeção ordinária realizada pela SECEX/SP na SUREG/Campinas e na Prefeitura do Município de Valinhos em que foram detectadas, na execução de contratos firmados para ampliação dos sistemas de abastecimento de água e de esgoto sanitário do Município, as seguintes irregularidades, que levaram a unidade instrutiva a propor fosse determinada à municipalidade o ressarcimento das quantias mencionadas no item 8.3 (fls. 1/5): 8.1. adjudicação pela Prefeitura, com dispensa indevida de licitação, do gerenciamento e fiscalização das obras à sociedade de economia mista municipal Empresa de Desenvolvimento de Valinhos S.A. - EMDEVAL, sendo que um mês antes da assinatura da respectiva avença a citada sociedade já havia contratado, também com dispensa de licitação, a realização dos referidos serviços com a empresa Exacta Engenharia de Projetos S.A., com sede em Belo Horizonte; 8.2. inadimplência da Prefeitura no pagamento dos juros de carência acordados, levando à suspensão de repasses pela CEF e à paralisação das obras; 8.3. aplicação de recursos no mercado financeiro e realização de transferências para a conta-movimento da Prefeitura, contrariando instruções da CEF. É o Relatório. PROPOSTA DE DECISÃO 9. A presente denúncia apontava possíveis irregularidades na concessão, pela Superintendência Regional de Campinas da Caixa

7 Econômica Federal, de financiamentos de obras com recursos do FGTS. 10. Efetuado levantamento de auditoria na mencionada unidade administrativa, foram constatadas as ocorrências acima descritas, a respeito das quais os responsáveis apresentaram justificativas plenamente aceitas pelo Sr. Informante e consideradas apenas parcialmente satisfatórias pelo Sr. Diretor da 2ª Divisão da 8ª SECEX, que, a despeito de não vislumbrar a existência de qualquer irregularidade que pudesse ensejar a punição do Sr. Superintendente Regional e do Sr. Presidente da entidade, fez procedentes restrições à sistemática adotada pela CEF na concessão de financiamentos e no controle da execução dos respectivos contratos. 11. Assim, diante das falhas detectadas e da necessidade de seu saneamento, de modo a evitar possíveis lesões ao patrimônio público, deverá esta Corte, de imediato, determinar à Caixa a adoção das medidas corretivas alvitradas no bem elaborado parecer do Titular da 2ª Divisão da 8ª SECEX. 12. Dois itens, porém, merecem maior atenção: a superestimação de preços de terrenos no contrato firmado com a empresa Granova Empreendimentos Imobiliários S.A. e na proposta da Prefeitura de Jundiaí (item acima) e as irregularidades praticadas pela Prefeitura do Município de Valinhos (SP) na execução do contrato de obras de abastecimento de água e de esgoto sanitário. 13. No primeiro caso, não há nos autos informações nem acerca do desfecho dado aos respectivos contratos, nem das providências adotadas pela CEF, constando apenas que, no tocante ao contrato com a empresa Granova Empreendimentos Imobiliários S.A., o Ministério Público Federal solicitou a anulação administrativa de todos os atos relativos à avença e a instauração de inquérito policial para apuração de responsabilidades. Deverão ser solicitados da CEF, desta forma, esclarecimentos a respeito das medidas tomadas por aquela entidade com relação ao assunto. 14. Quanto ao contrato com a Prefeitura do Município de Valinhos, no qual se verificou a transferência de recursos para a conta-movimento da Prefeitura em desacordo com instruções da CEF, dever-se-á determinar a esta entidade que adote medidas para obtenção do ressarcimento da quantia indevidamente movimentada, com os correspondentes acréscimos legais. 15. Além disso, constatada a dispensa indevida de licitação na contratação de parte do objeto daquele financiamento e apurados indícios de subcontratação irregular de empresa privada, deverá ser

8 determinada à CEF a adoção de providências para apuração de responsabilidades pelas referidas irregularidades. Desta forma, acolhendo, na íntegra, o parecer do Sr. Diretor da 2ª Divisão da 8ª SECEX e os pareceres da SECEX/SP, com os acréscimos acima propostos, PROPONHO seja adotada a Decisão que ora submeto à apreciação deste Plenário. Voto do Ministro Relator: "CONTIDO NO RELATÓRIO" Decisão: O Plenário, ao acolher as conclusões do Relator, DECIDE: 1. considerar parcialmente procedente a presente denúncia; 2. determinar à CEF: 2.1. observância, na contratação de financiamentos habitacionais, dos limites máximos de unidades residenciais por empreendimento fixados em suas Circulares Normativas; 2.2. maior atenção na elaboração e exame dos laudos de suas áreas técnicas, de modo a evitar a concessão de financiamentos para projetos com preços superestimados ou para construtoras em situação econômico-financeira precária; 2.3. cumprimento de todas as exigências e garantias técnicas e jurídicas antes da celebração de contratos de financiamento; 2.4. inserção, na prestação de contas do exercício de 1993, de informações a respeito das providências adotadas com relação às irregularidades apuradas nos contratos de financiamento firmados com a empresa Granova Empreendimentos Imobiliários S.A. (Conjunto Habitacional Jardim Santa Bárbara) e com a Prefeitura do Município de Jundiaí (SP) (Contrato PRONURB ); 2.5. implementação de medidas para apuração de responsabilidades pelas irregularidades constatadas pela SECEX/SP na execução dos contratos firmados para ampliação dos sistemas de abastecimento de água e de esgotos sanitários do Município de Valinhos (SP) (Contratos , e ), consoante Relatório de Inspeção Ordinária às fls. 01/05 do TC /93-1; 2.6. adoção de providências para ressarcimento, pela Prefeitura do Município de Valinhos (SP), das importâncias de Cr$ ,00 (quarenta milhões de cruzeiros) e de Cr$ ,13 (três milhões, quatrocentos e cinqüenta e quatro mil, seiscentos e

9 setenta e um cruzeiros, treze centavos), acrescidas dos correspondentes encargos legais a contar de e de , respectivamente, em decorrência da transferência das referidas quantias, relativas ao contrato nº , firmado para realização de obras de infra-estrutura no Município, para a conta-movimento da Prefeitura, contrariando orientações da própria CEF; 3. dar ciência desta decisão aos interessados; 4. determinar a juntada dos autos à prestação de contas da CEF referente ao exercício de Indexação: Denúncia; CEF; FGTS; SP; Contrato; Financiamento; Vereador; Câmara Municipal;