GI - Governança e Instituições Internacionais OS BRICS NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS

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1 2 Seminário de Relações Internacionais: Graduação e Pós graduação Os BRICs e as Transformações na Ordem Global 28 e 29 de agosto de 2014 João Pessoa - Paraíba GI - Governança e Instituições Internacionais OS BRICS NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANÇAS CLIMÁTICAS Letícia Britto dos Santos Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais 1

2 Resumo O presente trabalho busca analisar o posicionamento do Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul (BRICS) no Regime Internacional de Mudanças Climáticas (RIMC). O trabalho tem como objetivo analisar o tratamento diferenciado dado aos países pertencentes ao Anexo e Não-Anexo I do Protocolo de Kyoto, seus mecanismos de Flexibilização e os desafios para adoção de um novo tratado internacional. Dessa forma, baseia-se em referências teóricas para explicar a formação do regime internacional, passando pelo conceito de bens públicos, analisando o dilema de cooperação presente nesta arena de negociação, assim como os atores domésticos que pressionam o posicionamento desses países no ambiente internacional. Serão também analisados os dados quantitativos das economias desses países, o perfil de emissões e as fontes de energias. A metodologia utilizada neste trabalho é a análise documental, do Protocolo de Kyoto, da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas e dos documentos oficiais apresentados pelos BRICS nas Conferências das Partes (COP s) no RIMC. Por fim, com o intuito de contribuir para a análise e discussão dos problemas ambientais globais, o trabalho aborda os interesses e as estratégias, semelhantes e divergentes, adotadas pelos BRICS nas últimas conferências internacionais. Palavras-chave: Mudanças Climáticas e BRICS INTRODUÇÃO Discutir sobre o Meio Ambiente passou a fazer parte do dia a dia de diversos profissionais, sejam eles do meio acadêmico, público, privado, organizações governamentais e não governamentais. Dentre a temática ambiental, observa-se que as mudanças climáticas são discutidas em grande relevância, tendo em vista que seus efeitos são perceptíveis no nosso dia a dia. Pesquisar sobre o tema significa contribuir para o diálogo entre os diversos profissionais e a própria sociedade. Dessa forma, vários cientistas acreditam que a intensificação de alguns fenômenos naturais, tais como: a elevação dos oceanos, o derretimento das geleiras, mudanças nos regimes de chuvas, maiores inundações, aumento de furacões, ciclones e tufões; são algumas das consequências do aquecimento global. i A interdependência existente no sistema internacional enfatiza a ideia de que, os acontecimentos ocorridos em um determinado país causam efeitos nos outros e, tendo em vista que os impactos da concentração de gases geradores do efeito estufa ultrapassam as fronteiras dos Estados, o mundo encontra-se diante de um problema global. A problemática 2

3 ambiental, em especial a questão da mudança climática, representa um desafio na arena das negociações internacionais, uma vez que se busca a adoção de medidas de ação coletiva, mas que envolve questões complexas incluindo ciência, interesse estatal e economia, em um ambiente onde nem sempre o consenso é possível. Diante desse cenário, os Estados buscam mecanismos que conduzam a um maior grau de cooperação internacional, tendo em vista a solução do problema das mudanças climáticas. A partir de perspectivas teóricas a respeito de Regimes Internacionais, este trabalho busca analisar o dilema de cooperação presente nesta arena de negociação, sobretudo no que diz respeito à efetiva adoção de metas de redução de emissões de gases de efeito estufa (GEEs) para os países em desenvolvimento, focando nas ações e no posicionamento dos BRICS. A primeira seção desse trabalho discutirá a formação do Regime Internacional de Mudanças Climáticas, passando pelo conceito de bem público internacional e mostrando, através do seu histórico, o tratamento diferenciado dado aos países pertencentes ao Anexo I e Não-Anexo I do Protocolo de Kyoto, assim como seus mecanismos de Flexibilização. Na segunda seção serão apresentadas referências teóricas que expliquem a formação do regime internacional de mudanças climáticas. Serão apresentados os atores que pressionam esses países nos regime, os dilemas de ação coletiva envolvidos no processo de negociação e que o tornam um desafio para a cooperação no Regime Internacional de Mudanças Climáticas. Serão também analisados os dados quantitativos das economias, o perfil de emissões e as fontes de energias do Brasil, Rússia, Índia e China. Por fim, serão abordados os interesses, estratégias, semelhanças e divergências, no posicionamento dos BRICS nas últimas conferências internacionais quanto à adoção de metas voluntárias de redução de emissões de gases de efeito estufa. Serão também apresentados os desafios de um consenso quanto ao segundo período do Protocolo de Kyoto ou a criação de um novo tratado internacional que substituía o mesmo, tendo em vista o vencimento da vigência do primeiro período. 1. Histórico e questões relevantes do Regime Internacional de Mudanças Climáticas As mudanças climáticas e as consequências do aquecimento global ganharam, gradativamente, lugar de destaque na agenda internacional, principalmente com a intensificação do processo de industrialização, a partir da segunda metade do século XX. A partir do início da década de 1980, a questão ambiental foi se tornando relevante, e adquire prioridade nas conferências, discussões e negociações internacionais, ao lado de temas canônicos como a Segurança e a Economia (VIOLA; LEIS, 2001). 3

4 Neste sentido, foi realizada em 1972, sob os auspícios da Organização das Nações Unidas (ONU), a Conferência de Estocolmo, sendo considerada uma resposta às pressões da opinião pública mundial. Nesse processo foi instituído o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), sendo esta uma iniciativa internacional que contou com a participação de 113 países, juntamente com instituições governamentais e nãogovernamentais (SOARES, 2001, p. 37). A Conferência de Estocolmo teve grande importância para a ampliação da visibilidade do tema das mudanças climáticas, já que a mesma alertou sobre a questão da camada de ozônio (RIBEIRO, 2001). Em 1988, no âmbito do PNUMA cria-se o Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (IPCC) ii que reúne cientistas de todo o mundo para estudar e avaliar as mudanças climáticas, aprofundar a observação do fenômeno e elaborar relatórios sobre o mesmo. Esses relatórios, de importância científica e política, foram grandes incentivadores das discussões dentro da arena política internacional, alertando para a necessidade da ação cooperativa entre os Estados para combater as mudanças climáticas e seus impactos tanto para a humanidade quanto para os ecossistemas (UNFCCC, 2008 apud RODRIGUES, 2008, p. 2). Em 1990 o IPCC concluiu que as emissões de gases de efeito estufa (GEE) iii aumentavam na atmosfera em função das atividades humanas desordenadas e sem controle ambiental a ação foi identificada como o principal vetor das alterações climáticas que já se verificavam então. As mudanças climáticas e o aquecimento global foram narrados pelos cientistas como consequência do crescimento de GEEs. Entendeu-se como fundamental a criação de medidas multilaterais e o estabelecimento de condições para a cooperação internacional para que se tentasse chegar a um acordo internacional que tratasse de solucionar o problema comum (OBSERVATÓRIO DO CLIMA, 2008) iv. Frente a esse contexto, tornou-se praticamente inevitável que os Estados tratassem do tema de mudanças climáticas. Nesse sentido, inicia-se uma tentativa de se criar um Regime Internacional com sistemas de regras e explicitado por um Tratado Internacional. Esse Regime Internacional de Mudanças Climáticas estaria sendo criado a partir da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC) através de seus artigos (BRASIL, 1992), e que assinada na Conferência das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente Humano e Desenvolvimento (CNUMAD) ou ECO 92, que ocorreu Rio de Janeiro, em Junho de ) A cooperação internacional é muitas vezes necessária para alcançar um bem coletivo e para criar uma estrutura institucional particular para evitar a ocorrência de comportamento free-riding. [...] A criação de um regime internacional de mudança climática envolve ambos, a criação de um bem público v e o estabelecimento de regras de restrição mútua de modo a evitar 4

5 um resultado mutuamente desvantajoso (LUTERBACHER e SPRINZ, 2001, p. 13 tradução livre). O Regime Internacional de Mudanças Climáticas (RIMC) é construído a partir das negociações definidas na ECO 92 ou CNUMAD. Essa conferência produziu um dos mais importantes documentos internacionais sobre a questão ambiental, conhecido como Agenda 21. Na sequência, foi formado, pela Assembleia das Nações Unidas, o Comitê Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas (UNFCCC). A Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudanças Climáticas (CQNUMC) abriu às assinaturas aos 174 chefes de Estado presentes na ECO-92 e obteve a adesão de 154 países (mais União Europeia). A Convenção (BRASIL, 1992) previa que as partes deveriam preparar inventários nacionais de emissões de certos gases causadores de efeito estufa e implementar medidas de mitigação das mudanças climáticas para reduzir a concentração desses gases na atmosfera, objetivando controlar o aquecimento global (CAIXETA, 2010). Um princípio importante acordado na Declaração do Rio foi o da responsabilidade comum, porém diferenciada. Todos os países deveriam trabalhar com obrigações, metas e buscar cumprir relatórios, mas as questões históricas e socioeconômicas de cada um também deveriam ser levadas em consideração. Países desenvolvidos e países em desenvolvimento não deveriam ter as mesmas metas (CAIXETA, 2010). Contudo, a CQNUMC definiu as responsabilidades dos países, onde todas as partes da Convenção tinham obrigações a cumprir em termos de relatórios de emissões, comunicação e ações gerais. As próprias regras do Regime já estabeleciam uma diferenciação entre os signatários da Convenção, estabelecendo aqueles membros do Anexo I e os não membros, chamados de Não-Anexo I. (BRASIL, 1992) Os países do grupo Anexo I vi são aqueles integrados à Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), países industrializados da antiga URSS e do Leste Europeu e que tinham o compromisso de limitar e reduzir as emissões de GEE nacionais aos níveis das emissões de Dessa forma, os países desenvolvidos e industrializados possuíam metas severas e imediatas, enquanto os países em desenvolvimento não teriam obrigações em cumprir metas de redução de gases de efeito estufa (GEE) neste período inicial. Isso porque, entendeu-se que os países em desenvolvimento não poderiam ter restringidas suas condições para o crescimento econômico. Como a transferência de tecnologias voltadas para o desenvolvimento limpo ainda era um assunto polêmico, foi decidido que esses países não seriam obrigados a assumir metas naquele momento, mas tinham a obrigação de elaborar inventários nacionais de emissões de carbono (GIOMETTI; MOREIRA, 2007). 5

6 Assim, o principal objetivo do Regime é promover a ação conjunta dos Estados no enfrentamento do aquecimento global, através das medidas de mitigação e adaptação às suas consequências como alertado pelo IPCC. Um grande desafio desse Regime é justamente cumprir as metas de redução dos níveis de GEE, já que essa redução implica ou diminuir o consumo de certos produtos ou alterar as fontes de energia, ou mesmo desenvolver novas tecnologias (SIQUEIRA, 2010, p. 52). Em 21 de março de 1994 a convenção entrou em vigor. As regras do Regime incluíram a realização de Conferências anuais das Partes (COPs), órgão supremo da Convenção, nas quais os países deveriam apresentar os inventários, os resultados obtidos e dar continuidade às negociações. (BRASIL, 1992) Na terceira COP em 1997 foi negociado o Protocolo de Kyoto. O tratado estabeleceu metas e compromissos de redução de GEEs diferenciados para cada país. Foi definido que os países desenvolvidos (Anexo I) reduziriam ao menos 5% suas emissões de gases de efeito estufa em relação aos níveis emitidos em 1990 durante um período de cinco anos (entre 2008 a 2012). Foram negociados os Mecanismos de Flexibilização para os países em desenvolvimento, como o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL). O artigo 3.3 do Protocolo de Kyoto obriga todas as Partes do Anexo I a prestarem contas das mudanças nos estoques de carbono e emissões de outros gases de efeito estufa que não sejam dióxidos de carbono, atribuíveis ao florestamento, reflorestamento e desmatamento (BRASIL, 2007). O Protocolo de Kyoto conta com mecanismos de flexibilização, no que diz respeito à possibilidade das nações industrializadas praticarem o comércio das emissões, diminuindo assim os custos decorrentes do cumprimento dos compromissos estabelecidos no Protocolo. O Protocolo inclui duas formas de comércio das emissões: a implementação conjunta e o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) (Clean Development Mechanism- CDM). Por implementação conjunta, entende-se a permissão de que créditos sejam adquiridos e comercializados na base de um projeto que dê incentivos para o controle das emissões internacionais. De acordo com o artigo 17 do Protocolo de Kyoto, existe a possibilidade de comercializar cotas de carbono entre partes do Anexo I, o chamado comércio de emissões (GE) (Emissions Trading). Isso ocorre normalmente quando uma Parte do Anexo I tenha reduzido suas emissões abaixo da meta, resultando, portanto, em um excedente que pode ser comercializado. No que diz respeito ao MDL, o comércio é estruturado a partir de projetos vii que os países pertencentes ao grupo do Não-Anexo I (países em desenvolvimento) realizam para permitir que as Partes do Anexo I (países desenvolvidos) atinjam suas metas de redução. 6

7 Dessa forma, ambos os países acabam alcançando o desenvolvimento sustentável. (BRASIL, 2007) O objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir às Partes não incluídas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento sustentável e contribuam para o objetivo final da Convenção, e assistir às Partes incluídas no Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e redução de emissões, assumidos no Artigo 3 do Protocolo de Kyoto, (BRASIL, 1998) Uma das dificuldades interpostas à negociação das bases do Regime Internacional de Mudanças Climáticas diz respeito justamente a essas diferentes responsabilidades colocadas para os países desenvolvidos e em desenvolvimento quanto às metas de redução de GEE. O Protocolo de Kyoto não estabeleceu metas de redução e tempo determinado para os países pertencentes ao grupo Não-Anexo I. No entanto, o MDL surge como uma oportunidade para que haja investimento estrangeiro em projetos que gerem baixas emissões de gases de efeito estufa. Já que, desenvolvendo esses projetos, não só os países pertencentes ao Anexo I reduzam os custos de emissões de uma economia industrializada, como permite que novas tecnologias sejam implantadas nos países em desenvolvimento. Dessa forma, os países do BRICS como Brasil, Índia, China, África do Sul (exceto Rússia) podem colaborar com os projetos de MDL. A China é um dos grandes líderes nesse mercado de carbono, seguido da Índia e Brasil. Juntos os três países representam 71% dos projetos existentes. (INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA, 2014). 2. A dinâmica, o dilema de cooperação e o perfil dos BRICS no Regime Internacional de Mudanças Climáticas Para Keohane (1995) a formação de Regimes Internacionais ocorre devido à interdependência sistêmica e à escolha racional dos Estados, que decidem cooperar para amenizar os conflitos de interesses e reduzir as incertezas no ambiente anárquico. Dessa forma, os regimes podem ser interpretados como um meio que facilita a elaboração de acordos na política mundial entre os países, uma vez que estes fornecem regras, normas e princípios, que ajudam os atores a coordenarem seu comportamento (KEOHANE, 1995). Segundo KRASNER, (1983, p.32.) Regimes internacionais são um conjunto de princípios, normas, regras e procedimentos de tomada de decisão em torno das quais as expectativas dos atores convergem em determinada área temática. De acordo com Oran Young (1989), há duas análises possíveis para explicar a formação de Regimes Internacionais. A primeira foca no comportamento do ator como 7

8 racional utilitário, onde há uma expectativa para que esses atores realizem jogos conjuntos viáveis, simultaneamente à elaboração de procedimentos para manter os custos de transação sob controle (YOUNG, 1989). Segundo Keohane, a principal função dos Regimes Internacionais consiste em facilitar a realização de acordos específicos, em matéria de importância, dentro da questão de fundo da área abrangida pelo regime. Regimes internacionais ajudam a tornar as expectativas dos governos consistentes entre si. Regimes são desenvolvidos em parte, porque os atores na política mundial acreditam que serão capazes de fazer acordos mutuamente benéficos que seriam difíceis ou impossíveis de alcançar. Em outras palavras, os regimes são valiosos para os governos Portanto, os Estados aderem a Regimes Internacionais, dada a capacidade que os mesmos apresentam de resolver problemas relacionados aos custos de transação e as imperfeições encontradas nas informações passadas aos atores. Logo, a demanda por Regimes será maior quanto maior for a abrangência temática e a efetividade dos mesmos em produzir normas e informações de qualidade para seus adeptos (KEOHANE, 1982). A partir da perspectiva liberal de Robert Keohane, é possível afirmar que os Estados decidem cooperar porque veem nos Regimes uma forma de facilitar a elaboração de acordos na política mundial (KEOHANE, 1995). O dilema de cooperação presente no Regime Internacional de Mudanças Climáticas se refere à entrada em vigor do Protocolo de Kyoto em A implementação e o cumprimento do tratado não contaram com uma adesão colaborativa de todos os Estados ou mesmo que haja uma intenção de colaborar, a viabilidade de cumprimento das metas nem sempre é possível para todas as partes. Nesse sentido, é importante ressaltar o posicionamento da União Europeia, que foi uma das principais regiões industriais que ratificaram o Protocolo. Apesar da disposição favorável ao Protocolo, o grupo enfrenta grandes dificuldades para colocar em prática seus compromissos estabelecidos em Kyoto. Outro fato que exemplifica o dilema de colaboração presente no regime foi dos EUA não deseja assinar o protocolo. Outro dilema de cooperação extremamente importante no Regime é o da diferenciação das metas para países desenvolvidos e em desenvolvimento. Os países que já se desenvolveram não concordam com que os países que estão se desenvolvendo não tenham metas. Tendo em vista que acreditam que o mesmo pode ser realizado de maneira sustentável. Os países em desenvolvimento, por sua vez, tentam colaborar com o regime através das cotas de carbono e da adoção de metas voluntárias, mas não desejam estabelecer metas obrigatórias, tendo em vista que não possuem recursos financeiros 8

9 suficientes para desenvolverem de maneira totalmente sustentável. Preferem colaborar na medida em que for possível, sem, contudo, estabelecer compromissos mais severos. Quando se observa as emissões desses dois grupos de países, é possível verificar que os países em desenvolvimento tiveram um aumento significativo de suas emissões no período de compromisso estabelecido pelo Protocolo ( ). No gráfico 02, tem-se a projeção das emissões dos países em desenvolvimento (Não-Anexo I), dos países desenvolvidos (Anexo I), bem como o total mundial. Gráfico 1: Projeção das Emissões de CO 2 para o período 2008 a 2012 Fonte: CAIT viii A partir da análise do gráfico, é possível notar que durante o período de , a projeção de emissões dos países em desenvolvimento aumentaram em uma proporção maior que os países desenvolvidos. Sendo assim, pode-se afirmar que após o período de compromisso, o Protocolo pode não ser considerado efetivo. No que diz respeito às metas obrigatórias colocadas para os países inseridos no ANEXO I, é possível perceber que essas podem gerar conflitos de interesses com os países em desenvolvimento. Estes argumentam que os países industrializados devem tomar a iniciativa nas medidas de mitigação dos GEE, uma vez que são os maiores emissores e os principais responsáveis historicamente pelo aumento das emissões. Em contrapartida, os países desenvolvidos argumentam que todos são responsáveis pelo problema ambiental e, vários países em desenvolvimento, em especial a China e a Índia, têm aumentado as suas emissões em níveis bem acima do que seria esperado. (FORNEAS, 2010). Os conflitos de interesse entre os países desenvolvidos, emergentes e pobres dentro do Regime são fatores cruciais para a dinâmica das negociações. (Young, 1997; Claussen 9

10 1998; Mueller, 1999 apud Viola, 2002, p. 30). Eduardo Viola trata o regime de Mudanças Cllimáticas como um dos mais complexos e relevantes regimes internacionais porque implica profundas inter-relações entre a economia e o ambiente global. (VIOLA, 2002, p. 26). A complexidade das negociações Internacionais acontece devido aos diferentes interesses, valores e percepções dos países na tentativa de proteger o meio ambiente. Por isso, pode-se concordar com a hipótese de que todo regime internacional exige a presença de um líder que impulsione o processo de cooperação e sustente o Regime. No âmbito das negociações do RIMC, seria esperado que apenas os Estados Unidos, a União Européia e o Japão teriam condição potencial para tal, devido ao seu poderio econômico e eficiência em governança global. Entretanto, países como Brasil, Rússia, Índia, China, Canadá e Indonésia, apesar de não serem líderes do processo, se revelaram muito importantes durante as negociações. Esse fato tornou a presença desses oito países e a do bloco europeu fundamentais para o funcionamento do Regime. (VIOLA, 2002, p. 192) É importante ressaltar que tendo como base o ano de 2000, os Estados Unidos era considerado o principal emissor de gases do efeito estufa, seguido pela China (pertencente ao NÃO ANEXO I). A figura 02 a seguir mostra os 25 principais países responsáveis pelas emissões de GEE, dentre eles, países pertencentes ao ANEXO I, à Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (OECD), os países que não fazem parte do Protocolo e os que são classificados com economias em transição (EIT) e os Estados pertencentes ao não ANEXO I, juntamente com os países que são membros da Organização de Países Exportadores de Petróleo (OPEC). Figura 1: Top 25 Emissores de gases de feito estufa (GEE) por Região e Organização Fonte: WRI, CAIT. 10

11 Dentre os países pertencentes ao ANEXO I, destacam-se como grandes emissores os seguintes membros da União Europeia: Alemanha, Reino Unido, Itália, França, Espanha e Polônia. No não ANEXO I sobressaiam China, Índia, Brasil, África do Sul, Paquistão e Argentina como principais emissores, e dentre os países que não fazem parte do Protocolo de Kyoto, vale ressaltar os Estados Unidos, considerado o segundo maior emissor de GEE no ano de (FORNEAS, 2010) Com base em dados do ano de 2007, pode-se observar que a China ultrapassou os Estados Unidos e hoje ocupa o primeiro lugar no que diz respeito aos maiores emissores mundiais. Segundo dados da Netherlands Environmental Assessment Agency, os principais países emissores em 2007 eram: China, responsável por 22% das emissões do total mundial ( e crescimento anual de 8%); EUA, com 20% das emissões totais ( e crescimento anual de 0,7%); União Europeia ( 27 países), com 15% do total ( crescendo 0,3% ao ano); Índia, com 8% ( e crescendo 20% ao ano); Rússia, com 5,5% ( e crescimento anual de 6%); Indonésia, com 5% ( e crescendo 10% ao ano); Brasil com 4% ( e crescendo 3% ao ano) e Japão, com 3% (e crescendo 0,2% ao ano). A África do Sul é o único país dos BRICS que não se encontra dentre os maiores emissores mundiais. Eduardo Viola (2002, p. 7) identifica oito grupos de países dentro do Regime Internacional de Mudanças Climáticas, separados pelo grau de desenvolvimento e de intensidade de carbono: 1) Países desenvolvidos com alta intensidade de carbono por unidade per PIB e per capita (Estados Unidos, Canadá e Austrália). 2) Países desenvolvidos com média intensidade de carbono por unidade per PIB e per capita, orientados a assumir responsabilidades globais (Alemanha, Reino Unido, Holanda, Suécia, Dinamarca, Finlândia, França, Bélgica, Luxemburgo, Áustria e Itália). 3) Países desenvolvidos com média intensidade de carbono, que têm dificuldades em reduzir sua emissão, porque já haviam reduzido bastante suas taxas antes de 1990 (Japão, Nova Zelândia, Noruega) ou porque possuam uma opinião pública com baixa responsabilidade global (Suíça, Islândia). 4) Países pertencentes à ex-união Soviética que sofreram uma drástica redução nas emissões de carbono (entre 40% e 60% mais baixas, em 1999, comparadas com 1990) pelo colapso da economia (Rússia, Ucrânia, Bielorússia, Bulgária, Romênia) e, em consequência, têm créditos no conjunto de compromissos assumidos. 5) Países exportadores de petróleo (Arábia Saudita, Kuwait, Irã, Iraque, Emirados Árabes, Argélia, Líbia, Venezuela, Indonésia e Nigéria), com alta intensidade de carbono por unidade de PIB e alguns também per capita. 6) Países emergentes com média intensidade de carbono por unidade per PIB derivada da matriz energética predominantemente de carvão e/ou petróleo (China, Índia, África do Sul e México) ou do excessivo desmatamento (Brasil, Tailândia, Malásia e Filipinas). 7) Países pobres (África subsaariana, Bangladesh, Bolívia, Honduras, Guatemala etc.), onde todos os setores da sociedade são favoráveis ao adensamento do regime tanto porque implica ganhos consideráveis 11

12 advindos do Mecanismo do Desenvolvimento Limpo quanto porque dificilmente teriam compromissos de redução antes de ) Pequenos Estados-ilhas (Fiji, Jamaica, Malta etc.), muito vulneráveis à mudança climática e onde o conjunto da sociedade é fortemente favorável ao adensamento do regime. (VIOLA, 2002, p. 7) Dos BRICS, tanto o Brasil, Índia, China e África do Sul estão inseridos no grupo 6, portanto as suas economias são consideradas como a de países emergentes, com a intensidade de carbono é considerada como média, diferenciando apenas quanto a matriz energética: China, Índia e África do Sul derivada do carvão/petróleo e do Brasil do desmatamento. A Rússia faz parte do grupo da ex-união soviética que sofreram reduções significativas nas emissões de carbono. Lembrando que a Rússia, diferentemente dos demais membros do BRICS, no momento que o Protocolo de Kyoto foi assinado, ela foi inserida no grupo do ANEXO I, dos países desenvolvidos, que possuem metas de redução de emissões de gases de efeito estufa. Mas devido ao colapso de sua economia, já atingiu suas metas de redução de carbono. Segundo Viola (2010) há 10 potências climáticas, sendo Índia, Rússia, Brasil, Indonésia, Japão, México, Canadá, África do Sul, Coreia do Sul e Arábia Saudita, que somadas, emitem em torno de 25% das emissões globais de gases de efeito estufa. Sobre o aspecto econômico, considerando os BRICS como países emergentes, segundo o Banco Mundial ix significa dizer que os países passaram pelo nível de criação de riqueza, medida pelo produto nacional bruto (PNB) x per capita. Pereiro (2002) define mercado emergente como uma economia que está: reordenando suas contas, privatizando empresas, mudando as indústrias e tecnologias, estabilizando o sistema político em direção a regimes mais liberais e democráticos, esforçando-se para resolver problemas sociais; diminuindo as barreiras ao investimento estrangeiro e comércio internacional, aumentando a participação na economia mundial; expandindo sua influência aos países vizinho Dados econômicos dos BRICS PIB Crescimento do PIB Brasil $2.246 trilhões 2.5% Rússia $2.097 trillion 1.3% Índia $1.877 trillion 5.0% China $9.240 trillion 7.7% África do sul $350.6 bilhões 1,9% Fonte: Banco Mundial,

13 Observando os dados quantitativos dos BRICS na tabela apresentada, o crescimento do PIB da China, Brasil, Índia e África do Sul em 2013 já ultrapassam o da Rússia. Dessa forma, as condições de países emergentes, em desenvolvimento e desenvolvidos no Regime Internacional de Mudanças Climáticas mudaram nos últimos anos. Os países BRICS representam juntos, hoje, aprox. 30% do PIB/PPC mundial, decorrente do deslocamento das atividades econômicas dos países centrais para países periféricos ao longo das últimas décadas. Os países que hoje compõem os BRICS puderam absorver a difusão das atividades econômicas de forma diferenciada, de modo a tornarem-se novos polos de dinamismo econômico. [...] O aumento das atividades econômicas e industriais significou também um aumento da emissão total de CO2 desses países. De acordo com dados da Agência Internacional de Energia (IEA, sigla em inglês), em 1992, os países BRICS representavam23% das emissões, frente a 21% dos EUA, 14% da Europa Ocidental e 4% do Japão (gráfico 3). Em 2008, a participação dos países BRICS nas emissões totais de CO2 saltou para 34%, frente a 17% dos EUA, 11% da Europa Ocidental e 4% do Japão. Os BRICs são projetados a ter uma inserção importante na futura economia mundial. Podendo, juntos, ultrapassar a economia dos países desenvolvidos. Com isso, as emissões de gases de efeito estufa e os impactos ambientais dos mesmos, como da China, que possui o maior PIB dos BRICS, já não podem ser desconsiderados nas discussões do clima. Principalmente no que diz respeito ao mercado de carbono, financiamento para o desenvolvimento sustentável desses países, matrizes energéticas limpas, dentre outros. 3. O posicionamento dos BRICS no Regime Internacional de Mudanças Climáticas A formação dos BRICS ocorreu através do compartilhamento de diversos interesses na construção de uma nova governança global, ao identificarem agendas e princípios comuns, dentre esses: a Redução do impacto negativo das mudanças climáticas e adaptação à agricultura a essas mudanças. Dessa forma, o grupo, que compreende países de todos os continentes, exceto Oceania, reconhece a importância da cooperação internacional para o enfrentamento dos efeitos da mudança do clima (REIS, 2012) e estabelecem colaborações bilaterais e multilaterais sobre mudanças climáticas e prevenção de desastres naturais. Um exemplo de tal, é que na 2ª cúpula dos BRICS em 16 de abril de 2010 em Brasília, discutiu-se dentre outros temas, as mudanças climáticas. No Regime Internacional de Mudanças Climáticas os BRICS estão inseridos em questões que geram um impasse entre países desenvolvidos e em desenvolvimento para se estabelecer metas de redução de emissões e as bases para um esforço global de mitigação e adaptação. Enquanto as nações desenvolvidas estão apresentando propostas de redução de emissões abaixo das esperadas 40% em relação à 1990 até 2020 os países em 13

14 desenvolvimento cobram compromissos mais robustos. Ao mesmo tempo, os desenvolvidos demandam a adoção, pelas nações em desenvolvimento mais ricas, de metas de redução de emissões mensuráveis, reportáveis e verificáveis internacionalmente. Como vimos na seção anterior, a China já é considerada o maior emissor mundial, o que muda o cenário de discussão. Tendo em vista que apesar de ser um grande poluidor, os Estados Unidos e os países desenvolvidos não lideram o ranking de emissões, como ocorreu na época da assinatura do Protocolo de Kyoto. Dessa forma, dada a crescente participação nas emissões mundiais por parte dos países em desenvolvimento, o papel dos mesmos, e especificamente, dos BRICS, na manutenção do Regime Internacional de Mudanças Climáticas é de grande relevância. Outro ponto chave das discussões diz respeito à estrutura de um novo acordo após o vencimento em 2012 do primeiro período do Protocolo de Kyoto. Os países desenvolvidos pleiteiam a criação de um novo documento. Já os em desenvolvimento defendem que o princípio de Kyoto deve continuar em vigor. É possível que por trás dessa discussão e negociação, haja a intenção das nações ricas de inserir os países emergentes como China, Brasil, e Índia em um compromisso internacional que vá além das propostas voluntárias. Esses últimos, no entanto, defendem a manutenção do protocolo, mas com metas mais ambiciosas para os países do Anexo I. Os países em desenvolvimento afirmam que só com financiamento dos países ricos será possível implementar ações de redução ou diminuição da curva de crescimento de emissões. Até o final de outubro de 2009 números concretos de financiamento ainda não haviam sido colocados na mesa. Dessa forma, a definição de um regime mandatório universal com base no Protocolo de Kyoto depende de um acordo entre esses países e os EUA, que evitam assumir tais compromissos, alegando a resistência chinesa e indiana. A COP 15 (2009) era considerada uma das mais importantes conferências das Partes e de negociações multilaterais, pois 192 países tinham por objetivo estabelecer um novo acordo global para o clima, um tratado que substituiria o Protocolo de Kyoto, já que este estaria vigente apenas no período de 2008 a Este novo documento determinaria metas de redução significativas para os países desenvolvidos para o segundo período de compromisso do documento e também compromissos não obrigatórios de redução de emissões para os países em desenvolvimento, respeitando o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Apesar dos inúmeros esforços dos países, o documento não conseguiu ser concluído, devido ás divergências presentes no Regime e a falta de um consenso em relação ao mesmo. Dessa forma, as negociações ainda estão em andamento e esse novo tratado ainda encontra-se em discussão. 14

15 A expectativa que envolvia a COP-15 era grande, não só pela sua importância, mas também pelo contexto da repercussão e discussão mundial sobre as mudanças climáticas. Houve uma grande mobilidade da sociedade civil e de Organizações Não-Governamentais em Copenhague. Entre elas, a Campanha TicTac, a Fundação O Boticário, o Greenpeace e a WWF Brasil. A Mídia e a opinião de diversos especialistas estiverem fortemente presentes na COP 15, e divulgaram fartamente a disposição do Brasil em adotar metas voluntárias, ou melhor, compromissos voluntários de redução de emissões de GEE ou de crescimento de baixo carbono. O Brasil propôs reduzir entre 36,1% e 38,9% suas emissões projetadas até A ideia proposta é de que haja uma economia de baixo consumo de carbono por meio do Mecanismo de Desenvolvimento Limpo - MDL e das Ações de Mitigação Nacionalmente Apropriadas - NAMAs.. O Brasil criou, em 2009, através da Lei Nº , uma Política Nacional sobre Mudança do Clima PNMC e Inventário Brasileiro de Emissões e Remoções Antrópicas de Gases de Efeito estufa. A China também já possui o Programa Nacional para Mudança do Clima. Nele, o país declara sua intenção em implementar leis, programas e políticas voltadas para a mitigação da mudança climática, tecnologia e adaptação O relatório do Center for Clean Air Policy (2006) mostra que Brasil e China pretendem reduzir suas emissões, através da adoção de metas voluntárias, em níveis comparáveis aos que os EUA projetam fazer sua redução. Um dos maiores problemas enfrentados pelos BRICS para a redução de emissões de gases de efeito estufa, como vimos na seção anterior, advém de sua matriz energética. Esses países estão em um processo gradual de transformação de energia fóssil, para fontes de energia mais limpas. Conforme: Os países que compõem os BRICS estão entre os principais produtores, exportadores e importadores de petróleo, gás e carvão. Entretanto, para garantir que seu direito ao desenvolvimento não acarrete em impactos irreversíveis ao meio ambiente, os BRICS vêm buscando investimentos em inovação tecnológica. Dessa forma, buscam construir matrizes energéticas mais limpas que possibilitam a conciliação dos interesses de crescimento econômico com a resolução de problemas ambientais por meio da inovação.(fernandes; et all, 2012) O posicionamento da África do Sul no Regime Internacional de Mudanças Climáticas, tem sido o mesmo que o da China, Índia e Brasil de rejeitar os compromissos obrigatórios de redução de emissões de gases de efeito estufa para os países em desenvolvimento. Entretanto, existem fortes movimentos ambientalistas que contestam essa posição oficial do governo, devido às altas emissões derivadas do carvão e petróleo. Já a Rússia encontra-se em uma situação delicada: é um dos poucos países do mundo que se beneficiaria com as mudanças climáticas. Pois com o aquecimento global e 15

16 consequentemente, o desgelo, melhoraria: 1) o acesso as navegações pelo Mar Ártico; 2) o comércio (garantida maior costa navegável do mundo; 3) as terras agricultáveis; 4) o povoamento do país. Além disso, 70% do gelo permanente da Rússia é rico em metano, o que, com o desgelo, ocasionaria uma maior fonte energética e um maior crescimento econômico. (WALLANDER, 2011) Apesar desses possíveis ganhos, a Rússia procura demostrar uma colaboração na redução de gases de efeito estufa. Já que, no âmbito internacional, vários países são prejudicados com as mudanças climáticas. Mas, internamente, as instituições de financiamento e de monitoramento (o chamado RosHydromet - o Serviço para Hidrometeorologia e Monitoramento Ambiental) possuem pouca intervenção e efetividade de ação; no Banco Nacional Russo, por exemplo, há poucos projetos de mudanças climáticas; e as leis nacionais de mudanças climáticas não trazem dados quantitativos consolidados. (SHARMINA, M.; ANDERSON, K.; BOWS-LARKIN, 2013.) A Rússia é uma economia com altas emissões per capita e alta intensidade de carbono, possui baixa eficiência energética, com uma matriz fortemente baseada em combustíveis fósseis, sendo grande exportador de petróleo e gás. SHARMINA; ANDERSON; BOWS-LARKIN, 2013). Apesar de ter uma atitude colaborativa com o regime, quando o assunto é combustíveis fósseis, o país tende a se opor a um acordo que constranja o uso dos mesmos, por se sentir prejudicada na transição para uma economia de baixa intensidade de carbono. Assim, a atuação da Rússia nas negociações de mudanças climáticas é diferente da atuação dos outros países dos BRICS. Conforme apresentado na seção anterior, por ter sido considerada na época do Protocolo de Kyoto uma nação desenvolvida e já ter atingido suas metas obrigatórias de redução de suas emissões de gases de efeito estufa, o país diverge dos demais que adotam metas voluntárias ou que ainda não possuem compromissos mais severos. Outra diferença entre a Rússia e os demais BRICS é que em 2012, o país anunciou oficialmente não ter a intenção de participar da extensão do Protocolo de Kyoto, da 2ª fase do tratado que está sendo discutida. (SHARMINA, M.; ANDERSON, K.; BOWS-LARKIN, 2013). Mesmo assim, as articulações dos BRICS nas negociações do clima, demostram diferenças importantes entre os quatro países, no que se refere à capacidade de cada um deles se comprometer com metas de redução de emissões de gases de efeito estufa. Outra questão que preocupa os BRICS no Regime Internacional de Mudanças Climáticas é a temática da agricultura, já que todos esses países, principalmente o BASIC (Brasil, Africa do Sul, India e China) tem uma base agrícola na economia. Dessa forma, esse tema também entra em pauta nas negociações. 16

17 Na COP 17, em Durban, África do Sul, Brasil e China mostram-se dispostos a fazer movimentos em direção a compromissos com reduções de emissões de gases de efeito estufa no futuro, mas a Índia (que possui emissões per capita menores do que os demais) teve resistência em caminhar nesse sentido. (RIOS, 2012). Os BRICS argumentam que, dão apoio a um acordo internacional que seja mais robusto e concreto; global e equilibrado; cujos compromissos gerem obrigações e metas específicas para os países, mas que siga os princípios do que foi acordado na Convenção Quadro da ONU sobre Mudança do Clima. Mesmo que haja divergências, é importante levar em consideração o ponto de convergência entre os BRICS em relação aos compromissos internacionais. (SENNES, 2012) CONCLUSÕES O grupo dos BRICS já possui uma grande relevância no cenário internacional dentre as potências emergentes, tendo em vista seu crescimento econômico, poder de barganha, dentre outras características que, juntos, possuem artifícios para negociar, discutir e coordenar suas posições aos desafios globais das mudanças climáticas. Apesar de suas ligeiras divergências, principalmente na fonte de emissões de gases de efeito estufa de cada um dos países do grupo, matrizes energéticas, consequências do aquecimento global, os BRICS buscam uma solução global para o dilema de cooperação existente no Regime Internacional de Mudanças Climáticas. Internamente, Brasil, Rússia, Índia, China e África do Sul procuram realizar pesquisas científicas e tecnológicas com diversas empresas estatais ou privadas, principalmente no que diz respeito à busca de alternativas por energias limpas. Entretanto, esses países ainda não assumem metas severas e obrigatórias de redução de efeito estufa, mesmo realizando reduções voluntárias, pois não possuem recursos econômicos e estrutura em sua economia que permitam com que os BRICS garantam o cumprimento de tal. Mas é importante ressaltar, que conforme discutido nesse trabalho, muitas emissões, como as da China, já ultrapassam a dos países desenvolvidos e, portanto, para que haja de fato um acordo global pós 1ª fase do Protocolo de Kyoto, se faz necessário que países desenvolvidos e em desenvolvimento, principalmente os BRICS, cheguem a um consenso. Cedendo no que for possível, em prol de garantir com que o bem público global seja preservado, garantindo que os efeitos das mudanças climáticas não sejam tão prejudiciais para o sistema internacional como um todo. 17

18 Referências Bibliográficas BANCO MUNDIAL Country. Disponível em: < Acesso: 26 de Julho de BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. Convenção sobre Mudança do Clima. Brasília: MCT, Disponível em: < Acesso em: Maio, BRASIL. Ministério de Ciência e Tecnologia. Protocolo de Kyoto. Brasília: MCT, Disponível em: < Acesso em: Junho, BRASIL. Secretaria de Biodiversidade e Florestas. Inter-relações entre biodiversidade e mudanças climáticas: recomendações para a integração das considerações sobre biodiversidade na implementação da convenção-quadro das Nações Unidas sobre mudança do clima e seu Protocolo de Kyoto. Brasília: MMA, Secretaria de Biodiversidade e Florestas, CAIT- Climate Analysis Indicators Too. Disponível em: < Acesso em: 02 de Junho de CENTER FOR CLEAN AIR POLICY. Greenhouse Gas Mitigation in Brazil, China and India: Scenarios and Opportunities through Disponível em: < Opportunities-through-2025_CCAP-Nov-2006.pdf> Acesso: 26 de Julho de FERNANDES, Luis et all. Matrizes energéticas e desenvolvimento desigual: os BRICS no atual debate sobre mudanças climáticas. Núcleo de Sistemas de Inovação e Governança do Desenvolvimento BRICS Policy Center/ Centro de Estudos e Pesquisa BRICS. Julho de Disponível em: < Acesso: 1º de Agosto de FÓRNEAS, Santos Rachel. Em que medida a adesão dos Estados Unidos da América ao Protocolo de Kyoto influencia em sua efetividade. Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Departamento de Relações Internacionais. Julho de INSTITUTO DE PESQUISA AMBIENTAL DA AMAZÔNIA. Disponível em: < Acesso em: 24 de Julho de KEOHANE, Robert. International Institutions: Two Approaches. In DERIAN, James Der. International Theory: Critical Investigation. Nova York: University Press, KEOHANE, Robert O. The demand for international regimes. International Organization,v. 36, n. 2, International Regimes. Spring, 1982 KEOHANE, Robert. International Institutions: Two Approaches. In DERIAN, James Der. International Theory: Critical Investigation. Nova York: University Press,

19 KRASNER, Stephen D. Structural Causes and Regimes Consequences: Regimes as Intervening Variables in S. D. Krasner (org.), International Regimes. Ithaca/London, Cornell University Press LUTERBACHER, Urs; SPRINZ, Detlef F. Problems of Global Environmental Cooperation. In: LUTERBACHER, Urs; SPRINZ, Detlef F. (Eds.). International Relations and Global Climate Change. Massachusetts: MIT. Press, p MOREIRA, Helena M.; GIOMETTI, Analucia B. Protocolo de Quioto e as possibilidades de inserção do Brasil no Mecanismo de Desenvolvimento Limpo por meio de projetos em energia limpa Disponível em: < Acesso em: 10 set OBSERVATÓRIO DO CLIMA. Redes Brasileiras de ONGs e Movimentos Sociais em Mudanças Climáticas. Disponível em: < Acesso 20 de Agosto de Brasília, 2008 REIS, Maria Edileuza Fontenele. BRICS: surgimento e evolução. In: O Brasil, os BRICS e a agenda internacional. Fundação Alexandre de Gusmão (Org.), Brasília, RIBEIRO, Wagner Costa. A ordem ambiental internacional. São Paulo: Contexto, RIOS, Sandra Polónia. O que há em comum na agenda econômica dos BRICS? In: O Brasil, os BRICS e a agenda internacional. Fundação Alexandre de Gusmão (Org.), Brasília, RODRIGUES, Diego de Freitas. Desenho Institucional e Mudanças Climáticas: Uma Análise do Déficit das Instituições da ONU. IV Encontro Nacional da Anppas- 4,5 e 6 de junho de Brasília DF Brasil SENNES, Ricardo. Nem restauradores, nem reformadores: o engajamento internacional minimalista e seletivo dos BRICS. In: O Brasil, os BRICS e a agenda internacional. Fundação Alexandre de Gusmão (Org.), Brasília, SIQUEIRA, Cynthia Danielle. Segurança energética e regime internacional de mudanças climáticas: o papel da burocracia pública brasileira na elaboração de diretrizes políticas Dissertação de Mestrado- Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais, Programa de Pós- Graduação em Relações Internacionais, VIOLA, E; LEIS, H. R. Governabilidade e mudança climática: desafios e impasses globais e brasileiros. Idéias, Revista do Instituto de Filosofia e Ciências Humanas, Campinas, n.2, p , VIOLA, Eduardo. O Regime Internacional de Mudança Climática e o Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais - vol. 17, N.50- Outubro/2002 VITTE, Claudete de Castro Silva. Geopolítica, Geoeconomia e Integração Regional da América Latina: Um olhar sobre os recursos energéticos. Porto Alegre, 2010 SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente: emergência, obrigações e responsabilidades. São Paulo: Atlas,

20 SOUZA, Matilde de. Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas. Solidariedade e interesses na gestão de recursos hídricos f. Tese (Doutorado) - Universidade Federal de Minas Gerais, Faculdade de Filosofia e Ciências Humanas. SHARMINA, M.; ANDERSON, K.; BOWS-LARKIN, A. Climate change regional review: Russia. WIREs Clim Change Disponível em: < /wcc.236> WALLANDER, C. Russia. In: MORAN, D. (Ed.) Climate Change and National Security (A Country-Level Analysis). Washington: Georgetown University Press, YOUNG, O. R. The Politics of International Regime Formation: Managing Natural Resources and the Environment. International Organization, n. 3, Summer Notas: i Definido pelo IPCC- Painel Intergovernamental para Mudanças Climáticas- como um aumento da temperatura global que se vem observando nos últimos 150 anos em função do aumento dos gases de efeito estufa na atmosfera. ii Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas, criado em 1988 pelo PNUMA e OMM para fornecer informações científicas a respeito das mudanças climáticas. Site oficial, disponível: < iii Gases de efeito estufa (GEE) constituintes gasosos da atmosfera, naturais ou antrópicos, que absorvem e reemitem radiação infravermelha. Segundo o Protocolo de Kyoto, são eles: dióxido de carbono (CO2), metano (CH4), óxido nitroso (N2O), hexafluoreto de enxofre (SF6), acompanhados por duas famílias de gases, hidrofluorcarbonos (HFCs) e perfluorcarbonos (PFCs) (BRASIL, 1999). iv Disponível em: < > v A atmosfera e o clima podem ser considerados bem públicos, tendo em vista que, de acordo com BOBBIO et all, 1992, pág. 107 apud SOUZA 2003 são bens públicos os que geram vantagens indivisíveis em beneficio de todos, nada subtraindo o gozo de um indivíduo ao gozo dos demais. vi ANEXO I: Alemanha, Austrália, Áustria, Belarus a/, Bélgica, Bulgária a/, Canadá, Comunidade Européia, Croácia a/ *, Dinamarca, Eslovaquia a/ *, Eslovênia *, Espanha, Estados Unidos da América, Estônia a/, Federação Russa a/, Finlândia, França, Grécia, Hungria a/, Irlanda, Islândia, Itália, Japão, Letônia a/, Liechtenstein *, Lituânia a/, Luxemburgo, Mônaco *, Noruega, Nova Zelândia, Países Baixos, Polônia a/, Portugal, Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte, República Tcheca a/ *, Romênia a/, Suécia, Suíça, Turquia, Ucrânia a/, a/ Países em processo de transição para uma economia de mercado. * Países que passaram a fazer parte do Anexo I mediante emenda que entrou em vigor no dia 13 de agosto de 1998, em conformidade com a decisão 4/CP.3 adotada na COP 3. (Fonte: MINISTÉRIO DA CIÊNCIA E TECNOLOGIA) vii Os projetos MDL podem incluir atividades que reduzem a emissão de gases de efeito estufa, porém para as atividades relacionadas à mudança de uso do solo, a elegibilidade foi restrita ao florestamento e reflorestamento. (BRASIL, 2007, p. 83) viii Disponível em: < ix Dados do World Development Report x Produto Nacional Bruto (PNB) é diferente do Produto Interno Bruto (PIB), pois o PNB considera as rendas enviadas e recebidas do exterior, enquanto o PIB só considera a soma dos bens e serviços que se produziram e ficaram no país. 20