Políticas para as. Alterações Climáticas

Transcrição

1 Políticas para as Alterações Climáticas

2 Editor: Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional Impressão: Tipografia Peres, S.A. Design gráfico: Tânia Salsinha 1ª edição, 2009 Depósito Legal nº /09 ISBN: Ministério do Ambiente, do Ordenamento do Território e do Desenvolvimento Regional Todos os direitos reservados. Nenhuma parte deste livro pode ser reproduzida por processo mecânico, electrónico ou outro sem autorização escrita do editor.

3 Políticas para as Alterações Climáticas MINISTÉRIO DO AMBIENTE, DO ORDENAMENTO DO TERRITÓRIO E DO DESENVOLVIMENTO REGIONAL

4 4

5 Índice 07 Prefácio 09 Preâmbulo ENQUADRAMENTO DAS PRINCIPAIS POLÍTICAS E MEDIDAS PARA o CUMPRIMENTO DO PROTOCOLO DE QUIOTO PROGRAMA NACIONAL PARA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS 21 PNAC - CONSOLIDAÇÃO DO PNAC 2006 E NOVAS METAS Abertura Balanço nacional de emissões de gases com efeito de estufa Políticas e medidas sectoriais de mitigação de emissões de gases com efeito de estufa Compromisso de cumprimento do primeiro período do Protocolo de Quioto, PLANO NACIONAL DE ATRIBUIÇÃO DE LICENÇAS DE EMISSÃO 37 PLANO NACIONAL DE ATRIBUIÇÃO DE LICENÇAS DE EMISSÃO Determinação da quantidade total de licenças do período Determinação da quantidade total de licenças de emissão a atribuir a cada sector de actividade Determinação da quantidade de licenças de emissão a atribuir a cada instalação Aspectos técnicos Conformidade com as políticas e legislação comunitária Tratamento dos resultados da consulta pública 57 PARTES 57 Parte I - Metodologia detalhada para estabelecer o tecto CELE 62 Parte II - Metodologia detalhada da atribuição a instalações existentes 68 Parte III - Metodologia detalhada de atribuição a instalações novas 69 Parte IV - Síntese do esforço de redução das políticas de combate às alterações climáticas 70 Parte V - Lista das instalações abrangidas pelo CELE Fundo Português de Carbono 83 LISTA DE LEGISLAção 89 Lista de acrónimos Políticas para as Alterações Climáticas 5

6 6

7 Prefácio Nos últimos anos o problema das alterações climáticas subiu à primeira linha das prioridades políticas de Chefes de Estado e Governo de todo o mundo. Vários factores contribuíram para este fenómeno e para uma viragem na percepção da opinião pública mundial sobre o tema. Entre esses factores destacam-se as acções de sensibilização desenvolvidas em todo o mundo por Al Gore, bem como o Prémio Nobel que lhe foi atribuído em 2007 em conjunto com o Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas (PIAC) que publicou nesse mesmo ano o seu quarto relatório de avaliação. A frequência crescente de fenómenos climáticos extremos atribuídos às alterações climáticas, teve também uma importância determinante. Por outro lado, o Relatório Stern sobre os impactos económicos das alterações climáticas demonstrou aos líderes políticos que os custos do combate às alterações climáticas serão elevados, mas que os custos da inacção serão incomparavelmente mais elevados. A União Europeia (UE) tem sido o bloco liderante nas políticas de protecção do clima, e nas complexas negociações internacionais sobre o futuro do Protocolo de Quioto. Sob coordenação da Presidência Portuguesa, no segundo semestre de 2007, a UE teve um papel central na Conferência de Bali, em que se negociou com sucesso um roteiro para as negociações de um novo acordo climático global, a alcançar até ao final de Reconhecidamente, o sucesso dessa conferência e a aprovação do chamado Roteiro de Bali ficaram associados ao trabalho e liderança da Presidência Portuguesa da UE. A UE voltou a dar outro forte sinal da robustez das suas políticas climáticas em Dezembro de 2008, quando o Conselho Europeu aprovou no mesmo dia o chamado pacote energia-clima, de combate às alterações climáticas e reforço das energias renováveis, e um pacote de medidas de combate à crise financeira que hoje afecta a economia mundial, desmentindo a ideia de que esta crise faria esquecer os compromissos assumidos em matéria climática. Acordar a divisão de esforços entre os 27 Estados Membros não foi, nem poderia ser, tarefa fácil. Surgiram inevitáveis dificuldades da parte de países que temiam pela susceptibilidade dos seus sectores energéticos e industriais aos espartilhos da economia do carbono, mas a adopção de critérios justos de repartição do esforço, com base na riqueza relativa dos Estados-Membros, permitiram Políticas para as Alterações Climáticas 7

8 que se chegasse a um acordo. Assim, ficou demonstrada a visão europeia de que a crise climática e a crise económica se podem combater em sinergia e reforço positivo, e foi confirmada a aposta na construção de uma nova economia, simultaneamente mais competitiva e mais verde. Portugal tem, neste contexto, uma situação peculiar. Em relação às suas metas do Protocolo de Quioto, Portugal foi o país da UE que recebeu o direito à maior subida percentual de emissões em relação ao ano-base: 27% de aumento máximo em relação a Esta aparente facilidade esconde na realidade uma meta muito difícil de cumprir mesmo crescendo as suas emissões 27% em relação ao ano-base, Portugal teria em 2012 o segundo mais baixo valor de emissões per capita da UE- 15. A explicação para este elevado nível de exigência, por cidadão, tem a ver com os baixos níveis de desenvolvimento em 1990, uns meros 4 anos após a adesão à UE. O crescimento económico verificado durante a década de 90 e o necessário aumento de qualidade de vida em Portugal, são as principais razões pelas quais estamos hoje consideravelmente acima da referida meta. Os compromissos negociados e assumidos por Portugal no actual pacote energia-clima são sem dúvida exigentes, mas são também seguramente mais justos e equitativos no quadro europeu do que os que foram assumidos no Protocolo de Quioto. O pacote energia-clima terá entre 2012 e 2020 um enorme impacto na economia nacional. Ele impõe-nos metas ambiciosas no campo das energias renováveis e da eficiência energética e limita as nossas emissões totais de gases com efeito de estufa. Cumprir estes compromissos vai exigir um esforço considerável a Portugal, mas esse esforço está ao nosso alcance se forem concretizadas as políticas ambiciosas que temos delineadas. Quando o XVII Governo Constitucional entrou em funções em 2005, existia um conjunto de políticas enunciadas para esta área que estavam muito longe de estar concretizadas ou mesmo iniciadas. Promovemos a revisão de todos os instrumentos e construímos uma política de clima para o país com base em três pilares fundamentais: o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC), o Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE) e o Fundo Português de Carbono (FPC). O anterior PNAC foi revisto e reforçado, envolvendo os diversos sectores da governação e assegurando maior responsabilização de cada sector, no sentido de o tornar mais exigente, mas também mais exequível. Foi elaborado o PNALE para o período , o qual impôs maiores exigências de redução de emissões efectivas impostas aos sectores abrangidos pelo comércio europeu de licenças de emissão. Por último, foi criado o FPC com vista a financiar reduções de emissões de gases com efeito de estufa, adicionais ao PNAC ou em países terceiros, a participar nos mercados de carbono e a funcionar como instrumento de cooperação internacional para o combate às alterações climáticas. Emana da política de combate às alterações climáticas um forte estímulo à inovação. A economia do futuro será fortemente descarbonizada e é preciso actuar agora para que esse futuro seja possível e nos traga competitividade e desenvolvimento. O tema é transversal e diz respeito a todos os sectores da actividade económica, mas entre esses sectores sobressai o das energias renováveis, desde as mais clássicas, como a solar térmica, às mais inovadoras, como a energia das ondas ou a micro-geração difusa. O sector dos transportes é também especialmente relevante, pelo que são essenciais os incentivos à mobilidade sustentável, onde se incluem as reformas fiscais ambientais do sector automóvel e de certos combustíveis que têm vindo a ser promovidas por este Governo em resultado de uma colaboração entre este Ministério e o Ministério das Finanças. O tema das alterações climáticas veio para ficar, é estruturante das políticas ambientais e vai influenciar as políticas sectoriais por muitos anos. Assim, pareceu-nos útil promover esta publicação que apresenta, de forma estruturada, o estado actual dos três pilares da política do XVII Governo para o combate às alterações climáticas. A divulgação desta informação visa contribuir para um maior envolvimento da sociedade portuguesa e das suas instituições. Esse envolvimento é essencial para que todos compreendam que o que está em jogo é o próprio modelo de desenvolvimento do País e que do sucesso desta aposta depende, não apenas o cumprimento de importantes compromissos internacionais, mas sobretudo a competitividade da economia e a prosperidade e o bem estar dos portugueses. Francisco Nunes Correia Janeiro de

9 Preâmbulo As alterações climáticas são hoje reconhecidas como uma das grandes ameaças ao ambiente e à qualidade de vida da humanidade. A emissão de gases com efeito de estufa (GEE) é um fenómeno comum aos vários sectores de actividade, justificando por isso o carácter transversal das políticas públicas de mitigação das alterações climáticas e de adaptação aos seus efeitos. Por esta razão, as alterações climáticas têm vindo a assumir um papel de crescente destaque na agenda política internacional e também nacional. Consciente deste problema, o XVII Governo Constitucional, assumiu, desde muito cedo, a relevância do tema e tratou-o de forma verdadeiramente transversal, uma vez que a geração do problema é inerente a uma grande parte das actividades humanas quotidianas, tornando-se essencial o envolvimento de todos os sectores que, sendo parte do problema, também terão de se tornar parte da solução. Foi neste sentido que o Governo reactivou a Comissão para as Alterações Climáticas (CAC), o órgão interministerial responsável pela colocação em prática da Estratégia Nacional para as Alterações Climáticas, por acompanhar a realização das medidas, programas e acções a adoptar e por propor as medidas adequadas para dar sequência aos compromissos assumidos no contexto da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas e do Protocolo de Quioto. Este processo de reactivação revestiu-se de um grande esforço de envolvimento interministerial, através da partilha de informação e de reuniões regulares, mas também através da criação de um comité executivo desta Comissão o Comité Executivo da Comissão para as Alterações Climáticas (CECAC) também de carácter interministerial e Políticas para as Alterações Climáticas 9

10 que, em estreita coordenação com a Agência Portuguesa do Ambiente, muniu a CAC de uma maior articulação e capacitação técnica. Conscientes ainda da necessidade de Portugal recorrer aos mecanismos de flexibilidade do Protocolo de Quioto, o Governo atribuiu à CAC, em Março de 2006, a função de Autoridade Nacional Designada para tais mecanismos (mecanismos de desenvolvimento limpo, de implementação conjunta e de comércio internacional), essencial para o processo de decisão e aprovação dos necessários investimentos. Hoje em dia, Portugal dispõe de três instrumentos fundamentais para o cumprimento dos seus objectivos em matéria de alterações climáticas: O Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC), no qual se definem as medidas sectoriais para a redução de emissões; O Programa Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão para o período (PNALE II), no qual se definem as condições a que ficam sujeitas as instalações abrangidas pelo comércio europeu de licenças de emissão de GEE (CELE); O Fundo Português de Carbono, criado pelo Decreto-Lei n.º 71/2006, de 24 de Março, com vista a assegurar os investimentos necessários à obtenção de créditos suplementares de redução de emissões. Outra peça fundamental é o Inventário de Emissões Antropogénicas por Fontes e Remoção por Sumidouros de Polhuentes Atmosféricos (INERPA), através do qual se aferem e acompanham as emissões nacionais de GEE. A intervenção XVII Governo Constitucional tem assim incidido sobre todos estes instrumentos - uns foram criados, outros revistos ou melhorados, com vista a assegurar o cumprimento português do Protocolo de Quioto. O PNAC é, porventura, o instrumento de maior relevância, por constituir o principal pilar de redução de emissões em Portugal, através da adopção de medidas internas numa multiplicidade de sectores. O PNAC foi iniciado em 2001 e aprovado em Aquando da avaliação do seu estado de concretização, realizada no início de 2006, constatou-se que continha várias medidas por iniciar, e outras tantas vagas, ou assentando em pressupostos difíceis de concretizar. Estes factos, bem como a necessidade de proceder à actualização das perspectivas de crescimento económico nacional e sectorial, levaram à mobilização de diversos ministérios com vista à reformulação e aprovação de uma nova versão do PNAC (PNAC 2006), mais exequível, com uma maior integração com o outros instrumentos de combate às alterações climáticas, designadamente PNALE e FPC, e com clara responsabilização sectorial. Em relação ao PNAC 2006 cabe destacar os seguintes aspectos: Houve uma revisão de medidas, de metas e do potencial efectivo de redução de emissões, bem como a adopção de uma série de novas medidas; Reduziu-se para metade o défice detectado aquando da avaliação do estado de cumprimento do PNAC 2004; Assumiu-se uma aposta clara na responsabilização sectorial, com a introdução do dever de apresentação de planos de actuação para cada medida do PNAC, pelo respectivo ministério proponente e com obrigatoriedade de acompanhamento semestral da sua aplicação, devendo ainda ser elaborados planos de contingência no caso de se detectarem desvios em relação ao previsto. Com o PNAC 2006 e o PNALE II passou a dispor-se de uma visão de conjunto das necessidades reais para o cumprimento do Protocolo de Quioto, ou seja, para fazer face ao défice remanescente foi criado o Fundo Português de Carbono (FPC), visando colmatar o défice pelo recurso a mecanismos de flexibilidade de Quioto, através do investimento programado até 354 milhões de euros entre 2007 e Dada a prioridade política do Governo na redução de emissões através de medidas internas, em Janeiro de 2007 foi possível rever em alta algumas das metas associadas às políticas e medidas constantes do PNAC

11 O potencial do reforço de algumas das medidas do PNAC 2006 foi então avaliado e, em conjugação com o PNALE II, foram aprovadas Novas Metas as Novas Metas 2007, que se referem a políticas e medidas do sector de oferta de energia, e a uma aceleração da taxa de penetração dos biocombustíveis nos transportes. As Novas Metas 2007 trouxeram um potencial adicional de redução de emissões de GEE de cerca de 1,6 milhões de toneladas de equivalentes de CO 2 por ano (Mt CO 2 e/ano). O segundo pilar de mitigação desenvolvida em Portugal é através do CELE, cujas regras de atribuição são consubstanciadas através do Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão. Ao nível do CELE, ainda em 2005 foram ultimadas as peças necessárias ao seu pleno funcionamento, e com base no período experimental do PNALE I ( ) foi preparado o PNALE II, para vigorar entre O PNALE II foi elaborado em estreita colaboração entre os ministérios responsáveis pelas áreas do ambiente e da economia, sempre com o envolvimento da CAC, e também da sociedade civil, através da consulta pública e de reuniões com os vários sectores de actividade envolvidos. No PNALE II foi possível corrigir o excesso de licenças de emissão verificado no período experimental, resultando no estabelecimento de um esforço de redução às instalações nacionais abrangidas no CELE. A definição do futuro regime climático e o aproveitamento de oportunidades criadas pelo mercado de carbono determinaram ainda uma necessidade acrescida de partilha de informação e de experiências entre diferentes quadrantes, quer das diferentes áreas de governação, quer da sociedade civil. Foi com este impulso que a CAC entendeu promover a mobilização da sociedade, designadamente através da criação de mecanismos privilegiados de informação, consulta e participação, passando a dispor de um formato de reunião adicional, a realizar pelo menos uma vez por ano, alargado à representação de entidades da sociedade civil e dos diversos sectores, na forma de um Fórum para as Alterações Climáticas, cuja primeira reunião teve lugar em Julho de Para fazer face ao problema das alterações climáticas existem, essencialmente, duas linhas de actuação mitigação e adaptação. Enquanto a mitigação é o processo que visa reduzir a emissão de GEE para a atmosfera, a adaptação é o processo que procura minimizar os efeitos negativos dos impactes das alterações climáticas nos sistemas biofísicos e sócio económicos. A mitigação foi o primeiro alvo da política de combate às alterações climáticas, quer a nível nacional quer internacional. No entanto, a consciência generalizada de que as alterações climáticas estão já em curso, e que nalgum grau os seus impactes são inevitáveis, tem vindo a conduzir a uma crescente atenção à vertente da adaptação. Foi neste sentido que a CAC decidiu iniciar a elaboração de uma Estratégia de Adaptação às Alterações Climáticas, sendo intenção propor a sua aprovação durante o ano de 2009, por forma a criar as bases para consideração das necessidades de adaptação às alterações climáticas nas diversas políticas sectoriais. Face a este breve quadro, que visa ilustrar o trabalho desenvolvido nos últimos anos em matéria de alterações climáticas, e volvido o primeiro ano do período de cumprimento do Protocolo de Quioto, considerou-se ser o momento de congregar numa publicação a apresentação dos três principais instrumentos para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de alterações climáticas o Programa Nacional para as Alterações Climáticas, o Programa Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão para , e o Fundo Português de Carbono. Políticas para as Alterações Climáticas 11

12 12

13 1. ENQUADRAMENTO DAS PRINCIPAIS POLÍTICAS E MEDIDAS PARA o CUMPRIMENTO DO PROTOCOLO DE QUIOTO

14

15 1. ENQUADRAMENTO DAS PRINCIPAIS POLÍTICAS E MEDIDAS PARA O CUMPRIMENTO DO PROTOCOLO DE QUIOTO O Protocolo de Quioto estabelece que a União Europeia, como um todo, está obrigada a uma redução das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) de 8% em relação às verificadas no ano base de No acordo de partilha de responsabilidades a nível comunitário, e tendo em conta o estado relativo ao desenvolvimento dos diferentes Estados-Membros, ficou estabelecido que Portugal poderia aumentar as suas emissões em 27% em relação a Assim, o montante de emissões de GEE que Portugal não poderá exceder no período , ou seja, a Quantidade Atribuída (QA), é de 382 milhões de toneladas de equivalentes de CO 2 (Mt CO 2 e), representando um valor médio anual de 76,39 Mt CO 2 e. No final deste período, Portugal terá que demonstrar que esta meta não foi ultrapassada, ou que, nos termos do Protocolo de Quioto, compensou qualquer acréscimo nominal de emissões através do investimento em unidades de carbono no âmbito dos mecanismos de flexibilidade previstos no Protocolo. Desde 2001 que Portugal conta com uma Estratégia Nacional para as Alterações Climáticas, documento que enquadrou o desenvolvimento das políticas sobre esta matéria, bem como a actividade da Comissão para as Alterações Climáticas, criada em Presentemente, constituem instrumentos fundamentais para o cumprimento dos objectivos nacionais em matéria de alterações climáticas o Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC), o Plano Nacional de Políticas para as Alterações Climáticas 15

16 Atribuição de Licenças de Emissão para o período (PNALE II) e o Fundo Português de Carbono (FPC), os quais são objecto da presente publicação. As projecções efectuadas no âmbito do PNAC permitem estimar um valor médio anual de emissões de GEE de 84,60 Mt CO 2 e/ano em cenário de referência. Com as políticas e medidas adicionais previstas no PNAC 2006 e com as Novas Metas 2007 o valor das previsões de emissões anuais situa-se nos 79,36 Mt CO 2 e. A soma das políticas e medidas adicionais do PNAC 2006 e das Novas Metas 2007, contribuem assim para uma redução média anual de 5,25 Mt CO 2 e (3,7 Mt associadas às medidas adicionais e 1,7 Mt associadas às Novas Metas 2007). Com o esforço complementar decorrente da aplicação do Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão , estimado em 0,09 Mt CO 2 e/ano, fica ainda por suprir um défice médio anual da ordem dos 2,88 Mt CO 2 e/ano o qual deverá ser suprido através do Fundo Português de Carbono (Figura 1). Figura 1: Caminho para o cumprimento nacional do Protocolo de Quioto ,6 5,25 1,56 3,69 0,09 2,88 76, ,44 41,59 4, ,16 30,50 Sectores fora CELE Instalações CELE 0 Cenário referência PNAC 2006 Medidas adicionais (PNAC 2006) + Novas Metas 2007 Esforço adicional CELE Fundo Português de Carbono (FPC) Meta de Quioto Reserva CELE 16

17 2. PROGRAMA NACIONAL PARA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS Políticas para as Alterações Climáticas 17

18 18

19 2. PROGRAMA NACIONAL PARA AS ALTERAÇÕES CLIMÁTICAS O Programa Nacional para as Alterações Climáticas aprovado em 2006, ou PNAC 2006, congrega um conjunto de políticas e medidas de aplicação sectorial através das quais se visa o cumprimento do Protocolo de Quioto. O PNAC 2006 emanou da CAC e resultou de um processo que envolveu todos os sectores da administração pública, tendo permitido não apenas rever o conjunto das políticas e medidas anteriormente equacionadas e sua eficácia, bem como definir um novo conjunto de políticas e medidas adicionais de aplicação sectorial. O PNAC 2006 identifica políticas e medidas para os sectores mais relevantes em matéria de emissões de GEE: energia (procura e oferta, incluindo os subsectores transportes, residencial e serviços, indústria), agricultura e pecuária, floresta e resíduos. Com o PNAC 2006 reforçou-se ainda o papel das políticas e medidas nos sectores não abrangidos pelo CELE, como os transportes e o sector residencial. As políticas e medidas do PNAC 2006 organizam-se em dois tipos: políticas e medidas de referência e políticas e medidas adicionais. As primeiras integram o cenário de referência, e consistem nas políticas e medidas já em vigor ou adoptadas à data de 1 Janeiro de 2005 com impacte na redução de emissões de GEE (incluindo as actividades de florestação, reflorestação e desflorestação ao abrigo do Art.º 3.3 do Protocolo de Quioto) e o bloco de políticas e medidas adicionais integra aquelas que foram adoptadas após essa data, incluindo as actividades de gestão florestal, de gestão agrícola e de gestão de pastagens ao abrigo do Art.º 3.4 do Protocolo de Quioto. Políticas para as Alterações Climáticas 19

20 Dada a prioridade política do Governo na redução de emissões através de medidas internas, foi possível, em Janeiro de 2007, rever em alta algumas das metas constantes do PNAC 2006 associadas às políticas e medidas do sector de oferta de energia e a uma aceleração da taxa de penetração dos biocombustíveis nos transportes, com a aprovação das Novas Metas Em termos de potencial de redução de emissões, o potencial associado às políticas e medidas adicionais representa 3,7 Mt CO 2 e/ano, enquanto que o potencial de redução das Novas Metas 2007 representa 1,6 Mt CO 2 e/ ano. Destaca se que parte das medidas do PNAC têm também incidência no universo do CELE, como sucede com as medidas aplicáveis ao sector da energia, por exemplo, promoção da produção de electricidade por fontes renováveis e diminuição de perdas na rede, ou ao sector industrial abrangido pelo CELE. Mais se refere que com a aplicação das medidas adicionais do PNAC 2006 ao universo CELE se prevê uma redução de emissões da ordem de 1 Mt CO 2 e/ano e de 0,9 Mt CO 2 e/ano com a aplicação das Novas Metas No sentido do reforço da responsabilização de cada sector, a Resolução de Conselho de Ministros n.º 104/2006 determinou a necessidade de elaboração de Planos de Actuação das políticas e medidas do PNAC, da responsabilidade dos ministérios proponentes. Determinou ainda que, dada a importância da monitorização do cumprimento do PNAC, cada ministério proponente reportasse o progresso de cada medida numa base semestral. Os relatórios de progresso até agora elaborados estão disponíveis no sítio da internet da Agência Portuguesa do Ambiente ( Determinou a mesma Resolução do Conselho de Ministros que, quando haja desvios desfavoráveis ao cumprimento do plano de actuação, seja apresentado pelo ministério proponente um plano de contingência que permita colmatar a redução de emissões não alcançada. Dado que o PNAC 2006 foi depois actualizado, aquando da aprovação das Novas Metas 2007, através da Resolução de Conselho de Ministros n.º 1/2008, onde foram aprovadas Novas Metas para algumas das medidas do PNAC, e em que em virtude de um recálculo feito pelo Secretariado da Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas (CQNUAC) em 2007, o valor de quantidade atribuída foi também alterado, neste capítulo procede-se à publicação de um texto que consolida todas estas componentes. 20

21 PNAC CONSOLIDAÇÃO DO PNAC 2006 E NOVAS METAS abertura A política para as alterações climáticas em Portugal teve início em 1997 com a aprovação do Protocolo de Quioto na Conferência das Partes em Quioto, no quadro de partilha de responsabilidades acordada com os países da União Europeia a 15, que estabeleceu as bases para a mitigação global das emissões de gases com efeito de estufa (GEE) provenientes de actividades antropogénicas. Na sequência desta decisão, no âmbito da CQNUAC, foi desenvolvido internamente um conjunto de trabalhos de índole técnica que, de forma resumida, se podem organizar em 3 componentes: i. Inventários nacionais das emissões de GEE de origem antropogénica, a partir de 1990, segundo metodologias e boas práticas estabelecidas pelo Painel Intergovernamental para as Alterações Climáticas; ii. Projecção de emissões de GEE para o ano 2010 (ano médio do período de cumprimento do Protocolo de Quioto ), a partir de informação relativa a expectativas de crescimento económico e demográfico do país e dos sectores de actividade geradores de emissões de GEE; iii. Identificação e análise de um conjunto de políticas públicas com impacto positivo na mitigação de emissões de GEE, incluindo as existentes no quadro de política nacional (designadas por medidas de referência), bem como as que tiveram de ser desenvolvidas com o objectivo específico de redução interna das emissões de GEE (designadas medidas adicionais). O Programa Nacional para as Alterações Climáticas (PNAC) é o documento de política portuguesa que tem Políticas para as Alterações Climáticas 21

22 reunido toda a informação sobre estas componentes, permitindo identificar necessidades de esforço adicional para garantir a adesão do país aos objectivos do Protocolo de Quioto, que se pauta pela demonstração de um nível de emissões de GEE de origem antropogénica no período equivalente a um aumento não superior a 27% das emissões registadas em O esforço adicional é contemplado noutras peças de política climática, em particular o Plano Nacional de Atribuição de Licenças de Emissão (PNALE) que assegura o cumprimento do nível de emissões de CO 2 acordado para as actividades abrangidas pelo Comércio Europeu de Licenças de Emissão (CELE), e o Fundo Português de Carbono (FPC) que assegura as necessidades de aquisição de créditos de carbono fazendo uso dos mecanismos de flexibilidade previstos no Protocolo de Quioto. Dado o carácter transversal da política das alterações climáticas que abrange diversos domínios e inúmeros agentes, públicos e privados, da economia portuguesa, bem como a natureza dinâmica própria das necessidades de planeamento, que estão na base da concepção e implementação das políticas e medidas de mitigação, o PNAC é um documento que tem vindo a ser actualizado desde a sua primeira versão de 2004 (aprovada pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 119/2004). Em 2006, face à reavaliação das políticas e medidas do PNAC 2004, muitas das quais estavam por concretizar ou assumiam pressupostos difíceis de concretizar, e face à necessidade de preparação do PNALE para , foi necessário rever o PNAC2004, tendo ainda em conta expectativas e ajustamentos actualizados de crescimento económico. De referir que o processo subjacente à elaboração e avaliação do PNAC tem sido suportado em informação veiculada pelos representantes dos diversos ministérios e Regiões Autónomas num grupo de trabalho específico, o Grupo de Trabalho PNAC. Foi assim elaborado o PNAC 2006, aprovado pela Resolução de Conselho de Ministros n.º 104/2006, de 23 de Agosto. Posteriormente, em Janeiro de 2007, algumas das metas consideradas no PNAC 2006 foram revistas em alta, em particular as relativas a: i. Políticas e medidas do sector de oferta de energia, e instrumentos de política para a promoção da eficiência energética no consumo de electricidade, e ii. Aceleração da taxa de penetração dos biocombustíveis no consumo automóvel. Esta revisão foi apresentada num documento designado PNAC- Novas Metas 2007, que não substituiu o anterior PNAC mas adicionou informação, tendo sido aprovado pela Resolução do Conselho de Ministros n.º 1/2008, de 4 de Janeiro. O desenvolvimento dos trabalhos técnicos de base ao PNAC suporta-se num conjunto de Anexos Técnicos disponíveis no sítio da internet da Agência Portuguesa do Ambiente, destacando-se: Anexo 1: Oferta de Energia, Indústria, Construção e Obras Públicas e Construção, e Outros, Abril 2006 Anexo 2: Transportes, Abril 2006 Anexo 3: Gases Fluorados, Abril 2006 Anexo 4: Agricultura, Abril 2006 Anexo 5: Floresta, Abril 2006 Anexo 6: Resíduos, Abril 2006 Avaliação das Novas Metas e medidas Sectoriais para o Cumprimento do Protocolo de Quioto, Abril 2007 O presente documento sistematiza a informação publicada relativa ao PNAC, dando ênfase à evolução do balanço nacional de emissões que tem caracterizado o andamento da economia portuguesa ( ) bem como a sua projecção para 2010, e ao conjunto de políticas e medidas sectoriais consideradas para efeitos de política nacional de mitigação, especificando-se elementos essenciais como a definição de metas e o respectivo potencial de redução de emissões de GEE, ou seja, a eficácia ambiental esperada. No final, é apresentado o cálculo subjacente ao cumprimento nacional do Protocolo de Quioto, com recurso às medidas consideradas no PNAC. 22

23 2.2. BALANÇO NACIONAL DE EMISSÕES DE GASES COM EFEITO DE ESTUFA Portugal submete, anualmente, à Comissão Europeia e à Convenção Quadro das Nações Unidas para as Alterações Climáticas, o inventário nacional de emissões de gases com efeito de estufa relativo à série temporal iniciada em 1990 e até 2 anos anteriores à data do inventário submetido. As estimativas de emissões abrangem todas as actividades humanas, estando organizadas num formato comum, nas áreas de Energia, Processos Industriais, Solventes e Outros Usos de Produtos, Agricultura, Uso do Solo, Alteração de Uso do Solo e Floresta, Resíduos e Outros. A Tabela 1 apresenta a série temporal de emissões de GEE de 1990, ano base do Protocolo de Quioto (PQ), a 2005, tendo por base o inventário submetido por Portugal. Globalmente, neste período de 15 anos a evolução da economia Portuguesa imprimiu um acréscimo de emissões de 48%, sendo o sector da energia o mais importante pelo seu peso no balanço total. De notar o andamento das emissões dos transportes que quase duplicou neste período, bem como as designadas emissões fugitivas, com particular incidência nos 5 anos de 2000 a 2005, devido ao aumento da distribuição e consumo de gás natural. É também de referir a importância das emissões das indústrias da energia, justificada, em parte, pelo facto de 2005 ter sido um ano particularmente seco, marcado por isso pela produção térmica. O andamento da componente relativa ao uso do solo e floresta é marcado por uma grande variabilidade, condicionada sobretudo pelas actividades de cortes e de incêndios florestais, com características anuais muito dinâmicas. Sendo o PNAC o documento que informa o quadro geral de cumprimento do Protocolo de Quioto, uma das suas principais componentes refere-se à base de estimativa de projecção de emissões de gases com efeito de estufa, de forma a antever eventuais necessidades de redução adicional de emissões. As projecções de emissões de GEE são suportadas por variáveis demográficas e macroeconómicas, entre outras, presentes em documentos oficiais do Governo português, recorrendo a metodologias diversas e específicas dos sectores de actividade económica, e cujos resultados têm sido validados por agentes representativos das principais actividades. As estimativas de projecção das emissões de GEE das actividades nacionais de origem antropogénica em 2010, disponíveis actualmente, suportam-se nas: i. Emissões esperadas do designado Cenário de Referência, estimadas com base na projecção do andamento da procura de energia, a partir de indicadores macro-económicos, e na implementação de políticas e medidas (P&M) sectoriais, em vigor ou adoptadas a 1 Janeiro de 2005, com impacte na redução de emissões de GEE (incluindo as actividades FRD 1 sob o Artº 3.3 do PQ); e ii. Reduções de emissões de GEE esperadas pela adopção de Políticas e Medidas Adicionais, decididas pela política sectorial nacional quer no âmbito do PNAC 2006, quer nas Novas Metas 2007, com o objectivo principal de reduzir emissões de GEE (incluindo as actividades de gestão florestal, de gestão agrícola e de gestão de pastagens sob o Artº 3.4 do PQ). A Tabela 1 inclui ainda as estimativas de projecção de emissões de GEE para o cenário de referência e para o cenário que considera a eficácia ambiental esperada das medidas adicionais (que, conforme se referiu, neste capítulo correspondem à consolidação das medidas adicionais do PNAC 2006 das Novas Metas 2007). Como seria de esperar, o andamento da economia subjacente ao cenário de referência imprime uma evolução global na linha do que se vinha a verificar até 2005, ou seja, 49% relativamente a 1990, com particular incidência 1 FRD Florestação, Reflorestação e Desflorestação. Políticas para as Alterações Climáticas 23

24 Tabela 1: Emissões de GEE no período 1990 a 2005, e estimativas de projecção para 2010 Gg CO 2 e Δ 2005/90 (%) 2010 C. Referência Δ 2010/90 (%) 2010 C. c/ Medidas Adicionais Δ 2020/90 (%) 1. ENERGIA % % % A. Actividades de Combustão % % % 1. Indústria da Energia % % % 2. Indústria e Construção % % % 3. Transportes % % % 4. Outros Sectores % % % B. Emissões fugitivas de combustíveis (produtos de petróleo e gás natural) % % % 2. PROCESSOS INDUSTRIAIS % % % 3. SOLVENTES E USO DE OUTROS PRODUTOS % % % 4. AGRICULTURA % % % 7. USO DO SOLO, ALTERAÇÕES DE USO DO SOLO E FLORESTA (LULUCF) RESÍDUOS % % % TOTAL EMISSÕES (SEM LULUCF) % % % para a participação dos transportes. No entanto, note-se uma evolução mais contida das emissões da indústria da energia, justificada pelo quadro crescente de produção renovável de electricidade em Importa notar também o decréscimo registado nas emissões do sector dos resíduos, justificado pela adopção de políticas de gestão de resíduos sólidos urbanos privilegiando opções menos emissoras, de que é exemplo a reciclagem de embalagens e o aproveitamento de biogás de aterro. O cenário que inclui o efeito das medidas adicionais revela uma tendência global mais contida, pautada por um acréscimo de 42%, salientando-se a redução significativa na indústria da energia suportada pelo peso crescente da produção renovável, e alguma contenção nos transportes pela penetração dos biocombustíveis. De salientar ainda a componente significativa associada às actividades de usos do solo e floresta, que conta com a contribuição da florestação e actividades de gestão florestal e agrícola, como será apresentada em maior detalhe adiante. As Figuras 1 e 2 mostram a fotografia das emissões de gases com efeito de estufa para o período abrangido pelo PNAC, de 1990 a 2010, considerando as diversas actividades geradoras de emissões. Fica claro o andamento sempre crescente do balanço de emissões de GEE, pautado pelo crescimento económico, com excepção para o ano 2010 que inclui P&M adicionais, devido sobretudo ao esforço significativo associado à produção renovável de electricidade. Fica igualmente claro a grande responsabilidade da produção e uso de energia no balanço nacional de emissões, cuja participação aumenta estruturalmente em 2010, comparativamente a 1990, devido sobretudo à redução de outros sectores como os resíduos e a agricultura. 24

25 Figura 1: Emissões de Gases com Efeito de Estufa no período 1990 a [Os valores em % reportam a evolução comparativamente a 1990]. Gg CO 2 e Figura 2: Estrutura das actividades antropogénicas geradoras de emissões de GEE para os anos 1990 e Energia Agricultura % /CRef 2010/MAdi Processos Industriais Resíduos % % % Solventes e uso de outros produtos % Uso do solo, alterações de uso do solo e floresta % 14% 0% 8% 68% 2010/Cen. P&M Adicionais 7% 0% 10% 8% 75% Energia Processos Industriais Solventes e uso de outros produtos Agricultura Resíduos 2.3. políticas e medidas sectoriais de mitigação DE EMISSÕES DE GASES COM EFEITO DE ESTUFA Como é natural, o balanço nacional de emissões de GEE depende directamente do nível de actividade dos vários sectores económicos de forma a satisfazerem a procura interna e as exportações de serviços de energia, e outros bens. No entanto, a maior ou menor emissão por unidade de serviço ou bem produzido depende ainda da maior ou menor eficiência associada à sua produção, nomeadamente no que se refere ao perfil tecnológico e a outros mecanismos de produção de serviços. emissões de GEE para o futuro, e se elabora sobre ajustamentos e alternativas no sentido do objectivo desejado. Em matéria de P&M com impacto directo no balanço nacional de emissões de GEE, o PNAC considera as P&M do Cenário de Referência, ou seja P&M que suportam a actividade dos vários sectores de produção de bens e serviços, em vigor ou adoptadas numa determinada data, tendo-se usado como data de referência 1 Janeiro de Assim, é útil identificar e avaliar o conjunto de P&M que traduzem objectivos de processos de produção, e/ou instrumentos de orientação da procura e da oferta de bens e serviços, já que é sobre aquele conjunto de P&M que se estima emissões de GEE, e projecções de redução de Face à necessidade de redução de emissões de GEE para o cumprimento do Protocolo de Quioto, foram ainda formuladas, pelos diferentes sectores, um conjunto de medidas adicionais, e avaliado o seu grau de eficácia ambiental, ou seja, o nível de redução de emissões de GEE esperado da sua aplicação plena. A Tabela 2 apresenta as Políticas e Medidas sectoriais Políticas para as Alterações Climáticas 25

26 consideradas no Cenário de Referência e Adicionais, sistematizando-se a sua descrição, informação sobre as metas em 2010 e estimativa da sua eficácia ambiental, em particular para as medidas adicionais. As P&M adicionais abrangem os sectores da oferta de energia, residencial e serviços, indústria, transportes, agricultura e pecuária, e floresta. A Figura 3 ilustra a contribuição sectorial esperada em termos de potencial de redução de emissões de GEE, a partir de medidas adicionais. Figura 3: Contribuição sectorial das medidas adicionais para o potencial de redução de emissões de GEE em % Oferta e Procura de Energia 18% 43% Transportes Agricultura e Pecuária Floresta 24% Tabela 2: Políticas e Medidas Sectoriais de Mitigação de Emissões de GEE. [MR: Medida Cenário Referência, MA: Medida Adicional, MA 2007: Medida Adicional revista em alta com as Novas Metas 2007] DESIGNAÇÃO META POTENCIAL DE REDUÇÃO (Gg CO 2 e) OFERTA DE ENERGIA MA2007e1: Geração de electricidade a partir de fontes renováveis de energia (E -FRE) 45% do consumo bruto de electricidade em [Esta meta (incluída nas Novas Metas 2007) resulta da revisão em alta dos objectivos da medida MAe4- Promoção da electricidade produzida a partir de fontes renováveis de energia, e engloba os objectivos da medida MRe1 Programa E4-E-FRE, definidas em PNAC 2006]. 828 Especificação das metas por fonte renovável: 1. Energia Eólica: MW de capacidade instalada no ano 2012 (5.100 MW, com acréscimo de 600 MW por upgrade de equipamentos) e MW de capacidade instalada no ano 2010; 2. Energia Hídrica: MW de capacidade instalada no ano 2010 (Aumento do potencial hídrico através do reforço da capacidade de produção das barragens de Picote, Bemposta e Alqueva aumento em 575 MW; Programa Nacional de Barragens); 3. Pequenos Aproveitamentos Hídricos: 400 MW de capacidade instalada no ano 2010; 4. Biomassa: 250 MW de capacidade instalada no ano 2010 (Rede de centrais descentralizadas de produção de energia a partir de biomassa); 5. Energia Solar: 150 MW de capacidade instalada no ano 2010 (Assegurar articulação com as políticas e metas de microgeração); 6. Energia das Ondas: 250 MW de capacidade instalada no ano 2010 (Potencial de exploração até 250 MW em projectos experimentais na zona piloto de S. Pedro de Moel); 7. Biogás: 100 MW de capacidade instalada no ano 2010 (Unidades de tratamento anaeróbio de resíduos); 8. Microgeração: Instalação de sistemas até ao ano 2010; 9. Resíduos Sólidos Urbanos: 130 MW de capacidade instalada no ano 2010, relativa a incineração. MRe2- (Novo) Plano de expansão do sistema electroprodutor Aumento da eficiência energética do sector electroprodutor - As novas unidades de ciclo combinado a gás natural (CCGN) com um consumo específico de 0,165 m 3 N/kWh para os 3 primeiros grupos (central do Ribatejo) e 0,158 m 3 N/kWh para os grupos seguintes, em vez de 0,175 m 3 N/kWh, estão consideradas integralmente. 26

27 DESIGNAÇÃO META POTENCIAL DE REDUÇÃO (Gg CO 2 e) MRe3- Eficiência Energética nos Edifícios Adopção dos novos regulamentos RCCTE e RSECE, com um aumento da eficiência térmica dos novos edifícios em 40%. Efeito a partir de Regulamentos adoptados através dos Decretos-Leis nº 79/2006 e nº 80/2006, de 4 de Abril. MRe4- Programa Água Quente Solar para Portugal MRe5- Directiva PCIP (Prevenção e Controlo Integrado de Poluição) MAe1 Melhoria da eficiência energética do sector electroprodutor Instalação de sistemas solares para aquecimento de água quente, i) 2005 e 2006: m 2 /ano; ii) : instalação de m 2 /ano, com o efeito da entrada em vigor de nova legislação sobre edifícios, em 2006 Aplicação da Directiva PCIP - Taxa de 8,6% de perdas no transporte e distribuição de energia emitida na rede i) Regulação sectorial. ii) Esta medida tem impacto em instalações abrangidas pelo CELE. MAe2 Melhoria da eficiência energética nos sistemas de oferta de energia, tendo em vista a geração de electricidade a partir de cogeração Electricidade gerada a partir de sistemas de cogeração: meta de MW de capacidade instalada. 200 i) A Directiva 2004/8/CE, de 11 de Fevereiro, sobre produção de electricidade em sistemas de cogeração visa a sua promoção e o seu desenvolvimento através da criação de um quadro adequado ao aproveitamento do seu potencial em termos de redução do consumo de energia primária e das emissões de GEE. ii) Hipótese de redução mais acelerada (em relação ao cenário de referência) da utilização do fuelóleo nas centrais térmicas em Portugal continental. iii) Esta medida tem impacto em instalações abrangidas pelo CELE. MAe3 Melhoria da eficiência energética ao nível da procura de electricidade Redução de 1020 GWh no consumo de electricidade 795 i) Introdução de uma taxa sobre lâmpadas de baixa eficiência. ii) Programa de Eficiência Energética lançado pela ERSE com orçamento de 10M/ano. iii) Hipótese de redução mais acelerada (em relação ao cenário de referência) da utilização do fuelóleo nas centrais térmicas em Portugal continental. iv) Esta medida tem impacto em instalações abrangidas pelo CELE. MAe5 Introdução do Gás Natural na Região Autónoma da Madeira MA2007e2: Entrada em funcionamento de novas centrais de ciclo combinado a gás natural (CCGN) - 5 Capacidade instalada CCGN: 5360 MW em Cenário1: 114 Cenário2: -155 Licenciamento de quatro centrais de CCGN, representando uma potência de 3200 MW. Esta medida vem acelerar a entrada em funcionamento de novos grupos de CCGN em relação ao previsto em PNAC 2006 (2160 MW em 2010). Descomissionamento: MW (aprox.) de 2 grupos da antiga central do Carregado e dos grupos 3 e 4 da Central de Tunes; 2010: Encerramento Central do Barreiro a fuel e funcionamento zero das restantes centrais a fuel; A partir de 2010 Encerramento das restantes centrais a fuelóleo. i) O cenário 1 considera uma taxa de utilização para todas as centrais de CCGN (existentes e novas) de cerca de 37% em média (ou 3200 horas, no período ); ii) O cenário 2 considera uma taxa de utilização para todas as centrais de CCGN (existentes e novas) de cerca de 40% em média (ou 3500 horas, no período ). O valor negativo referente ao potencial de redução significa uma emissão líquida. O cálculo do potencial de redução desta medida para o ano 2010 assume 6 grupos de 400 MWe como nova capacidade instalada nesse ano. MA2007e3: Co-combustão de biomassa Introduzir biomassa ou combustível derivado de resíduo (CDR) equivalente a 5 % a 10% do consumo total de combustível (equivalência energética) em substituição do carvão para queima, nas centrais de Sines e Pego a partir de Cenário 5%: 380 Cenário 10 %: 761 Esta medida reforça a contribuição da E-FRE para a nova meta dos 45 % em O cenário 5% / 10% pressupõe a incorporação de 5% / 10% de biomassa ou CDR nas centrais a carvão. Sub-total Oferta de Energia Aplicação conjunta de todas as medidas da oferta de energia Nota: A aplicação de todas as medidas gera sinergias negativas pelo que a sua aplicação conjunta tem um impacto inferior à soma do impacto de cada medida. Para a eficácia ambiental global do sub-sector oferta de energia foi considerado o Cenário1 relativo ao funcionamento das CCGN e o cenário 5% relativo à taxa de incorporação de biomassa/cdr para co-combustão nas centrais a carvão Políticas para as Alterações Climáticas 27

28 DESIGNAÇÃO META POTENCIAL DE REDUÇÃO (Gg CO 2 e) RESIDENCIAL E SERVIÇOS MAr1 Aumento da carga fiscal sobre o gasóleo de aquecimento (sector residencial) Harmonização fiscal entre o gasóleo de aquecimento e o gasóleo rodoviário (harmonização progressiva atingindo o pleno em 2012) 14 O potencial de redução inclui o efeito indirecto de aumento das emissões no sistema electroprodutor. MAs1 Aumento da carga fiscal sobre o gasóleo de aquecimento (sector dos serviços) idem 59 O potencial de redução inclui o efeito indirecto de aumento das emissões no sistema electroprodutor. Sub-total Residencial e Serviços 73 INDÚSTRIA MAi1 Aumento da carga fiscal sobre os combustíveis industriais Alteração do ISP sobre combustíveis industriais, estabelecendo um mecanismo de incentivos à redução das emissões de GEE 78 Esta medida tem impacto em instalações abrangidas pelo CELE. MAi2 Revisão do RGCE Definição de um novo RGCE (Regulamento dos Grandes Consumidores de Energia) que fomente a eficiência energética no sector industrial através de acordos voluntários. 32 O potencial de redução inclui efeito indirecto de redução no sistema electroprodutor. MAi3 Incentivo à substituição da cogeração a fuelóleo por cogeração a gás natural Redução ou abandono progressivo da tarifa para as cogerações utilizando fuelóleo 189 Esta medida tem impacto em instalações abrangidas pelo CELE. Sub-total Indústria 300 Total Oferta e Procura de Energia Aplicação conjunta de todas as medidas da procura e da oferta de energia Nota: A aplicação de todas as medidas, quer do lado da procura quer do lado da oferta, gera sinergias negativas pelo que a sua aplicação conjunta tem um impacto inferior à soma do impacto de cada medida. TRANSPORTES MRt1- Programa Auto-Oil: Acordo voluntário com as associações de fabricantes de automóveis MRt2- Expansão do Metropolitano de Lisboa (ML) (Extensão das linhas Amarela, Azul, e Vermelha) Redução do factor de emissão médio do parque de veículos novos vendido: 120 gco 2 e/vkm L. Azul: transferência modal para ML: pkm L. Amarela: transferência para ML: pkm L. Vermelha: transferência modal para ML: pkm - - MRt3- Construção do Metro Sul do Tejo (MST) Transferência modal para o MST: pkm - MRt4- Construção do Metro do Porto (MP) Transferência modal para o MP: pkm - MRt5 Metro Ligeiro do Mondego (MLM) Transferência modal para o MLM : pkm - MRt6 Alterações da Oferta da CP: Redução dos tempos de viagem MRt7- Ampliação da frota de Veículos a Gás Natural na CARRIS e nos STCP MRt9- Redução das Velocidades Praticadas em AE interurbanas Lisboa-Porto: pkm Lisboa-Algarve : pkm Lisboa-Castelo Branco: pkm Substituição de veículos diesel por veículos a GN: 50 na CARRIS e 270 nos STCP Redução da velocidade média de circulação em AE, para 118 km/h MAt1 Redução dos dias de serviço dos táxis Máximo de 6 dias de serviço por semana 3,9 Cerca de 2/3 dos táxis já opera menos que 7 dias semanais. 28