A execução de programas e concessão de benefícios sociais em ano eleitoral

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1 A execução de programas e concessão de benefícios sociais em ano eleitoral A execução de programas e concessão benefícios sociais em ano eleitoral deve ser realizada pela Administração Pública com parcimônia e cautela frente às vedações da lei eleitoral. Com efeito, a Lei nº 9504, de 1997, que estabelece as normas para as eleições, dispõe o seguinte no inciso IV e no 10 do art. 73: Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: IV - fazer ou permitir uso promocional em favor de candidato, partido político ou coligação, de distribuição gratuita de bens e serviços de caráter social custeados ou subvencionados pelo Poder Público; 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. Ou seja, é vedado em ano eleitoral, como será 2014, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, cujo objetivo é evitar o uso da máquina pública em favor de um ou outro candidato à reeleição. Sobre a vedação prevista no inciso IV do art. 73, o Tribunal Superior Eleitoral - TSE já se manifestou no seguinte sentido: Recurso Especial. Conduta vedada (art. 73, IV, da Lei n /97). Nãocaracterizada. Reexame. Impossibilidade. Verbetes n 279 e 7 das Súmulas do STF e STJ, respectivamente. Divergência jurisprudencial que não se evidencia. Para a configuração do inc. IV do art. 73 da Lei n /97, a conduta deve corresponder ao tipo definido previamente. O elemento é fazer ou permitir uso promocional de distribuição gratuita de bens e serviços para o candidato, quer dizer, é necessário que se utilize o programa social - bens ou serviços - para dele fazer promoção. Agravo Regimental conhecido, mas desprovido. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL ELEITORAL N CLASSE SANTA CATARINA (33a Zona - Tubarão). Relator: Ministro Luiz Carlos Madeira. A regra do art. 73 estabelece exceções. São as seguintes: I casos de calamidade pública e situações de emergência; II programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior. A referida norma não limita a sua aplicação à circunscrição do pleito, como faz, por exemplo, o art. 73, V, da Lei nº 9504, de Desta feita, o melhor entendimento é que mesmo se tratando de eleição para cargos da Administração Pública Federal e Estadual, 1 Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais: V - nomear, contratar ou de qualquer forma admitir, demitir sem justa causa, suprimir ou readaptar vantagens ou por outros meios dificultar ou impedir o exercício funcional e, ainda, ex officio, remover, transferir ou exonerar servidor público, na circunscrição do pleito, nos três meses que o antecedem e até a posse dos eleitos, sob pena de nulidade de pleno direito, ressalvados: 1

2 aplicam-se as vedações da lei eleitoral em âmbito municipal. Este, inclusive, é o entendimento do Tribunal Regional Eleitoral da 4ª Região, conforme demonstra ementa, in verbis: Consulta. Eleições Duplo questionamento sobre a abrangência do disposto no art. 73, 10, da Lei n /97 e sua aplicação a agentes públicos municipais, em ano de eleições gerais, para fins de concessão de descontos em créditos tributários por meio de lei de iniciativa do Executivo Municipal. Não conhecimento da primeira indagação. Formulação que permite interpretações diversas, por comportar termos muito amplos. Impossibilidade de projetar todas as consequências práticas da situação hipotética versada. A restrição imposta pelo art. 73, 10, da Lei das Eleições alcança o agente público em período vedado, independentemente da circunscrição do pleito em que pretenda concorrer. (Cta - Consulta nº torres/rs Acórdão de 17/06/2010 Relator(a) DRA. LAÍS ETHEL CORRÊA PIAS Publicação: PSESS - Publicado em Sessão, Data 29/06/2010) (grifou-se). Não se olvida que a questão é controvertida na doutrina e jurisprudência dos tribunais eleitorais, considerando, por exemplo, o entendimento divergente, do Tribunal Regional Eleitoral de Goiás, na Consulta nº 37 2, que se filiou à corrente de 2 CONSULTA ELEITORAL. ABRANGÊNCIA DO 10, DO ART. 73, DA LEI 9.504/97. CONHECIDA E RESPONDIDA POSITIVIMENTE. 1. A consulta preenche os pressupostos necessários para o seu conhecimento, uma vez que formulada em tese e por pessoa legitimada. 2. Consulta que se responde positivamente nos seguintes termos: "Em princípio, as administrações públicas municipais poderão realizar no ano de ano de eleições estaduais, federais e presidencial - a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios além dos casos excetuados no artigo 73, 10, da Lei 9.504/97. Entretanto, devem os administradores observar a legislação eleitoral em conjunto para não infringir outros dispositivos ao fazer uso acordo com a proibição do art. 73, 10, que seria restrita à circunscrição do pleito, contudo, o certo é que o TRE-RS adotou posicionamento estendendo a vedação do 10 do art. 73 da Lei nº 9504, de 1997, a todos os entes da Federação independentemente da circunscrição do pleito. Dessa forma, ciente da controvérsia doutrinária e jurisprudencial sobre o assunto, porém privilegiando o entendimento do Tribunal Eleitoral gaúcho, reputa-se adequado orientar os agentes públicos da Administração Municipal a observarem a restrição prevista no art. 73, 10, da Lei nº 9.504, de 1997, durante o ano das eleições gerais de O entendimento ora externado visa proteger e garantir a moralidade na disputa eleitoral. Por isso, independentemente seja a eleição em âmbito federal, estadual ou municipal, a regra é sempre aplicável e válida desde 1º de janeiro. Outra questão interessante, diz respeito às exceções referidas no 10 do art. 73 da Lei nº 9504, de 2007, sendo que neste caso importa ponderar acerca do conceito jurídico para a expressão "distribuição gratuita", que deve ser entendida como qualquer ato administrativo desonerado de benefícios a terceiros, tal como ocorre com as doações sem encargo, subvenções sociais, contribuições, entre outras. Ou seja, a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pressupõe benevolência por parte da Administração Pública. Mas, não é qualquer distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios que enseja o descumprimento da regra eleitoral. Há que influenciar na disputa eleitoral. Em promocional dos programas sociais a determinada candidatura". (CONS - CONSULTA nº 37 - goiânia/go Acórdão nº de 11/11/2009, Relator(a) ILMA VITORIO ROCHA, Publicação: DJ - Diário de justiça, Volume 176, Tomo 1, Data 16/11/2009, Página 8) (grifo nosso) 2

3 outras palavras, a conduta vedada deve ser de tal intensidade que possa comprometer a isonomia de chances entre os candidatos. Portanto, somente a distribuição gratuita tendente a ofender a igualdade de oportunidades entre os candidatos ao pleito eleitoral, se insere na referida vedação eleitoral. É necessário que a conduta impugnada comprometa a disputa eleitoral. Da mesma forma, é preciso diferenciar as situações onde há contraprestação por parte do beneficiado com os valores, bens ou serviços públicos. Todas as situações que envolvem contraprestação por parte do beneficiado não se enquadram no comando legal supramencionado, por não se caracterizarem como "distribuição gratuita". É o caso dos convênios firmados pela Administração Pública. Disciplinado pelo artigo 116 da Lei nº 8.666, de 1993, o convênio pressupõe a existência de obrigações de ambas as partes convenentes, com o intuito de atingir objetivo comum. Nesse sentido, decisão do Tribunal Superior Eleitoral - TSE: RECURSO ORDINÁRIO. INVESTIGAÇÃO JUDICIAL ELEITORAL. CONDUTA VEDADA. ART. 73, 10, DA LEI N SENADOR. DEPUTADO ESTADUAL. REPASSE. RECURSOS FINANCEIROS. SUBVENÇÃO SOCIAL. ENTIDADES PRIVADAS. FOMENTO. TURISMO. ESPORTE. CULTURA. CONTRATO ADMINISTRATIVO. CONTRAPARTIDA. GRATUIDADE. DESCARACTERIZAÇÃO. DESPROVIMENTO. 1. Em virtude do disposto no art. 18, II, h, da LC n 75193, a fluência do prazo recursal do MPE inicia-se com a sua intimação pessoal. In casu, o Parquet teve vista dos autos em , sendo tempestivo o recurso interposto em , observado o tríduo legal. 2. A assinatura de convênios e o repasse de recursos financeiros a entidades privadas para a realização de projetos na área da cultura, do esporte e do turismo não se amoldam ao conceito de distribuição gratuita, previsto no art. 73, 10, da Lei n Compete à Justiça Eleitoral apreciar a ocorrência de abuso do poder político ou econômico com interferência no equilíbrio das eleições. As práticas que consubstanciem, tão somente, atos de improbidade administrativa, devem ser conhecidas e julgadas pela Justiça Comum. 4. Recurso a que se nega provimento. RECURSO ORDINÁRIO N CLASSE 37 - FLORIANÓPOLIS - SANTA CATARINA, Relator: Ministro Marcelo Ribeiro. Ou seja, em ano eleitoral não é vedada a celebração de convênio, pelo Município, se houver contraprestação por parte dos convenentes. Na mesma esteira, a continuação de programa social instituído por lei e executado no ano anterior ao eleitoral não constitui conduta vedada, ainda que a execução do programa ocasione incremento na concessão dos benefícios, conforme entendimento do próprio TSE, in verbis: AGRAVO REGIMENTAL. RECURSO ESPECIAL.AIJE. ART. 73, 10, DA LEI N PROGRAMA SOCIAL. CESTAS BÁSICAS. AUTORIZAÇÃO EM LEI E EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA NO EXERCÍCIO ANTERIOR. AUMENTO DO BENEFÍCIO. CONDUTA VEDADA NÃO CONFIGURADA. 1. A continuação de programa social instituído e executado no ano anterior ao eleitoral não constitui conduta vedada, de acordo com a ressalva prevista no art. 73, 10 da Lei n 9.504/ Consta do v. acórdão recorrido que o "Programa de Reforço Alimentar à Família Carente" foi instituído e implementado 3

4 no Município de Santa Cecília/SC em 2007, por meio da Lei Municipal no 1.446, de 15 de março de 2007, de acordo com previsão em lei orçamentária de Em 19 de dezembro de 2007, a Lei Municipal n ampliou o referido programa social, aumentando o número de cestas básicas distribuídas de 500 (quinhentas) para 761 (setecentas e sessenta e uma). 3. No caso, a distribuição de cestas básicas em 2008 representou apenas a continuidade de política pública que já vinha sendo executada pelo município desde Além disso, o incremento do benefício (de 500 para 761 cestas básicas) não foi abusivo, razão pela qual não houve ofensa à norma do art. 73, 10 da Lei n o Agravo regimental desprovido. AGRAVO REGIMENTAL NO RECURSO ESPECIAL ELEITORAL N CLASSE 32 - SANTA CECÍLIA SANTA CATARINA Relator: Ministro Aldir Passarinho Junior Por outro lado, se amolda à vedação eleitoral a concessão isolada de benefícios fiscais e tributários, apartada de programa municipal instituído por lei e em execução orçamentária em ano anterior porque constitui típica distribuição gratuita de benefícios. Este é o entendimento do TSE, conforme demonstra a ementa a seguir colacionada: DÍVIDA ATIVA DO MUNICÍPIO - BENEFÍCIOS FISCAIS - ANO DAS ELEIÇÕES. A norma do 10 do artigo 73 da Lei n é obstáculo a ter-se, no ano das eleições, o implemento de benefício fiscal referente à dívida ativa do Município bem como o encaminhamento à Câmara de Vereadores de projeto de lei, no aludido período, objetivando a previsão normativa voltada a favorecer inadimplentes. CONSULTA N CLASSE 10 - BRASÍLIA - DISTRITO FEDERAL, Relator: Ministro Marco Aurélio No mesmo sentido, já decidiu o Tribunal Regional Eleitoral da 4ª Região, entendimento externado na Consulta nº , nos seguintes termos: Eleições Consulta: 1) possibilidade de Poder Executivo municipal, em ano eleitoral, atrair instalação de empresa mediante oferecimento de vantagens e benefícios, tendo em vista o disposto no 10 do art. 73 da Lei n /97; 2) possibilidade de enquadramento da situação decorrente da nãoconcretização do investimento por falta de incentivo no conceito de estado de emergência previsto no aludido preceito legal, de modo a permitir a concessão de algum benefício temporário para a fixação do empreendimento; 3) pena a ser cominada à administração municipal que conceder favores à revelia das exceções previstas no 10 do art. 73 da Lei das Eleições, ante a nãoprevisão de qualquer sanção específica para a transgressão da citada norma. Em resposta à dúvida expressa sob nº.1: a oferta de incentivos não é vedada, contanto que dela não advenha promoção de nenhum candidato, partido ou coligação. Com relação ao indagado sob nº 2: "estado de emergência" previsto no dispositivo não serve para legitimar a outorga de vantagens e benefícios para que a empresa não deixe de se localizar no Município. Quanto ao tópico 3: a pena aplicável é, em princípio, a prevista no 4 do art. 73 da Lei n /97, sem prejuízo das sanções estabelecidas na lei que regula a prática de abuso do poder econômico e demais penalidades assentadas nas legislações extra Direito Eleitoral. Por derradeiro, conclui-se que a "distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios" pode ser compreendida como qualquer forma desonerada de benefícios 4

5 concedidos pela Administração Pública a terceiros (doação sem encargo, subvenção social, contribuição etc), tendentes a comprometer a igualdade de oportunidades entre os candidatos ao pleito eleitoral. Quando acompanhada pela contraprestação da parte beneficiada, a exemplo do que ocorre nos convênios, a distribuição de bens, valores ou benefícios em ano eleitoral não encontra proibição na lei eleitoral, em decorrência da gratuidade não restar caracterizada. Em suma, a partir de 1º de janeiro de 2014 está vedada a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios pela Administração Pública, salvo nas situações de calamidade pública, estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, oportunidade na qual o Ministério Público poderá acompanhar a legalidade de sua execução. Texto produzido por: Ana Paula Coimbra Rodrigues Consultora do IGAM 5