INCENTIVOS POSITIVOS DE CONTROLE DO DESMATAMENTO NO BRASIL. Relatório Final. Jorge Madeira Nogueira Leonardo Hasenclever Borges

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1 INCENTIVOS POSITIVOS DE CONTROLE DO DESMATAMENTO NO BRASIL Relatório Final Jorge Madeira Nogueira Leonardo Hasenclever Borges Ministério do Meio Ambiente Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental Maio

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3 Sumário SUMÁRIO EXECUTIVO INTRODUÇÃO E OBJETIVOS INCENTIVOS POSITIVOS: DEFINIÇÕES E CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS BRASIL: UMA DÉCADA DE PROLIFERAÇÃO DE INCENTIVOS POSITIVOS Eficiência Mudança de comportamento Instrumentos complementares Estruturas institucionais Efeitos distributivos INCENTIVOS AMBIENTAIS POSITIVOS BRASILEIROS:...22 RETROSPECTIVA E PERSPECTIVA CESTA DE INCENTIVOS POSITIVOS PARA REDD CONSIDERAÇÕES FINAIS REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS...28

4 SUMÁRIO EXECUTIVO Em dezembro de 2011, o Instituto Internacional de Educação do Brasil (IIEB) foi contratado pela Secretaria de Mudanças Climáticas e Qualidade Ambiental do Ministério do Meio Ambiente para desenvolver um estudo que identificasse e qualificasse medidas de desincentivo ao desmatamento e degradação florestal e de incentivos (positivos) à ações de conservação, manejo florestal sustentável e incremento de estoques florestais no Brasil. Esses instrumentos econômicos serão parte fundamental de uma futura estratégia nacional de REDD+ 1. Para fins desse estudo, incentivos positivos foram definidos como todo e qualquer incentivo existente em políticas, planos ou programas públicos ambientais com características de incentivo financeiro ou econômico visando à conservação, ao manejo, e ao controle do desmatamento florestal. Assim, outros incentivos positivos, ocasionalmente assim categorizados na literatura - tais como, assistência técnica, extensão rural, certificação ambiental, provisão de insumos - só serão mencionados nesse estudo se estiverem sendo ofertados em conjunto com algum incentivo financeiro ou econômico 2. A identificação dos incentivos positivos em vigência no Brasil foi realizada a partir de fontes de informações e dados secundários. O curto espaço de tempo disponível para a execução deste estudo condicionou a decisão de evitar-se qualquer tentativa de levantamento primário de dados. Os dados quantitativos aqui apresentados foram obtidos em relatórios de andamento ou de avaliação das políticas, planos ou programas selecionados como relevantes para os objetivos desse estudo. A sistematização e a análise da informação são apresentadas em quadros que constam do Apêndice desse Relatório. A análise das informações foi centrada em cinco critérios julgados relevantes: (i) todo e qualquer incentivo positivo ambiental deve buscar maior eficiência na política ambiental, (ii) deve estimular a mudança de comportamento do agente privado por meio da redução de seus custos necessários para a obediência às exigências ambientais; assim, (iii) devem ser instrumentos complementares aos usuais instrumentos de comando e controle, (iv) dependem de estruturas institucionais para alcançar a eficácia desejável; (v) devem ser instrumentos que geram efeitos distributivos (equidade) significativos. Atualmente o Brasil possui um número significativo de incentivos positivos em nível federal, estadual, municipal, privado e não governamental em operação. Mais de 40 (quarenta) incentivos positivos foram identificados e analisados por esse estudo. Em cada etapa da avaliação desses incentivos positivos, exemplos de casos concretos foram apresentados. Uma avaliação geral dos resultados obtidos neste estudo, assim como as lacunas existentes no conhecimento atual também foram apresentadas. 1 Na 16ª Conferência das Partes (COP-16), realizada em Cancun, México, em 2010, o conceito REDD+ (Redução de Emissões de Desmatamento e Degradação florestal, conservação florestal, manejo sustentável e do aumento dos estoques de carbono) bem como suas diretrizes, salvaguardas e principais regras foram aprovados no âmbito do Acordo de Cancun. REDD+ é uma estratégia de mitigação da mudança do clima pelos países em desenvolvimento, de caráter voluntário, e contará com o apoio técnico e financeiro dos países desenvolvidos. 2 Esta definição está de acordo com aquela utilizada pela IUCN Using economic incentives for biodiversity conservation (Usando incentivos econômicos para a conservação da biodiversidade, tradução livre dos autores). IUCN, 2000.

5 Um dos resultados alcançados por esse relatório foi a identificação da evidente tendência de se usar subsídio ambiental quando se considera o uso de incentivos positivos na política ambiental brasileira. Como detalhado na Seção 2 deste Relatório, quando se adota um subsídio ambiental os agentes de mercado (consumidores ou produtores) recebem algum tipo de incentivo (pagamento, redução ou isenção de impostos, reservas de mercado para seus produtos, créditos com juros baixos ou negativos, etc.), pois há um entendimento de que é necessário ajudar os degradadores a suportarem os custos de controle da degradação quando houver dificuldades para que as suas externalidades negativas sejam internalizadas. As possíveis explicações para essa preferência na política ambiental do Brasil são apontadas na sequência do texto. Esta tendência é uma característica brasileira e não algo que esteja difundido em outras experiências, políticas e programas de outros países. A eficiência dos incentivos positivos identificados, em geral, está comprometida devido a falhas de concepção, funcionamento e falta de apoio ou estrutura institucional. Há incidência de custos e geração de benefícios em quase todos os incentivos positivos analisados; mas não é possível avaliar a relação entre eles. Nossa sugestão é que estudos mais aprofundados com material empírico de avaliação sobre a eficiência dos incentivos positivos sejam conduzidos, pois são de grande relevância para decisão pública sobre investimentos. No que concerne à mudança de comportamento do agente privado, não se pode precisar se os incentivos identificados estão ou não alterando o comportamento de agentes sociais para o controle do desmatamento, a conservação de estoques florestais, o manejo florestal sustentável e o incremento de estoques florestais. Razões para essa falta de precisão incluem: (i) grande incerteza quanto definição do ponto de referência 3 (temporal, espacial ou ambiental) e (ii) o cálculo dos valores dos mesmos parece muito aquém do ideal numa avaliação. Não é evidente, por outro lado, que os incentivos positivos identificados estão sendo, com efeito, direcionados aos agentes sociais cujo comportamento representa efetiva ameaça a florestas nativas. Há evidências de que, na verdade, a escolha dos contemplados tem como base critérios distintos da necessidade de se buscar um novo comportamento. A complementaridade entre os incentivos positivos identificados e os instrumentos de comando e controle está longe do ideal. Apesar de não haver estudos que demonstrem um conflito entre incentivos positivos e instrumentos de comando e controle com clareza e riqueza de detalhes, há significativa probabilidade desse conflito estar ocorrendo, por exemplo, no caso dos fundos constitucionais. A diferença, em termos absolutos e em termos relativos, entre os valores destinados a ações ambientais de conservação, por exemplo - e os destinados a ações produtivas que podem degradar -, é imensa. Estruturas institucionais, no entanto, parecem ser um obstáculo significativo para difusão de instrumentos positivos na política ambiental brasileira. Muitas das atuais experiências brasileiras com incentivos positivos ocorrem onde é possível (de uma perspectiva da legislação existente) e não onde é desejável (porque a inexistência de condições institucionais inviabiliza a sua adoção). Esses são os casos do Bolsa Floresta e do ICMS Ecológico, definidos de acordo 3 Ponto de referência, para os objetivos deste texto, deve ser entendido como o comportamento do agente de mercado (consumidor ou produtor) no momento (temporal) no qual o incentivo positivo lhe foi ofertado pela primeira vez, a partir de uma análise criteriosa de que esse agente estava ponto do território nacional (espaço geográfico) prioritário para os objetivos da política pública ambiental e que suas ações sobre fitofisionomias, ecossistemas, sistemas, espécies ou táxons, por exemplo, geravam os efeitos negativos ambientais mais relevantes de uma perspectiva da sociedade brasileira. Só quando esses pontos de referências são claramente definidos é que se pode avaliar o que aconteceria SEM o incentivo positivo comparativamente o que passou a acontecer COM a introdução do incentivo positivo.

6 com as possibilidades permitidas pela legislação em termos dos territórios no caso do Bolsa Floresta, as Unidades de Conservação estaduais do Amazonas -, da temporalidade e dos espaços institucionais definidos, limitados e/ou estabelecidos pela legislação.. Se incentivos positivos vão ser componentes usuais da gestão ambiental brasileira, é essencial que atenção especial seja dada às compatibilidades e aos conflitos entre eles e as estruturas institucionais e legais, para que novos caminhos sejam pensados. Finalmente, os efeitos distributivos (equidade) dos incentivos positivos às ações de conservação de estoques florestais, manejo florestal sustentável e incremento de estoques florestais parecem estar comprometidos. Apesar de apresentados como eminentemente ambientais, os incentivos positivos têm sido usados para alcançar outros objetivos. Entendemos a correlação entre pobreza e meio ambiente. Políticas eficazes para a redução da degradação ao meio ambiente podem ser, no entanto, pouco eficazes na redução da pobreza. Analogamente, políticas eficazes na redução de pobreza, podem ser desastrosas de uma perspectiva de alcançar metas ambientais. É possível afirmar, portanto, que não se exclui a possibilidade de tratar ambos objetivos, ambientais e sociais, em conjunto e dentro do planejamento governamental. No entanto, este tratamento deve ser consciente e de forma transparente assumindo os limites que o ferramental econômico apresenta para lidar com o binômio sócio-ambiental. Quando os detalhes de cada iniciativa são analisados e tenta-se acoplar um incentivo a outro para determinados objetivos observa-se um conjunto de incentivos isolados que pouco convergem ou dialogam entre si no sentido de permitir aos agentes sociais traçar estratégias complementares de investimentos e/ou comportamentos que resultem no controle do desmatamento, conservação de estoques florestais, manejo florestal sustentável ou incremento de estoques florestais. As possibilidades de utilização de cestas de incentivos positivos que convergem sinergicamente para o controle do desmatamento, restauração florestal, aumento dos estoques florestais e ações de conservação e manutenção dos serviços ambientais são ainda variadas e permitem outras prospecções. Cestas de incentivos positivos podem conter em seu bojo mecanismos de alocação alternativa de servidão florestal para que possam flexibilizar obrigações contratuais e/ou legais entre entidades privadas ou públicas (proprietários rurais, empresas, municípios, comunidades) e a própria autoridade pública. Isto se materializaria, por exemplo, num mecanismo de alocação de Reserva Legal intra ou inter biomas, definido a partir da reforma do Código Florestal ou mesmo da Política Nacional de Mudanças Climáticas, de modo a minimizar os custos privados de adequação à norma e incentivar o maior número possível de agentes privados à adequação. De maneira complementar aos objetivos desse estudo, realizamos algumas prospecções de ordem geral com o desenho de incentivos positivos num cenário nacional, com foco na Estratégia Nacional de REDD+. Essas prospecções se dirigem, principalmente: 1. ao caráter de complementaridade entre os incentivos positivos para diferentes regiões e entre diferentes níveis da administração pública; 2. à necessidade de alinhamento de incentivos positivos dentro da Estratégia Nacional de REDD+ com outros incentivos e medidas de fomento presentes em outros setores da economia nacional e definidos pelo governo federal, para que não surjam conflitos internos que diminuam a eficácia e eficiência dos instrumentos utilizados para o combate ao desmatamento; 3. à capacidade dos incentivos positivos de atender às especificidades regionais de forma a transformar/utilizar as diferenças em vantagens comparativas que aumentem a eficácia e eficiência local do seu desempenho, somando valor ao desempenho agregado;

7 4. por último, à importância de qualquer sistema de incentivos positivos estar alicerçado e apoiado por um arcabouço legal completo, bem estruturado que designe instituições com funcionamento transparente, participativo e com instâncias bem definidas de controle social.

8 1. INTRODUÇÃO E OBJETIVOS O presente estudo é o resultado de levantamentos e análises desenvolvidas durante noventa dias com o objetivo de identificar e qualificar medidas de desincentivo ao desmatamento e incentivos às ações de conservação de estoques florestais, manejo florestal sustentável e incremento de estoques florestais através de restauração ecológica. O objetivo desse estudo é avaliar e revisar os incentivos positivos existentes e levantar subsídios para a Estratégia Nacional de REDD+ 4 do Brasil. Estão excluídos deste estudo, portanto, incentivos positivos, existentes na política ambiental brasileira, que não estejam relacionados com controle do desmatamento, conservação de estoques florestais, manejo florestal sustentável e incremento de estoques florestais. O conceito incentivo positivo foi difundido nacional e internacionalmente a partir dos preparativos e das conclusões da 13ª Conferência das Partes da Convenção Quadro das Nações Unidas sobre Mudança do Clima (COP 13) realizada em Bali Não obstante, o conceito, não foi objeto de uma definição rigorosa nem no Documento de Trabalho 21 do Brasil (2006) nem nos documentos finais da referida COP. Incorpora-se, assim, na longa lista de conceitos muito difundidos e pouco rigorosos que caracteriza a problemática ambiental. Para fins desse estudo, incentivos positivos são todos e quaisquer incentivos presentes em políticas, planos ou programas públicos ambientais com características de incentivo financeiro ou econômico visando à conservação, ao manejo, e ao controle do desmatamento florestal. Assim, outros incentivos positivos, ocasionalmente assim categorizados na literatura - tais como, assistência técnica, extensão rural, certificação ambiental, provisão de insumos - só serão aqui mencionados se estiverem sendo ofertados em conjunto com algum incentivo financeiro ou econômico. Um detalhamento dessa definição é apresentado na próxima seção desse estudo. A identificação dos incentivos positivos em vigência no Brasil foi feita utilizando fontes de informações e dados secundários. O curto espaço de tempo disponível condicionou a decisão de evitar-se qualquer tentativa de levantamento primário de dados. Os dados quantitativos aqui apresentados foram obtidos em relatórios de andamento ou de avaliação das políticas, planos ou programas por nós selecionados como relevantes para os objetivos deste estudo. Com base nos dados coletados, iniciou-se o processo de sistematização e análise. As informações e os dados obtidos são apresentados em quadros no Apêndice deste Relatório. A partir desses quadros, desenvolvemos as análises que compõem o texto principal. Os incentivos positivos identificados foram avaliados a partir de cinco critérios: 1. Eficiência da política ambiental, 2. Estimulo à mudança de comportamento do agente privado por meio da redução dos custos necessários para a obediência às exigências ambientais; 3. Complementaridade aos usuais instrumentos de comando e controle, 4. Base em estruturas institucionais para alcançar a eficácia desejável; 5. Efeitos distributivos (equidade). 4 Na 16ª Conferência das Partes (COP-16), realizada em Cancun, México, em 2010, o conceito REDD+ (Redução de Emissões de Desmatamento e Degradação florestal, conservação florestal, manejo sustentável e do aumento dos estoques de carbono) bem como suas diretrizes, salvaguardas e principais regras foram aprovados no âmbito do Acordo de Cancun. REDD+ é uma estratégia de mitigação da mudança do clima pelos países em desenvolvimento, de caráter voluntário, e contará com o apoio técnico e financeiro dos países desenvolvidos. 5 Ver

9 Esses cinco critérios devem estar sempre presentes em qualquer iniciativa de avaliação de políticas, planos, programas ou projetos públicos, em particular os relacionados com a conservação ambiental. Como esta pesquisa tem como base informações e dados de fontes secundárias, que nem sempre apresentam elementos quantitativos, em alguns casos a análise deste Relatório se resume a avaliações qualitativas dos incentivos positivos. Não obstante, essas avaliações são valiosas e indicam hiatos no conhecimento existente. Na próxima seção apresentamos as características básicas de um incentivo positivo de acordo com teoria econômica ambiental. Na ausência dessas características, o incentivo positivo perde sua eficácia e sua eficiência e tende a ter efeitos negativos significativos em termos de equidade; ou seja, o incentivo passar a ter efeitos perversos. Na terceira parte do relatório, realizamos uma análise dos incentivos positivos ambientais vigentes no Brasil a partir dos cinco critérios escolhidos, apresentando exemplos de alguns casos específicos. Na quarta parte do estudo as potencialidades e as limitações de diversas propostas de incentivos positivos, assim como das lacunas existentes no conhecimento disponível, são apresentadas. O texto é encerrado com uma breve seção de comentários conclusivos. 2. INCENTIVOS POSITIVOS: DEFINIÇÕES E CARACTERÍSTICAS ESSENCIAIS O uso de instrumentos econômicos na política ambiental brasileira já foi exaltado por muitos e serviu como um elemento-chave na difusão da eficácia dos mesmos em complementação aos usuais instrumentos de comando e controle. Esta realidade sugere que pode haver uma desinformação do que são e de quais são os chamados incentivos positivos de política ambiental. Muitas propostas de incentivos positivos limitam seu potencial como, por exemplo, o de permitir um maior envolvimento dos agentes sociais na implantação do instrumento de política -, desconsideram algumas de suas limitações por exemplo, custos administrativos significativos e não consideram os critérios essenciais analisados neste estudo - para a criação desses instrumentos econômicos. Uma hipótese central deste relatório é que há uma significativa e preocupante imprecisão no uso dos termos incentivos econômicos, financeiros ou positivos entre praticantes de política ambiental no Brasil. Impostos, taxas, tributos, pagamentos, subsídios, incentivos, etc. são usados como equivalentes, de maneira pouco rigorosa. Avaliações precipitadas e superficiais sobre instrumentos financeiros, econômicos ou positivos de política ambiental podem levar a decisões errôneas com consequências nocivas. As consequências negativas podem ser ainda maiores, dada a fragilidade social dos atores envolvidos, entre eles populações tradicionais, extrativistas e povos indígenas. Incentivos positivos são mais eficientes que os instrumentos de comando e controle (ICC) 6. Essa é a essência da preferência de economistas pelos incentivos positivos: a busca de maior eficiência na política pública ambiental. Os elevados custos dos instrumentos de comando e controle custos de implantação e de monitoramento - motivaram a busca por instrumentos de 6 É usual confundir-se eficácia (atingir um determinado objetivo) com eficiência (atingir um determinado objetivo à maior relação benefício/custo possível). Economistas ambientais não afirmam que instrumentos de comando e controle (ICC) sejam ineficazes; eles afirmam que ICC tendem a ser ineficientes. Ou seja, um ICC pode alcançar os objetivos por eles desejados, desde que a autoridade pública possa arcar com os custos de implantação e de monitoramento do ICC. Esses custos são elevados e para um dado benefício da ação pública, a relação benefício/custo tende a ser pequena (quando não menor do que 1). Por isso, a ineficiência do ICC.

10 política ambiental que fossem, pelo menos, mais efetivos em custos ou, preferencialmente, mais eficientes. Instrumentos de comando e controle só são eficazes se a autoridade pública ambiental for capaz de arcar com os gastos necessários para monitorar o comportamento dos agentes sociais (consumidores e produtores) para garantir que eles ajam dentro dos limites estabelecidos pela legislação ambiental. Por outro lado, os agentes sociais também arcam com custos de implantação dos instrumentos de comando e controle. Esses são relacionados com os gastos necessários para se alcançar a restrição estabelecida pela autoridade ambiental, materializados em mudanças no processo de produção, desapropriação de área produtiva, entre outros. Cabe lembrar, sem embargo, que a reação do agente social aos instrumentos de comando e controle depende significativamente da capacidade de controle da autoridade ambiental. Se o controle for pequeno, a eficácia do instrumento de comando e controle é reduzida, pois o agente social não se sentirá motivado a arcar com os custos de mudança de comportamento. Supondo, então, que a eficácia de um instrumento de comando e controle seja alcançada, os custos envolvidos são muito elevados quando comparados ao nível dos benefícios atingidos, benefícios esses derivados da meta ambiental alcançada. Isso significa que a eficiência (relação benefício sobre custo) de um instrumento de comando e controle é reduzida. Para economistas ambientais a única maneira de se alcançar esse duplo objetivo é via a redução dos custos da política ambiental, em particular do seu custo de implantação 7. Os incentivos positivos buscam exatamente isso. Incentivos positivos tem como base um pressuposto econômico fundamental: o princípio equimarginal, o ponto no qual consumo ou produção minimiza gasto por unidade consumida ou produzida. Em economia ambiental, esse ponto é aquele no qual a desejável redução de degradação/emissões por diferentes agentes é alcançada ao mínimo custo possível. Field e Field (2003) apresentam uma definição rigorosa do princípio equimarginal quando afirmam que se a sociedade dispõe de recursos limitados e se ela deseja maximizar uma determinada meta, eles (os recursos) devem ser distribuídos de tal maneira que os custos marginais de sua utilização pelos diferentes agentes sejam exatamente iguais (pp.66). No caso específico da degradação ou da poluição ambiental, se diferentes agentes sociais causam a mesma degradação ou a mesma poluição, mas os custos de redução dessa degradação ou poluição são diferentes entre os agentes, uma determinada meta de redução será alcançada ao menor custo total se e somente se cada agente reduzir a degradação ou a poluição até o ponto onde o custo marginal de redução seja exatamente o mesmo para todos os agentes sociais envolvidos. As condições ótimas para a atuação do princípio equimarginal incluem: direitos de propriedade bem definidos e alocados, estruturas institucionais claras e fortalecidas, arcabouço legal completo, pontos de referência (espacial, temporal e ambiental para a degradação máxima, por exemplo) bem definidos. A análise da Parte 4 desse relatório tem com base tais premissas acerca de condições ideais para o surgimento e fortalecimento de outros incentivos positivos dentro da política ambiental no Brasil, bem como acerca de alternativas em termos de cestas de incentivos para algumas situações dentro da realidade brasileira. A influência dos incentivos positivos no processo de tomada de decisão do agente social dar-se-á via custo privado de implantação do projeto, programa ou política pública. Ao permitir a redução desse custo de implantação do agente social (consumidor ou produtor), o incentivo positivo permitirá que cada agente social se ajuste de acordo com o seu cálculo. Para o conjunto 7 Para mais detalhes ver: FIELD & FIELD, 2003; NOGUEIRA e PEREIRA (1999) e STERNER, 2003.

11 da sociedade faz sentido fornecer um incentivo positivo a um consumidor ou a um produtor individual até o ponto em que o valor monetário do incentivo seja exatamente igual ao valor do benefício social gerado pela mudança de comportamento do consumidor ou do produtor em relação a um dado objetivo ambiental, socialmente definido. Apesar de não ser trivial, o cálculo desse valor, em qualquer situação prática, deve receber atenção cuidadosa do formulador e do implementador de política pública ambiental. Como qualquer instrumento de política pública, um incentivo positivo objetiva a mudança de comportamento do agente social. Por meio da cooperação de agentes econômicos e da intervenção pública um incentivo positivo é estabelecido para que um degradador evite, reduza ou elimine a degradação da floresta, do solo ou da água, por exemplo. Essa mudança de comportamento tem que ocorrer para que o incentivo positivo seja eficaz. Incentivo positivo é um recurso que exige contrapartida por parte daquele ou daquela que o recebe, no caso o resultado em termos de redução de emissões ou aumento de estoques de carbono florestal. Exige, portanto, monitoramento, assim como um instrumento de comando e controle. Incentivos positivos e instrumentos de comando e controle devem ser entendidos como instrumentos complementares e não como substitutos. Para um economista ambiental é inconcebível a existência de um incentivo positivo sem que haja uma clara definição de direitos de propriedade, de uma legislação ambiental adequadamente implantada e de uma estrutura básica de zoneamento e de avaliação de impactos ambientais. Incentivos positivos precisam, assim, de um contexto institucional bem definido para que possam ser eficazes e eficientes. Este aspecto é um dos mais relevantes quando prospectamos alternativas para a realidade brasileira, como veremos mais adiante. Um contexto institucional bem definido deve contemplar não apenas uma complementaridade entre instrumentos de comando e controle e incentivos positivos. Tão relevante quanto essa complementaridade, são os elos de comunicação inter-níveis e intra-níveis de instituições públicas. Atualmente, o conflito entre incentivos positivos, superposição entre incentivos focados em um mesmo espaço geográfico ou em um grupo social, ofertados por diferentes instituições públicas, incompatibilidades entre diferentes instrumentos legais, entre outros problemas, são elementos alimentadores de ineficácias e ineficiências na aplicação de incentivos positivos no Brasil. Um aspecto conceitual final diz respeito à equidade da política ambiental baseada em incentivos positivos. Toda e qualquer política pública tem efeitos distributivos, seja ela baseada em instrumentos de comando e controle ou em instrumentos econômicos ou incentivos positivos ou em qualquer outro disponível no arsenal dos formuladores de política ambiental. Alguns segmentos sociais arcam com a maior parte dos custos de implantação da política, enquanto outros grupos sociais recebem os seus benefícios. Esse conflito distributivo tende a ser ainda maior no caso dos incentivos positivos de política ambiental, dependendo do tipo de incentivo implantado e da forma como ele for estruturado. Apesar da crença de que incentivos positivos são socialmente justos, pois grupos sociais mais favorecidos arcam com os custos transferindo benefícios a grupos sociais menos favorecidos e ambientalmente mais sustentáveis, não há (ainda) evidencias robustas sobre essa justiça entre as experiências concretas disponíveis. Não obstante, é um aspecto central à economia ambiental neoclássica o fato de que o melhor incentivo ao nível privado para disciplinar a ação de agentes sociais ainda é o pagamento direto no valor adequado em relação ao benefício (social) desejado.

12 Todo e qualquer incentivo positivo ambiental deve possuir esses aspectos conceituais: buscar maior eficiência na política ambiental visando internalizar externalidades, estimular a mudança de comportamento do agente privado por meio da redução de seus custos necessários para a obediência às exigências ambientais, ser complementar aos usuais instrumentos de comando e controle, dependendo, portanto, de estruturas institucionais para alcançar a eficácia desejável e gerar efeitos distributivos (equidade) significativos. A exigência teórica de presença de todos esses atributos reduz o número de instrumentos que podem ser, com o devido rigor, denominados incentivos positivos. Para o economista ambiental apenas quatro instrumentos de política ambiental são classificados como instrumentos econômicos: tributos ambientais, subsídios ambientais, direitos/licenças negociáveis e sistema depósito-reembolso. Tributos ambientais (taxas/impostos) - a tributação, enquanto instrumento de gestão ambiental, consiste em impor ao agente econômico um custo sobre o uso de um bem ambiental. A tributação pode ocorrer sobre a quantidade de poluentes emitidos, sobre a coleta e o tratamento de lixo/efluente, sobre a quantidade extraída de um recurso natural renovável ou não renovável e ainda sobre o uso de um bem ou produto que provoque dano ambiental no processo produtivo ou de consumo (FIELD e FIELD, 2003). Nesse sentido, ela pode ser aplicada em vários campos: poluição das águas, qualidade do ar, mudanças no uso do solo, tratamento do lixo, uso de fertilizantes, carros, baterias e toda sorte de matéria-prima, exploração de recursos naturais renováveis, como floresta, entre outros. O objetivo da tributação é, primordialmente, reduzir a degradação ambiental. Esse incentivo positivo se materializa em cada unidade de tributo ambiental não paga. Na medida em que esse agente reduz a degradação/poluição que ele ou ela causa, há a redução no montante de tributo ambiental que ele ou ela paga por usar os serviços ambientais fornecidos pela base natural sobre a qual sua atividade de produção ou de consumo se realiza. Os custos evitados pelo agente social com o não pagamento de tributo ambiental são os benefícios (incentivos positivos) para ele ou ela. O custo do tributo para o agente da degradação deve ser exatamente igual ao custo para a sociedade dessa degradação. O benefício de redução do montante do tributo ambiental pago pelo agente degradador e o benefício social dessa mudança de comportamento do agente degradador materializa-se na redução da degradação. Sterner (2003) aponta para três tipos básicos de tributos ambientais quando trata o assunto política florestal: (i) aqueles baseados na terra (espaço), (ii) na quantidade de madeira em pé e (iii) aqueles baseados na quantidade de madeira extraída ou no desmatamento. Destaca, também, o surgimento, em determinadas condições, de taxas/tributos especiais para florestas ecologicamente sensíveis, apontando para a necessidade do atendimento de especificidades locais/regionais quando do desenho de incentivos positivos ou de cestas de incentivos regionalizadas, espacialmente definidos. Ainda Sterner (2003) indica que a eficácia e a eficiência do funcionamento de um sistema de tributação ambiental dependerão, em essência, do seu delineamento e, em especial, do relacionamento desse delineamento com aspectos com o tipo de floresta e os tipos de proprietários/usuários/detentores de diferentes tipos de direitos. Subsídios ambientais - este instrumento tem a função de ajudar os degradadores ou os poluidores a suportarem os custos de controle da degradação ou da poluição quando houver dificuldades para que as externalidades sejam internalizadas. Nesse sentido, os subsídios seriam limitados a períodos e transações bem definidas e implantados sob a condição de não causarem

13 grandes distorções nos mercados e nos investimentos (OCDE, 1997). Bellia (1996, p.201) considera que o subsídio é o reverso da tributação, pois com o subsídio os agentes econômicos recebem algum tipo de incentivo (pagamento, redução ou isenção de impostos, reservas de mercado para seus produtos, créditos com juros baixos ou negativos, etc.) ao invés de pagarem para exercerem suas atividades de produção ou consumo. Os subsídios, segundo Baumol e Oates (1979), podem assumir duas formas: (i) pagamentos específicos por unidade de redução de degradação ou de emissões para o poluidor e (ii) subsídios para pagamentos dos custos de mudança de uso do solo ou de equipamentos de controle de poluentes. Apesar de suas semelhanças conceituais com o tributo ambiental (alguns autores denominam o subsídio de tributo negativo), o subsídio ambiental apresenta dois aspectos cruciais para a sua eficiência: (i) ele é uma receita para quem o recebe (enquanto que o tributo ambiental é uma despesa); e (ii) há um nível de degradação/poluição a partir do qual o subsídio é pago à medida que o agente social mude seu comportamento para o socialmente desejável. A não observância desses dois aspectos pode reduzir significativamente a eficácia e a eficiência de uma política ou um programa ambiental baseado no subsídio. A importância desses aspectos ficará evidente após a análise da experiência brasileira com incentivos positivos 8. Sterner (2003, p. 408) aponta a relevância de subsídios para a restauração de florestas em países tropicais (Índia, p.ex.) junto a comunidades menos favorecidas, com efeitos significativos na melhora do bem estar dessas comunidades. Porém, aponta também para importância do conhecimento detalhado das condições locais/regionais para o correto delineamento e implantação de incentivos positivos adequados e geração dos benefícios máximos, ou seja, a própria restauração florestal e recuperação/manutenção de serviços ambientais relacionados. Mais uma vez, o delineamento de qualquer pacote de incentivos positivos é relacionado à necessidade do conhecimento de certas especificidades regionais (espaciais, sociais ambientais) para que haja eficácia e eficiência no desempenho funcional. Direitos/licenças Negociáveis (de degradação ou de poluição) - consiste em determinar um nível máximo de degradação/poluição desejado para uma determinada região e, a partir daí, distribuir licenças entre os interessados em degradar ou poluir. Assim, cada unidade de licença representaria certa quantidade de degradação ou de poluição que o agente pode causar/emitir e o seu total seria o máximo admissível para a região em questão (BELLIA, 1996). A estrutura dos mercados de direitos negociáveis permitiria que: a) no caso em que, por exemplo, há o desejo da autoridade pública ambiental de flexibilizar o mecanismo de reserva legal em uma dada bacia hidrográfica, mantendo-se o limite percentual mínimo de, digamos, 35% (trinta e cindo por cento) de vegetação nativa sem possibilidade de corte raso em toda a área da bacia; b) no entanto, produtores individuais dentro da área da bacia poderiam ter uma área menor em reserva legal em suas propriedades do que os 35% estabelecidos, desde que outros produtores individuais dentro da mesma bacia estivessem dispostos a manter uma área 8 Note-se que algumas experiências com Incentivos Positivos no Brasil e no Mundo apontam para a efetividade de pagamentos diretos como sendo elemento chave na expansão dos programas, crescimento e sedimentação da credibilidade e permanência das ações de conservação, manutenção e restauração das funções/serviços ambientais em jogo (KONNING et al., 2011; PAGIOLA, 2008; e FAS, 2011).

14 em reserva legal maior do que os 35% para que o percentual de 35% para a toda a bacia hidrográfica fosse respeitado; c) assim, cada produtor individual receberia da autoridade pública direito de corte raso de até 65% da área de sua propriedade, tendo o direito de manter créditos de corte raso poupados que poderiam ser utilizados num momento oportuno, conforme os interesses comerciais de um proprietário para comercializar com outros proprietários; e d) outros produtores poderiam optar por adquirir os direitos de corte raso daqueles que pouparam-nos, criando-se assim um incentivo positivo de manter-se o percentual mínimo de reserva legal em áreas adequadas de acordo com a determinação da autoridade pública ambiental. Em sua revisão sobre direitos e licenças negociáveis, Sterner (2003, p.82) aponta aspectos interessantes para o delineamento de cestas de incentivos positivos. Primeiro, o caráter transacional/negociável dos direitos/licenças permite que os mecanismos de mercado sejam ativados para garantir que custos e benefícios na margem sejam equalizados. Segundo, as transações só ocorrerão após certo grau de amadurecimento dos direitos de propriedade. Terceiro, na medida em que mais elementos dos ecossistemas serviços ambientais, por exemplo vão se tornando escassos, sociedades e/ou grupos sociais desenvolvem novas formas e tipos de direitos de propriedades. O fato de estes novos direitos de propriedades poderem vir a internalizar externalidades e criar incentivos para a proteção significa que os recursos têm uma boa chance de serem alocados de forma eficiente (conservação, manutenção dos serviços ambientais, restauração de ambientes degradados). Quarto, e último, os direitos de propriedade devem possuir características de permanência para ter efeito no nível das decisões econômicas - que podem afetar as paisagens 9. O conceito de direitos/licenças negociáveis é relevante para este estudo, pois encerra possibilidades de utilização que vão desde as florestas, com sistemas de alocação de servidão florestal (alocação alternativa de Reserva Legal), até mercados de emissão de gases de efeito estufa (GEE), que, ao lançarem mão da moldura teórica em tela, logram estruturar modelos operacionais diversos e adequados a cada situação, região ou país. Depósitos Reembolsáveis - consiste em colocar uma sobretaxa no preço de um produto potencialmente degradador/poluidor, de forma que quando a degradação/poluição é evitada por meio do retorno da parte não consumível desse produto, ou parte de seus resíduos, para um sistema de coleta, a sobretaxa é reembolsada ao consumidor de forma direta ou indireta. Esse instrumento é, em geral, utilizado em produtos com ciclos curtos, não sendo relevante, portanto, para os objetivos do presente estudo. 3. BRASIL: UMA DÉCADA DE PROLIFERAÇÃO DE INCENTIVOS POSITIVOS. O levantamento dos incentivos positivos em vigência no Brasil nos níveis federal, estadual, municipal, privado e não governamental indica uma quantidade significativa desses incentivos (vide Tabela 1). Informações detalhadas sobre as principais características desses incentivos são apresentadas no Apêndice deste relatório. O objetivo desta seção é avaliá-los à luz dos cinco critérios apresentados nas seções anteriores. Uma avaliação geral dos resultados obtidos neste 9 No entanto, esta permanência pode ser um desafio para regiões (e suas agências públicas representativas) lidando com problemas severos de informação típico caso da maior parte do Brasil, pelo menos nas regiões CO, NE, e N e desejando manter certo grau de flexibilidade para lidar com condições cambiantes ou novas informações; também cenário que se apresenta para a Estratégia Nacional de REDD+.

15 estudo, assim como as lacunas existentes no conhecimento atual, está reservada para a próxima seção do relatório. Tabela 1: Incentivos Positivos ao Controle do Desmatamento, Conservação de Estoques Florestais, Manejo Florestal Sustentável e Incremento de Estoques Florestais Resumo Quantitativo dos Incentivos Positivos Identificados e Analisados Nível de Gestão Absoluto (n) Relativo (%) Público Federal 21 47,0 Estadual 18 40,0 Municipal 02 4,3 Não Público Não governamental 02 4,3 Privado 02 4,3 Total Fonte: Apêndices deste Relatório Final É importante destacar que praticamente todos os incentivos positivos vigentes no Brasil apresentam, de alguma forma, as características de subsídio ambiental. A única exceção é a cobrança do valor econômico da água bruta estipulada na Política Nacional de Recursos Hídricos (com evidentes características de tributo ambiental). Na verdade, pode-se afirmar que quando se pensa em política ambiental baseada em incentivo positivo no Brasil, pensa-se em subsidiar a atividade do agente social ou a ação de gestores de determinados níveis de administração (como no caso do ICMS Ecológico). Essa preferência quase que exclusiva por subsídios quando se trata de incentivos positivos no Brasil pode ser explicada de três maneiras: 1. A aparente facilidade de desenhar e implantar um subsídio ambiental faz com que os desenvolvedores de políticas públicas escolham esse mecanismo. Isso é um engano com sérias consequências em termos de eficácia, eficiência e equidade da política ambiental. Incentivos positivos baseados em subsídio ambiental exigem a presença de vários cuidados especiais. Destacam-se dois desses cuidados: a) a determinação do valor do incentivo a ser oferecido; b) a partir de que ponto (temporal, espacial ou ambiental) o incentivo deve ser oferecido. 2. O caráter político positivo desse instrumento. Quando uma classe social desfavorecida é oferecida uma renda extra e direta (dinheiro na mão, serviços, benefícios indiretos, etc.), o retorno político dessa iniciativa pode ser considerável. 3. O sucesso de programas sociais incentivou a criação de iniciativas de política ambiental com o mesmo desenho metodológico. No mesmo período em que se difundiram os incentivos positivos na política ambiental brasileira houve a difusão de programas para o estabelecimento de redes de proteção social, com destaque para o programa Bolsa Família. O estabelecimento do Bolsa Família evidenciou o caminho institucional possível dentro do atual quadro jurídico-legal do país. Nada mais natural do que desenhar programas ambientais que procurassem seguir os caminhos trilhados por

16 outro programa que conseguiu adaptar-se ao conjunto complexo de leis e regulamentações que caracterizam a realidade brasileira. Na verdade, esse emaranhado de regulamentações no Brasil, é também uma das possíveis razões para o uso mais restrito, até agora, de dois outros instrumentos econômicos de política ambiental: (i) (ii) Tributo ambiental: deve adaptar-se a atual legislação tributária brasileira, refletida no Código Tributário Nacional (Lei nº , de 25 de Outubro de 1966) e na Constituição de Essa adaptação nem sempre é simples, como ficou evidenciado no longo período necessário para a regulamentação da cobrança pela água bruta prevista na Lei 9433/97. Os órgãos brasileiros de administração pública não utilizam tributos com função extra fiscal característica desejável ao tributo ambiental. Os únicos instrumentos fiscais que tem como objetivo alterar o comportamento de agentes sociais são os tributos incidentes sobre os cigarros e as bebidas alcoólicas que, em caráter excepcional, têm suas alíquotas definidas em patamares elevados para limitar o consumo desses produtos. Sistema de licenças negociáveis: requerem certos componentes jurídico-legais para a criação de mercados nos quais podem ser negociados direitos sobre limites de uso de componentes do capital natural. Esse requisito é ainda desconsiderado pelo legislador, existindo inclusive, casos em que no mesmo instrumento legal há a possibilidade de criação de mercado de licenças e a restrição ao estabelecimento desse mercado. Esse é o caso da Política Nacional de Recursos Hídricos que menciona a possibilidade de um mercado d água e estabelece a outorga como um direito não negociável. Esses dois instrumentos serão analisados em mais detalhes na próxima seção deste relatório. Nas subseções os incentivos positivos existentes no Brasil são analisados à luz dos cinco critérios assinalados: eficiência, mudança de comportamento, instrumentos complementares, estruturas institucionais, e efeitos distributivos Eficiência Eficiência diz respeito à relação entre benefício (social) e custo (social) de uma determinada escolha, decisão, projeto, programa ou política. No caso do subsídio o incentivo positivo mais utilizado no Brasil - o valor máximo a ser pago a cada beneficiado deve ser equivalente ao benefício social que se busca com o apoio a uma determinada atividade do agente (por exemplo, o controle do desmatamento). O valor mínimo deve ser o custo de oportunidade da atividade mais lucrativa não realizada em decorrência do comportamento que se deseja desse agente (por exemplo, o custo de oportunidade de não investir no plantio de soja). Esse intervalo entre valor mínimo e máximo é o equilíbrio entre a máxima disposição a pagar por quem deseja obter algo (p. ex. a autoridade pública brasileira) e a mínima compensação a receber por aqueles que fornecem esse algo (p. ex. os guardiões da floresta). O valor do subsídio ambiental deve ser calculado com rigor, para que se evite comportamento oportunista (o agente recebe o valor pago enquanto não surge uma alternativa mais interessante) ou uma rejeição completa (o valor motiva alguns em determinados lugares e não motiva agente algum em outros lugares). Ou seja, o cálculo do valor do incentivo positivo (privado ou social) pode influenciar significativamente a eficiência do instrumento de política

17 ambiental. Importante ressaltar que estimar o valor correto do subsídio ambiental não é uma atividade trivial. Por um lado, não se pode é continuar a repetição cansativa e inócua do valor é igual ao custo de oportunidade do uso do solo, que pode significar muito, em certas condições, ou nada, em outras. Por outro, deve ficar claro que o custo de oportunidade não envolve apenas o que um agente econômico ganha com determinado uso do solo, mas envolve questões de bemestar relacionadas a adoção de uma atividade, assim como os riscos de ele realizar uma outra, nova. Em mercados perfeitos o custo de oportunidade fornece um indicador conceitualmente satisfatório da quantia mínima que deveria ser paga aos donos de terras florestadas ou seus usuários para não desmatar, assumindo que uma e entidade econômica racional exigiria ser paga, no mínimo, a quantidade que esta entidade abdica por não desmatar (GREGERSEN et. al. 2010). Porém, como dito por Gregersen et. al. (2010), em situações em que a pessoa responsável pelo desmatamento depende desta atividade para se alimentar, ou quando existem políticas de incentivo ao desmatamento, o custo de oportunidade pode não significar muito na decisão final. Subestimar custos permite que benefícios também subestimados dêem origem aquilo que podemos chamar, em uma perspectiva otimista, de eficiência de baixo nível. Ou, de uma perspectiva com elevadas doses de cinismo, custos pequenos mais do que justificam benefícios insignificantes de um determinado incentivo positivo. A análise preliminar da realidade brasileira de política ambiental deixa evidente que na maioria dos casos definiu-se arbitrariamente um valor justo a ser pago no subsídio ambiental. Essa decisão muitas vezes não tem parâmetros econômicos e acaba levando em consideração aspectos sociais ou de necessidade das populações a serem incluídas nos programas, assumindo que para populações mais pobres, qualquer renda extra seria incentivo suficiente para promover uma mudança de comportamento. Alguns incentivos positivos existentes no Brasil têm valores monetários reduzidos. Um caso emblemático é o do ICMS Ecológico (ou Verde ou Sócio-ambiental). Pela Constituição Federal de 1988 (artigo 158, inciso IV), o rateio da arrecadação do ICMS deve ser feito na seguinte proporção: 75% do montante arrecadado se destinam aos Estados. Aos Municípios cabem os outros 25% do total arrecadado pelo Estado. Do montante repassado (25%) aos municípios há um novo rateio: 75% sob critério do valor adicionado e 25% sob critérios de lei estadual específica. Financeiramente, portanto, nos termos dispostos pelo texto constitucional, a lógica de repartição das receitas do ICMS privilegia os municípios que mais produzem, ou seja, os mais desenvolvidos economicamente, capazes de gerar maiores receitas tributárias com a comercialização de bens e serviços. Com a criação de unidades de conservação (UCs), municípios e estados têm reduzida a sua capacidade de explorar economicamente os recursos naturais de seu território da maneira tradicional, qual seja, como insumo ou matérias-primas de bens materiais. Assim, aqueles municípios que tomam a responsabilidade de preservar o bem natural, ocasionando externalidades positivas que beneficiam a sociedade como um todo, têm restrições em sua capacidade de desenvolvimento econômico, recebendo menor quantidade de repasses financeiros por contarem com uma menor circulação de mercadorias e serviços. Já os municípios que se dedicam ao desenvolvimento econômico em detrimento da preservação ambiental são beneficiados com maior montante de repasses financeiros, pois têm maior possibilidade de gerar receitas em função da circulação de mercadorias. Daí a base da reivindicação dos municípios por um instrumento para a compensação financeira aos municípios com restrições de uso econômico de seus recursos ambientais. A partir

18 do pioneirismo do Paraná em 1992, passou a ser introduzido em diversas legislações estaduais (ver quadro no apêndice) um critério (inicialmente exclusivamente) ecológico para a distribuição de ICMS aos municípios. O novo sistema de distribuição do ICMS incluiu (inicialmente) um critério ecológico para 5% do total distribuído. Sua base de funcionamento diz respeito a estímulos financeiros. Os municípios que têm uma conduta ambiental que satisfaça os critérios estabelecidos por lei estadual podem assim ser favorecidos com recursos da participação do ICMS. No caso do ICMS ecológico, esse favorecimento é uma forma de subsídio o subsídio intragovernamental - caracterizado como transferências ficais de um agente governamental a outro, que por sua vez incentiva uma melhora ambiental, compensando os gestores públicos dos municípios que a adota. Esse mecanismo legal tornou viável uma nova configuração da distribuição da renda do ICMS. Sob critérios específicos de políticas de incentivo à proteção ambiental e, por meio dessas políticas, surgiu a oportunidade para os governos estaduais influírem no processo de desenvolvimento no nível de governo municipal. Em termos de eficiência do instrumento o problema começa a surgir quando a parcela liberada sob critérios de lei estadual específica (25% dos 25% ou 6,25% do total da arrecadação estadual do município) destinada aos municípios passa a ser condicionada por uma longa série de exigências. Em especial, quando se passou a acrescentar o prefixo sócio ao incentivo positivo, fazendo surgir o ICMS Sócio-ambiental ou quando, mesmo sem prefixo algum, foi acrescida uma série de outras exigências (todas justas e bem-intencionadas) à exigência ambiental, os 6,25% do ICMS arrecadado se transformaram em valores irrisórios e pouco incentivadores para diversos municípios. Neste sentido, e segundo RING et alli (2011), vários estados brasileiros introduziram, por exemplo, citérios relacionados aos sistemas de gerenciamento de residuos sólidos e de saneamento básico. Os mesmos autores reconhecem que o alcance de objetivos relacionados à conservação por meio de transferências fiscais ainda é uma parte muito pequena dos esquemas de transferências fiscais intergovernamentais 10. Alguns municípios recebem por ano valores muito baixos como parte do ICMS ecológico. Valores irrisórios para incentivos positivos parecem representar essencialmente limites orçamentários das instituições públicas ou privadas e não indicam nenhum cálculo efetivo do valor do benefício social a ser derivado da mudança de comportamento do agente contemplado 11. Há entretanto algumas exceções. A arrecadação dos municípios de Guaraqueçaba e Antonina no estado do Paraná, onde estão o Parque Nacional de Superagui e a Estação Ecológica de Guaraqueçaba, somente por meio do ICMS Ecológico, e pela existência das RPPNs 12 da Sociedade de Pesquisa em Vida Selvagem e Educação Ambiental (SPVS) e Fundação Grupo Boticário, todas na Área de Proteção Ambiental (APA) de Guaraqueçaba, região do Lagamar, chega à casa dos R$ 2,5 milhões/ano. Mesmo não havendo investimentos diretos das Prefeituras nas Unidades de Conservação, projetos socioambientais impactam de forma positiva, mesmo que indireta, a qualidade ambiental local. Um bom exemplo é a construção do aterro sanitário em Guaraqueçaba, financiado com recursos de tal transferência fiscal. Aspectos qualitativos relacionados às diferentes categorias das Unidades de Conservação segundo o SNUC (2000), ao grau de implantação das reservas, efetividade na gestão e conservação da biodiversidade, bem como eficácia nas ações de restauração florestal e 10 Intergovernamentais neste sentido implica nas transferências entre as diferentes esferas de governo, no caso do Brasil, uma República Federativa. 11 Informação coletada pelos autores do texto em um seminário no final de 2010 em conversa com o representante do comitê gestor do ICMS ambiental de um estado brasileiro. 12 Reserva Particular do Patrimônio Natural

19 recuperação ambiental influenciam tais resultados positivos (RING et alli, 2011) 13. A consideração de características específicas, regionais, espaciais, técnicas, ambientais, sociais e humanas compõem o rol de informações relevantes no desenho do incentivo positivo para que este tenha perspectivas de desempenho eficiente, ou, pelo menos, ganhos de eficiência para a sociedade. A experiência desta região do estado do Paraná com aspectos vinculados de restauração florestal e de recomposição de funções ecossistêmicas, em especial relacionada ao bioma Mata Atlântica, é a mais relevante e pode servir como referência para uma abordagem que considere variáveis regionais no desenho de incentivos positivos para a Estratégia Nacional de REDD+. Esse exemplo será mais detalhado adiante. A eficiência dos incentivos mapeados e apresentados nos quadros do Apêndice pode estar comprometida devido a falhas de concepção, funcionamento e de falta de apoio ou estrutura institucional, alinhado com o exemplo detalhado acima. Há incidência de custos e geração de benefícios em quase todos os incentivos positivos analisados; mas não é possível avaliar a relação entre eles devido à ausência de dados quantitativos Mudança de comportamento O subsídio ambiental, como todo e qualquer incentivo positivo, objetiva a mudança de comportamento do agente social de um potencial comportamento degradador para um comportamento ambientalmente sustentável. Da análise dos dados coletados, não é evidente que os incentivos positivos identificados estão sendo, com efeito, direcionados aos agentes sociais cujo comportamento representa efetiva ameaça ao controle do desmatamento, à conservação de estoques florestais, ao manejo florestal sustentável e incremento de estoques florestais. Não há portanto evidências de adicionalidade das escolhas feitas. Há evidências de que, na verdade, a escolha dos contemplados tem sido baseada em outros critérios distintos da necessidade de se buscar um novo comportamento. O Programa Bolsa Floresta é um exemplo dessa tendência. O Bolsa Floresta é uma compensação financeira criada pela Fundação Amazonas Sustentável (FAS) para os serviços de conservação das florestas, prestados pelas populações tradicionais e indígenas residentes em Unidades de Conservação no estado do Amazonas. A Bolsa seria o reconhecimento de que a conservação das florestas resulta das atitudes das pessoas, especialmente daqueles que vivem nos beiradões e no interior das florestas: os guardiões da floresta. O Bolsa Floresta tem como ponto de partida o termo de compromisso assinado pela FAS e pelas populações que conservam as florestas do estado do Amazonas. As comunidades assumem o compromisso de desmatamento zero (para áreas de floresta primária (sic)) e não utilização de fogo para realização de seus roçados anuais, entre outras obrigações. A FAS, em contrapartida, assume o compromisso de implantar os quatro componentes do Programa Bolsa Floresta. Não fica claro nas informações disponíveis sobre essa iniciativa se os participantes desse programa são uma ameaça efetiva ou potencial à manutenção da cobertura florestal ou se eles foram (e são) escolhidos porque necessitam de uma rede de suporte social independentemente de qualquer consideração relacionada ao meio ambiente. A falta de transparência sobre os critérios atualmente usados gera essas e outras questões, além de evidenciar um possível desvirtuamento do incentivo positivo: estão sendo contemplados aqueles que, de uma perspectiva 13 Para maiores detalhes sobre as métricas utilizadas em cada legislação estadual, sobre as evoluções em termos de superfície destinada a Unidades de Conservação e outros aspectos redistributivos associados ao ICMSEcológico no Brasil ver RING et alli, 2011.

20 ambiental, não precisam (ou não deveriam) ser contemplados. A falha grave está no uso do um incentivo positivo ambiental e não no incentivo positivo em si. Além da importância de se definir com clareza quem deverá participar dessas iniciativas, é também essencial determinar o ponto de referência a partir do qual (temporal, espacial ou ambiental) o incentivo positivo (subsídio) deve ser pago. A ausência dessa definição pode afetar a eficácia e a eficiência do incentivo. Agentes sociais podem apresentar comportamentos oportunistas. Deslocamentos de pessoas de uma área sem incentivos para uma área com incentivos positivos são decisões racionais que aumentam os custos de um programa sem incrementar seus benefícios. Além disso, o degradador de baixo impacto pode acelerar ou intensificar sua degradação se entender que isso pode significar acesso ao incentivo positivo. A preocupação com a definição do ponto de referência está presente em poucas experiências (com destaque no Bolsa Floresta que exige dois anos de residência no local para que o agente possa ser contemplado). A conclusão é que não se pode precisar se os incentivos identificados estão ou não alterando o comportamento de agentes sociais para o controle do desmatamento, a conservação de estoques florestais, o manejo florestal sustentável e o incremento de estoques florestais, pois como dito: (i) há grande incerteza quanto à definição do ponto de referência (temporal, espacial ou ambiental) e (ii) o cálculo dos valores dos mesmos parece ser muito aquém do ideal. Além disso, o subsídio ambiental pode ser retirado um dia em decorrência de não cumprimento de suas exigências eletivas. Sterner (2003, p. 409) chama a atenção para a existência de inúmeros critérios para a escolha do momento de retirada de subsídios: efetividade, alcance de metas, custos diretos e indiretos, viabilidade política entre outros. Destaca-se o fato de que a redução de subsídios pode encontrar resistência por parte de beneficiários numerosos e/ou poderosos Instrumentos complementares Incentivos positivos devem ser entendidos como instrumentos complementares aos instrumentos de comando e controle e não como substitutos. No Brasil, ainda não existe um arcabouço jurídico federal que possibilite a implantação de sistemas de pagamentos por serviços ambientais nos quais haja a transferência direta de recursos do governo aos agricultores que adotam práticas que fornecem serviços ambientais, conforme já destacado por ISA (2007). Alguns estados, com destaque para o Acre, têm se preocupado em estruturar o arcabouço legal para que esse pagamento possa ocorrer. Em outros estados, como no Amazonas, a escolha do públicoalvo do Bolsa Floresta foi claramente determinada pela opção de arcabouço jurídico disponível. Viana (2008) destaca que a criação de um fundo exclusivo para pagar por serviços ambientais, destinado apenas à Amazônia, está em conflito com outros mecanismos de financiamento ambiental, como o Fundo Nacional do Meio Ambiente (FNMA). Em alguns casos, ao invés de se complementarem, os incentivos positivos e os instrumentos de comando e controle podem se contrapor. Mais ainda, incentivos positivos, em muitos casos, são opostos às decisões de investir em atividades que degradam o meio ambiente e produzir bens econômicos. Apesar de não haverem estudos que demonstrem esse conflito com clareza e riqueza de detalhes, há significativa probabilidade de o mesmo estar ocorrendo, por exemplo, no caso dos fundos constitucionais. A diferença, em termos absolutos e em termos