O Regime Internacional da Biodiversidade: confrontando indicadores de sustentabilidade efetividade para a promoção do desenvolvimento sustentável

Transcrição

1 O Regime Internacional da Biodiversidade: confrontando indicadores de sustentabilidade efetividade para a promoção do desenvolvimento sustentável Karen Oliveira Coordenadora de planejamento da ONG BEMFAM Doutora em Relações Internacionais pela Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro

2 Sumário Introdução... 3 Testemunho do Autor Debate

3 Introdução: A perda da diversidade biológica é um problema ambiental global que vai além das fronteiras geográficas estabelecidas pelos Estados. Ainda que no processo evolutivo natural, várias espécies tenham sido extintas, a dimensão e velocidade de diminuição dos estoques de capital natural observada atualmente representa, na prática, o resultado de vários outros impactos ambientais decorrentes do uso desordenado dos recursos naturais. Diversos fatores contribuem para este cenário. O mundo vive um aumento da produção, do consumo e da população, ou seja, um crescimento em tudo que impacta a biodiversidade, mas, ao mesmo tempo, não se observa um aumento substancial em medidas de mitigação que levem a um controle e diminuição, significativo, dos danos ambientais. Dados apresentados pelo Relatório Sukhdev 1 informam que os atuais índices de declínio na natureza podem reduzir o PIB global entre 6% a 8% até O relatório toma como base a valoração econômica, em potencial, de diferentes bens naturais e dos custos acarretados por sua destruição. Considera que mantido o atual cenário de impactos à biodiversidade, nos próximos 40 anos 11% das áreas naturais remanescentes, no ano de 2000, poderão ser perdidas, principalmente como um resultado de sua conversão para a agricultura, para a expansão da infraestrutura, e decorrente de mudanças climáticas. Além disto, 40% do solo, atualmente utilizado na forma de agricultura de baixo impacto, poderia ser convertido para agricultura de uso intensivo, ampliando o desmatamento e as perdas da diversidade biológica. Da mesma forma, 60% dos recifes de corais, que apresentam importante papel na fixação de CO2 e conseqüente colaboração para diminuição do efeito estufa, poderiam ser perdidos através da pesca desordenada, poluição e espécies invasoras 2. A questão da perda de biodiversidade está diretamente ligada à escassez dos recursos naturais, que são a base para a manutenção das dimensões econômica e socio-ambiental. Historicamente, diversas medidas foram estabelecidas no sentido de modificar o avanço deste dano ambiental, na sua maioria, entretanto, focadas na 1 Coordenado pelo economista Pavan Sukhdev, o relatório The Economics of Ecosystems and Biodiversity foi apresentado durante a 9ª Conferência das Partes da Convenção sobre Diversidade Biológica, realizada em maio/ 2008 em Bonn na Alemanha. Disponível em ec.europa.eu/ environment/nature/ biodiversitu/ economics / index_en.htm. Acesso em 27/06/2008). 2 MARKANDYA, A., NUNES, P.A.L.D., BRAUER, I., TEN BRINK, P. KUIK, O. and M. RAYMENT Review On The Economics Of Biodiversity Loss Economic Analysis and Synthesis, Final report for the European Commission, Venice, Italy. 140 pp. (Parte integrante do Relatório The Economics of Ecosystems and Biodiversity. Disponível em Acesso em 27/06/2008) 3

4 manutenção de estoques para fins econômicos. Um exemplo está na relação entre Portugal e o Brasil, ainda no século XVI, durante a colonização. Nas Ordenações do Reino encontram-se artigos que protegem as riquezas florestais. Naquele período, a extração de madeira desordenada para exportação, em especial do Pau- Brasil, já era uma realidade no Brasil. Através das Ordenações Afonsinas, seguidas pelas Ordenações Manuelinas, de 1521, foram estabelecidos mecanismos de proteção à caça e às riquezas minerais, entre outros, sendo considerado crime o corte de árvores frutíferas. A própria Carta do Regimento, quando da criação do Governo-Geral por Portugal no Brasil, estabelece uma espécie de zoneamento ambiental, com uma série de medidas protecionistas a extração da madeira no país, que era escassa em Portugal 3. O observado cenário de uso desordenado da biodiversidade começa a modificar-se no pós II Guerra Mundial, onde passa a prevalecer a idéia do cercar para proteger. Nas décadas de 1970 e 1980 a questão ambiental ocupa, gradativamente, cada vez mais espaço na política internacional e passa-se a observar o estabelecimento de diferentes princípios, normas, regras e procedimentos tratando da conservação de espécies e ecossistemas. A sua diversidade e complexidade direciona os esforços internacionais a buscarem estabelecer uma convenção sistematizadora que combinasse o conjunto de instrumentos internacionais existentes. A Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB), firmada durante Conferência Internacional das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Rio-92, cristaliza esse conjunto de princípios, normas, regras e procedimentos para a tomada de decisão, consolidando o Regime Internacional da Biodiversidade (RIB). Assume a função de promover a ligação entre a conservação e uso sustentável dos recursos naturais, o desenvolvimento da biotecnologia e a repartição eqüitativa dos benefícios derivados de sua exploração. Seu estabelecimento busca solucionar a questão global de perda da diversidade biológica, onde a CDB assume metas específicas para uma "redução significativa" desta perda até Assume, também, a função de promover a cooperação internacional entre os Estados, as organizações intergovernamentais e o setor não governamental para a conservação da diversidade biológica e a utilização sustentável de seus componentes, de forma a contribuir para o alcance do desenvolvimento sustentável 4. 3 SIRVINSKAS, L. P Manual de Direito Ambiental. São Paulo. Ed Saraiva. p BRASIL - MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE 2000 Convenção sobre Diversidade Biológica Conferência para Adoção do Texto Acordado da CDB Ato Final de Nairobi. Preâmbulo. Brasília. p09/10. 4

5 O desenvolvimento sustentável é um objetivo global resultante da Agenda 21 (um dos principais resultados da Rio-92), e seus progressos vêm sendo monitorados pela Comissão de Desenvolvimento Sustentável - CSD. Para tanto, a Comissão procurou estimular o estabelecimento de indicadores de sustentabilidade, que fossem suficientemente amplos e permitissem englobar uma gama de diferentes fatores relacionados a sustentabilidade ecológica, econômica, social, cultural e institucional. Um dos modelos adaptados à realidade brasileira 5 consiste na proposta desenvolvida pela Organization for Economic Cooperation and Development - OECD 6, baseada no modelo Pressão-Estado-Resposta (PER). Como destacado por Rizzo 7, o modelo consiste na análise conjunta das atividades humanas que causam pressão ao meio ambiente, do estado/condição do meio ambiente e recursos naturais e das respostas em termos de políticas, programas e ações para a proteção ambiental e o uso sustentável dos recursos naturais (quadro I). A análise deste modelo levou à pergunta deste estudo Será o Regime Internacional da Biodiversidade um indicador de resposta ao problema de perda da diversidade biológica? Ao observar o cenário global da biodiversidade, questiona-se sobre a capacidade do RIB em solucionar a questão da perda da diversidade biológica visto suas ações não parecerem efetivas na solução do problema ou mesmo para a promoção do desenvolvimento sustentável. Complementarmente, em se tomando o Regime como uma resposta, o questionamento seguinte está direcionado ao seu funcionamento, sua efetividade seria possível medi-la? E, em existindo um modelo que viabilizasse sua medição, como funcionariam os componentes deste mecanismo numa situação prática. Com base nestes pontos, o objetivo geral desta tese está em analisar a capacidade do Regime Internacional da Biodiversidade em resolver o problema de perda da diversidade biológica. Em termos mais específicos, pretende-se observar (i) de que forma comportam-se os diferentes atores envolvidos na implementação do RIB, e (ii) em que medida os mecanismos de cooperação internacional e financiamento propiciam o fortalecimento institucional necessário para a implementação do Regime. Por hipótese, tem-se que o Regime Internacional da 5 RIZZO, H. G Programa Nacional de Monitoramento Integrado Monitore. In: GARAY,I.; DIAS, B. F.S. Conservação da Biodiversidade em Ecossistemas tropicais: Avanços Conceituais e revisão de novas Metodologias de Avaliação e Monitoramento. Petrópolis/RJ. Ed. Vozes. 59/67p. 6 O modelo Pressão-Estado-Resposta, desenvolvido pela OECD, consiste na identificação das fontes de pressão sobre o meio ambiente, seu estado de conservação e a resposta social apresentada, incluindo expectativa de vida e padrões de emissão (OECD Core Set of Indicators for Environmental Performance Reviews Environmental. Paris. Monographs nº p). 7 RIZZO (op.cit.), p

6 Biodiversidade é um indicador de sustentabilidade que responde ao problema ambiental de perda da diversidade biológica. Para auxiliar a verificação prática desta hipótese se examinará os resultados alcançados no caso exemplar da Reserva de Desenvolvimento Sustentável de Mamirauá. Duas propostas metodológicas são consideradas nesta hipótese. o modelo Pressão-Estado-Resposta, desenvolvido pela OECD, e o modelo de avaliação da efetividade de regimes ambientais, desenvolvido no contexto do programa de pesquisas sobre regimes ambientais das Universidades de Oslo e Seattle. O modelo PER assume um processo de causalidade entre os diferentes elementos que o compõe onde é possível identificar as principais preocupações da sociedade para com o meio ambiente (problemas); as origens dos danos ocorridos (indicadores de pressão) e seus efeitos específicos sobre características mensuráveis no meio ou nos receptores (indicadores de estado/condição do meio ambiente estabelecida a partir do impacto gerado pelos problemas ambientais), levando à definição de políticas, mudanças de comportamento e ações individuais ou coletivas (indicadores de resposta), como demonstrado no quadro I. Um indicador de resposta é um instrumental que busca mensurar o grau de interesse da sociedade em resposta as mudanças ambientais. Referem-se a ações sociais, individuais ou coletivas, para mitigar, adaptar, prevenir, deter ou reverter impactos negativos sobre o meio ambiente, produzidos pelas atividades humanas. Estão aí incluídas ações para conservação dos recursos naturais e recuperação do meio. O ideal é que o indicador de resposta possa refletir o esforço da sociedade em solucionar um problema ambiental. O quadro I apresenta esta estrutura básica de indicadores ambientais, dando uma reinterpretação ao conceito de regimes, propondo o Regime Internacional da Biodiversidade como um indicador de resposta ao problema ambiental de perda da diversidade biológica. 6

7 Quadro I - Estrutura Básica dos Indicadores Ambientais O Caso da Biodiversidade PRESSÃO ESTADO RESPOSTA INFORMAÇÃO Atividades Humanas (Agricultura, Pesca, Extração madeireira, Mineração, Outras atividades industriais) Pressão Estado / Condição do Meio Ambiente Perda de Biodiversidade Atores Governamentais e Não- Governamentais INFORMAÇÃO Bens e Serviços Ambientais Mudança Comportamental / Recursos Naturais Recursos Naturais RESPOSTA DA SOCIEDADE Regime da Biodiversidade (?) INDICADORES DE RESPOSTA SOCIAL (Decisão/Ação) Fonte: Modificado de OECD (1993) 7

8 Ao tomar o Regime da Biodiversidade como um indicador de resposta ao problema da perda de diversidade biológica, propõe-se uma visão instrumental do Regime, o que implica na identificação de um modelo que possa traduzir a mudança comportamental gerada pelo Regime em termos quantitativos. É isto que se espera encontrar no modelo de avaliação da efetividade proposto por Arild Underdal 8. Seu objetivo está em buscar compreender porque alguns esforços de desenvolvimento e implementação de soluções de cooperação obtêm sucesso, enquanto outros não. O modelo valoriza a relação entre a mudança comportamental, alcançada através dos princípios, normas, regras e procedimentos estabelecidos por um regime, e o impacto que irá transformar a condição ambiental. Para tanto, Underdal 9 aponta a efetividade como função de duas variáveis que refletem a configuração da questão ambiental, dadas: (i) pelo tipo de impacto gerado pelo problema, em seus aspectos técnicos e políticos; e (ii) pela capacidade de solução apresentada para seu enfrentamento. Na primeira, a característica do problema está focada numa análise de custobenefício do problema ambiental para o qual o regime quer solucionar. Existem externalidades positivas e negativas que são geradas à medida que o problema ambiental se estabelece, o que permite medir o grau de impacto de sua ação, podendo alcançar níveis baixo, médio ou alto. Na segunda variável, a capacidade de solução do problema é caracterizada: (i) pela capacidade institucional em termos de tomada de decisão, e (ii) pela distribuição de questões específicas de poder entre os diferentes atores envolvidos (quem faz o que). O estudo da efetividade de regimes ambientais é, relativamente, recente, o que, por si só, já se apresenta como um obstáculo na pesquisa dado a dificuldade em se estabelecer uma série histórica de dados e de uma sistematização das informações. Ainda que haja certo consenso teórico de que regimes internacionais regulam comportamentos por meio da criação de regras, a questão está em como estas regras podem garantir sua efetividade. O ponto de partida utilizado, nesse trabalho, baseou-se nas pesquisas desenvolvidas por Oran Young. Para o autor, a efetividade é uma medida do papel das instituições sociais na modelagem da conduta na sociedade internacional... uma instituição é efetiva na medida em que seu funcionamento obriga os atores a se conduzirem de modo diferente daquele como se comportariam caso a instituição não existisse, ou se em seu lugar existisse 8 UNDERDAL, A. 2002b One Question, Two Answers. In: MILES, E.L.; UNDERDAL, A.; STEINAR, A.; WETTESTAD, J.; SKJAERSETH, J. B. Environmental Regime Effectiveness: Confronting Theory with Evidence. Cambridge. MIT Press. p12. 9 Ibid, p. 15/37. 8

9 um diferente arranjo institucional 10. Em outras palavras, Young 11 afirma que um regime é efetivo quando serve para solucionar os problemas que motivaram sua criação. A afirmação do autor carrega consigo seis variáveis 12 que enfatizam o desempenho institucional, focadas nos níveis de implementação política e cooperação, seguidos de mecanismos de monitoramento e avaliação. São elas: (i) a solução do problema (problem solving) que irá apontar se o regime resolveu o problema para o qual foi criado; (ii) o atendimento da meta, declarada ou não, num determinado espaço de tempo; (iii) possíveis mudanças no comportamento dos atores que compõe o regime; (iv) o processo em si dado pelo nível de implementação no âmbito doméstico; (v) a variável constitutiva que irá revelar o tempo, a energia e os recursos necessários para os membros do regime, e (vi) a avaliação que irá medir os resultados produzidos. As variáveis apresentadas por Young vão de encontro aos elementos propostos por Underdal 13, demonstrando que a noção de efetividade possibilita a idéia do regime como ferramenta, permitindo que regimes ambientais possam ser avaliados em termos de sua utilidade para cumprir uma determinada tarefa, o que analogamente pode ser considerado um indicador de resposta. Originalmente, este estudo tinha a proposta de aplicar o Modelo de Avaliação a reservas de desenvolvimento sustentável na Amazônia Legal Brasileira, na perspectiva de gerar uma análise não apenas qualitativa, mas também quantitativa. Entretanto, com o transcorrer da pesquisa observou-se que, além do tempo escasso para o desenvolvimento de todo o trabalho de campo, seria difícil estabelecer uma série histórica de dados consistente que permitisse a plena aplicação da modelagem. Optou-se, então, por uma análise qualitativa do modelo de avaliação proposto por Underdal e uma tentativa de síntese da aplicação do modelo através da observação do funcionamento de seus principais componentes, no contexto amazônico, com foco na RDS de Mamirauá. A escolha por este exemplo não foi aleatória: a Amazônia reúne uma das maiores diversidades biológicas do mundo e sofre intensa pressão antropogênica. 10 YOUNG, O. R. 2000c A Eficácia das Instituições Internacionais: Alguns Casos Difíceis e Algumas Variáveis. In: ROSENAU, J.N. & CAZEMPIEL, E.O. (org.) Governança sem Governo. Ordem e Transformação na Política Mundial. Brasília. Editora UNB p YOUNG, O. R. 1999e Governance in World Affairs. NY. Cornell University Press. p YOUNG, O. 1996f The Effectiveness of International Governance Systems. In: YOUNG, O. DEMKO, G. J. & RAMAKRISHNA, K. Global Environmental Change and International Governance. Hanover. University Press of New England. p1/ UNDERDAL, A. 2004a Methodological Challenges in the Study of Regime Effectiveness. In: UNDERDAL, A. & YOUNG, O. R. Regime Consequences: Methodological Challenges and Research Strategies. Netherlands. Kluwer. Academic Publishers. p 27/48. 9

10 Por outro lado, a RDS de Mamirauá é reconhecida, internacionalmente, como uma boa prática em unidade de conservação para uso sustentável. Desta forma, buscouse assegurar os componentes necessários para demonstrar o Regime da Biodiversidade como um indicador de sustentabilidade. Os dados utilizados foram obtidos a partir da análise de diferentes estudos realizados na região. Mais especificamente, os capítulos foram assim estruturados: O capítulo I discute aspectos contextuais que tratam da formação da dimensão política da questão ambiental, dos regimes ambientais e da participação de diferentes atores, estatais e não estatais, no enfrentamento dos problemas do meio ambiente. Apresenta, também, uma breve análise do conceito de desenvolvimento sustentável, de forma a entender como as diferentes formas de uso sustentável dos recursos naturais podem influenciar a efetividade do regime. O capítulo II analisa o processo de formação da Convenção sobre Diversidade Biológica, caracterizando a questão global da biodiversidade e traçando um histórico da Convenção e seus debates atuais, considerando condições presentes na Convenção para a solução do problema de perda da biodiversidade. O capítulo III busca demonstrar a influência da esfera internacional na política doméstica, seus aspectos positivos e desafios. Apresenta uma caracterização da diversidade biológica no Brasil e descreve o processo de institucionalização do Regime da Biodiversidade no país. O capítulo IV examina o Modelo de Avaliação da Efetividade de Regimes Ambientais, sua aplicabilidade e, através da comparação com outros indicadores de sustentabilidade, sugere uma estrutura Pressão-Estado-Resposta, usando-se da hipótese do grau de efetividade do RIB como um indicador de resposta. O capítulo V analisa a capacidade do RIB em resolver o problema de perda da diversidade biológica, através do funcionamento dos componentes presentes nas variáveis do MAERA. Este exame permite observar a participação de diferentes atores e mecanismos para o fortalecimento institucional na implementação do Regime. Como estudo de caso, é utilizado o modelo de gestão integrada adotado na Reserva de Desenvolvimento Sustentável de Mamirauá. Através do exposto, pretende-se dar uma visão instrumental ao Regime Internacional da Biodiversidade que permita utilizá-lo como uma ferramenta de avaliação da sustentabilidade ambiental através do seu grau de efetividade. Esse estudo assume a perda da diversidade biológica como um dos problemas ambientais globais mais sérios no que se relaciona ao alcance do desenvolvimento sustentável. Isto porque enquanto uma das propriedades básicas 10

11 do meio ambiente, a biodiversidade indica a manutenção da qualidade ambiental. Sua perda funciona como a ponta de um iceberg de vários outros problemas ambientais globais, pois representa, também, perda de matéria-prima essencial para a economia de muitos países, com impactos em diversos setores. O Regime da Biodiversidade reconhece que as causas de perda da biodiversidade são naturalmente difusas, e a maioria delas figura como conseqüência secundária de atividades de diferentes setores econômicos, tanto de países com renda alta como de países com renda baixa, que intencionam a obtenção de benefícios de curto prazo, em detrimento da sustentabilidade de longo prazo Ainda que, conceitualmente, haja uma perspectiva multilateral para o desenvolvimento sustentável, há nos extremos duas correntes. A Primeira vai da sustentabilidade muito fraca a sustentabilidade muito forte, para o enfrentamento de determinados problemas ambientais, tal como a perda da biodiversidade. A possibilidade de opção dos Estados por um modelo de sustentabilidade ambiental muito fraco, ainda que conceitualmente possível, deve ser vista com cautela, já que não assegura a manutenção dos estoques de recursos naturais renováveis que compõem a biodiversidade. Sua perda implica numa cadeia de impactos ambientais globais irreversíveis, inclusive com a possibilidade de extinção de espécies ainda nem conhecidas e total alteração de habitats humanos. O ideal está na possibilidade de adoção de um modelo econômico de baixo carbono, com maior eficiência energética e consequente redução das emissões de gás carbônico e manutenção dos estoques de recursos naturais. O papel sistematizador atribuído a Convenção sobre Diversidade Biológica (CDB) deu a ela o status de principal pilar do RIB. Representou, também, os conflitos existentes no estabelecimento de um processo de cooperação internacional para estabelecimento de uma política de meio ambiente. Sua negociação resultou num documento que não estabeleceu obrigações, mas sim princípios a serem respeitados entre as Partes. Em seu conteúdo, incluiu-se o conceito de que a proteção da biodiversidade é uma preocupação comum da humanidade sem, entretanto, considerar esses recursos como um patrimônio comum, pois pertencem ao espaço territorial de cada Estado, onde existem naturalmente. O avanço de suas negociações, através das Conferências das Partes (COP), trouxe como implicações práticas a substituição do paradigma preservacionista pela abordagem do desenvolvimento sustentável, o esforço em fortalecer o direito soberano dos países sobre seus recursos biológicos, e a definição de metas e ações a serem implementadas pelas Partes. O estabelecimento, pela CDB, de metas a serem alcançadas até 2010 por seus países signatários, deu ao Regime uma dinâmica evolutiva a sua implementação, 11

12 uma vez que permitiu dimensionar os avanços que vem sendo alcançados. Ainda que sejam metas de médio e longo prazo, é uma forma de fortalecer o consenso entre os diferentes interesses presentes em todas as rodadas das COPs. Esta, inclusive, é uma das críticas feitas ao processo de tomada de decisão na CDB. Não se avança sem consenso. Esta é uma questão fundamental na caracterização do problema, pois como descrito por Underdal, quanto mais maligno ele for politicamente (em termos de alcance do consenso durante as negociações) menor será a capacidade de alcance de uma solução efetiva de cooperação em termos de um ótimo coletivo. Neste sentido, o estabelecimento de metas pela CDB simbolizou avanços que influenciam os mecanismos de cooperação. Seu alcance, entretanto, ainda é um desafio. No caso específico do Brasil, esta questão ficou bem evidenciada. O país foi o primeiro a assinar a CDB. Sua adoção permitiu tratar a biodiversidade de modo abrangente e numa perspectiva de convergência entre diferentes normativas e práticas. Para tanto o governo buscou estabelecer políticas públicas, disponibilizar orçamento específico para a área ambiental, rever e implementar legislação própria e em acordo com os objetivos da CDB, além de envolver uma ampla diversidade de atores sociais no estabelecimento de soluções. Num esforço de atendimento as regras previstas da Convenção, estabeleceram suas próprias metas nacionais para 2010, o que trouxe a tona ações prioritárias para a conservação e uso sustentável da biodiversidade no país. Contudo, diversos problemas ainda persistem na implementação do Regime, demonstrando haver certa falta de sintonia entre as agências nacionais que cuidam das diferentes questões ligadas à biodiversidade, o que acaba por provocar desperdício e dispersão de recursos e esforços. O presente Estudo demonstrou ter havido ganhos em relação ao enfrentamento da perda de diversidade biológica. Apesar disso, o processo de institucionalização observado levou a questionar se, na prática, não se buscou resolver questões ambientais apenas por meio da adoção de mecanismos jurídicos e burocráticos sem igual esforço no desenvolvimento de mecanismos de fomento, incentivos e cooperação. Através do caso exemplar da Reserva de Desenvolvimento Sustentável de Mamirauá, a discussão demonstrou que o Regime Internacional de Biodiversidade, através dos preceitos estabelecidos na Convenção sobre Diversidade Biológica, viabiliza o arcabouço institucional diversificado que contempla a flexibilidade administrativa necessária para gestão e captação de recursos na solução da perda de diversidade biológica. Sua efetividade, entretanto, está diretamente ligada a um processo político e econômico através do diálogo entre atores estatais e sociedade civil global. É possível estabelecer um fluxo continuado de experiências entre o 12

13 local/global, que em muito contribui para redução da perda de diversidade biológica. O que leva a quatro questionamentos finais que fecham este trabalho: A adoção de áreas protegidas é suficiente para o alcance da efetividade do regime? Como visto anteriormente, a filosofia do cercar para proteger, adotada desde o pós II Guerra Mundial, ainda se faz presente. O percentual de 12% de proteção legal das regiões terrestres de todo o globo, porém, parece pouco influenciar os índices de perda da diversidade biológica. A realidade, em vários casos, está mais para parques de papel, o que, por sua vez, remete há uma questão de gestão. De acordo com Onaga & Drumond 14, a efetividade de gestão é analisada por meio dos elementos planejamento, insumos, processos e resultados, que aplicados ao sistema de unidades de conservação avalia-se, por meio do desenho do sistema, políticas relacionadas a áreas protegidas e ao contexto político. As autoras avaliaram 246 diferentes unidades de conservação no Brasil alcançando um grau de efetividade mediano. Recortando a análise apenas para o desenho do sistema de unidades de conservação, suas categorias de manejo são apontadas como um aspecto positivo, demonstrando que os propósitos das diferentes categorias contemplam os princípios de conservação da biodiversidade e uso sustentável dos recursos naturais. Por outro lado, as autoras destacam que um aspecto menos positivo do desenho do sistema é a inadequada proteção de espécies vulneráveis, retratando a insatisfatória conectividade entre as áreas, uma vez que a conservação de espécies pode demandar a manutenção de padrões de migração e áreas de reprodução e alimentação entre fragmentos protegidos. Com baixa avaliação, também, se inclui a integridade ecossistêmica, apontando a necessidade de inclusão de uma maior variedade de processos naturais e padrões da paisagem no sistema de unidades de conservação. São críticas as políticas relacionadas às unidades de conservação, as quais envolvem o planejamento e outras práticas de gerenciamento do sistema. Tais políticas comprometem o alcance dos objetivos nacionais de conservação, uma vez que se considera que a extensão de terras protegidas é inadequada para a conservação da biodiversidade e de aspectos socioculturais; há pouco comprometimento com a proteção de uma rede viável de unidades de conservação e as pesquisas sobre diversidade biológica são insuficientes ONAGA, C.A. & DRUMOND, M.A. (org) 2007 Efetividade de Gestão das Unidades de Conservação Federais do Brasil. Brasília. IBAMA. WWF Brasil. p Ibid, p

14 Comparando ao que foi exposto sobre a RDS de Mamirauá, no que se refere ao desenho do sistema, observa-se uma situação mais favorável no ambiente interno a Reserva no que concerne às espécies mais vulneráveis, mesmo sendo um desafio constante o monitoramento e fiscalização da área. Em termos de extensão de terras protegidas, entretanto, mesmo a Reserva estando em área contígua a RDS de Amanã, ao PARNA do Jaú e a ESEC de Anavilhanas, a situação é de significativa pressão ambiental. Pode-se concluir, então, que o estabelecimento de diferentes categorias de áreas protegidas, como previsto no Regime, traz uma importante contribuição à conservação e uso sustentável da biodiversidade. Entretanto, para que isto implique na redução da perda de diversidade biológica, há a necessidade de uma gestão efetiva destas áreas que, além de um desenho apropriado para o sistema, necessita de planejamento, insumos, processos e resultados que implicam, diretamente, em fortalecimento institucional. A efetividade do Regime está diretamente ligada ao fortalecimento institucional e a disponibilidade de recursos financeiros? Este Estudo demonstrou que a capacidade de solução do problema ambiental é caracterizada (i) pela capacidade institucional em termos de tomada de decisão, e (ii) pela distribuição de questões específicas de poder entre os diferentes atores envolvidos. Vale lembrar que, para a análise da capacidade institucional, Underdal 16 considera que as instituições facilitam a cooperação e melhoram a efetividade dos regimes internacionais ao encorajar seus atores a adotarem horizontes de tempo mais amplos e normas de difusão, ao invés de se limitarem a uma reciprocidade específica para a redução de custos de transação de projetos específicos. O fortalecimento da capacidade institucional para a busca de soluções e ampliação de acesso ao fluxo de financiamento através de estruturas colegiadas, como observado na CDB, mostrou-se igualmente importante. Neste mesmo sentido, como destacado por Porter, Brown & Chasek 17, para a cooperação no nível nacional foi visto que é necessário considerar os custos de implementação, assim como a capacidade institucional instalada para o monitoramento e avaliação, o que torna esta uma questão diretamente ligada à disponibilidade de recursos financeiros. A capacidade institucional é vista como uma questão de fortalecimento de suas estruturas que, no âmbito nacional, pode ser avaliada em termos das políticas direcionadas as áreas protegidas (unidades de conservação) e ao próprio contexto UNDERDAL (op.cit.b), p 26. PORTER, BROWN & CHASEK (op. cit.), p. 147/

15 político em que se inserem. O que acaba por implicar na análise do planejamento e das práticas de gerenciamento do sistema de unidades de conservação implementado, assim como sobre as políticas públicas relacionadas à conservação de recursos naturais. Para estes elementos, na pesquisa desenvolvida por Onaga & Drumond 18, verifica-se que o monitoramento do manejo e da gestão de unidades de conservação no Brasil é deficiente; as estratégias voltadas para a sustentabilidade dos recursos naturais e desenvolvimento de populações tradicionais são falhas; a gestão do sistema carece de melhorias na estrutura organizacional e há necessidade de investimentos em programas de capacitação. Da mesma forma, em termos de políticas públicas, as autoras destacam que a legislação ambiental complementar, àquela diretamente relacionada às unidades de conservação, contribui para que os objetivos do sistema sejam alcançados. Porém, elas classificam apenas como medianamente satisfatórias as políticas nacionais que favorecem a participação da sociedade e o diálogo entre instituições governamentais, não governamentais e sociedade civil. Ressaltam, também, a carência de recursos financeiros para a gestão efetiva do sistema de unidades de conservação, considerando que as metas de conservação não estão incluídas em todos os aspectos das políticas de desenvolvimento no país. Observa-se, no mesmo sentido, falhas na comunicação interinstitucional. Há sérios problemas na aplicação efetiva das leis, nas políticas nacionais relacionadas à educação ambiental, manejo e conservação de recursos naturais. Em relação a essa questão, a pesquisa conclui que tais problemas sistêmicos influenciam negativamente a gestão das unidades de conservação no Brasil. Ainda, indica que seu reconhecimento aponta a necessidade de maior articulação e desenvolvimento de um planejamento estratégico intersetorial, caso se almeje que a conservação da biodiversidade e de aspectos socioculturais seja alcançada, pelo menos em parte, por meio do estabelecimento de um sistema efetivo de unidades de conservação 19. Comparando ao caso discutido da RDS de Mamirauá, nota-se que no nível local é possível estabelecer um cenário mais otimista. Até porque, contar com um arcabouço institucional diversificado, que contemple a participação ativa de diferentes atores, planejamento, conhecimento técnico-científico, e capacidade administrativa para gestão e captação de recursos, resultou no modelo de boas práticas implementado na Reserva. Donde, analogamente, pode-se concluir que há uma estreita relação entre a efetividade do Regime, o fortalecimento institucional e a disponibilidade de recursos financeiros ONAGA & DRUMOND (op.cit.), p 77/78. Ibid, p

16 A participação de múltiplos atores facilita a adoção das metas estabelecidas pelo Regime? A existência de uma sociedade civil global e a perspectiva da prática social, adotada neste estudo, demonstraram que é possível analisar o regime a partir de processos de aprendizagem social, ao direcionar a atenção a ações através das quais os atores tornam-se participantes de práticas sociais, que influenciam seus comportamentos por meio do engajamento e do impacto de seus discursos, em função dos quais suas práticas são conduzidas. Este, normalmente, é um processo conflituoso onde as disputas de poder para a tomada de decisão acabam sendo evidenciadas. Como visto no modelo proposto por Underdal, a distribuição de questões específicas de poder entre os atores envolvidos está focada no problema de distribuição de bens coletivos. Neste sentido, a opção pela tomada de decisão por consenso, ainda que seja lenta e custosa, permite trocas que acabam por facilitar o processo durante sua fase de implementação. No caso de Mamirauá o que se pode observar é que a presença de múltiplos atores buscando um modelo de desenvolvimento para a Região por consenso, auxiliou no entendimento e na adoção das metas estabelecidas pelo Regime. Verificou-se que as interações institucionais e sociais, ocorridas desde a esfera internacional, resultaram num impacto direto no nível local, beneficiando aos atores, direta e indiretamente, ligados ao processo. O uso sustentável dos recursos naturais estabelecido como meta no Regime é suficiente para reverter os níveis atuais de perda da biodiversidade? O uso sustentável da biodiversidade está previsto nos modelos de desenvolvimento sustentável fraco e forte, onde é possível a substituição entre capital natural e artificial, porém com alterações na escala de desenvolvimento. A adoção desses modelos implica na introdução de limites ao uso dos recursos naturais considerando a existência de um ponto ótimo de utilização. Com isto, há um ideal de utilização dos recursos naturais, dado por um nível ótimo de exploração, onde abaixo deste nível não seria economicamente viável sua exploração e acima representaria um alto risco para o meio ambiente. As metas da CDB prevêem, para a promoção do uso sustentável, a adoção de planos de manejo para possibilitar o gerenciamento consistente das áreas de manejo e a sustentabilidade das fontes de produtos baseados na biodiversidade. No processo de institucionalização do Regime da Biodiversidade no Brasil, a Política Nacional de Biodiversidade estabeleceu a necessidade de desenvolver 16

17 vários estudos, zoneamentos econômico-ecológicos e planos de manejo para cada unidade de conservação. No recorte feito para Mamirauá verificou-se que o Plano de Manejo elaborado para a área resultou num zoneamento em três categorias: a zona de uso sustentável, a zona de assentamentos permanentes (mescladas posteriormente), e a zona de proteção total. Para as áreas onde é possível o estabelecimento de atividades econômicas, três iniciativas foram implementadas junto à comunidade com vistas ao fortalecimento comunitário e a geração de renda: (i) o manejo da pesca; (ii) o manejo florestal, e (iii) o desenvolvimento do ecoturismo como uma alternativa econômica para a comunidade. O plano de manejo permitiu não apenas uma melhor caracterização biológica e social da área, mas também informações fundamentais para substituir ou adequar o uso da biodiversidade que vinha sendo praticado. Somados a gestão implementada e a participação de múltiplos atores comprometidos com um objetivo comum, resultaram nas boas práticas desenvolvidas, permitindo estabelecer uma relação de cumplicidade entre a conservação dos recursos naturais e benefícios concretos para as comunidades locais. Conclui-se, assim, que a utilização dada de forma sustentável dos recursos naturais contribui de forma significativa para reverter os níveis atuais de perda da biodiversidade. Entretanto, faz-se necessário estar atento para a capacidade de suporte do meio, de forma que não se ultrapasse o seu nível ótimo de utilização. Por fim, é possível concluir que o modelo desenvolvido por Underdal demonstrou que há elementos que se repetem no processo de formação e implementação dos regimes ambientais e que seus resultados demonstram um maior ou menor grau de efetividade. São estes elementos que irão configurar o grau de efetividade do regime, que por sua vez permitirá utilizá-lo como um indicador de resposta dentro do modelo Pressão-Estado-Resposta. O cruzamento entre os dois modelos permite ter uma visão mais sistêmica das ações que estão sendo implementadas para a solução do problema e da mudança comportamental alcançada com a implementação do regime. Por outro lado, no que concerne à promoção do desenvolvimento sustentável a partir do Regime da Biodiversidade, observa-se que é possível uma nova dinâmica a partir do processo político estabelecido, que em muito contribui para uma mudança comportamental nas diferentes esferas de tomada de decisão. Quanto mais efetivo for o Regime maior será sua contribuição para a promoção do Desenvolvimento Sustentável. Não se pode perder de vista que este é um processo que gera novos vínculos e impactos sociais, ambientais e econômicos e, como todo processo, exige monitoramento e avaliação continuados. 17

18 Testemunho do Autor: Bom, falar de regimes a pouco menos de três meses de Copenhague é interessante, afinal houve grande discussão de regimes nesse ano de 2009 é a grande expectativa que todos temos, ainda que haja um sentimento de fracasso. Mas, quando a gente fala de regime sempre tem essa sensação de será que realmente existe uma efetividade nos regimes ou será que não existe efetividade em regimes internacionais?. Então, acho muito importante essa discussão no momento em que não é mais o foco. Eu acho que nós já ultrapassamos esse momento de discutir se regimes importam ou não importam, o que durante anos era o que permeava o debate das Relações Internacionais. A verdade é: os regimes estão aí; eles têm graus diferentes de resultados. E o que nós podemos fazer para que esses graus diferentes de resultados sejam cada vez mais positivos? Então, o que eu trago para vocês, e foi o meu exercício durante esse trabalho de doutorado, foi justamente promover uma discussão sobre a efetividade de um modelo de cooperação internacional que pudesse contribuir de uma forma positiva para o estabelecimento de um modelo de governabilidade global e sua influência no ambiente local e no nível local. E assim a gente chega à hipótese do meu trabalho, que está em considerar o regime internacional da biodiversidade como um indicador de sustentabilidade ambiental que responde ao problema de perda da diversidade biológica. Isso é uma visão bastante diferente da dada a regimes, é uma visão instrumental e é um pouco do que a gente vai discutir agora, nessa manhã. Para poder avançar nessa conversa, a primeira coisa é entender o que a gente está chamando de indicador de sustentabilidade. Então, a definição clássica é: o indicador de sustentabilidade deve se entendido como parâmetro que aponta e fornece informações que permitem englobar fatores relacionados à sustentabilidade ecológica, econômica, social, cultural, institucional, ou seja, frente às diferentes visões, às diferentes dimensões que compõem o conceito de desenvolvimento sustentável. Existe uma série de modelos para medir a sustentabilidade. Existem vários trabalhos que só se dedicam a analisar esses modelos. Eu optei pelo modelo Pressão-Estado-Resposta, que foi um modelo desenvolvido pela OCDE, e esse modelo foi trabalhado pelo governo brasileiro no Programa MONITORE, ainda na década de 90, pós-rio 92, quando o governo brasileiro passou a buscar instrumentais que lhe permitissem medir os avanços que ele estava alcançando na implementação das suas diferentes políticas públicas 18

19 na área de meio ambiente. Foi feita então, uma adaptação desse modelo para a realidade brasileira e ele consiste, basicamente, no uso de três indicadores distintos. O indicador de pressão é aquele que vai medir propriamente o impacto que está sendo causado, então ele descreve aquela atividade antrópica, aquela atividade humana, que está provocando aquele dano ambiental. Esse dano é medido por um outro indicador, que é o indicador de estado, um indicador de condição ambiental que demonstra como aquela pressão deixou aquele ambiente, qual foi a perda que foi gerada naquele ambiente. E o indicador de resposta sai do contexto da dimensão ambiental, e inclui todas as outras dimensões. Esse é o grande barato desse modelo, é que ele sai de só tratar a dimensão ambiental, mas ele também incorpora as outras dimensões do conceito de desenvolvimento sustentável. O indicador de resposta procura medir a percepção da sociedade e suas ações sociais para a solução daquele problema. Então, se nós colocássemos de forma esquemática esse funcionamento, nós teríamos os indicadores de pressão representados pelas atividades humanas através do uso dos bens e serviços ambientais. Isso gerando uma pressão sobre aquele meio, aquele teria perda de biodiversidade, e esse cenário geraria uma informação para a sociedade, entendendo os diferentes atores que a compõem, de como ela reage e quais são as ações que ela desenvolve para a solução desse problema de perda da biodiversidade. Em tese, se as coisas funcionam bem, se esse círculo funciona de forma positiva, a resposta dada, essa resposta social, permitirá um melhor uso dos bens e serviços ambientais, e aí a gente volta de novo ao mesmo círculo. A hipótese é que o conjunto de normas, princípios e valores que caracteriza e definem o regime da biodiversidade, funciona como uma resposta da sociedade a essa configuração, e é o que a gente vai discutir. Essa visão instrumental implica, obviamente, na necessidade de traduzir essa percepção, que é uma ação tão qualitativa, de uma forma mais quantitativa, mais quali-quanti. Então, como nós podemos fazer essa medição? Os modelos matemáticos de avaliação da efetividade são modelos que normalmente buscam responder a questões como esta, e foi daí a idéia que eu tive de confrontar esses dois modelos, e o modelo que eu escolhi foi o modelo da avaliação da efetividade de regimes ambientais, que foi desenvolvido pelo professor Underdal, da Universidade de Oslo, que faz parte, na verdade, de um programa de pesquisa bem maior, o qual busca justamente identificar porque alguns acordos de cooperação internacional e, consequentemente, porque alguns regimes funcionam melhor que outros. Esse era o desafio que o Underdal tinha no seu trabalho de pesquisa. Ele, obviamente, trabalhou muito com Oran Young e o Young tinha aquela famosa frase, que é um pouco reducionista, mas ela exprime um pouco essa necessidade que todos nós temos de entender o funcionamento dos regimes, que diz: um regime é efetivo se ele soluciona o problema para o qual foi criado. Isso é uma 19

20 forma de simplificar a questão, mas foi uma frase que guiou muitos debates sobre se regimes importam ou não. Esse modelo, desenvolvido pelo Underdal, traz em si duas variáveis que são a grande chave do processo. A primeira variável está na caracterização do problema, e essa caracterização ele joga para uma relação de custo-benefício, matematiza, realmente transforma toda aquela percepção quali, que a gente tem, e transforma em números. É óbvio que ele se utiliza muito bem dos conceitos da economia do meio ambiente, que também é uma disciplina, assim como as Relações Internacionais, relativamente recente, mas que traz para nós uma dimensão de valoração do meio ambiente que nos permite, inclusive, entender e implementar melhor o conceito de desenvolvimento sustentável. Então, nessa primeira variável, ele alcança os resultados na amostra que ele aplica, através de análise de custo-benefício. A segunda variável é baseada na frase do Oran Young, na qual ele foca tanto na questão de que ele é efetivo se ele soluciona o problema, e aí, essa variável de capacidade de solução do problema, Underdal caracteriza por dois pontos: a capacidade institucional para a tomada de decisão. E aí, obviamente, dentro dos modelos de cooperação internacional, é possível analisarmos todas as questões de financiamento, todas as necessidades do fortalecimento das instituições propriamente ditas para a implementação das soluções negociadas, e a questão de distribuição de poder entre os diferentes atores envolvidos. Obviamente, este é o grande calcanhar de Aquiles, porque nós estamos falando de uma situação global, de um acordo que é negociado entre Estados, mas a sua implementação acontece no nível local e impacta diretamente a vida de pessoas; indivíduos que, muitas vezes, nunca ouviram falar num regime ou numa política pública que seja para a solução do problema ambiental que ele está vivendo ali. E nessa caracterização do problema se usa muito dos conceitos da economia do meio ambiente e tem três elementos que ela, nesse esforço de quantificar, se apropria muito bem para gerar os números necessários. A primeira delas está nas incongruências que são geradas pelas externalidades positivas e negativas que qualquer ação que façamos, quer seja mitigadora de um dano ambiental, quer seja para o desenvolvimento propriamente dito. Só para exemplificar, saindo até um pouco do eixo da biodiversidade, mas como esse primeiro momento é um momento mais conceitual, eu me lembro das negociações do gasoduto Brasil-Bolívia. Nas audiências públicas, havia umas coisas muito curiosas, porque tinha toda uma preocupação dos ambientalistas, na lista dos quais eu me incluo, em relação ao impacto que gerava sobre aquelas comunidades tradicionais, principalmente os grupos indígenas. Nós tínhamos, todos, uma preocupação enorme de uma pessoa suprimir sua cultura, suas tradições, a preocupação, muitas vezes, com seus cemitérios. O gasoduto passava e dividia a tribo ao meio, tínhamos todas essas preocupações. E as audiências 20

21 públicas eram uma experiência muito curiosa, porque quando nós chegávamos lá, apresentávamos, falávamos tudo, ao final eles diziam: olha, doutor, muito lindo tudo o que você está falando, mas o que nós queremos é uma estrada para escoar nossa produção agrícola, que é pequena, mas a gente precisa de uma estrada, a gente precisa de um hospital.... Ou seja: as demandas da comunidade, quando nós sentávamos para conversar com eles, eles não tinham aquela percepção que nós estávamos imaginando de conservação, de manutenção das suas tradições e mesmo do local onde eles estavam vivendo. Então, uma ação introduzida em um determinado local pode gerar um impacto muito grande, que é o caso, por exemplo, do gasoduto, que tinha externalidades negativas enormes, tinha realmente uma alteração de habitats, gerando perdas de biodiversidade, gerando desmatamento e todos esses danos que a gente conhece de qualquer intervenção que é feita. E essas eram as nossas grandes externalidades negativas, mas que, por outro lado, nos permitiu gerar, naquelas comunidades impactadas, externalidades positivas na forma de bens e serviços que eles necessitavam. Muitas vezes, quando a gente está discutindo questões ambientais, isso passa ao largo. É claro que muita coisa evoluiu, mas ainda há situações onde isso passa ao largo, e o desafio é justamente internalizar esse custo ambiental nesses nossos processos. Então, no modelo do Underdal, ele considera isso um ponto-chave na medição e não abre mão dessas incongruências que podem aparecer. A outra, obviamente, são as assimetrias que ficam presentes em qualquer situação pela oposição dos interesses. Falar de conservação ambiental, de proteção ao meio ambiente, mais do qualquer outra ação, talvez, mexa com a parte do corpo que mais dói, sempre, que é o bolso. Então, existem muitos interesses em volta de qualquer decisão que se é tomada, principalmente quando se busca mitigar danos ambientais, em especial a perda da biodiversidade, e essa assimetria dos interesses tem que ser considerada na sua avaliação. É muito importante, também, levar em conta que a perda da biodiversidade, enquanto um problema ambiental que hoje ainda é apontado como um dos problemas ambientais globais, não pelo problema em si, mas pelo que ele representa, é a ponta do iceberg. Para que você chegue a essa caracterização final de ter um decréscimo nos seus estoques de recursos naturais, o que acontece na prática é que você já teve vários outros danos estabelecidos, várias outras perdas e impactos ocorridos, a pontinha do iceberg, o que fica, é a redução do seu estoque natural, e muitas vezes a gente perde isso. Então, você tem uma coisa muito maior que se abre, também. A outra questão está direcionada, ao que é considerado dentro do modelo, a clivagens acumulativas, uma vez que não podemos abordar somente a questão ambiental. Dentro de um conceito de desenvolvimento sustentável, não se pode estar focado só na questão ecológica propriamente dita. Todas as outras dimensões 21