(Publicado em BNDES Setorial, Rio de Janeiro, Edição Especial, p , outubro de 1997)

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1 A MARINHA MERCANTE LUCIANO OTÁVIO MARQUES DE VELASCO ERIKSOM TEIXEIRA LIMA * (Publicado em BNDES Setorial, Rio de Janeiro, Edição Especial, p , outubro de 1997) Resumo O artigo apresenta as principais modificações nos serviços de transporte marítimo no Brasil nos últimos 10 anos. A marinha mercante brasileira é comparada com seus principais concorrentes internacionais, quanto à organização das empresas, reestruturação dos serviços prestados e políticas de alianças e fusões. Finalmente, são apontados os caminhos básicos que, na visão dos autores, deveriam ser trilhados pelas empresas nacionais para que o setor possa se reerguer e enfrentar os novos desafios surgidos em um ambiente de desregulamentação, assim como colaborar para a melhoria geral das contas externas brasileiras. * Respectivamente, gerente e economista da Gerência Setorial de Logística de Cargas da Área de Infra-Estrutura do BNDES.

2 INTRODUÇÃO A atividade de marinha mercante compreende um aglomerado de diferentes mercados, que não apresentam praticamente nada em comum, podendo ser dividida em seis áreas. As duas primeiras, ferries e navios de cruzeiro, dizem respeito à atividade de turismo. As quatro restantes destinam-se ao transporte de cargas: granéis líquidos, granéis sólidos, contêineres e navios especializados (produtos químicos, gases, ro-ro etc.), objeto do presente estudo. A metodologia normalmente utilizada para divisão dos mercados de transporte de carga, baseia-se nas diferentes características operacionais do mercado de carga geral (principalmente contêineres) e dos mercados de granéis. O primeiro, responsável pela geração de cerca de 75% do total de fretes, opera em base fortemente cartelizada, através das grandes operadoras mundiais de contêineres. Esse mercado oferece serviços regulares entre portos, com fretes conhecidos e fixos. O segundo é um grande mercado livre onde armadores oferecem seus navios para aluguel, seja ao dia ou por viagem. TABELA I PRINCIPAIS DIFERENÇAS ENTRE OS MERCADOS DE CARGA GERAL E DE GRANÉIS Carga Geral (Liner Shipping) Granéis (Chartered Shipping) Viagens Regulares e Escalas Viagens Não-Regulares Predeterminadas Rotas Definidas Rotas Não-Definidas Contrato Individualizado por Contrato Envolve a Embarcação Mercadoria Mercadorias de Alto Valor Carga Unitizada Estrutura Cartelizada Mercadorias de Baixo Valor Carga Solta (Granel) Estrutura Concorrencial Barreiras à Entrada (Altos Facilidade à Entrada. Investimentos) Elaboração: BNDES/AI/Geset3 Nos segmentos de granéis líquidos e sólidos, ocorreram poucas alterações tecnológicas e organizacionais. O mercado opera de maneira concorrencial, a base de afretamentos e com a realização do transporte entre terminais portuários privativos, pertencentes às empresas proprietárias das cargas. Já no segmento de carga geral, cada vez mais 2

3 conteinerizado, as mudanças foram profundas e rápidas. O resultado é que poucas empresas estão sobrevivendo a estas transformações. Os antigos navios cargueiros, com média de 10 mil tpb, foram substituídos nas principais rotas, por modernos navios porta-contêineres com capacidade de até 80 mil tpb, operados por empresas que oferecem sofisticados serviços de logística. TABELA 2 ALTERAÇÕES NA ORGANIZAÇÃO DA OPERAÇÃO NO TRANSPORTE DE CARGA GERAL ORGANIZAÇÃO TRADICIONAL DO SETOR REESTRUTURAÇÃO Transporte de Mercadorias Porto atransporte de Mercadorias Porta a Porto Porta Sertviço Integrado de Logística ao Cliente Conferências de Fretes Mercado Fechado Ausência de Concorrência Aliança entre Empresas Mercado Aberto Entrada de Novas Empresas Grande Regulamentação dos Governos Acordos Bilaterais Desregulamentação Progressiva no Longo Prazo Elaboração: BNDES/AI/Geset 3 Outra modificação importante no segmento de carga geral, viabilizada em decorrência da desregulamentação, refere-se à generalização do uso de bandeiras de conveniência. A necessidade de redução dos custos operacionais tornou-se uma obrigação com o aumento da concorrência entre as empresas; as bandeiras de conveniência (país FOC 1 ) permitem a operação com menores custos, especialmente com tripulação, 2 que em média representa 15% do custo total anual de um navio. O registro de navios em países FOC foi utilizado inicialmente pelos armadores americanos no final da década de 40 com o objetivo de evitar retaliações a seus navios; atualmente são largamente utilizados por possibilitar a redução de custos. Esse grupo de países responde por mais da metade da frota mundial, sendo o grupo que mais cresce pelo conceito de país de registro de embarcações, inclusive portacontêineres. Esses navios, que antes podiam suportar custos operacionais elevados devido aos níveis de fretes no interior das conferências fechadas, hoje dependem cada vez mais das bandeiras de conveniência para enfrentar o novo ambiente concorrencial. 1 FOC: do termo inglês Flag of Convenience, país que oferece bandeira de conveniência ou registro livre. Ver Velasco e Lima (1997). 2 Para um navio graneleiro de 50 mil tpb, por exemplo, os valores médios dos custos com tripulação são: a) registros europeus tradicionais: US$ 3 mil/dia; b) registro americano: US$ 6 mil/dia; c) registro brasileiro: US$ 2,2 mil/dia e d) registro de conveniência: US$ 1,5 mil/dia. Ou seja, em relação ao custo total de uma embarcação, o custo com a tripulação pode variar desde 8%, nos registros de conveniência, até 30/35%, caso do registro americano. 3

4 A tabela III apresenta as principais características dos países FOC e a tabela IV a evolução da frota registrada nesses países, que hoje supera 50% da tonelagem mundial. 4

5 TABELA 3 PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS CARACTERÍSTICAS DE UM PAÍS QUE OFERECE BANDEIRA DE CONVENIÊNCIA Controle de sua marinha mercante por não-cidadãos Fácil acesso ao registro Transferência de um registro para outro é livre Impostos, quando existentes, são muito baixos; normalmente cobram-se uma taxa de registro inicial e outra anual, de acordo com o porte do navio Livre nacionalidade para a tripulação Países pequenos, sem expressão internacional e sem poder para impor regulamentações Elaboração: BNDES/AI/Geset 3. TABELA 4 EVOLUÇÃO DOS PRINCIPAIS PAÍSES FOC E DA FROTA EM BANDEIRA DE CONVENIÊNCIA ANO Total de Navios sob Bandeiras FOC Frota de Países FOC/Frota Mundial (em %) Principais Países FOC ,0 Panamá - Honduras ,9 Panamá - Honduras - Libéria ,4 Libéria - Panamá - Líbano ,1 Libéria - Panamá - Chipre ,3 Panamá - Libéria - Singapura ,1 Panamá - Libéria - Chipre ,3 Panamá - Libéria - Fonte: Unctad. Chipre - Bahamas Os 20 maiores países marítimos, pelo conceito de origem dos proprietários da frota, controlam 88% da tonelagem total registrada sob bandeiras de conveniência. A seguir estão os dados sobre propriedade da frota registrada nos quatro maiores países FOC: Panamá: Japão (42%), Hong Kong (13%) e Coréia (10%). Libéria: Estados Unidos (20%), Grécia (12%) e Japão (10%). Chipre: Grécia (68%), Alemanha (7%) e Noruega (5%). Bahamas: Estados Unidos (20%), Grécia (16%) e Noruega (15%). A frota mundial, hoje em torno de 735 milhões de toneladas, vem apresentando crescimento de 2% ao ano. Os navios porta-contêineres são os que apresentam maior crescimento, com variação de 10,5% no número 5

6 de navios e 15% na capacidade de contêineres, o que demonstra também tendência de crescimento do porte dos navios. PANORAMA BRASILEIRO A frota mercante brasileira apresentou grande crescimento entre 1970 e Durante esse período, o setor contou com forte apoio do governo, através de financiamentos diferenciados, esquemas de conferências de fretes fechadas 3 e controle do comércio exterior, 4 subsídios diretos e indiretos às atividades de transporte marítimo e à construção naval etc. A partir da segunda metade da década de 80, o governo brasileiro colocou em prática medidas que desmontaram o ambiente fortemente protegido. Ressalte-se que em todo o mundo, as práticas de concessão de subsídios e tratamento diferenciado do setor são comuns, e sua redução tem sido objeto de intensas e demoradas negociações. Com a globalização, a abertura promovida por diversos países no transporte marítimo internacional e o grande crescimento de um reduzido número de empresas de navegação de atuação global, as empresas brasileiras vêm perdendo espaço ano após ano. O segmento mais atingido é o de carga geral, setor que concentra cargas industriais de maior valor agregado e, por conseqüência, com maiores fretes e rentabilidade. Nos últimos 10 anos, as empresas não investiram em novas construções e a frota brasileira, principalmente a de longo curso, não tem sido sequer renovada, o que vem causando o grande desbalanceamento da conta de serviços do país. TABELA 5 AMBIENTE FUNCIONAL DA MARINHA MERCANTE BRASILEIRA Sistema fechado Conferências controladas pelo Governo Sistema aberto Fim das conferências 3 Conferências são acordos entre empresas de dois ou mais países, para prestação de serviços de transporte de cargas sancionados pelos respectivos governos. O acordo dispõe sobre a partilha das receitas de fretes entre as conferenciadas com base na capacidade total dos navios de cada empresa alocados à rota (procedimento similar ao da ponte aérea Rio/São Paulo). 4 Somente empresas de navegação autorizadas pelo governo podiam operar nos portos brasileiros. Além disso, no transporte de carga geral, as conferências de fretes eram fechadas. O governo determinava o número de empresas em cada conferência, a participação de cada uma, os portos a serem atendidos e os valores dos fretes. 6

7 AFRMM a - 50% dos fretes de importação Prescrição de diversas cargas à bandeira brasileira 22% de subsídio direto à construção naval 25% - diversas cargas isentas Poucas cargas prescritas Não existe subsídio Elaboração: BNDES/AI/Geset 3 a Adicional de Frete para a Renovação da Marinha Mercante No período 1970/1986 a frota mercante de longo curso aumentou cerca de cinco vezes. Esse crescimento foi equivalente a entrega, pelos estaleiros brasileiros, de 10 navios de 42 mil tpb, por ano, todo ano, durante 16 anos seguidos. Havia 169 navios operando sob bandeira brasileira no longo curso em 1986, número que foi reduzido para 51 em TABELA 6 FROTA MERCANTE BRASILEIRA , 1986 E 1995 Ano Capacidade (em mil tpb) Longo Curso Cabotagem Total Fonte: Departamento de Marinha Mercante Diversas foram as razões para o declínio da atividade de marinha mercante no país, podendo-se mencionar como principais: Abertura completa e rápida do mercado - diversas medidas foram tomadas sem estudos prévios de impacto no setor. As Portarias 7 e 8/91 do Ministério da Infra-Estrutura, por exemplo, introduziram fortes efeitos desregulamentadores. Permitiam, principalmente, acesso a qualquer tráfego pelas linhas autorizadas, o término de quotas determinadas pelo poder público nas conferências e o fim das próprias conferências de fretes fechadas. Tais medidas, aliadas ao congelamento do capital mínimo exigido para a autorização de novas empresas (que chegou em um nível próximo de US$ 10 mil), atraíram corretores de cargas (brokers) e agentes, até então obrigados a valerem-se dos serviços de empresas de navegação brasileira para o transporte de cargas. Mais que estimular a concorrência, o que se observou foi a desarticulação do mercado pelas novas empresas, criadas somente para dar cobertura de bandeira aos armadores 7

8 estrangeiros. As empresas autorizadas também passaram a ter acesso aos tráfegos reservados por acordos bilaterais (Brasil/Argentina, Brasil/Chile etc.), abrindo assim mais uma brecha às empresas estrangeiras. Falta de confiabilidade no fluxo de recursos do Fundo da Marinha Mercante e no processo de concessão de prioridades pela Comissão Diretora do FMM - a porta de entrada para os projetos no BNDES é a Comissão Diretora do Fundo da Marinha Mercante - CDFMM, que concede prioridade à operação. O processo de concessão de prioridades foi interrompido em março de 90 com a extinção do então Conselho Diretor do FMM. A Comissão Diretora do FMM, criada para substituílo, só iniciou suas atividades em setembro de 90, iniciando um processo descontínuo de concessão de prioridades até sua completa interrupção, em julho de 93, por falta de recursos. Este processo, normalizado somente em julho de 1994, provocou graves desequilíbrios nas carteiras dos estaleiros. Paralelamente, os processos de suplementação de recursos para as obras que estavam em execução nos estaleiros seguiam os mesmos trâmites burocráticos, agravando ainda mais a crise no setor. Falta de competitividade da indústria de construção naval brasileira no mercado externo - o parque industrial destinado à construção naval foi criado para dar suporte ao desenvolvimento da marinha mercante brasileira, que atuava em mercado protegido, portanto, sem preocupação com custos. Nunca houve, portanto, necessidade de adequar a estrutura produtiva e financeira para competir internacionalmente. Resultado: deseconomias de escala que afetaram a produtividade; custos indiretos e requerimentos de lucratividade incompatíveis com o mercado internacional; navios mais caros do que a rentabilidade normal da atividade de marinha mercante podia suportar etc. Alterações constantes nas políticas do FMM - o período gasto em todo o mundo entre a decisão de adquirir um navio e efetivamente recebêlo é de, em média, cinco anos. As constantes alterações das políticas do FMM inibiram diversos investimentos em andamento, por falta de visibilidade de longo prazo sobre a ambiência do setor. Condições econômicas do país antes da implantação do Real - os estaleiros, como toda a indústria nacional de bens de capital sob encomenda, sofreram pesadamente com a situação econômica do Brasil e 8

9 as altas taxas de inflação registradas em período recente. Construir um navio, com custo que chega a US$ 75 milhões e cujo prazo de construção varia de 24 a 36 meses, administrando centenas de encomendas e fornecedores de diversos países, exigia uma boa dose de coragem e aventura. NAVEGAÇÃO DE LONGO CURSO Mais de 30 empresas encontram-se autorizadas a operar na navegação de longo curso, sendo que apenas 14 têm pelo menos um navio próprio. Somente cinco empresas possuem mais que três navios e respondem por cerca de 90% da frota total: Fronape, Docenave (somente estas duas são responsáveis por 87% do total), Aliança, Transroll e Grupo Frota. A frota de longo curso caiu de 8,3 milhões de tpb em 1986 para 4,5 milhões de tpb em 1995, ou seja, uma redução de 3,8 milhões de toneladas. Essa queda se deveu quase que exclusivamente às empresas estatais. Em 86, essas empresas possuíam 102 navios com 6,8 milhões de toneladas e atualmente operam apenas 24 navios com 3,9 milhões de toneladas. 9

10 TABELA 7 FROTA DE LONGO CURSO DAS EMPRESAS ESTATAIS EMPRESA Número de Navios Mil tpb Número de Navios Mil tpb Fronape Docenave Lloyd Fundo da Marinha Mercante Total Fonte: Departamento de Marinha Mercante Elaboração: BNDES/AI/Geset3 A frota mercante de longo curso das empresas estatais foi reduzida em 3 milhões de toneladas, o que explica cerca de 80% da redução de toda a frota mercante do país neste segmento. Como principais causas temos: FMM: em 1986, estas embarcações encontravam-se afretadas ao Lloyd e à Docenave. Posteriormente foram incorporadas à frota do Lloyd; Lloyd: transferiu integralmente sua frota para a cabotagem, devido à impossibilidade de continuar a operar no longo curso, em virtude de seus problemas financeiros. No entanto, estes navios não se encontram em operação normal; Docenave: transferiu quase a totalidade de sua frota para sua subsidiária integral Seamar, na Libéria (país FOC); Fronape: redução da frota de longo curso devido ao aumento da produção nacional de petróleo e à mudança dos países fornecedores (antes concentrada no Oriente Médio). FRETE GERADO NO COMÉRCIO EXTERIOR Os navios de bandeira brasileira são responsáveis hoje por cerca de 6% dos fretes gerados no comércio exterior, percentual que já atingiu 22% em Em 1996, o transporte marítimo das importações e exportações gerou fretes de US$ 5 bilhões, dos quais apenas US$ 327 milhões foram apropriados por navios de bandeira brasileira. Isto significa que o país deixou cerca de US$ 4,7 bilhões em 1996 para empresas e navios estrangeiros, com graves impactos negativos sobre a balança de serviços. TABELA 8 FRETE GERADO NO COMÉRCIO EXTERIOR Especificação US$ mil % US$ mil % US$ mil Bandeira Brasileira Navios próprios 1,510,4 42 1,268,9 25 1,130, , , ,44 9 %

11 Navios 737, , ,40 16 Afretados 7 Bandeira 2,080,9 58 3,686,7 75 3,927, 78 Estrangeira Total 3,591, ,955, ,058, Fonte: Departamento de Marinha Mercante Os navios brasileiros respondem hoje por cerca de 27% dos fretes no transporte de granéis líquidos, 4% no transporte de granéis sólidos 5 e 3% no transporte de carga geral. TABELA 9 PARTICIPAÇÃO DO NAVIO DE BANDEIRA BRASILEIRA POR TIPO DE CARGA Especificação US$ mil % US$ % US$ mil % mil Bandeira 1,510,4 42 1,268, 25 1,130,8 22 Brasileira Navios 772, , ,449 6 próprios 0 Navios 737, , , Afretados 1 Bandeira 2,080,9 58 3,686, 75 3,927,8 78 Estrangeira Total 3,591, ,955, 100 5,058, Fonte: Departamento de Marinha Mercante Os navios estrangeiros afretados pelas empresas brasileiras de navegação geraram fretes da ordem de US$800 milhões no longo curso e custaram US$ 770 milhões em afretamentos. NAVEGAÇÃO DE CABOTAGEM A cabotagem no Brasil está praticamente restrita ao transporte de granéis (99% das cargas). Dentre as 47 milhões de toneladas transportadas observa-se o predomínio da movimentação de granéis líquidos (76%) com grande destaque para a movimentação de petróleo e seus derivados. Em seguida vem a movimentação de granéis sólidos (23%) sendo que apenas 500 mil toneladas de carga geral são atualmente movimentadas por navios (1% da movimentação). O transporte de granéis por navios não sofre concorrência direta do modal rodoviário. São cargas de grande volume e/ou baixo valor, operadas em terminais especializados, normalmente conectados a redes ferroviárias ou dutos, havendo muitas vezes a integração plena entre o 5 Os fretes gerados pelos navios de propriedade da Docenave e operados pela Seamar (bandeira liberiana, portanto) são contabilizados nas estatísticas do DMM/MT na rubrica navios estrangeiros. 11

12 porto e a indústria. As empresas proprietárias das cargas, de um modo geral, dominam toda a cadeia logística de produção e de distribuição. O mesmo não ocorre com o segmento de carga geral. Sua movimentação é realizada em terminais portuários públicos, as plantas estão localizadas de maneira dispersa e as cargas possuem maior valor e menor volume, não existindo centros de consolidação das cargas, o que inviabiliza a competição com o modal rodoviário. TABELA 10 ASPECTOS OPERACIONAIS DOS PORTOS BRASILEIROS Granéis Portos privativos de grandes empresas Carga Geral Portos públicos operados pela União Boa capacidade de investimentos Baixa capacidade de investimentos Controle de custos pela empresa Preços e tarifas são variáveis externas Pouca alteração tecnológica do transporte Manutenção da competitividade Elaboração: BNDES/AI/Geset3 Grande alteração tecnológica do transporte Perda da competitividade Cerca de 25 empresas estão autorizadas a operar na navegação de cabotagem, sendo que 22 possuem pelo menos um navio próprio. Sete empresas possuem mais de três navios - Fronape, Lloyd, Grupo Frota, Mansur, Norsul, Flumar e Metalnave - e respondem por cerca de 90% da frota total. Para uma empresa de navegação que opere na cabotagem, as despesas portuárias são o principal item do custo de viagem. 6 Com o processo de privatização das operações portuárias ora em curso, espera-se uma melhoria geral na eficiência dos portos, bem como uma redução nos custos de movimentação resultando, em um primeiro momento, em um forte impacto nos níveis de frete porta a porta. Já a melhoria da eficiência portuária fará com que os navios passem menor tempo nos portos, realizando mais viagens, o que reduzirá seus custos médios por 6 Pode-se dividir os custos de uma embarcação em: a) custo de capital - reflexo do preço do navio e das condições de financiamento para sua aquisição e que independe de sua operação no longo curso ou cabotagem; b) custo operacional - que é o custo de mantê-lo armado e tripulado, ou seja, pronto para operar e que também independe de sua operação no longo curso ou cabotagem; e c) custo de viagem - que são os custos de combustível, lubrificantes, despesas portuárias etc. A importância da eficiência e dos custos do porto neste item depende, basicamente, da relação tempo de mar vis-à-vis tempo de porto. Pode influir pouco, no caso de um navio que opere carga geral no tráfego Brasil/Extremo Oriente (40 dias no mar e 4 dias no porto brasileiro) ou ter vital importância e ser o principal custo, no caso de um navio que opere granel na cabotagem. 12

13 tonelada transportada, realimentando a redução dos fretes e aumentando a rentabilidade do setor. PANORAMA INTERNACIONAL PROPRIEDADE DA FROTA Os países desenvolvidos, responsáveis por 50% do comércio internacional, detêm 72% da frota mundial. Já os países em desenvolvimento, respondem por 40% do comércio e 19% da frota mundial. Embora controlem 72% da frota mundial, somente cerca de 28% da frota mercante dos países desenvolvidos encontram-se registradas sob bandeira nacional. De fato, este grupo de países é o que mais faz uso dos registros livres para suas embarcações, uma vez que, em geral, possuem custos operacionais bastante elevados. 7 TABELA 11 DISTRIBUIÇÃO DA TONELAGEM MUNDIAL POR GRUPO DE PAÍSES DE REGISTRO Bandeira de Registro milhões % milhões % tpb tpb Países Desenvolvidos Principais Países FOC Países em Desenvolvimento Ásia América Total Fonte: UNCTAD A frota dos países desenvolvidos que navega sob suas próprias bandeiras é, em geral, composta por navios que operam na cabotagem - reservada a empresas e navios nacionais em todo o mundo - e no transporte de mercadorias prescritas e no cumprimento de acordos bilaterais no longo curso (para isso recebendo diversos tipos de subsídios de seus governos, de forma direta ou indireta). Em rotas que 7 Em média, o custo da tripulação de um navio é de US$ 3 mil/dia em registro tradicional europeu, US$ 6 mil/dia no registro americano e US$ 1,4 mil/dia em registro de conveniência. 13

14 contemplem dois portos não nacionais, os armadores desses países fazem uso de bandeiras de conveniência. 8 Quanto ao grande aumento verificado na frota mercante dos países em desenvolvimento (10% em 1980 para 19% em 1995), pode-se verificar que este aumento deveu-se ao desempenho dos tigres asiáticos, que saltaram de 6% em 1980, para 14% da frota total mundial em Cerca de 65% dos navios mercantes do mundo navegam registrados em apenas dez bandeiras. Desses dez principais registros, cinco são bandeiras de conveniência (Panamá, Libéria, Chipre, Bahamas e Malta), um é segundo registro (Noruega 9 ), e a Grécia tem um registro bastante liberal. Apenas três registros, portanto, são tradicionais: Japão, China e Estados Unidos. Ressalte-se, no entanto, que o Japão e os Estados Unidos possuem cerca de 75% de sua frota registrada em países FOC. O Brasil ocupa a 21ª posição com cerca de 8,4 milhões de tpb e nossas empresas são proprietárias de 1,5 milhão de tpb registradas em países FOC, sendo a quase totalidade da Seamar, subsidiária da Docenave na Libéria. TABELA 12 PRINCIPAIS FROTAS MERCANTES POR REGISTRO País Capacidade (milhões tpb) Percentual sobre frota mundial (%) 1) Panamá ,9 2) Libéria 98 13,3 3) Grécia 52 7,1 4) Chipre 40 5,5 5) Bahamas 37 5,0 6) NIS (2º 33 4,5 registro Noruega) 7) Malta 30 4,0 8) Japão 29 3,9 9) China 25 3,4 8 Existem grandes diferenças entre as operações nos mercados de granéis e de carga geral. No transporte de granéis líquidos, as grandes empresas mundiais são proprietárias de cerca de 50% dos navios que as atendem, utilizando, normalmente, bandeira nacional. Afretam sob contratos de longo prazo cerca de 30/35%, buscando no mercado spot (contratos de curto prazo ou por viagem) o atendimento a suas necessidades do dia a dia. No mercado de granéis sólidos, apesar da existência de dois sub-setores com características completamente distintas (granéis minerais e granéis alimentares), opera-se basicamente com navios registrados em bandeira de conveniência. No mercado de carga geral, a bandeira nacional, responsável sempre pelos custos do navio, em qualquer país, serve para abrigar embarcações de cabotagem e aquelas que operam no longo curso no atendimento a cargas e tráfegos reservados. 9 A criação de um segundo registro foi a forma que alguns países encontraram para repatriar suas frotas. São registros que buscam o oferecimento de condições semelhantes àquelas dos países FOC. Não são tão rígidos quando os registros nacionais, mas também não são tão liberais quanto os registros livres (exigem, por exemplo, que o capitão e chefe de máquinas sejam cidadãos natos). Diversos países criaram segundo registro (França, Alemanha, Inglaterra etc., mas o mais utilizado, até por navios de empresas não locais, é o da Noruega). Obs: Norwegian International Shipping (NIS). Ver Velasco e Lima (1997). 14

15 10) Estados Unidos 21 2,9 Soma (1-10) ,5 21) Brasil 8 1,2 Mundo ,0 Fonte: UNCTAD Obs: Navios acima de 100 grt. A análise da frota mundial por domicílio das empresas armadoras, ou seja, os países que controlam, de fato, os navios mercantes, apresenta um quadro completamente diverso. Somente os cinco principais países - Grécia, Japão, Estados Unidos, Noruega e China - controlam cerca de metade da frota mundial, sendo que este percentual sobe para 67% para os dez primeiros. O Brasil aparece na 17ª posição. TABELA 13 PRINCIPAIS FROTAS MERCANTES POR DOMICÍLIO DO ARMADOR País Capacidade (milhões tpb) Registro Estrangeiro/ Registro Nacional ( % ) Participação na frota mundial (%) 1) Grécia ,8 18,0 2) Japão 87 73,0 12,9 3) Estados 50 72,8 7,5 Unidos 4) Noruega 48 40,9 7,2 5) China 35 35,3 5,2 6)) Hong Kong 31 77,7 4,7 7) 22 76,3 3,3 Inglaterra 8) Coréia 21 53,5 3,1 9) Rússia 18 22,2 2,7 10) Alemanha 17 64,3 2,6 Soma (1-10) ,6 67,2 17) Brasil 10 14,0 1,5 Mundo ,3 100,0 Fonte: UNCTAD Obs: Navios acima de grt. Mais da metade da frota mundial está registrada em país diferente de seus proprietários, o que demonstra a grande importância dos registros de conveniência na operação de marinha mercante. Para os dez principais países, esse percentual sobe para 60%. EMPRESAS DE NAVEGAÇÃO A conteinerização no setor de carga geral provocou grandes mudanças na operação desse segmento. As empresas de navegação passaram a investir em terminais portuários, centros de consolidação de cargas no interior e grandes navios porta-contêineres, que estão cada vez mais operando apenas entre poucos terminais, de propriedade das próprias empresas. 15

16 A logística envolvida na movimentação do contêiner (transporte vazio e reposicionamento devido a tráfegos desbalanceados, manutenção e reparo etc., além da própria aquisição/leasing) representa um custo muito alto para as empresas, cerca de 10% a 15% dos custos operacionais. Como os tráfegos internacionais são, em sua maioria, fortemente desbalanceados, a movimentação e o posicionamento de contêineres vazios fazem-se sempre necessário e ocorre em grande volume. 10 As grandes empresas mundiais estão se ajustando ao novo cenário de custos elevados de gerenciamento e logística do contêiner e forte redução dos fretes (devido ao aumento da concorrência). Duas ações, em resumo, estão se tornando prática comum no mercado internacional. Na operação - registro da embarcação em países FOC Antes utilizado apenas por embarcações graneleiras, os registros de conveniência estão sendo cada vez mais comuns em navios portacontêineres. No gerenciamento - parcerias, fusões e incorporações As grandes empresas estão buscando redução de custos, racionalização dos serviços e atuação global. As próprias megacarriers 11 estão se associando entre elas e formando mega-consórcios na operação de contêineres, tendo como conseqüência o desaparecimento das empresas de navegação locais. Como exemplo, podemos citar: A Nedloyd (2ª operadora mundial de contêineres) associou-se à P&O (7ª operadora mundial). A nova empresa P&O-Nedloyd (180 mil TEUs 12 de capacidade de transporte) é, atualmente, a maior operadora mundial; A Neptunia Orient Line (NOL), de Cingapura, está adquirindo a American President Lines (APL) e já opera cerca de 120 mil TEUs em consórcio; A Maersk (4ª empresa com 145 mil TEUs), após adquirir a EAC (empresa que fazia transporte entre Europa e Ásia), está agora em negociações com a Sea-Land (6ª empresa com 116 mil TEUs), de olho no braço ferroviário desta empresa nos Estados Unidos; e 10 Os portos brasileiros movimentaram unidades de contêineres no ano de 1995, dos quais 30% ( ) foram contêineres vazios. Somente no porto de Santos em 1996 foram movimentados 172 mil contêineres vazios (34 mil na importação e 138 mil na exportação), representando 23% do total (735 mil unidades). Todo o custo de movimentação nos portos, do transporte em terra e no navio é de responsabilidade da empresa de navegação. 11 O termo megacarrier foi utilizado inicialmente pela UNCTAD no início dos anos 90 para definir as empresas que operavam mais de 100 navios e tinham faturamento acima de US$ 1 bilhão por ano. 12 TEU (twenty equivalent unit) contêiner de 20 pés. A capacidade dos navios porta-contêineres é expressa em TEUs. 16

17 A Cosco (3ª empresa com 154 mil TEUs), 13 gigante estatal chinesa que opera também com granéis e químicos, está fundindo suas cinco subsidiárias. A nova empresa irá iniciar suas operações com cerca de 400 navios. 14 Além disso, existem em operação, atualmente, três alianças globais que buscam cobrir os principais portos do mundo com navios de grande porte (3 a 6 mil TEUs). É uma tentativa das grandes empresas no caminho da criação de novas conferências de fretes, buscando racionalização dos serviços e, principalmente, redução da concorrência. a) Global Alliance - American President Lines (APL) + Orient Overseas Container Line (OOCL) + Nedloyd + Mitsui-OSK Lines (MOL) + Malaysian International Shipping Corporation (MISC); b)grand Alliance - Nippon Yuken (NYK) + P&OCL + NOL + Hapag-Lloyd. c) Worldwide Alliance - Maersk + Sea-Land. Ressalte-se que estão acontecendo negociações entre diversas empresas para trocas de consórcios e novas fusões e parcerias. SUBSÍDIOS Praticamente todos os países que possuem marinha mercante oferecem às suas empresas uma série de subsídios, principalmente no transporte de carga geral. 15 Também na construção naval a concessão de subsídios por parte dos governos dos países que possuem uma indústria expressiva é comum. 16 A concessão de subsídios na construção naval vem sendo discutida nos últimos anos e os países membros da OECD, por exemplo, vêm buscando limitar, em níveis cada vez mais baixos, principalmente os subsídios diretos aos estaleiros. A extinção deste mecanismo já foi por diversas vezes postergada por discordância de vários países, principalmente Espanha, França e Estados Unidos. 13 As empresas brasileiras operadoras de contêineres têm, em média, capacidade total de 6 mil teus. 14 O Brasil possui hoje duas empresas de navegação de porte mundial: Fronape/Petrobrás (opera granéis líquidos), com frota de aproximadamente 60 navios e maior operadora mundial de navios combinados, e a Docenave (operadora de granéis sólidos), que aparece na 8ª posição também na operação de navios combinados. 15 Prescrição de rotas, prescrição de cargas, acordos bilaterais, esquemas diferenciados de financiamento, benefícios fiscais, esquemas privilegiados de depreciação, fundos especiais para o setor, apoio direto do governo (subsídios a operação e construção) etc. 16 Isenção fiscal, créditos especiais, linhas para exportação, subsídios diretos aos estaleiros, programas de investimentos em tecnologia, agências de pesquisa e desenvolvimento, clubes de investimento (pessoa física e jurídica) etc. 17

18 O Departamento de Transporte dos Estados Unidos, por intermédio do Maritime Administration (Marad), publica anualmente uma análise da concessão de subsídios em nível mundial. 17 No Brasil são apontados corretamente os seguintes subsídios: a) programas especiais de financiamento; b) apoio às exportações; c) concessão de benefícios fiscais; d) existência de impostos e restrições à importação de embarcações e e) reserva da navegação de cabotagem. Aparecem como países que mais concedem subsídios a Coréia, a Espanha, a Itália, o Japão, a Alemanha e a Bélgica. Evidentemente, os Estados Unidos não aparecem. No entanto, a cabotagem americana é uma das mais protegidas do mundo. Além disso, existe um grande programa em andamento de apoio aos estaleiros e a marinha mercante sob bandeira americana (longo curso e cabotagem) recebe pesados subsídios diretos à operação. Existe também um grande número de mercadorias que são prescritas à bandeira americana, e o governo controla a atuação das empresas estrangeiras no país e a existência de práticas protecionistas em portos estrangeiros. Ressalte-se que a implantação do Registro Especial Brasileiro (REB) está sendo questionada pelo governo norte-americano, que está ameaçando iniciar a cobrança de uma taxa de US$ 100 mil dos navios brasileiros cada vez que eles entrarem em portos norte-americanos. CONCLUSÕES A defesa de uma marinha mercante nacional e de um parque industrial destinado à construção naval sempre foi realizada sob argumentos de preservação da soberania política ou militar do país. Atualmente, é a esfera econômica que valoriza esses setores, pois o transporte marítimo internacional gerou US$ 220 bilhões em fretes no ano de Uma frota mercante competitiva dá ao país acesso e controle das redes de logísticas de produção e comercialização, possibilita a determinação de rotas adequadas aos produtos exportados e de estratégias comerciais de seus portos. Possibilita, enfim, sustentação eficaz ao comércio exterior. No ano 2000, o comércio exterior do Brasil estará gerando fretes de cerca de US$ 10 bilhões por ano. Até lá, as grandes empresas de 17 Report on Foreign Shipbuilding Subsidies - US Department of Transportation. São analisados os seguintes países: Austrália, Bangladesh, Bélgica, Brasil, Dinamarca, Finlândia, França, Alemanha, Grécia, Índia, Itália, Japão, Coréia, Malta, México, Marrocos, Holanda, Nigéria, Noruega, Peru, Filipinas, Polônia, Portugal, Romênia, África do Sul, Espanha, Taiwan, Tailândia, Turquia, Inglaterra (United Kingdom) e Uruguai. 18

19 transporte de contêineres (mercado que compreende 75% dos fretes totais), já terão concluído os processos de ajustamento do mercado. Certamente, restarão duas ou três grandes empresas operando em cada rota e, caso o Brasil não conte com uma empresa forte neste mercado, sobrará ao país tão-somente o pagamento dessa enorme conta. Com duas ou três grandes operadoras em cada rota e após os ensaios que estão sendo realizados na tentativa do ressurgimento das conferências através da fixação de algumas poucas rotas globais, os fretes, certamente, deixarão de ser uma variável determinada pelo mercado para ser um parâmetro fixado pelas grandes empresas internacionais remanescentes. MARINHA MERCANTE 18 Duas são as empresas brasileiras com importância em nível mundial: a Fronape, na operação de granéis líquidos, e a Docenave, na operação de granéis sólidos. Essas duas empresas operam em mercados onde não ocorreram alterações significativas nos últimos anos. A Fronape sempre teve a exclusividade do transporte de petróleo e derivados no país. A Docenave, por sua vez, com o objetivo de oferecer respostas positivas à sua controladora (a CVRD vende o minério FOB e a Docenave é apenas uma das empresas de navegação utilizadas), sempre operou utilizando-se dos mecanismos normalmente usados pelas demais empresas concorrentes, tendo sido a primeira empresa brasileira a registrar navios em bandeira de conveniência e a obter financiamento no Japão para a construção de navios na Coréia. Já no mercado de carga geral, o Lloyd Brasileiro, a outra empresa que completaria a operação estatal no setor, chegou a possuir mais de quarenta navios e a ser uma das principais empresas do mundo. No entanto, após retalhamentos dos mercados por ela operados, 19 a não 18 As novas conferências de fretes tendem a se tornar cada vez mais e mais fechadas a novos entrantes, devido ao elevado volume de recursos necessários ao início da operação (o oferecimento de um serviço volta-ao-mundo Roundthe-World, por exemplo, exige, inicialmente, cerca de 30 navios, metade operando em cada sentido do globo). Se antes existiam legislações ditadas pelos governos, determinando e controlando o número de empresas e a cota que cada uma teria em determinada rota, as regras atuais, ditadas pelas grandes empresas de navegação, tendem a ser mais excludentes. 19 Até meados dos anos 60, apenas as três empresas estatais operavam no longo curso Fronape, Docenave e Lloyd. A entrada em operação das empresas privadas no longo curso deu-se sempre com a divisão dos mercados já atendidos pelo Lloyd. Como a operação dava-se somente através de conferências de fretes fechadas e fortemente controladas pelo governo empresas, navios, cotas, fretes, portos etc., toda nova empresa privada que era autorizada a operar no longo curso recebia uma parcela de uma determinada conferência de frete. A operação de navios avulsos out-siders no Brasil não era permitida. O frete, determinado pelo governo brasileiro, era sempre o necessário para cobrir as despesas da empresa mais ineficiente da conferência, de modo que nunca houve necessidade de nenhum ajuste por parte de nossas empresas. Este fato teve importância quando da abertura completa de nosso mercado, pois, de um lado, extinguiu-se a estatal e, de outro, não se permitiu o preparo adequado da empresa privada nacional ao novo regime concorrencial. 19

20 renovação de sua frota e a sucessivas administrações desastrosas, praticamente não opera. Também as empresas privadas que operam no longo curso não têm porte, estrutura e gerenciamento adequados para o cenário dos mega-consórcios. Temos uma série de pequenas empresas, algumas que funcionam apenas como simples agenciadores de cargas (brokers) que utilizam navios estrangeiros sob afretamento. No mercado de carga geral, o tamanho exigido das empresas para operação no longo curso faz com que apenas uma operação conjunta das frotas das diversas empresas brasileiras abra uma possibilidade de sobrevivência. A criação de uma empresa operadora que administrasse a frota mercante brasileira no mercado de carga geral deve, portanto, ser analisada. A gestão de cerca de 30 navios, não incluindo os navios do Lloyd, traria uma série de vantagens: a) porte - para a nova empresa seria aberta a possibilidade de acordos e parcerias com as grandes empresas estrangeiras que hoje operam no país; b) racionalização da operação - o atendimento a rotas e portos mais significativos e lucrativos no atendimento ao comércio exterior do país com escalas atraentes e custos reduzidos. Por exemplo, parte dos navios operando em consórcio no sentido Brasil/Estados Unidos/Europa/Brasil, outra parte no sentido Brasil/Europa/Estados Unidos/Brasil; c) escala - a nova empresa passaria a gerenciar cerca de 60 mil TEUs com uma estrutura única, ao invés das diversas estruturas hoje existentes para o gerenciamento de 10 mil a 15 mil TEUs; e d) investimentos - possibilidade da contratação de diversos novos navios para adequação da frota e atendimento às novas parcerias. A livre utilização dos registros de conveniência por subsidiárias integrais das empresas brasileiras foi amplamente discutida quando da promulgação da Lei 9.432, de janeiro de Optou-se, no entanto, pela criação de um segundo registro, o REB. Internacionalmente, a criação de um segundo registro serve para evitar que a frota mercante seja transferida para bandeira de conveniência ou mesmo para repatriá-la, caso isso já tenha ocorrido, o que é feito criando-se condições diferenciadas para o setor (fiscal, trabalhista, operacional etc.). Como o navio de segundo registro navega com custos operacionais superiores aos dos países FOC (embora 20

21 significativamente menor que o do registro tradicional do país), o governo fornece outros tipos de benefícios tais como reservas de cargas, financiamentos especiais etc. (que os navios FOC não possuem). É a combinação de custos inferiores e outros benefícios, que faz com que os segundos registros existentes tenham sucesso vis-à-vis o navio FOC tradicional (que, embora apresentando custos mais baixos, não têm acesso a determinados tráfegos e cargas reservados). Pode-se encontrar no REB as características gerais de um segundo registro como os existentes internacionalmente. Assim é que, além dos benefícios de ordem econômico-financeira oferecidos pelo governo para tornar o navio brasileiro mais competitivo nos seus custos de operação, 20 foi também oferecido o benefício de sua preferência. De fato, ao determinar que o frete não integra a base de cálculo para os impostos do produto quando o seu transporte for realizado por navios de bandeira brasileira registrados no REB, existirá um claro benefício aos transportadores pela escolha dos navios brasileiros. 21 No entanto, os benefícios previstos na nova legislação chegam quando as empresas brasileiras se encontram extremamente fragilizadas e sem condições de, efetivamente, investirem em novas construções. 22 É nesse cenário que a parceria operacional das empresas brasileiras deve ser pensada. O país precisa e pode dispor de uma marinha mercante representativa. O surgimento de uma grande empresa no segmento de carga geral daria ao Brasil condições de fazer parte de um pequeno grupo de países que, em futuro próximo, definirão os custos e as rotas do comércio internacional. A implantação de políticas de geração de recursos - dentro do novo cenário de economia estabilizada e atração de investimentos privados que o país atravessa - e o estabelecimento de regras e mecanismos para atração destes investimentos devem ser prioridades nacionais. Investir US$ 60 milhões na construção de um navio porta-contêineres com TEUs de capacidade traz para o país receitas de divisas da ordem de 20 O Decreto 2.256, de , regulamenta o REB e prevê como incentivos: a) juros semelhante à embarcação exportada; b) cobertura internacional de seguro; c) isenção de PIS/COFINS nos fretes gerados; d) novas convenções e acordos coletivos remuneração e férias; e) obrigatoriedade de serem brasileiros somente o comandante e o chefe de máquinas; f) frete não integra a base de cálculo para os tributos da empresa; e g) operações de reparos equiparadas às de exportação. 21 Em uma importação, por exemplo, de um equipamento (preço do bem de US$ 1 milhão e alíquota de Imposto de Importação de 30%) cujo frete seja de US$ 100 mil haverá uma redução de US$ 30 mil para o importador. 22 A introdução da TJLP nos contratos de financiamento entre julho de 1994 (Plano Real) e agosto de 1995 (financiamento padrão dólar), elevou os saldos em 40% na média. 21

22 US$ 55 milhões por ano, 23 o que, com certeza, seria bem-vindo na conta de serviços do balanço de pagamentos do Brasil. Obviamente, há a necessidade de equacionar e definir prioridades para a utilização da poupança nacional disponível para a construção dessa frota, dado o montante de recursos exigíveis (mais de US$ 10 bilhões, para que a participação de navios próprios volte aos níveis de 86). E, deve ser ressaltado a existência de grandes volumes de recursos no mercado internacional que poderiam ser utilizados pelos armadores brasileiros para essa ampliação. 23 Foram consideradas seis viagens redondas por ano com transporte de 3 mil TEUs por pernada e frete de US$ 1,5 mil por TEU. 22