I-07 Dimensionamento da estrutura

Transcrição

1 I-07 Dimensionamento da estrutura

2 Contents Conceitos relevantes... 3 Experiência internacional... 4 A experiência Nacional... 5 Análise do tema... 6 Dimensionamento de uma agência reguladora... 9 Legislação pertinente Melhores práticas documentadas Recomendação (Guia) Referências bibliográficas... 17

3 Dimensionamento da estrutura Conceitos relevantes A promulgação da Lei nº /2007 marco regulatório do setor de saneamento - estabelece as diretrizes da regulação, em âmbito subnacional - aquela exercida por estados e municípios da federação. De acordo com Galvão Junior et. al (2008), embora o marco regulatório indique a possibilidade de cada município possuir sua entidade reguladora, com exceção das regiões metropolitanas, a qual devem atuar em forma de gestão associado com o respectivo estado, é de extrema relevância se avaliar a viabilidade da regulação em diferentes possíveis configurações. O setor de saneamento apresenta o desenho institucional diferente de alguns setores de infraestrutura, como no de telecomunicações, onde a titularidade dos serviços é definida como nacional, instalando-se a regulação por agência federal. No setor de energia elétrica, definiuse também a regulação por agência nacional, descentralizando-se parte das funções fiscalizatórias para alguns estados. A Medida Provisória nº 844/2018 traz alterações no desenho institucional, definindo no 5º do artigo 8-A que nas regiões metropolitanas, nas aglomerações urbanas e nas microrregiões serão fiscalizados e regulados por entidade reguladora estadual, distrital, regional ou intermunicipal, excluindo, assim, a atuação de agências reguladoras municipais. Araújo (2009) apresenta possíveis riscos oriundos da localização do poder regulatório no município, sendo o primeiro associado à proximidade das forças políticas, o que pode resultar em ações favoráveis a interesses diversos aos da concessão. Outro risco relevante é a baixa capacidade técnica e gerencial dos municípios, dificultando o acompanhamento das obrigações contratuais, com potencial risco ao equilíbrio do contrato de concessão. É fato que boa parte dos municípios brasileiros não contam com quadros técnicos qualificados e com capacidade institucional para implementar a regulação do setor de saneamento ao nível local. Tal cenário pode inviabilizar projetos que contribuam para universalização e melhorias na qualidade dos serviços prestados aos usuários. Nesse sentido, faz-se necessário avaliar qual o nível de descentralização que se mostra mais

4 adequada, evitando que a multiplicação de entidades reguladoras não traga os benefícios esperados, haja vista o alto nível de burocratização e baixa uniformidade de procedimentos e regulamentos. De acordo com Galvão Jr. et al (2008), a delegação da regulação à uma agência estadual é uma alternativa por esta apresentar menor assimetria de informações e estar menos sujeita ao risco de captura diante do poder concedente e/ou da concessionária. Os mesmos autores ainda trazem uma avaliação relacionada aos custos regulatórios incorridos: Com relação ao custo regulatório, Galvão Jr. et al (2006) avaliaram que as taxas para custeio da atividade reguladora variam de 0,5 a 1,0% do faturamento das concessionárias nas agências estaduais e de 1 a 3% do faturamento nas agências municipais. Essa diferença entre os dois grupos constitui evidência, ainda que limitada, que corrobora a hipótese de que o custo regulatório varia na proporção do tamanho da agência. Note-se que as agências estaduais possuem caráter multisetorial, o que possibilita a presença de economias de escala e de escopo na função regulatória. Experiência internacional A Entidade Reguladora dos Serviços de Águas e Resíduos (ERSAR) é a responsável pela regulação e fiscalização dos serviços de saneamento em Portugal. Atualmente o modelo organizacional e funcional da ERSAR está organizada em Conselho de Administração, pelos serviços operativos (Departamento de Sistemas de Resíduos, Departamento de Sistemas de Águas, Departamento de Gestão por Contrato, Departamento de Gestão Direta, Departamento Jurídico e Departamento da Qualidade. Os serviços de apoio técnico e administrativo são constituídos pelo Departamento Administrativo, Financeiro e de Recursos Humanos e Departamento de Gestão de Tecnologias e Informação.

5 O modelo organizacional da ERSAR integra ainda os demais órgãos previstos na legislação (Conselho Consultivo, Conselho Tarifário e Fiscal Único). Após a criação da ERSAR em agosto de 1997, primeiros quatro anos, a entidade reguladora de serviços de águas e resíduos exerceu as funções para um número crescente de entidades concessionárias, atingindo cerca de meia centena. Nos cinco anos seguintes ( ), além da regulação das entidades concessionárias, a ERSAR assumiu as responsabilidades de autoridade competente para a qualidade da água para consumo humano para um universo de mais de quatrocentas entidades gestoras. Deste 2009 a entidade reguladora reforçou os poderes e alargou as atribuições de regulação dos serviços de águas e resíduos para todo o universo de perto de quinhentas entidades gestoras, mantendo as responsabilidades de autoridade competente para a qualidade da água. Em 2014 a ERSAR tornou-se uma entidade administrativa independente com fortalecimento da sua autonomia e poderes de autoridade, sancionatórios e regulamentares. Atualmente a ERSAR conta com 85 funcionários, distribuídos por vários departamentos. Destes colaboradores, cerca de 80% são licenciados em diversas áreas, como economia, gestão, engenharia, direito e biologia. Além disso, a ERSAR recorre ainda a consultores em áreas de atuação específica. A experiência Nacional A tabela a seguir apresenta a estrutura das agências reguladoras subnacionais que atuam na regulação e fiscalização dos serviços de saneamento, conforme consta no anuário Saneamento Básico Regulação 2017 (Pesquisa ABAR):

6 Tabela 1- Estrutura das Agências Reguladoras de Saneamento Nº Economias Reguladas Água e Esgoto Nº municipios regulados Outros setores regulados Total de funcionários atuando em Saneamento Regulação Econômica Fiscalização Qualidade Ouvidoria Jurídico Outros Nº Funcionários por economias reguladas AGIR-SC ,034 ARES-PCJ ,004 AGR TUBARÃO ,143 ARSEC-CUIABÁ ,043 ADASA ,024 AGEPAN-MS ,016 AGERGS-RS ,004 AGER-MT ,158 AGR-GO ,002 ARCE-CE ,010 ARCON-PA ,070 ARPE-PE ,009 ARSAE-MG ,011 ARSAL-AL ,012 ARSAM-AM ,038 ARSESP-SP ,003 ARSP-ES ,007 ATR-TO ,013 Média 0,033 Fonte: Adaptado de ABAR (2017) Nota-se que existe uma diversidade no número de municípios e economias de água e esgoto reguladas pelas diversas agências, com quadros de empregados também variados. Além do quadro próprio das agências, há de se considerar que boa parte se utiliza de contratação de consultorias específicas para determinados temas. Para efeitos de comparação, de forma bem superficial e relativizada, foi constituída uma relação de número de funcionários por mil economias reguladas. A tabela 1 demonstra também que muitas agências atuam de forma multisetorial, otimizando o seu escopo de atuação e compartilhando a expertise de outros setores regulados. Análise do tema Para se dimensionar a estrutura de uma agência reguladora é essencial a avaliação do custo regulatório, considerando todos os custos com infraestrutura, pessoal entre outros. Galvão Jr. et al (2008) estimaram o custo regulatório utilizando como base as informações da Agência Reguladora de Serviços Públicos Delegados do Estado do

7 Ceará (ARCE), por possuir quadro próprio de pessoal, ser reconhecida como referência na regulação do setor de saneamento básico e ter dados disponíveis e de livre acesso na rede mundial de computadores. No cálculo das despesas de pessoal próprio de nível superior, foi utilizado o salário base da Arce, nível intermediário, estabelecido na Lei Estadual nº , de 29 de março de 2006 (Ceará, 2006). As demais despesas de uma agência padrão são referentes a custos operacionais (aluguel, equipamentos, energia, comunicação, pessoal administrativo, entre outros) e de consultorias. Outra premissa definida na concepção da estrutura regulatória, é que o quadro de pessoal próprio deverá ser reduzido e eficiente para o desenvolvimento das atividades regulatórias. Os percentuais das taxas de regulação sobre a receita operacional direta total adotados para análise de viabilidade da regulação municipal variaram de 1 a 3% do faturamento das concessionárias, conforme valores praticados por agências municipais no Brasil (Galvão Jr. et al, 2006). No tocante aos procedimentos metodológicos, para determinação da viabilidade da regulação municipal, inicialmente foi detalhado o escopo da atividade regulatória com base nas obrigações da Lei nº /2007, nas áreas de regulação econômica, normatização, fiscalização e ouvidoria. A figura a seguir apresenta uma análise do potencial de economias de escala e de escopo na função regulatória e da eficiência efetivamente obtida pelas agências que responderam à pesquisa ABAR Nesta figura, os pontos mais a nordeste do diagrama representam maior potencial de eficiência na regulação, enquanto os pontos mais a sudoeste sugerem menor potencial. Os pontos a noroeste apresentam maior economia de escopo com baixa escala na função regulatória, enquanto a sudeste maior escala potencial com menor escopo.

8 Figura 1 - Escala, escopo e eficiência na regulação Escop Escala, escopo e eficiência na regulação Diâmetro = Escala (0.20) Nesta figura, são apresentados três índices: Índice de Economias de Escala (potenciais) = número de economias reguladas em relação ao regulador de maior número de economias reguladas (ARSESP = 1) Índice de Economias de Escala (potenciais) = número de setores regulados em relação ao regulador de maior número de setores (7 setores é o máximo água e esgoto considerados como 2 setores). Índice de Eficiência (efetivo) = número de economias para cada funcionário regulando saneamento. Nessa análise, o que se pode observar, sumariamente, é que aparentemente tanto a maior escala quanto o maior escopo têm sido aproveitados por reguladores na obtenção de maior eficiência na função regulatória. A análise da figura é prejudicada pela falta de um índice de qualidade ou efetividade na regulação (por exemplo, frequência da fiscalização, tecnicidade no processo de revisão tarifária, entre outros).

9 Assim, a figura 1 constitui apresentação meramente indicativa do quadro regulador brasileiro, com os dados informados pelas próprias entidades na pesquisa ABAR. De forma discricionária os consultores atribuíram notas de qualidade regulatória, apenas indicativamente, em um sistema de cores: verde (regulação com funções plenas); amarelo (regulação com funções incompletas); vermelho (regulação bastante incipiente). Por essa qualificação se observa que as agências com maior escala tendem a ter melhor desenvolvimento da função regulatória, enquanto as economias de escopo não são determinantes de pleno desenvolvimento da regulação. Como as agências com menor combinação escala/escopo se apresentam mais incipientes (vermelhos), pode-se sugerir, nessa análise sumária, que o aproveitamento das economias de escopo também contribui para o desenvolvimento da regulação; agências com níveis baixos de ambas as economias têm evolução menos significativa. Dimensionamento de uma agência reguladora Para o dimensionamento da estrutura mínima das agências reguladoras de saneamento (água e esgoto), foram considerados três tamanhos de agência, a saber: Tabela 2 - Definição do porte de agências Porte Limiar Média funcionários por 1000 economias Pequeno Até ,124 Médio Até ,026 Grande Até ,008 Na tabela 2, a média de número de funcionários por mil economias foi obtida a partir da pesquisa ABAR O porte de uma agência é relevante na definição da estrutura mínima para realização plena das atividades regulatórias. Além do número de economias reguladas, deve-se sempre considerar características locais, em especial a distância entre municípios regulados e a logística para fiscalizações.

10 Foi definida uma estrutura mínima para uma agência pequena, conforme a coluna Pequeno da tabela 3 a seguir, que inclui um quadro básico. Tabela 3 - Estrutura mínima para agências reguladoras (número de empregados) Pequeno Médio Grande Área Administrativa Regulação Técnica Regulação Econômica Fiscalização Técnica/Qualidade Fiscalização Econômica Financeira Ouvidoria Jurídico TOTAL Para os tipos médio e grande foram aplicados múltiplos de população média em cada faixa ajustados pelos fatores de escala respectivos. Assim, o tipo médio tem um ponto médio de população de 450 mil habitantes. Se fosse linearmente extrapolado o tipo pequeno para médio, a agência média teria 9 vezes mais funcionários em função do número de economias; porém, aplicando-se o fator de escala de 1,23 sobre o número de funcionários por mil economias verificado na pesquisa da ABAR para essa faixa de agências. Da mesma forma, o fator de escala para as agências grandes foi de 2,13. Isto significa, no caso das agências grandes, que para atender a um número de milhões de economias, o enxoval mínimo não é proporcional às economias, mas sim um pouco mais do dobro do requisito de pessoal de uma agência pequena. Dessa forma, o enxoval mínimo de pessoal de uma agência pequena seriam 13 funcionários; de uma agência média, 20 funcionários; e de uma agência grande, 47 funcionários. Obviamente esta estimativa se refere ao nível mínimo de pessoal para o funcionamento da agência. Para o desenvolvimento pleno de funções regulatórias em nível de tecnicidade elevada, o requisito de pessoal é superior a este número.

11 Legislação pertinente A Lei nº 11445/2007 traz uma série de objetivos e responsabilidades para as agências reguladoras, que devem ser estritamente consideradas para o dimensionamento da estrutura regulatória. Art. 12. Nos serviços públicos de saneamento básico em que mais de um prestador execute atividade interdependente com outra, a relação entre elas deverá ser regulada por contrato e haverá entidade única encarregada das funções de regulação e de fiscalização. 1o A entidade de regulação definirá, pelo menos: I - as normas técnicas relativas à qualidade, quantidade e regularidade dos serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos; II - as normas econômicas e financeiras relativas às tarifas, aos subsídios e aos pagamentos por serviços prestados aos usuários e entre os diferentes prestadores envolvidos; III - a garantia de pagamento de serviços prestados entre os diferentes prestadores dos serviços; IV - os mecanismos de pagamento de diferenças relativas a inadimplemento dos usuários, perdas comerciais e físicas e outros créditos devidos, quando for o caso; V - o sistema contábil específico para os prestadores que atuem em mais de um Município. O artigo 22 da Lei 11445/2007 apresenta o rol de objetivos da regulação, que também devem ser observados para dimensionamento das agências: Art. 22. São objetivos da regulação: I - estabelecer padrões e normas para a adequada prestação dos serviços e para a satisfação dos usuários; II - garantir o cumprimento das condições e metas estabelecidas; III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do sistema nacional de defesa da concorrência;

12 III - prevenir e reprimir o abuso do poder econômico, ressalvada a competência dos órgãos integrantes do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência; e (Redação dada pela Medida Provisória nº 844, de 2018) IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômico e financeiro dos contratos como a modicidade tarifária, mediante mecanismos que induzam a eficiência e eficácia dos serviços e que permitam a apropriação social dos ganhos de produtividade. IV - definir tarifas que assegurem tanto o equilíbrio econômicofinanceiro dos contratos quanto a modicidade tarifária, por meio de mecanismos que induzam a eficiência e a eficácia dos serviços e que permitam o compartilhamento dos ganhos de produtividade com os usuários. (Redação dada pela Medida Provisória nº 844, de 2018) No artigo 23, a Lei apresenta as competências das agências reguladoras: Art. 23. A entidade reguladora editará normas relativas às dimensões técnica, econômica e social de prestação dos serviços, que abrangerão, pelo menos, os seguintes aspectos: I - padrões e indicadores de qualidade da prestação dos serviços; II - requisitos operacionais e de manutenção dos sistemas; III - as metas progressivas de expansão e de qualidade dos serviços e os respectivos prazos; IV - regime, estrutura e níveis tarifários, bem como os procedimentos e prazos de sua fixação, reajuste e revisão; V - medição, faturamento e cobrança de serviços; VI - monitoramento dos custos; VI - monitoramento dos custos, quando aplicável; (Redação dada pela Medida Provisória nº 844, de 2018) VII - avaliação da eficiência e eficácia dos serviços prestados; VIII - plano de contas e mecanismos de informação, auditoria e certificação; IX - subsídios tarifários e não tarifários; X - padrões de atendimento ao público e mecanismos de participação e informação; XI - medidas de contingências e de emergências, inclusive racionamento; XI - medidas de segurança, de contingência e de emergência, inclusive quanto a racionamento; e (Redação dada pela Medida Provisória nº 844, de 2018) XII (VETADO). XIII - diretrizes para a redução progressiva da perda de água. (Incluído pela Medida Provisória nº 844, de 2018)

13 Por fim, no artigo 29, a Lei 11445/2007 faz menção às atividades de regulação econômica: Art. 29. Os serviços públicos de saneamento básico terão a sustentabilidade econômico-financeira assegurada por meio de remuneração pela cobrança dos serviços, na forma estabelecida a seguir, e, quando necessário, por outras formas adicionais como subsídios ou subvenções: 1o Observado o disposto nos incisos I a III do caput deste artigo, a instituição das tarifas, preços públicos e taxas para os serviços de saneamento básico observará as seguintes diretrizes: I - prioridade para atendimento das funções essenciais relacionadas à saúde pública; II - ampliação do acesso dos cidadãos e localidades de baixa renda aos serviços; III - geração dos recursos necessários para realização dos investimentos, objetivando o cumprimento das metas e objetivos do serviço; IV - inibição do consumo supérfluo e do desperdício de recursos; V - recuperação dos custos incorridos na prestação do serviço, em regime de eficiência; VI - remuneração adequada do capital investido pelos prestadores dos serviços; VII - estímulo ao uso de tecnologias modernas e eficientes, compatíveis com os níveis exigidos de qualidade, continuidade e segurança na prestação dos serviços; VIII - incentivo à eficiência dos prestadores dos serviços. 2o Poderão ser adotados subsídios tarifários e não tarifários para os usuários e localidades que não tenham capacidade de pagamento ou escala econômica suficiente para cobrir o custo integral dos serviços. Melhores práticas documentadas Considerando as análises sumárias e de forma discricionária que os consultores atribuíram notas de qualidade regulatória, apenas indicativamente, em um sistema de cores, pode-se de dizer que a estrutura da agência, comparadas à possível efetividade na regulação, a Arsesp, Arsae-MG e Ares-PCJ apresentam as estruturas mais adequadas, demonstrando escala e qualidade regulatória compatíveis com seu quadro de empregados e atividades desenvolvidas até então. Vale lembrar que nem todas as agências reguladoras de saneamento responderam ao questionário da pesquisa ABAR e que a inexistência de um indicador de qualidade regulatória mais robusto e consistente, não permite qualquer juízo de valor sobre a

14 atuação das agências. O objetivo é demonstrar a necessidade de se avaliar a viabilidade ao se dimensionar uma agência reguladora. Ganhos de escala e escopo representam ainda um menor custo regulatório, pois as agências têm na taxa de regulação cobrada dos usuários dos serviços de saneamento básico a sua fonte de receitas.

15 Recomendação (Guia) Escopo: Dimensionamento da estrutura Versão: 0 Data: 31/08/2018 Objetivos: Apresentar os aspectos relacionados ao dimensionamento adequado da estrutura de uma agência de regulação. Principais usos: Diretrizes aplicáveis às agências de regulação para adequar/dimensionar a estrutura. Conceitos: Agência de regulação: pessoa jurídica de direito público, de natureza autárquica, constituída por um ou mais entes da Federação, com competências próprias de natureza regulatória e detentora de independência decisória, e que não acumule funções de prestador dos serviços regulados. Planejamento: as atividades atinentes à identificação, qualificação, quantificação, organização e orientação de todas as ações, públicas e privadas, por meio das quais o serviço público ou outras atividades públicas devem ser prestadas ou colocadas à disposição de forma adequada Principais vantagens e desvantagens: As diretrizes para dimensionamento da estrutura de uma agência de regulação permitem ofertar uma espécie de guia ou manual para os agentes públicos responsáveis pelo planejamento, de forma que o quadro de empregados das agências seja adequado para a atuação regulatória. Premissas: Às agências reguladoras de saneamento cabem uma série de competências, definidas na Lei Federal nº /2007, demandando uma estrutura adequada, com capacitação e remuneração compatíveis com as atividades típicas de regulação e fiscalização. Principais Referências: Associação Brasileira de Agências de Regulação (ABAR). Anuário Saneamento e Regulação ERSAR. Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos. Recursos Humanos. Disponível em GALVÃO JR, A.C.; TUROLLA, F.A.; PAGANINI, W.S. Viabilidade da regulação subnacional dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário sob a Lei /2007. Principais Diretrizes: Escopo e estrutura necessária A avaliação do escopo da atividade reguladora é relevante para permitir a determinação dos recursos e instrumentos necessários para que a agência exerça esta atividade (Willams, Borrow e Daly, 1998 apud Galvão Jr, Turolla e Paganini, 2008). Para consecução das atividades previstas na Lei nº /2007, a agência reguladora deverá possuir estrutura e quadros técnicos capacitados. Da mesma forma, o planejamento da agência deverá ser concebido para que se tenha condições para o acompanhamento das obrigações previstas no marco regulatório da concessão. A seguir uma proposta de dimensionamento mínimo das agências, baseado nos quadros atuais das agências e na efetividade das ações regulatórias:

16 Pequeno Médio Grande Área Administrativa Regulação Técnica Regulação Econômica Fiscalização Técnica/Qualidade Fiscalização Econômica Financeira Ouvidoria Jurídico TOTAL Histórico de Revisões: Revisado por: Data: Alteração: Revisado por: Data: Alteração: Revisado por: Data: Alteração:

17 Referências bibliográficas ABAR. Associação Brasileira de Agências de Regulação. Crise Hídrica. In: Pesquisa ABAR Saneamento Básico Regulação Disponível em: ERSAR. Entidade Reguladora dos Serviços de Água e Resíduos. Recursos Humanos. Disponível em GALVÃO JR, A.C.; TUROLLA, F.A.; PAGANINI, W.S. Viabilidade da regulação subnacional dos serviços de abastecimento de água e esgotamento sanitário sob a Lei /2007. WILLIAMS, J.; BORROWS, J.; DALY, S. Small Water Company Regulation: Choices for Commissions. Report.. Washington: NARUC Staff Committee on Water. National Association of Regulatory Utilities Commissions, 1998.