CRISE ENERGÉTICA E PRIVATIZAÇÃO

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1 CRISE ENERGÉTICA E PRIVATIZAÇÃO Gerobal Guimarães Consultor Legislativo da Área X II Recursos Minerais, Hídricos e Energéticos ESTUDO NOVEMBRO/2001 Câmara dos Deputados Praça dos 3 Poderes Consultoria Legislativa Anexo III - Térreo Brasília - DF

2 2001 Câmara dos Deputados. Todos os direitos reservados. Este trabalho poderá ser reproduzido ou transmitido na íntegra, desde que citados o(s) autor(es) e a Consultoria Legislativa da Câmara dos Deputados. São vedadas a venda, a reprodução parcial e a tradução, sem autorização prévia por escrito da Câmara dos Deputados. 2

3 CRISE ENERGÉTICA E PRIVATIZAÇÃO Gerobal Guimarães Olaconismo do título permitiria que se considerasse a crise atual, que desembocou em esforço ingente de racionalização e redução do consumo de energia elétrica, como fruto da privatização ou, de outra forma, que uma crise estrutural levou ao desencadeamento de um programa de privatização do setor elétrico. Na verdade, a crise diagnosticada é tão-somente relacionada com o setor de energia elétrica e não energética como um todo. Considere-se, entretanto, que, dada a importância da eletricidade em nossa matriz energética, a crise de energia elétrica repercute como uma crise energética global. Não há, a rigor, um ângulo único que aponte para uma única razão de estarmos vivendo uma crise no fornecimento de energia. Ao contrário, a confluência de vários fatores tornou a crise mais complexa, exigindo, desta forma, soluções menos simples e mais demoradas. As primeiras experiências envolvendo o uso de eletricidade feitas no Brasil iniciaram-se na segunda metade do século passado, contemporaneamente às aplicações iniciais dessa forma de energia nos Estados Unidos e Europa. De início, circunscrita ao campo das curiosidades científicas, a energia elétrica passou a ser encarada, principalmente a partir do final da década de 1870, como uma 3

4 forma de energia comercialmente útil, sobretudo na iluminação urbana, mas também nas áreas de comunicações, metalurgia e indústria química leve. No Brasil, a primeira instalação de iluminação elétrica permanente foi inaugurada em 1879, na estação central da Estrada de Ferro Dom Pedro II (atualmente Central do Brasil). A década de 1880 marcou o início efetivo da expansão do uso da eletricidade no Brasil, com a inauguração, no ano de 1883, do primeiro serviço de iluminação elétrica da América do Sul na cidade de Campos, no Estado do Rio de Janeiro, e da instalação da primeira usina hidrelétrica do país, com o aproveitamento de uma queda d água de um afluente do rio Jequitinhonha, na cidade de Diamantina (MG). A seguir, a cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, tornou-se, no ano de 1887, a primeira capital a contar com o serviço de iluminação pública elétrica, com o início das atividades da usina termelétrica da Companhia Fiat Lux e, no ano de 1889, por iniciativa do industrial Bernardo Mascarenhas, foi inaugurada a hidrelétrica de Marmelos-Zero, na cidade de Juiz de Fora (MG), com a finalidade de suprir de energia uma fábrica de tecidos e para possibilitar a iluminação da cidade. Entre os anos de 1890 e 1900, houve a instalação de várias pequenas usinas, principalmente de geração termelétrica, visando ao atendimento das demandas de iluminação pública, mineração, beneficiamento de produtos agrícolas e suprimento de indústrias têxteis e serrarias. No ano de 1900, essas pequenas usinas eram em número de dez, com cerca de doze mil quilowatts de capacidade instalada. A entrada em operação, no ano de 1901, da usina de Parnaíba, a primeira da companhia São Paulo Tramway, Light and Power, marcou o início da reversão da geração de energia elétrica do país em favor da hidreletricidade. A seguir, no ano de 1905, a Light instalou-se também no Rio de Janeiro, então capital e maior centro urbano do Brasil, através da Rio de Janeiro Tramway, Light and Power e, após uma rápida eliminação de seus concorrentes nacionais, garantiu, nessas duas cidades, o monopólio não apenas dos serviços de iluminação elétrica, como também de transporte coletivo, fornecimento de gás e telefonia. Em 1911, instalou-se, na região de Sorocaba, a São Paulo Electric Company, a fim de atender à rápida expansão do consumo de eletricidade ali verificada e que não era passível de atendimento por parte da São Paulo Light. Já no ano seguinte, constituiu-se, no Canadá, a Brazilian Traction, Light and Power, empresa holding que reunia as três companhias de energia elétrica atuantes no Brasil. Havia, entretanto, outras pequenas usinas de geração termelétrica e hidrelétrica, pertencentes a empresas de caráter local, a unidades de consumo doméstico em áreas agrícolas e instalações autoprodutoras de estabelecimentos industriais. 4

5 A década de 1920 caracterizou-se, para o setor elétrico brasileiro, pela construção de usinas de maior capacidade instalada, destinadas a atender a um mercado em rápida expansão, pela concentração e centralização das empresas concessionárias e, no final do período, pela virtual desnacionalização do setor, consolidada pela chegada ao país da American Foreign Power Company (Amforp), do grupo norte-americano Electric Bond and Share Corporation, para atuar principalmente no interior do Estado de São Paulo e em algumas capitais do Nordeste e do Sul do Brasil, onde, entre os anos de 1927 e 1930, incorporou diversas empresas concessionárias locais. Na década de 1930, criou-se no país o Departamento Nacional da Produção Mineral (DNPM), abrangendo uma Diretoria de Águas, extinguiu-se a cláusula-ouro como base para a fixação das tarifas de energia elétrica e, em 10 de julho de 1934, promulgou-se o Código de Águas (Decreto n ), para regular o setor de águas e energia elétrica, atribuindo à União o poder de autorizar ou conceder o aproveitamento de energia hidráulica e de exercer um controle mais rigoroso sobre as concessionárias, através da fiscalização técnica financeira e orçamentária; distinguindo a propriedade do solo e a das quedas d água e outras fontes de energia hidráulica - que passaram à propriedade da União - e estabelecendo a fixação das tarifas sob a forma de serviço pelo custo. Em 1937, com a implantação do Estado Novo por Getúlio Vargas e a ampliação do intervencionismo estatal na economia, deu-se a proibição explícita de qualquer novo aproveitamento hidráulico por companhias estrangeiras e, no ano de 1939, criou-se o Conselho Nacional de Águas e Energia Elétrica (CNAEE), destinado a tratar do suprimento de energia, da tributação dos serviços de eletricidade e da fiscalização das empresas concessionárias do setor. Ainda assim, até a década de 1950, o setor de energia elétrica do Brasil estava predominantemente entregue à iniciativa privada, encontrando-se as concessões para o fornecimento de energia nas principais cidades do país em mãos de operadoras estrangeiras. Prova disso é que o grupo Light, que respondia, em 1930, por 44,1% da energia elétrica gerada no país, ampliou essa participação, no ano de 1940, para 53,7% do total, enquanto que as concessionárias pertencentes ao grupo Amforp contribuíam, em 1945, com 12,6% da capacidade total de geração elétrica instalada no Brasil. Entretanto, após a Segunda Guerra Mundial, a demanda crescente por eletricidade, constantes impasses em relação à política tarifária entre os governos e as empresas privadas e a prolongada estiagem ocorrida nos anos iniciais da década de 1950 levaram a constantes racionamentos no fornecimento de energia em todo o país. Nesse ambiente, e com o crescimento dos sentimentos nacionalistas no país, o Estado brasileiro acabou por assumir o controle efetivo do setor, sob a argumentação de tratar-se de um monopólio natural e por ser um serviço público essencial à sociedade e ao desenvolvimento econômico nacional. 5

6 Assim, se em alguns países, como nos Estados Unidos, o Estado preferiu não atuar diretamente no setor elétrico, restringindo sua ação a uma regulamentação severa sobre as empresas concessionárias de serviços públicos, no Brasil, como em outros países, tais como a Inglaterra e a França, os governos assumiram a responsabilidade de prover a sociedade de energia elétrica, através de empresas integradas, que atuavam nas etapas de geração, transmissão e distribuição de energia elétrica. O primeiro passo no caminho da estatização do setor elétrico brasileiro foi dado através do Decreto-lei n 8.031, de 3 de outubro de 1945, com a criação da Companhia Hidroelétrica do São Francisco - CHESF, sociedade de economia mista ligada ao Ministério da Agricultura, e que teve sua primeira constituição aprovada em assembléia de acionistas realizada em 15 de março de Com a construção e a inauguração, no ano de 1955, pela CHESF, da primeira usina hidroelétrica de grande porte do Nordeste a usina de Paulo Afonso, atualmente designada de Paulo Afonso I, com capacidade de geração de 184 megawatts, ganhou força o movimento pela constituição de novas empresas de economia mista no setor, tendo sido então criadas as empresas Centrais Elétricas de Minas Gerais (Cemig), Companhia Hidrelétrica do Rio Pardo (Cerp) posteriormente absorvida pelas Centrais Elétricas de São Paulo (Cesp), a Companhia de Energia Elétrica do Paraná (Copel) e outras. A postura de crescente intervencionismo do governo federal na atividade econômica do país levou à criação, em 1961, das Centrais Elétricas Brasileiras S. A. (ELETROBRÁS), para a coordenação de todo o setor elétrico, que se consolidou, durante as décadas de 1960 e 1970, através da criação das subsidiárias Eletrosul (1968) e Eletronorte (1972) e com a assunção do controle da CHESF e de Furnas Centrais Elétricas (Furnas). Desta forma, aproveitando-se do vasto potencial hidráulico existente, privilegiou-se a geração hidroelétrica no país, a fim de reduzir-se a dependência nacional em relação ao petróleo importado, que vinha então aumentando de maneira importante. O problema é que as taxas de desconto, que representavam o valor do dinheiro no tempo, utilizadas no planejamento do setor elétrico, por não terem sido cuidadosamente estudadas, causaram uma distorção em favor da hidroeletricidade, contribuindo, posteriormente, para a descapitalização das empresas do setor, em razão do menosprezo aos custos de capital. No início da década de 1980, apareceram os primeiros sinais da crise do setor elétrico nacional, com a inadimplência das empresas. Tal situação veio a piorar no desenrolar daquela década, dentro do contexto da crise econômica brasileira, com a crescente escassez de recursos estatais para novos investimentos, em razão da contenção tarifária utilizada como ferramenta em tentativas malsucedidas de controle inflacionário. Tudo isso levou ao aumento da inadimplência das empresas de energia no país. 6

7 Este frasismo escondia, entretanto, uma prática que foi, pouco e pouco, se universalizando: o calote em cascata. As concessionárias geradoras, estatais federais ou estaduais - não pagavam os combustíveis utilizados ou seus compromissos comerciais, fiscais e tributários e, quiçá, previdenciários. As concessionárias distribuidoras, estatais federais ou estaduais, por sua vez, não pagavam às concessionárias geradoras. Os poderes públicos, semelhantemente aos grandes consumidores estatais federais, estaduais e municipais e os grandes consumidores privados, por inadimplência ou por contratos favorecidos, não pagavam a energia elétrica consumida e, por fim, os fornecedores de combustíveis, matérias-primas e insumos não pagavam ao fisco ou a seus próprios fornecedores. Nessa altura, não era só o setor elétrico que entrava em crise, era toda a economia nacional. Várias tentativas de sanar tais problemas foram realizadas no final da década de 1980 e início da década de 1990, através do Plano de Recuperação Setorial (PRS), do Plano de Revisão Institucional do Setor Elétrico (Revise) e da proposta de criação da Empresa Supridora de Energia Elétrica (ENSE), que compraria toda a energia elétrica gerada e ficaria responsável pela transmissão e revenda do produto às empresas distribuidoras. Nenhum desses planos foi, contudo, implementado, pois não se cuidava dos pontos fulcrais do problema: a incapacidade do Estado para prover os recursos necessários à expansão das atividades da área de energia elétrica no Brasil e a prática generalizada do calote pelos Estados em relação à União, pelos Municípios em relação aos Estados e pelos grandes consumidores em relação aos três primeiros. Tamanho foi o efeito desse comportamento que, através da Lei nº 8.631, de 4 de março de 1993, também conhecida como Lei Eliseu Resende, em homenagem ao ilustre Deputado mineiro, e que foi alterada pela Lei nº 8.724, de 28 de outubro de 1993, realizou-se um grande acerto de contas entre a União e os diversos agentes do setor elétrico brasileiro, que, num emaranhado, desempenhavam simultaneamente, não raro, os papéis de credores e devedores. Registre-se que este acerto envolveu a assunção, pela União, de um passivo de cerca de vinte e seis bilhões de dólares americanos. Passados três anos da sanção da lei acima mencionada, o bolo do novo calote já atingia a casa dos três bilhões de dólares americanos. Era a materialização da crença generalizada de que o dinheiro público pode ser embolsado, sem que disso resulte pecado ou dificuldade de indulgência. Parecia claro, então, que se fazia imperioso modificar a situação reinante no setor elétrico nacional e, a partir de 1993, começou a haver diversas alterações na legislação referente à energia elétrica no país, a fim de permitir a participação de capitais privados, tanto nacionais quanto 7

8 estrangeiros, o aumento da competição e o início da privatização das empresas de energia elétrica, de modo a atrair os investimentos necessários à modernização e ampliação dos empreendimentos do setor. No fundo, havia a crença de que o setor privado, menos vulnerável ao calote, pudesse interromper a prática estanhada do devo não nego e se tentar cobrar, tirarei o apoio político de que se serviam Estados e Municípios em relação à União e grandes consumidores em relação às três esferas de poder. Entretanto, a grande falha da privatização do setor elétrico brasileiro talvez tenha sido dar início ao processo sem uma definição prévia do modelo a ser adotado. Assim, antes de se ter claro se haveria ou não a separação entre empresas de geração e transmissão como se fez posteriormente, adotando-se modelo semelhante ao empregado para a privatização do setor elétrico inglês, ou de se organizar o mercado atacadista de energia e se criar um operador independente do sistema ou, o que é mais importante, antes de se criar o novo órgão regulador das atividades do setor elétrico e de dotá-lo de estrutura adequada e do novo ordenamento legal e regulamentar para possibilitar sua ação eficiente, começou-se a privatizar as empresas distribuidoras de energia elétrica, a fim tanto de fazer frente a necessidades prementes de fluxo de caixa do setor estatal, como também para marcar uma posição política e sinalizar ao mercado nacional e internacional, sobretudo a este último, acerca da irreversibilidade do processo de desestatização no Brasil. Os resultados dessas atitudes tomadas um tanto ao sabor dos acontecimentos e, portanto, sem seguir um planejamento estratégico bem definido foram e são algo dúbios pois, se de um lado foi possível a retomada de vários projetos de geração energética que, por falta de recursos financeiros do Estado brasileiro, já há tempos haviam sido paralisados, de outro lado se pôde verificar que os resultados obtidos, principalmente no que concerne à qualidade dos serviços prestados, não chegaram a atingir as expectativas iniciais da população. Apenas para exemplificar este último ponto, lembrem-se os constantes problemas de corte de fornecimento de energia enfrentados pelos consumidores da região Sudeste após a privatização das concessionárias de energia elétrica, especialmente nos Estados do Rio de Janeiro e São Paulo. Isto se deveu ao fato de que as novas empresas controladoras, constatando a necessidade urgente de redução de custos dessas concessionárias estaduais, não apenas deixaram de investir o que se obrigavam contratualmente a fazer, como realizaram grande número de demissões de pessoal especializado, o que acabou por acarretar graves problemas com manutenção e, conseqüentemente, constantes interrupções no fornecimento de energia nesses Estados. O que ocorreu, portanto, contrariamente à expectativa geral, foi uma piora da qualidade do serviço, que levou a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL) novo órgão regulador do setor a aplicar às concessionárias responsáveis por tais acontecimentos pesadas multas, 8

9 acompanhadas de uma fiscalização mais severa de suas atividades. Do exposto, algumas conclusões importantes podem ser adiantadas. Uma delas é que o Estado brasileiro, que em outros tempos atuou expressivamente como indutor do desenvolvimento econômico nacional, através da criação de empresas estatais em vários ramos de atividade então considerados estratégicos, viu-se, com o passar dos anos, forçado a abrir mão desse papel, em virtude das crises econômicas sucessivamente enfrentadas pelo país e pela exigüidade de recursos financeiros delas decorrentes para investimento nessas empresas e também em outras obrigações de maior prioridade e mais diretamente afeitas à autoridade governamental, tais como saúde, educação e segurança públicas. Dessa forma, optou o governo brasileiro por uma nova orientação para o desenvolvimento econômico do país, passando o controle de diversas empresas estatais, inclusive de setores relativos à infra-estrutura econômica, à iniciativa privada, tanto nacional quanto estrangeira, cuja agilidade e flexibilidade administrativa e disponibilidade de capitais necessários para investimento e desenvolvimento das empresas atuantes nas diversas áreas da economia eram e ainda são bem maiores que as governamentais. Cabe ainda salientar que as privatizações de empresas estatais não constituem um bem ou um mal em si próprias; elas serão tanto melhores ou piores quanto melhor ou pior se houver conduzido o processo de transferência de bens do Estado para a livre iniciativa. No caso brasileiro, é bem verdade que houve alguns problemas de percurso com as privatizações realizadas, em especial em áreas de concessão de serviços públicos, tais como telefonia e distribuição de energia elétrica. Deve-se ressaltar que isso se deu em razão de um certo açodamento das autoridades governamentais na condução dos programas de desestatização, realizados em parte ainda sem a devida criação e estruturação dos novos entes reguladores para esses setores e a criação da legislação e das normas regulamentares próprias para a nova situação dos serviços públicos concedidos no país. Uma outra conclusão, que concerne mais especificamente ao setor de energia elétrica brasileiro, é que a estatização do setor elétrico brasileiro ocorreu em razão de o governo brasileiro haver considerado como de importância estratégica para o país, no período imediatamente posterior à Segunda Guerra Mundial, um setor elétrico de atuação integrada compreendendo a geração, transmissão e distribuição a fim de possibilitar o desenvolvimento econômico nacional de forma 9

10 mais harmônica, mais independente e de maneira a reduzir as imensas desigualdades regionais, já então existentes. Contudo, em razão de vários equívocos cometidos na execução do planejamento inicial, bem como de freqüentes mudanças nos rumos da política energética brasileira, mas principalmente por causa da utilização de valores claramente inadequados de taxas de desconto, que calculavam o valor do capital investido no tempo, o setor elétrico estatal foi sendo paulatinamente descapitalizado, não restando, ao final, outra alternativa que não o recurso ao capital privado, através de transferência do controle acionário, para a revitalização da produção energética brasileira. O problema é que em vez de se definir primeiramente o modelo de privatização a ser adotado, a criação do novo ente regulador para o setor e a criação da legislação e das normas regulamentares próprias para a nova situação das concessões de energia elétrica no Brasil, deu-se início ao processo, com a venda de algumas empresas distribuidoras de eletricidade para os investidores privados. Daí decorreu boa parte dos dissabores enfrentados pelos consumidores do país, tais como freqüentes interrupções no fornecimento de energia e a piora da qualidade dos serviços prestados. Para que se possa prosseguir, de uma forma mais racional, com o processo de privatização do setor elétrico brasileiro, devem-se introduzir algumas modificações em relação ao que foi feito inicialmente pois, desde o seu princípio, já se criou um novo órgão, a ANEEL, para cuidar da fiscalização e regulação do setor, bem como um razoável volume de leis e normas regulamentares capazes de dar base legal para a ação daquela autarquia, no sentido de se garantir que os novos concessionários dos serviços de energia elétrica prestem seus serviços de forma adequada, regular, segura e eficiente. O que se deve exigir, portanto, é uma atuação mais firme e decidida da agência reguladora, além de uma ação também por parte do Congresso Nacional, no exercício de suas competências exclusivas, previstas no artigo 49 da Constituição Federal, exercendo a fiscalização dos atos do Poder Executivo e oferecendo suas sugestões, inclusive através das alterações julgadas necessárias no ordenamento legal dos serviços públicos concedidos do país, contribuindo, dessa forma, para que os órgãos de fiscalização e regulamentação possam exercer corretamente seu papel, trazendo como resultado a prestação desses serviços de maneira ampla e eficiente, respeitando os direitos e proporcionando melhor qualidade de vida a todos os consumidores brasileiros. É mister reconhecer-se finalmente que, a despeito de todos esses percalços, a privatização das empresas estatais permitiu ao Estado brasileiro reestruturar-se para seu funcionamento mais eficiente, bem como trouxe para o país, em especial nas atividades relativas à concessão de serviços públicos, uma significativa modernização, além de possibilitar sua mais rápida expansão, permitindo 10

11 o atendimento de uma maior parcela da população do que anteriormente, quando tais empresas eram de propriedade e administração dos poderes públicos. Os aspectos até aqui descritos, que envolvem, simultaneamente, problemas, alternativas e soluções, desembocaram em uma fase aguda, no início do corrente ano, onde foram necessários contingenciamento de geração, de distribuição e, principalmente, racionalização do consumo, onde os consumidores residenciais deram um verdadeiro exemplo de patriotismo e objetividade. No momento em que se sinaliza a suspensão ou redução do contigenciamento, volta a grande imprensa a alertar que a ciranda do calote pode elevar tarifa de energia e que novamente a inadimplência dos concessionários entre si e dos grandes consumidores ameaça a implantação de um bosquejo de reestruturação, ou arremedo de solução, que lograram estipular o Ministério de Minas e Energia e a Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica. Já se disse alhures que a solução para o País, no tocante à energia e, mais precisamente, à energia elétrica, passa por um banho de conscientização, de ética e de respeito à coisa pública: em poucas palavras, um banho de vergonha. Havendo esta em suficiente abundância, não haverá crise energética, nem necessidade de privatização