OS ASTOS PÚBLICOS NO BRASIL SÃO PRODUTIVOS? José Oswaldo Cândido Júnior* Da Diretoria de Estudos Macroeconômicos DIMAC/IPEA RESUMO A reocuação com os efeitos dos gastos úblicos na economia é recorrente, sobretudo com os imactos deles sobre o crescimento econômico. Diversos trabalhos teóricos e emíricos sugerem que esses gastos odem elevar o crescimento econômico e aumentar a rodutividade do setor rivado. Por outro lado, uma exansão dos gastos úblicos financiados or imostos distorcivos e a ineficiência na alocação dos recursos odem suerar o efeito ositivo dessas externalidades. O objetivo deste trabalho é analisar, teórica e emiricamente, a relação entre gastos úblicos e crescimento econômico no Brasil, no eríodo 1947/1995, de forma agregada, catando o balanço líquido da articiação dos gastos sobre o roduto interno, dado existirem fatores que indiciam ossibilidades ositivas e negativas. Os valores das elasticidades gasto-roduto e o diferencial de rodutividade em relação ao setor rivado foram negativos. O conjunto de resultados mostra que a roorção de gasto úblico no Brasil está acima do seu nível ótimo, e que existem indícios de baixa rodutividade. Os efeitos sobre o crescimento serão tanto mais danosos quanto mais distorcivo for o sistema tributário. 1 INTRODUÇÃO A reocuação com os efeitos dos gastos úblicos na economia é recorrente, sobretudo com os imactos deles sobre o crescimento econômico. A oulação esera melhor utilização dos recursos, ois existem limites ara a exansão das receitas que financiam o aumento dos gastos er caita. Outra restrição imortante ocorre nos aíses em rocesso de estabilização econômica, nos quais o ajuste fiscal é eça fundamental da olítica macroeconômica. Isso reforça a necessidade de aumento da rodutividade dos gastos úblicos. Diversos trabalhos teóricos e emíricos [Ram, 1986; Barro, 1990; Cashin, 1995; Ascahuer, 1989; entre outros] entendem que os gastos úblicos odem elevar o crescimento econômico or meio do aumento da rodutividade do setor rivado. Os serviços de infra-estrutura (transortes, telecomunicações e energia) e a formação de um sistema legal e de segurança, que reservem os direitos de roriedade e a defesa nacional, são alguns exemlos de atividades que servem de insumos ara o setor rivado. Além disso, a recente teoria do * O autor agradece os comentários e as sugestões de dois areceristas anônimos, mas naturalmente exime tais colaboradores de quaisquer erros remanescentes.
234 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 crescimento endógeno ressalta o fato de as externalidades ositivas dos bens úblicos e semiúblicos elevarem os retornos rivados, a taxa de ouança e acumulação de caital, uma vez que, se não fosse elo governo, esses bens seriam subofertados. Por outro lado, uma exansão dos gastos úblicos financiados or imostos distorcivos e a ineficiência na alocação dos recursos odem suerar o efeito ositivo dessas externalidades. Adicionalmente, autores como Srinivasan (1985), Buchanan (1980) e Bhagwati (1982) defendem a idéia de que os gastos úblicos são imrodutivos e não geram nenhum roduto adicional orque são aenas resultantes de interesses de gruos (o roblema do rent-seeking). No Brasil, estudos recentes também exloram efeitos do caital úblico sobre o crescimento econômico e a rodutividade. Ferreira (1996) e Ferreira e Malliagros (1998) encontram evidências de uma forte relação entre investimentos em infra-estrutura (energia, telecomunicações e transortes) e roduto. Segundo esses trabalhos, a elasticidade-renda de longo razo desses investimentos varia de 0,55 a 0,70. Já os trabalhos de Rocha e Teixeira (1996) e de Cruz e Teixeira (1999), esses analisam a relação entre investimentos úblicos e investimentos rivados, tentando identificar relações de comlementariedade ou de substituição. No entanto, nenhum desses autores catam os efeitos dos gastos úblicos totais sobre o roduto. O objetivo deste trabalho é analisar teórica e emiricamente a relação entre gastos úblicos e crescimento econômico no Brasil, no eríodo 1947/ 1995, de forma agregada, catando o balanço líquido da articiação dos gastos sobre o roduto interno, dado existirem fatores que sugerem ossibilidades ositivas e negativas. As metodologias emíricas utilizadas ermitem estimar a elasticidade gasto-roduto, os efeitos das externalidades e o diferencial de rodutividade entre os setores úblico e rivado. O trabalho é comosto or seis seções, além de or esta introdução. Na róxima são analisadas duas roosições teóricas que relacionam gastos úblicos, eficiência e crescimento econômico, destacando-se os efeitos de externalidade e a existência de um tamanho ótimo ara o setor úblico. Na terceira seção são aresentados os conceitos de gastos rodutivos e de gastos imrodutivos. De osse dessa base teórica, a quarta seção formula um modelo que ermitirá as estimativas dos efeitos das externalidades e do diferencial de rodutividade entre o setor úblico e o rivado. Nas duas seções seguintes os resultados emíricos são aresentados or meio de duas metodologias: uma delas utiliza mínimos quadrados ordinários diretamente nas equações finais do modelo, e a outra arte da ossibilidade de efeitos defasados dos gastos sobre o roduto. Finalmente, a última seção é dedicada às conclusões.
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 235 2 ASTOS PÚBLICOS, EFICIÊNCIA E CRESCIMENTO ECONÔMICO Wagner (1890) foi um dos rimeiros economistas 1 a ostular uma relação entre gastos úblicos e crescimento econômico. A hiótese de Wagner, ou a Lei dos Disêndios Públicos Crescentes, defende que o crescimento da renda er caita (ou o desenvolvimento econômico em termos gerais) exige a articiação cada vez maior do governo na oferta de bens úblicos. Essa hiótese estaria baseada nos seguintes asectos: a) Os bens úblicos são em grande arte bens sueriores (arques, equiamentos escolares e hositalares, auto-estradas, etc.). Com o aumento da renda haveria maior demanda or esses bens. b) Mudanças demográficas com a redução da taxa de mortalidade exigem, dos aíses, maiores gastos com a oulação idosa. c) Países com oulação jovem e com alta taxa de natalidade necessitam de maiores disêndios em educação (formação do caital humano). d) Os rogramas de redistribuição de renda, seguridade social e segurodesemrego são resonsáveis or aumento da imortância das transferências nos orçamentos úblicos. Vários estudos [Hinrichs, 1965; Musgrave, 1969; Ram, 1987] testaram a hiótese de Wagner ara um gruo de aíses (cross-section) e ara aíses individuais (séries temorais). Ram (1987), em uma análise cross-section ara 115 aíses, rejeita a validade da hiótese de Wagner, embora em uma análise de séries temorais ara essa mesma amostra aceite a hiótese em 60% dos casos. Hinrichs (1965), Musgrave (1969) e andhi (1971) encontram evidências em favor da lei de Wagner ara um gruo de aíses desenvolvidos e subdesenvolvidos. Barro (1989) encontrou evidências de que a lei de Wagner somente se alica ara as transferências, jamais ara outros tios de gasto úblico. Segundo Ram (1987), a utilização de dados nominais ara verificar a elasticidade gasto-roduto ode introduzir um viés favorável à hiótese de Wagner. Isso ocorre orque os reços dos serviços governamentais tendem a aumentar em relação aos reços dos bens manufaturados ara os aíses desenvolvidos. Essa relação inverte-se nos aíses subdesenvolvidos. A discussão mais recente do ael dos gastos úblicos no crescimento advém das teorias de crescimento endógeno. Nos modelos de crescimento neoclássico tradicional, como no de Solow, or exemlo, a olítica fiscal, as mudanças 1 Antes de Wagner, Thomas Malthus defendeu, em 1820, a idéia de que era necessário aumentar os gastos úblicos ara estimular a demanda agregada e o crescimento econômico. A esse reseito ver T. Szmrecsányi (1982).
236 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 tecnológicas e o crescimento oulacional são tratados exogenicamente, 2 enquanto nas recentes teorias essas variáveis são insertas no modelo e odem acionar um diferencial de crescimento que rolongue o eríodo de convergência entre as rendas er caita dos aíses. Proosição 1: existe um nível eficiente de bens úblicos que maximiza o bemestar econômico da sociedade. Os trabalhos ioneiros de Samuelson (1954 e 1955) definem, em termos teóricos, a alocação eficiente dos recursos da economia na resença de bens úblicos, os quais foram conceituados a artir de duas características: a da não-exclusão e a da não-rivalidade no consumo. A rimeira característica indica ser imossível ou indesejável excluir, ara algum indivíduo, o consumo dos bens úblicos uros, como, or exemlo, a defesa nacional. Em alguns casos, a não-exclusão é aenas desejável, embora seja ossível, a um custo finito, haver, or exemlo, uma onte sem congestionamento na qual a cobrança de edágio ossa ser executada. A segunda característica mostra que o consumo de um bem úblico or arte de um indivíduo não reduz a disonibilidade desse bem ara outros indivíduos. Trata-se a existência dos bens úblicos na economia de uma falha de mercado, ois sua rovisão or um sistema de reços descentralizado leva a uma suboferta. Os consumidores (ou famílias) tenderão a não revelar suas referências (grau de utilidade) or bens úblicos, na exectativa de que outros façam e montem um mecanismo de financiamento ara ofertá-los. Assim, está-se diante do roblema do free-rider (carona). Como Samuelson resolveu esse roblema? A saída foi a utilização da hiótese do lanejador central (governo), o qual conheça todas as referências da sociedade. Nessa economia há somente um bem úblico () a ser ofertado ara (H) famílias que ossuem a seguinte função utilidade: U h = U h (x h, ), ara h = 1, 2,..., H (2.1) em que x h é o vetor de consumo dos bens rivados. 2 Em uma função do tio Cobb-Douglas (Y=AK a L (1-a) ) em que Y é o nível de rodução; K o estoque de caital; L o número de trabalhadores; e A, o comonente tecnológico Solow constatou o fato de a maior arte do diferencial de renda er caita entre os aíses ser exlicado elo comonente A, que, no seu modelo, é exógeno. Na realidade, o comonente A comorta não somente o nível tecnológico, mas também os demais fatores tais como: olítica fiscal, estrutura do sistema financeiro, caital humano, direitos de roriedade, asectos institucionais, os quais são imortantes ara exlicar o crescimento econômico. A teoria do crescimento endógeno assou a incororar internamente esses fatores aos seus modelos, e tentou exlicar a sua dinâmica e seus efeitos sobre o diferencial de renda er caita e sobre o crescimento.
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 237 Observe-se que aarece como argumento na função de utilidade de cada família, o que denota que o consumo de é não-rival. Por outro lado, o conjunto de ossibilidades de rodução da economia é dado ela função F, cujos argumentos são o vetor X de bens rivados e : F (X, ) 0 (2.2) Para obter a alocação eficiente de recursos entre bens rivados e o bem úblico, o governo escolhe o vetor x h que maximiza a utilidade da rimeira família dados os níveis de utilidade das demais famílias ( U h ): H [ ] ( ) ( ) 1 1 h h h h L = U x, + µ U x, U λ F( X, ) (2.3) h= 2 As condições necessárias de maximização odem ser obtidas derivando-se L com relação ao comonente x i h do vetor de bens rivados x h e com relação a, e igualando-se ambos a zero: L x h i = µ h U x h h i F λ X i X x i = µ h U x h h i F λ X i = 0 (2.4) L H µ h U λ h F = = 0 h= 1 (2.5) Em (2.5) suõe-se µ h = 1 ara h=1. Isolando-se µ h em (2.4), e substituindo-se esse resultado em (2.5), obtêm-se as condições de alocação ótima entre o bem úblico e os bens rivados: H h= h U F = ara i = 1,..., n h U F 1 (2.6) h x X i i A equação (2.6) é a regra de Samuelson, e mostra que a taxa marginal de substituição entre o bem úblico e cada bem rivado (no caso x i ) ara todas as famílias (lado esquerdo da equação) deve ser igual à taxa marginal de transformação entre e x i. De outro modo, o custo marginal de rodução de (lado direito da equação) deve ser igual ao somatório dos benefícios marginais roorcionados ara cada família (benefício social) elo acréscimo de uma unidade do bem úblico. A diferença de (2.6) ara a relação entre dois bens
238 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 rivados quaisquer é que uma unidade extra de x i em detrimento de x j é aroriada rivadamente or uma única família (em vez de or todas as famílias, no caso de uma unidade extra de gastos úblicos), o que faz desaarecer a exressão de somatório do lado esquerdo de (2.6). O roblema desse tio de solução, admitido elo rório Samuelson (1954,. 389), é: Dado o suficiente conhecimento, as decisões ótimas odem semre ser encontradas verificando-se todos os estados atingíveis do mundo e selecionando-se o melhor, o qual estará de acordo com a função de bem-estar ética ostulada. A solução existe; o roblema é como encontrá-la. Em uma economia de mercado cometitiva, os interesses individuais são sinalizados or meio do sistema de reços e canalizados elas trocas entre os agentes econômicos. Por outro lado, no caso dos bens úblicos Samuelson (1954) utilizou-se de um artificialismo que não encontra corresondência na realidade econômica: a resença de um ente governamental que conhece todas as referências e, or meio de imostos do tio lum-sum, financia a rovisão de bens úblicos e efetua as transferências de renda ara encontrar o ótimo de Pareto. No entanto, o imortante a destacar é que a teoria econômica conta com uma resosta ara o roblema da eficiência na rovisão dos bens úblicos: quanto mais róximo se estiver da relação exressa em (2.6) melhores serão os resultados econômicos dos gastos úblicos. Proosição 2: existe um tamanho ótimo do governo, acima do qual a exansão dos gastos úblicos afeta negativamente a taxa de crescimento econômico. Nas mais recentes teorias do crescimento econômico, a olítica fiscal ocua osição de destaque como um dos fatores que ode exlicar as diferenças de renda er caita e as taxas de crescimento entre os aíses. A estrutura tributária e a rovisão eficiente de bens úblicos influenciam a rodutividade do setor rivado e a taxa de acumulação do caital. A imortância dos gastos úblicos ode ser avaliada or meio de um modelo desenvolvido or Barro (1990). Nesse, o tamanho do governo surte imacto sobre a taxa de crescimento econômico, ou seja, os gastos úblicos geram externalidades ositivas até um determinado nível acima do qual o aumento dos gastos tem reercussão negativa sobre as taxas de crescimento do roduto e da ouança. Barro (1990) considera que a quantidade de bens e serviços úblicos er caita (g) entram como insumo na função de rodução (y). Sem a resença de g, a função de rodução aresenta retornos decrescentes de escala. Com g, tal função exibe retornos constantes de escala.
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 239 y = f (k, g) Þ exibe retornos constantes de escala; y = f 0 (k) Þ exibe retornos decrescentes de escala; em que y é roduto er caita; g é gastos úblicos er caita; e k é estoque de caital er caita. Portanto, os insumos rivados não são substitutos róximos dos gastos úblicos, e não o são rincialmente daqueles relacionados com os bens úblicos uros (como a defesa nacional e a manutenção da lei e da ordem). Nesse caso, os gastos úblicos são comlementares aos investimentos rivados, e um baixo nível de g reduz o retorno do caital físico. Logo ser necessário guardar determinada roorção na combinação dos insumos rivados e úblicos : y = f (k, g) = k ϕ (g/k) ϕ >0 e ϕ < 0 (2.7) A rodutividade marginal do caital deenderá da relação (g/k) e da elasticidade roduto-gasto úblico (e yg ). Quanto maior for e yg menor será o valor da rodutividade do caital ara uma dada relação (g/k): y g g g = ϕ. 1 ϕ. = ϕ ( 1 ε yg ) (2.8) k k y k Por outro lado, suõe-se que os gastos sejam financiados or meio de uma tributação roorcional à renda, e que a cada eríodo o orçamento úblico seja equilibrado, isto é, que não haja endividamento úblico. g g = T = τ y = τ. k. φ (2.9) k em que T = receitas ública er caita; e t = alíquota tributária incidente sobre a renda. O rocesso de maximização da utilidade conduz, em termos de taxa de crescimento no estado estacionário, à seguinte escolha da trajetória do consumo: γ. c 1 = =. c σ g ( 1 τ ). φ. ( 1 ε y, g ) ρ k (2.10) em que s, r >0 corresondem a arâmetros que reresentam a elasticidade de substituição intertemoral do consumo e a taxa de referência temoral da função utilidade, resectivamente. A taxa de crescimento do consumo er caita (g) é a mesma ara o roduto er caita (y) e o estoque de caital er caita (k). O imacto da olítica fiscal sobre g se dá or meio de dois canais de transmissão. O rimeiro refere-
240 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 se ao efeito ositivo dos gastos úblicos sobre o roduto; e o segundo diz reseito ao efeito negativo dos imostos que reduzem os recursos disoníveis ara o setor rivado. O efeito líquido deende do tamanho do setor úblico em termos da relação (g/y) e da corresondente alíquota de tributação necessária ara financiar o orçamento úblico. Assim, ara uma relação (g/y) relativamente equena o efeito da articiação do setor úblico sobre o crescimento econômico é ositivo; ara um nível muito elevado de gastos úblicos, orém, a situação inverte-se e um setor úblico grande reduz a taxa de crescimento estacionária do roduto, consumo e caital, que é igual a g. Portanto, ode-se concluir que existe um tamanho ótimo ara a articiação do governo, o qual é encontrado derivando-se a equação (2.10) em relação a (g/y): dγ g d y 1 =. φ σ g k. ( φ 1) (2.11) Em uma função de rodução do tio Cobb-Douglas, o tamanho ótimo é encontrado quando ( φ =1) e a relação g/y que maximiza a taxa de crescimento g é exatamente igual ao seu roduto marginal em condições cometitivas. 3 Essa é uma condição de eficiência, ou seja, o tamanho ótimo do governo é dado ela condição em que cada centavo marginal alicado em bens úblicos deve ser igual ao que se obtém desse bem em termos de roduto marginal. O gráfico 1 mostra essa relação. 3 Uma solução ótima também oderia ser encontrada em termos de economia descentralizada se os imostos fossem do tio lum-sum.
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 241 RÁFICO 1 Tamanho Ótimo do overno Crescimento do Produto (g/y)* = Tamanho do overno 3 ASTOS PRODUTIVOS VERSUS ASTOS IMPRODUTIVOS Segundo Chu et alii (1996), gastos rodutivos são aqueles utilizados de forma que atendam a os objetivos a que se roõem, com o menor custo ossível. Por exemlo: qual seria o menor custo de um rograma de merenda escolar, o qual atendesse a 100 mil crianças no ensino fundamental? Esse é o caso em que o governo atende diretamente à oulação (rodução ública). Se o governo terceiriza serviços (rovisão ública), a ênfase do conceito de rodutivo recai nas comras ou nos rocessos de licitação. De um modo geral, os gastos rodutivos são aqueles em que os benefícios marginais sociais dos bens úblicos ou rodutos úblicos são iguais aos custos marginais ara obtê-los. O conceito de gastos imrodutivos é dado ela diferença entre o gasto efetivo e o gasto que minimiza o custo na obtenção do mesmo objetivo. Se R$ 1,2 milhão foi gasto ara construir uma onte, e se o seu custo mínimo é de R$ 1 milhão, o gasto imrodutivo foi de R$ 200 mil. Esse é um deserdício ara a sociedade que tem um custo de oortunidade, ou seja, a alicação desse recurso em outra finalidade. As razões ara a existência de gastos imrodutivos são falta de rearo técnico do essoal, incertezas, deficiências do rocesso orçamentário (técnico-oeracional e olítico), corrução, aralisação de obras, entre outras. Além disso, há uma tendência natural de os gastos úblicos crescerem mais raidamente do que os imostos. Isso se exlica elo fato de os beneficiários dos disêndios serem identificados e localizados (construção de um hosital em Brasília), enquanto o
242 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 financiamento é difuso e dividido or toda a oulação (recursos da CPMF). Então, aumentar gastos é semre mais fácil, oliticamente, que aumentar imostos. Existem dificuldades em mensurar adequadamente a rodutividade dos gastos. Para isso é necessário avaliar os custos de oortunidade e todos os benefícios dos rogramas. O roblema é que, em termos de bens úblicos, o analista não disõe de informações de mercado. Por exemlo: quanto as essoas estariam disostas a agar ara construir um arque? Como avaliar o benefício, ara as gerações futuras, de uma árvore a mais lantada? A análise benefício-custo é um instrumento de avaliação de rojetos úblicos que tenta catar todos os rós e os contras. Para um bom controle da rodutividade dos gastos úblicos é reciso identificar os objetivos rimários de cada rograma de gasto, eliminando-se suerosições, esforços e recursos ara objetivos secundários. Por exemlo, o objetivo rimário da esquisa militar é melhorar a segurança nacional em vez de descobrir novas tecnologias ara uso industrial. Embora os objetivos secundários ossam ser imortantes, os recursos e esforços recisam ser direcionados ara os objetivos rimários, evitando-se, assim, disersão e deserdício. A escolha do mix aroriado de insumos e a construção de indicadores de resultados (oututs) são imortantes ara a eficiência dos gastos. Um exemlo ara o rimeiro caso: a escassez de enfermeiros em relação ao número de médicos torna o serviço de saúde recário. No segundo caso, o setor úblico oderia terceirizar alguns serviços ou deixar a rodução de alguns bens ara o setor rivado em vez de assumir essa função. Podemos enumerar algumas medidas que afetam a rodutividade dos diversos tios de gastos úblicos: 1) Reduzir gastos com essoal utilizando-se do instrumento de queda do salário real leva em geral à deterioração da qualidade na rovisão dos serviços úblicos. Tal medida gera desestímulo, erda de essoas qualificadas e bem treinadas e corrução. Mais rodutivo seria reduzir o excesso de funcionários (rincialmente os inatos) e elevar os salários dos mais cometentes. 2) Os subsídios e as transferências são geralmente utilizados com objetivo redistributivo: incentivar a instalação de indústrias ou de fábricas em uma região, garantir a renda de um determinado setor rodutivo (como a agricultura), e reduzir a obreza (benefícios assistenciais). No entanto, muitos dos rogramas de subsídios e de transferências odem não ser bem focalizados e acabar beneficiando essoas que estão acima da linha de obreza (or exemlo: subsídio no financiamento da casa rória que gerou o assivo do Fundo de Comensação de Variações Salariais FCVS). No caso de subsídios à rodução, isso gera distorções de reços, o que beneficia alguns setores em detrimento de outros e imlica erda de eficiência alocativa.
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 243 3) Os investimentos úblicos, ara serem eficientes, devem ser alocados em setores que geram externalidades ositivas, e devem ser comlementados elos investimentos rivados em vez de cometir com eles. A infra-estrutura e os gastos em esquisa & desenvolvimento são exemlos clássicos de investimentos úblicos que comlementam os investimentos rivados. Disêndios em educação básica também odem ser considerados investimento úblico na formação de caital humano. 4) Em alguns aíses os gastos em educação suerior cometem com os gastos em educação rimária. Segundo Chu et alii (1996), estimativas do Banco Mundial ara a Tanzânia indiciam que o custo de oortunidade de enviar um estudante ara a universidade equivale a não enviar 238 estudantes ara a escola rimária. Logo, uma realocação de recursos da educação universitária ara a educação rimária oderia aumentar o bem-estar social. 5) Um aumento de eficiência também oderia ser conseguido se aumentados os gastos em saúde reventiva e rimária, cujo retorno é elevado, e cujos custos or habitante são baixos. Essa olítica oderia ouar recursos e substituir gastos destinados à área de medicina reventiva. Portanto, gastos com saneamento básico, acesso à água otável, imunização, acomanhamento médico de recém-nascidos e disseminação de medidas de higienização são sugeridas ela World Health Organization (1986) como a forma mais eficiente de tornar a oulação mais saudável, rincialmente nas regiões mais obres. 6) Nos rogramas sociais há ineficiência decorrente da grande roorção de gastos nas atividades-meio em detrimento das atividades-fim. Com isso, gastos elevados com essoal e com atividades administrativas acabam tomando recursos destinados a atender diretamente aos objetivos finais. O World Bank (1994) analisou a comosição dos gastos em Serra Leoa na década de 1980, e concluiu que a baixa rodutividade dos disêndios estava relacionada ao desequilíbrio entre recursos destinados a desesa com essoal e com serviços administrativos que no setor de educação consumiam mais de 80% do orçamento total e recursos destinados à comra de equiamentos escolares, tais como livros, no qual se observou clara escassez. O mesmo roblema foi constatado na área de saúde, que se ressentia de uma maior quantidade de clínicas e de ostos de saúde, enquanto à área administrativa era destinada a maior arte dos gastos totais. O aumento da rodutividade dos gastos assa ela formulação de uma olítica de avaliação microeconômica dos rogramas, o que foge ao escoo deste trabalho. É necessário realizar uma análise econômica do rocesso de rodução do setor úblico em todas as áreas, desde a utilização dos insumos até a identificação do roduto e, nesse rocesso, a mensuração dos benefícios é
244 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 a etaa mais comlicada, dado em muitos casos envolver julgamentos de valor. Por isso, é imortante o estabelecimento de critérios objetivos (mesmo que arbitrários) ara que indicadores de benefícios sejam obtidos. Além disso, essa olítica de avaliação ermitirá a observação de ossíveis suerosições olíticas com efeitos contrários, bem como de outras distorções oriundas da atuação do grande agente econômico que é o governo. Esse argumento terá maior validade nas federações em que estados e municíios exercem uma olítica de gastos com maior autonomia. Nesse sentido, maior é a relevância dada aos órgãos de controle, de fiscalização e de gerenciamento dos gastos, tais como as secretarias de controle, de lanejamento e os tribunais de contas, com o intuito de identificar ineficiências, de anteciar roblemas e de catar desvios financeiros. 4 Cabe acrescentar, or fim, que uma olítica de avaliação da eficiência microeconômica dos gastos úblicos requer uma base estatística aroriada. Os dados devem ser abrangentes, incluindo-se aí a totalidade das esferas de governo, as instituições extra-orçamentárias e as oerações quase-fiscais. As séries devem ter continuidade no temo e é fundamental que os disêndios sejam assim classificados: or categorias econômicas e or rogramas e funções de governo. O cruzamento dessas informações com os indicadores sociais e de benefícios formará a base inicial ara uma olítica efetiva de avaliação dos gastos úblicos. Portanto, e dada essa conceituação geral da rodutividade do gasto úblico, as seções se concentrarão na análise agregada dos imactos desses gastos sobre o crescimento econômico e das estimativas do seu nível geral de eficiência. 4 O MODELO Tal modelo ermite estimar o efeito externalidade do governo sobre o crescimento econômico [Feder, 1983; Ram, 1986]. Para isso, suõe-se a economia dividida em dois setores, o setor rivado (P) e as administrações úblicas (), com suas resectivas funções de rodução: P = (K, L, ) (4.1) = g (K g, L g ) (4.2) 4 No âmbito do governo federal ocorreram imortantes avanços nessa área, como o desenvolvimento de um sistema de informações gerenciais que disonibiliza, ara todos os envolvidos, informações em temo real sobre o andamento dos rinciais rojetos de gastos. A Lei de Resonsabilidade Fiscal é também um outro instrumento que aumenta a transarência fiscal e imõe regras na administração das finanças úblicas, e inclusive revê sanções institucionais e administrativas em caso de seu descumrimento.
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 245 K e K g reresentam o estoque de caital utilizado elo setor rivado e elo setor governo, resectivamente, e L e L g, os níveis de mão-de-obra utilizados. é o roduto do setor úblico e também insumo do setor rivado. A soma dos insumos setoriais gera o insumo total da economia, assim como o roduto total (Y) é dado or mais P. Y = P + (4.3) Utilizando-se o diferencial total ara (4.1), (4.2) e (4.3), obtém-se: dp = dk + dl + d K L (4.4) d = dk + dl (4.5) K L dy = dp + d (4.6) O diferencial de rodutividade intersetorial é dado or d na equação (4.7), e é medido ela relação entre as rodutividades marginais do caital e do trabalho ara cada setor. Um d>0 indica que o setor úblico é mais rodutivo que o setor rivado; e d<0 mostra o contrário. K P K P = L P L P = ( 1 + δ ) (4.7) Substituindo-se (4.4) e (4.5) em (4.6), e sabendo-se que dk i =I i ara i=p,, em que I é o investimento, tem-se: dy = K I + L dl + K I + L dl + d (4.8) Utilizando-se a relação exressa em (4.7) na equação (4.8), obtém-se: dy = δ K L K P P P P ( I I ) dl + + + I + dl + dl + d L L P dy I dl = + + δ I K L K + dl + dl + d L L (4.9)
246 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 Dividindo-se a equação (4.5) or (1+d), e maniulando-a, algebricamente, chega-se à seguinte igualdade: d K = I L + dl ( 1+ δ ) ( 1+ δ ) ( 1+ δ ) K L = Substituindo-se (4.10) em (4.9), obtém-se: dy = K I + L dl + L dl I δ + 1+ δ + dl + d (4.10) (4.11) Para fornecer um tratamento econométrico à equação (4.11), suõe-se que dl + dl = dl, e que a rodutividade marginal do trabalho no setor rivado seja roorcional à rodutividade média do trabalho (or um fator b ), isto é, / L = b.y/l. Além disso, divide-se (4.11) or Y: dy Y = K I Y + β Y L dl Y δ + 1+ δ + d Y dy Y = K I Y + β dl L δ + 1+ δ + d (4.12) Rearrumando-se o último termo do lado direito de (4.12), com objetivo de isolar a elasticidade do roduto do setor rivado com relação aos gastos úblicos (q), e chamando-se de α a rodutividade marginal do caital do setor rivado, tem-se: dy I dl δ d d = α + β + θ + θ (4.13) Y Y L 1+ δ Y em que dy/y reresenta a taxa de crescimento do roduto agregado decomosta ela articiação do investimento, da mão-de-obra e dos gastos úblicos. Esse último, encontrado no termo q (a elasticidade do roduto do setor dp rivado com relação aos gastos úblicos), é igual a. Além disso, a d P equação (4.13) ermite estimar indiretamente o diferencial de rodutividade setor úblico-rivado (d). Y
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 247 5 ESTIMATIVAS DO EFEITO EXTERNALIDADE E DO DIFERENCIAL DE PRODUTIVIDADE A estimativa da equação (4.13) será feita or meio de três esecificações: a rimeira reserva todos os seus termos (4.13a). A taxa de crescimento da oulação serve como roxy da taxa de crescimento da mão-de-obra. O termo q (a elasticidade do roduto do setor rivado com relação aos gastos úblicos) mede o efeito externalidade do governo, e o terceiro coeficiente serve como estimativa do diferencial de rodutividade intersetorial. A segunda considera que o coeficiente do terceiro termo do lado direito de (4.13) ossa ser nulo δ = + δ θ. Nesse caso, o diferencial de rodutividade é medido a artir de q, 1 obedecendo-se à restrição em (4.13b). Na terceira esecificação, ignora-se o último termo de (4.13) e tenta-se catar toda a influência do setor úblico or meio do enúltimo termo (4.13c). Dessa forma, estimar-se-ia a equação (4.12), na qual não se teve a reocuação de isolar a elasticidade roduto- dp gasto úblico (q), mas o efeito externalidade ode ser catado or. d O inconveniente dessa esecificação é que não se consegue searar o efeito externalidade do diferencial de rodutividade. Mas, or outro lado, essa estimativa ode fornecer a influência total (rodutividade + externalidade) da articiação do governo. Portanto, as equações a serem estimadas são: dy Y dy Y dy Y I dl δ d = α + β + θ + θ Y L 1+ δ Y d (4.13a) I dl d = α + β + θ (4.13b) Y L (4.13c) I dl δ d = α + β + + Y L 1+ δ Y Do onto de vista econométrico, é necessário realizar alguns testes que indiquem a melhor esecificação das três equações. O eríodo escolhido foi 1947/ 1995 (dados anuais), e otou-se or trabalhar com séries reais. A estacionariedade das séries foi verificada or meio do teste de Dickey-Fuller aumentado (ver tabela 1). Os resultados evidenciam que as séries de crescimento real do PIB e da
248 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 oulação são integradas de ordem zero (estacionárias). Para a variável de gasto real foram utilizadas duas definições: 0 consumo do governo + transferências; e 1 gasto total = consumo do governo + transferências + investimento das administrações úblicas. 5 As taxas de crescimento de 0 e 1 foram consideradas estacionárias. O mesmo ode ser dito da variável d Y ara ambas as definições. Assim, tal como ara os gastos foram utilizados dois conceitos de taxa de investimento: o investimento total (I 0 ), 6 e outro I 1, que exclui de I 0 o investimento das administrações úblicas, evitando-se dula contagem na verificação emírica. No entanto, os testes mostraram que as séries de taxa de investimento (I/Y) são não estacionárias, nos dois conceitos, tendo elas adquirido essa condição a artir da rimeira diferença (ver tabela 2). Portanto, ara evitar que as estimativas se tornassem esúrias resolveu-se utilizar a rimeira diferença da taxa de investimento em todas as equações, assegurando-se de que todas as variáveis são integradas de ordem zero. Os quadros 1 e 2 trazem os resultados das regressões. Para o conceito mais restrito de gasto úblico (consumo + transferências), no quadro 1 as equações (4.13a) e (4.13b) mostram que o efeito externalidade do setor úblico medido or q é negativo, embora seja significativo na segunda equação. Nessa equação, o valor de q foi de -0,02, ou seja, um aumento de 1% nos gastos em consumo mais transferências do governo gera um decréscimo de 0,02% no roduto da economia. A equação (4.13c) aonta um efeito total negativo do setor úblico sobre o crescimento econômico, resultante da soma dos efeitos externalidade e com o diferencial de rodutividade. Vale observar o aumento do coeficiente em relação à equação (4.13b). Quando se inclui, na definição de gasto úblico, os investimentos das administrações úblicas (ver quadro 2), observa-se que, ela estimativa da equação (4.13a), o imacto das desesas sobre o crescimento é ositivo e significativo. A elasticidade roduto-gasto foi de 0,43, ou seja, um aumento dos gastos úblicos em 1% contribuiu ara o aumento, do roduto, de 0,43% no eríodo. Porém, a estimativa do diferencial de rodutividade sugere que o setor úblico tem uma rodutividade de aenas 60% se comarada àquela alcançada 5 Os dados têm como fonte rimária o Sistema de Contas Nacionais do IBE, e foram extraídos do banco de dados do IPEADATA (www.ieadata.gov.br). 6 O conceito de investimento refere-se ao conceito de formação bruta de caital fixo (consumo aarente de bens de caital e de construção civil) mais variação de estoques, obtido a artir das Contas Nacionais do IBE. O investimento total é ainda dividido em setor rivado e em administrações úblicas. Os dados foram extraídos do banco de dados do IPEADATA (www.ieadata.gov.br).
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 249 elo setor rivado. Esse resultado também foi significativo, segundo a estatística t. Na equação (4.13b), em que se ostula um diferencial de rodutividade nulo, encontrou-se um valor ositivo ara o coeficiente que mede a elasticidade roduto-gasto, orém com um resultado não significativo. Resultado semelhante ocorreu na equação (4.13c), em que se estima o efeito total do setor úblico sobre o crescimento econômico. Nesse caso, o efeito total teve um coeficiente de 0,06, orém não significativo. Esse valor abaixo daquele encontrado em (4.13a) é coerente com o resultado observado ara o diferencial de rodutividade, ou seja, ara que se cate o balanço líquido da influência do setor úblico é necessário o desconto da menor rodutividade dos seus gastos. TABELA 1 Teste de Raízes Unitárias do Tio ADF Dickey-Fuller Aumentado 1953/1994 Variáveis t-adf lag t-dy_lag t-rob 4,2095 1 0 2,9185 1 2,2235 0,0322 0,916507 4 1,4608 0,1530 6,0022 1 0 4,2100 1 1 1,7849 0,0823 6,0973 1 1 2,9435 0,0055 4,4791 1 1 2,2491 0,0304 8,0694 1 1 4,6446 0,0000 Nota: 1 Rejeita a hhiótese de resença de raiz unitária com robabilidade de 1% de significância. Obs.: Valores críticos 5%=-3.519,1%=-4.19. Constante e tendência incluídos
250 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 TABELA 2 Teste de Raízes Unitárias do Tio ADF Dickey-Fuller Aumentado 1954/1994 Variáveis t-adf Lag t-dy-lag t-rob D(1) 5,3710 1 1 1,9303 0,0613 D(1) 5,1597 1 3 2,1717 0,0367 Nota: 1 Rejeita a hiótese de resença de raiz unitária com robabilidade de 1% de significância. Obs.: D (1) - rimeira diferença da variável. Valores críticos: 5%= -3 522, 1%= -4,196. Constante e tendência incluídos. QUADRO 1 Resultados das Regressões astos Públicos = Consumo + Transferências
Os astos Públicos no Brasil São Produtivos? 251 Na realidade, ode-se atribuir o resultado do imacto ositivo dos gastos úblicos à ocorrência dos investimentos. Portanto, ara reforçar os resultados encontrados no segundo conjunto de estimativas os imactos dos investimentos úblicos sobre o crescimento econômico foram estimados searadamente. Os valores das elasticidades foram significativos e ositivos, coerentemente com os resultados encontrados or Ferreira (1996) e or Ferreira e Malliagros (1998) ara o Brasil. Além disso, não se ode rejeitar a hiótese de que o diferencial de rodutividade entre os dois setores seja nulo. Nesse sentido, somente as equações (4.13b) e (4.13c) aresentaram resultados ositivos e significativos, como mostrado no quadro 3. QUADRO 2 Resultados das Regressões astos Públicos = Consumo + Transferências + Investimentos
252 lanejamento e olíticas úblicas n. 23 jun 2001 QUADRO 3 Resultados das Regressões Investimentos Públicos Modelando dy/y or OLS Equação (4.13a)Amostra: 1949 a 1995 Variável Coeficiente Desvio-Padrão t-valor t-rob PartR 2 Constante 0,0272 0,017139 1,617 0,1131 0,0574 I 1 /Y 0,58849 0,31753 1,853 0,0707 0,0740 L/L 0,89537 0,69706 1,284 0,2058 0,0370 Iub 1 /IPub 0,046073 0,18833 0,245 0,8079 0,0014 ( IPub/IPub).(IPub/Y)1,2372 5,7313 0,216 0,8301 0,0011 R 2 = 0,212818 F(4,43) = 2,9063 [0.0325] \sigma = 0,0369856 DW = 1,54RSS = 0,05882127747 ara 5 variáveis e 48 observações. Modelando dy/y or OLS Equação (4.13b)Amostra: 1949 a 1995 Variável Coeficiente Desvio-Padrão t-valor t-rob PartR 2 Constante 0,027512 0,016925 1,626 0,1112 0,0566 I 1 /Y 0,57372 0,30669 1,871 0,0681 0,0737 L/L 0,93125 0,66958 1,391 0,1713 0,0421 IPub/IPub 0,085999 0,035113 2,449 0,0184 0,1200 R 2 = 0,211965 F(3,44) = 3,945 [0.0141] \sigma = 0,0365827 DW = 1,54RSS = 0,05888502534 ara 4 variáveis e 48 observações. Modelando dy/y or OLS Equação (4.13c)Amostra: 1949 a 1995 Variável Coeficiente Desvio-Padrão t-valor t-rob PartR 2 Constante 0,027913 0,016938 1,648 0,1065 0,0581 I 1 /Y 0,60268 0,30884 1,951 0,0574 0,0797 L/L 0,86095 0,67538 1,275 0,2091 0,0356 ( IPub/IPub).(IPub/Y)2,6142 1,0687 2,446 0,0185 0,1197 R 2 = 0,211722 F(3,44) = 3,9393 [0.0142] \sigma = 0,0365884 DW = 1,54RSS = 0,05890314568 ara 4 variáveis e 48 observações. 6 EFEITOS DINÂMICOS E A RELAÇÃO DE LONO PRAZO ENTRE ASTOS PÚBLICOS E PRODUTO Os resultados da seção anterior odem estar sujeitos a alguns roblemas, rincialmente se sugeridos efeitos defasados da olítica fiscal. Será usado um modelo do tio ADL (autoregressive and lag distributed model) ara tentar catar os efeitos de defasagem da relação entre gastos úblicos e o PIB. Posteriormente, a artir desse modelo será estimada uma relação de longo razo, na qual se ossa mensurar a elasticidade do gasto úblico em relação ao PIB, mediante a utilização de dois conceitos de gasto referidos na seção anterior. Além disso, calcula-se um modelo 7 que ermita observar como ocorrem os ajustamentos de curto razo em direção ao equilíbrio de longo razo. 7 O instrumental econométrico utilizado é o modelo de correção de erros.