ADIN. LEI MUNICIPAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL E MATERIAL. MATÉRIA DE COMPETÊNCIA DO ESTADO. CAPINA QUÍMICA. Padece de inconstitucionalidade formal, por vício material e formal dos artigos 8º e 251, 1º, inciso III, da CE, a Lei n.º 538/2007 do Município de Sete de Setembro que dispõe sobre o saneamento vegetal, regulamenta o uso e manipulação de produtos para a capina química e dá outras providências, por adentrar em seara de competência exclusiva do Estado. A competência comum do Município é para normas de proteção ao meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas (inc.vi, art. 23, CF), mas a regulamentação do uso de agrotóxicos, se encontra na órbita do Estado, cuja previsão é expressa em proibir a utilização da capina química (Portaria nº 16/94 Secretaria de Estado da Saúde e do Meio Ambiente) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE JULGADA PROCEDENTE. UNÀNIME. AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE ÓRGÃO ESPECIAL COMARCA DE PORTO ALEGRE EXMO. SR. PROCURADOR-GERAL DE JUSTIÇA DO ESTADO/RS, MUNICÍPIO DE SETE DE SETEMBRO E CÂMARA MUNICIPAL DE VEREADORES DE SETE DE SETEMBRO, EXMO. SR. PROCURADOR-GERAL DO ESTADO/RS, PROPONENTE; REQUERIDOS; INTERESSADO. A C Ó R D Ã O Vistos, relatados e discutidos os autos. Acordam os Desembargadores integrantes do Órgão Especial do Tribunal de Justiça do Estado, à unanimidade, em julgar procedente a ação. 1
Custas na forma da lei. Participaram do julgamento, além do signatário, os eminentes Senhores DESEMBARGADORES LUIZ ARI AZAMBUJA RAMOS (PRESIDENTE), DANÚBIO EDON FRANCO, JOÃO CARLOS BRANCO CARDOSO, LEO LIMA, MARCELO BANDEIRA PEREIRA, GASPAR MARQUES BATISTA, ARNO WERLANG, FRANCISCO JOSÉ MOESCH, LUIZ FELIPE BRASIL SANTOS, MARIA ISABEL DE AZEVEDO SOUZA, AYMORÉ ROQUE POTTES DE MELLO, JOSÉ AQUINO FLÔRES DE CAMARGO, GENARO JOSÉ BARONI BORGES, ANA MARIA NEDEL SCALZILLI, PAULO DE TARSO VIEIRA SANSEVERINO, ALZIR FELIPPE SCHMITZ, LUIZ FELIPE SILVEIRA DIFINI, CARLOS EDUARDO ZIETLOW DURO, MARIO ROCHA LOPES FILHO E ANGELA TEREZINHA DE OLIVEIRA BRITO. Porto Alegre, 14 de dezembro de 2009. DES. MARCO AURÉLIO DOS SANTOS CAMINHA, Relator. R E L A T Ó R I O DES. MARCO AURÉLIO DOS SANTOS CAMINHA (RELATOR) Trata-se de ação direta de inconstitucionalidade ajuizada pela Procuradoria-geral de Justiça, visando a retirada do ordenamento jurídico da Lei n.º 538/2007 do Município de Sete de Setembro que dispõe sobre o saneamento vegetal, regulamenta o uso e manipulação de produtos para a capina química e dá outras providências. Sustenta que a referida legislação padece de inconstitucionalidade material e formal, por afronta aos artigos 23 e 24 da Constituição Federal e artigos 8.º e 251, 1.º, inciso III, da Constituição Estadual. Assevera a competência exclusiva do Estado para regular a 2
matéria atinente ao uso de produtos químicos. Arrola doutrina e jurisprudência. Postula a procedência da demanda. A liminar foi deferida (fls. 19/20). A Câmara Municipal suscitou a ilegitimidade passiva, por não ter sido responsável pela criação da lei e, ao final, pugnou pela improcedência da ação (fls. 33/35). A Procuradoria-Geral do Estado pugnou pela manutenção da legislação hostilizada, com o julgamento de improcedência da ação (fl. 38). da ação (fls. 40/42). A manifestação final do Ministério Público é pela procedência É o relatório. V O T O S DES. MARCO AURÉLIO DOS SANTOS CAMINHA (RELATOR) Senhor Presidente. Eminentes Colegas: Como visto, cuida-se de apreciar ação direta de inconstitucionalidade da Lei n.º 538/2007 do Município de Sete de Setembro que dispõe sobre o saneamento vegetal, regulamenta o uso e manipulação de produtos para a capina química e dá outras providências. Inicialmente, cumpre examinar a preliminar de ilegitimidade passiva suscitada pela Câmara de Vereadores do Município de Sete de Setembro. Não há se falar em ilegitimidade se, embora não tenha criado a legislação impugnada, a Câmara, na atribuição de suas funções, sancionou o projeto conferindo-lhe vigência. No mérito, cumpre lembrar a lição de Hely Lopes Meirelles ao tratar da distribuição de competência: A Constituição vigente, assim como as anteriores, desde a proclamação da República, adotou o sistema de competência ou poderes reservados 3
ou enumerados para a União e para os Municípios, ficando os remanescentes com os Estados. Esse sistema está consubstanciado no parágrafo 1º, do art. 25, que dispõe: São reservadas aos Estados as competências que não lhes sejam vedadas por esta Constituição (Direito Municipal Brasileiro, 7. ed., p. 119) Dispõe o artigo 23 da Constituição Federal a competência concorrente dos Municípios, União, Estados e Distrito Federal em matéria atinente à proteção do meio ambiente e combate à poluição. Trata-se, pois, nessas hipóteses, de competência comum de caráter material e administrativo. No caso, a regulamentação não atende, sequer, a interesse local, pois a utilização da capina química está ligada à saúde da população e à preservação do meio ambiente, não se prendendo a aspectos apenas locais. A esse propósito, o Supremo Tribunal Federal já decidiu que a competência legislativa suplementar busca suprir lacunas normativas para atender a peculiaridades locais (ADI-MC 1086/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, em 16.09.94). No exame de situação semelhante, o Supremo Tribunal Federal, no julgamento da ADI MC 2396 de relatoria da Ministra Ellen Gracie, em 14.12.01, considerou inconstitucional a lei estadual que disciplinava o uso do amianto: No sistema da CF/88, como no das anteriores, a competência legislativa geral pertence à União Federal. A residual ou implícita cabe aos Estados que "podem legislar sobre as matérias que não estão reservadas à União e que não digam respeito à administração própria dos Municípios, no que concerne ao seu peculiar interesse" (Representação nº 1.153-4/RS, voto do Min. Moreira Alves). O espaço de possibilidade de regramento pela legislação estadual, em casos de 4
competência concorrente abre-se: (1) toda vez que não haja legislação federal, quando então, mesmo sobre princípios gerais, poderá a legislação estadual dispor; e (2) quando, existente legislação federal que fixe os princípios gerais, caiba complementação ou suplementação para o preenchimento de lacunas, para aquilo que não corresponda à generalidade; ou ainda, para a definição de peculiaridades regionais. Precedentes. 6. Da legislação estadual, por seu caráter suplementar, se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, não que venha dispor em diametral objeção a esta. Norma estadual que proíbe a fabricação, ingresso, comercialização e estocagem de amianto ou produtos à base de amianto está em flagrante contraste com as disposições da Lei federal nº 9.055/95 que expressamente autoriza, nos seus termos, a extração, industrialização, utilização e comercialização da crisotila. 7. Inconstitucionalidade aparente que autoriza o deferimento da medida cautelar. 8. Medida liminar parcialmente deferida para suspender a eficácia do artigo 1º, 1º, 2º e 3º, do art. 2º, do art. 3º, 1º e 2º e do parágrafo único do art. 5º, todos da Lei nº 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul, até julgamento final da presente ação declaratória de inconstitucionalidade. (...) Ao determinar a proibição de fabricação, ingresso, comercialização e estocagem de amianto ou de produtos à base de amianto, destinados à construção civil, o Estado do Mato Grosso do Sul excedeu a margem de competência concorrente que lhe é assegurada para legislar sobre produção e consumo (art. 24, V); proteção do meio ambiente e controle da poluição (art. 24, VI); e proteção e defesa da saúde (art. 24, XII). A Lei nº 9.055/95 dispôs extensamente sobre todos os aspectos que dizem respeito à produção e aproveitamento industrial, transporte e 5
comercialização do amianto crisotila. A legislação impugnada foge, e muito, do que corresponde à legislação suplementar, da qual se espera que preencha vazios ou lacunas deixados pela legislação federal, não que venha a dispor em diametral objeção a esta. Compreensão que o Supremo Tribunal tem manifestado quando se defronta com hipóteses de competência legislativa concorrente. Precedentes: ADI 903/MG-MC e ADI 1.980/PR-MC, ambas de relatoria do eminente Ministro Celso de Mello. Ação direta de inconstitucionalidade cujo pedido se julga parcialmente procedente para declarar a inconstitucionalidade do artigo 1º e de seus 1º, 2º e 3º, do art. 2º, do art. 3º e 1º e 2º e do parágrafo único do art. 5º, todos da Lei nº 2.210/01, do Estado do Mato Grosso do Sul.(grifei). Patente, pois, na espécie, a inconstitucionalidade formal e material na medida em que a regulamentação atinente à fiscalização, à normatização e ao uso de produtos e substâncias potencialmente perigosas à saúde e aos recursos naturais é do Poder Executivo Estadual com base no inciso III, do 1º, do art. 251, da Constituição Estadual, assim como pelos arts. 30 e 59, da Lei Estadual nº 6.503, de 22.12.72, combinado com o Decreto Estadual nº 23.430, de 24.10.74, que ensejou a Portaria nº 16, de 16.12.94, da Secretaria de Estado da Saúde e do Meio Ambiente. matéria: Transcrevem-se, as legislações pertinentes que regulam a Lei nº 6.503, de 22.12.72: Art. 30 Será obrigatório o cumprimento, em todo o território do Estado, de portarias, instruções, ordens de serviços e outros atos normativos que forem expedidos pelos órgãos competentes da Secretaria da Saúde. 6
Art. 59 A aplicação dos dispositivos da presente Lei será, sempre que necessário, feita através de normas técnicas ou de Decretos, específicos do Poder Executivo Estadual. Na mesma linha, o Decreto nº 23.430, de 24.10.74, que aprovou o regulamento sobre promoção, proteção e recuperação da Saúde Pública e, através da Portaria nº 16/94, fixou: Art. 1º - O uso de herbicidas para a capina e limpeza de ruas, calçadas, terrenos baldios, margens de arroios e valas fica expressamente proibido em todo o território do Rio Grande do Sul. Na mesma linha, a previsão contida na Resolução nº 119/2006 do Conselho Estadual de Meio Ambiente CONSEMA: Art. 2º - A prática da capina química em áreas públicas ou privadas, no Estado do Rio Grande do Sul, fica condicionada ao licenciamento prévio no órgão ambiental competente. (...) Art. 24 Esta norma poderá ser suplementada pelo Município, na forma dos incisos i e II, do artigo 30, da Constituição federal, visando à proteção ambiental local. Desta forma, a norma municipal ora impugnada ao disciplinar sobre o uso da capina química usurpou a competência legislativa estadual em evidente vício formal e material criando disposições inconstitucionais. Reitere-se incumbir ao Estado legislar, com competência concorrente à União, sobre a defesa do solo e dos recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição (inciso VI, art. 24, da CF), em responsabilidade por dano ao meio ambiente (inciso VIII, do mesmo dispositivo) e na proteção e defesa da saúde (inciso XII, do precitado dispositivo). Nesse diapasão, são os precedentes desta Corte: 7
ADIn. CAPINA QUÍMICA. A competência comum do Município é para normas de proteção ao meio ambiente e combate à poluição em qualquer de suas formas (inc.vi, art. 23, CF), jamais para regulamentar o uso de agrotóxicos, que se encontra na órbita do Estado-membro, cujo disciplinamento é expresso em proibir a capina química (Portaria nº 16/94 - Secretaria de Estado da Saúde e do Meio Ambiente), cumprindo ao Município sua observância, daí a violação formal e material dos arts. 8º e 251, 1º, III, da CE. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. POR MAIORIA. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70018507558, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Paulo Augusto Monte Lopes, Julgado em 03/09/2007) AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE DE LEI MUNICIPAL. COMPETÊNCIA SUPLEMENTAR. INTERESSE LOCAL. CAPINA QUÍMICA. INEXISTÊNCIA. 1. Os Municípios não têm competência para suplementar toda a legislação federal e estadual. A competência suplementar exige a presença do interesse local. A competência comum prevista no artigo 23 da Constituição da República tem caráter material e administrativo. 2. É inconstitucional a lei municipal que dispõe sobre a utilização de capina química. O uso de herbicidas não se prende a aspectos apenas locais. Ação julgada procedente. Unânime. (Ação Direta de Inconstitucionalidade Nº 70021149778, Tribunal Pleno, Tribunal de Justiça do RS, Relator: Maria Isabel de Azevedo Souza, Julgado em 10/12/2007) Assim, observa-se que a competência do Município nessas questões de legislação concorrente limita-se à suplementar a legislação federal e estadual, no que couber, em se verificando interesse local. Ou seja, salvo na hipótese de vácuo legislativo estando presente questão de estrito interesse local é vedado ao Município estabelecer normas gerais sobre tais matérias. Com essas razões, à vista de flagrante vício formal e material, julgo procedente a presente ação direta de inconstitucionalidade, para retirar do ordenamento jurídico a Lei n.º 538/2007 do Município de Sete de 8
Setembro. É como voto. DES. FRANCISCO JOSÉ MOESCH (REVISOR) Eminentes colegas, estou acompanhando o nobre Relator, apenas gostaria de salientar que o artigo 23 da Constituição Federal define que compete aos Municípios, juntamente com a União, Estados e Distrito Federal proteger o meio ambiente e combater a poluição. Trata-se de competência comum de caráter material e administrativo. No caso, a norma impugnada não visa a proteger o meio ambiente, nem combater a poluição. Por outro lado, os Municípios não detêm competência para suplementar toda a legislação federal e estadual. A competência suplementar municipal exige o chamado interesse local. No caso, a regulação não atende a interesse local. A utilização da capina química está ligada à saúde da população e à preservação do meio ambiente, não se prendendo a aspectos apenas locais. Nesse sentido foram os diversos precedentes citados pelo nobre Relator, sendo ainda de se ressaltar que o Supremo Tribunal Federal já decidiu que a competência legislativa suplementar municipal busca suprir lacunas normativas para atender a peculiaridades locais (ADI-MC 1086/SC, Rel. Min. Ilmar Galvão, em 16.09.94). Assim, como a norma impugnada não visa à proteção do meio ambiente e extrapola os limites da competência municipal suplementar, estou acompanhando o nobre Relator para julgar procedente o pedido. É o voto. TODOS OS DEMAIS DESEMBARGADORES VOTARAM DE ACORDO COM O RELATOR. 9
SR. PRESIDENTE (DES. LUIZ ARI AZAMBUJA RAMOS) Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 70030334460, de Porto Alegre À UNANIMIDADE, JULGARAM PROCEDENTE A AÇÃO. Não participaram do julgamento, por motivo justificado, os Desembargadores Arminio José Abreu Lima da Rosa (Presidente), Roque Miguel Fank, Jorge Luis Dall'Agnol e Sejalmo Sebastião de Paula Nery. LFB 10