Celso Cerqueira Rocha Filho Ilzeliane Machado Setúbal Ieda Mendes Bomfim Marco Antonio Ruschel Nunes Marcos Strassburg O GRAU DE DISFUNÇÃO BUROCRÁTICA NO BANCO DO BRASIL: Estudo de Caso na Agência Rua da Holanda, situada no Comércio, em Salvador (BA)
2 UNIVERSIDADE FEDERAL DA BAHIA Escola de Administração Núcleo de Pós-Graduação em Administração NPGA Programa de Capacitação Profissional Avançada - CPA O GRAU DE DISFUNÇÃO BUROCRÁTICA NO BANCO DO BRASIL: Estudo de Caso na Agência Rua da Holanda, situada no Comércio, em Salvador (BA) Autores: Celso Cerqueira Rocha Filho Ilzeliane Machado Setúbal Ieda Mendes Bomfim Marco Antonio Ruschel Nunes Orientador: Robinson Tenório Monografia apresentada ao curso de Especialização em Administração, promovido pelo Programa de Capacitação Avançada, do Núcleo de Pós-Graduação em Administração, da Universidade Federal da Bahia, para obtenção do título de Especialista em Administração. Salvador 2002
3 Ter uma boa idéia não é nada até que você a realize Roberto Shinyashiki Se o homem não sabe a que ponto se dirige, nenhum vento lhe será favorável Sêneca
4 AGRADECIMENTOS Nossos especiais agradecimentos aos colegas do Banco do Brasil, Agência Rua da Holanda pela colaboração nas respostas tempestivas dos questionários submetidos, ao Núcleo de Pós-Graduação em Administração da UFBA (NPGA), Cristina, Eliana, Giovana e Vanessa pelo apoio, simpatia e presteza e, finalmente, aos nossos familiares, pela compreensão e dedicação, tornando possível atingirmos os nossos objetivos.
5 RESUMO Este trabalho apresenta um estudo da organização burocrática, com ênfase na análise das disfunções da burocracia, e suas conseqüências visíveis no dia-a-dia da organização. É apresentado o caso do Banco do Brasil S/A, Agência Rua da Holanda, localizada em Salvador, na Bahia. A pesquisa desenvolvida buscou agregar novos conhecimentos sobre o tema e, principalmente, apontar as disfunções mais relevantes e possíveis caminhos para melhoria dos processos em uso naquela organização. Palavras Chaves: Administração, Burocracia, Organização, Banco do Brasil
6 ABSTRACT This study shows a research about the bureaucratic organization, with an emphasis in the bureaucracy s disfunction and its consequences in the daily activities. It s the case of Banco do Brasil S.A., Rua da Holanda Branch, located in Salvador, Bahia. The research developed tried to add new concepts about the subject and, mainly, outline the most important disfunctions and the alternative ways to improve the organization s process. Keywords: Administration, Bureaucracy, Organization, Banco do Brasil.
7 SUMÁRIO 1. INTRODUÇÃO 9 2. FUNDAMENTOS DA BUROCRACIA 12 2.1. MODO DE PRODUÇÃO ASIÁTICO 12 2.2. ORIGENS DA BUROCRACIA 13 2.3. O ENFOQUE SOCIOLÓGICO 14 2.3.1. MAX WEBER 14 2.3.2. CARACTERISTICAS DA BUROCRACIA SEGUNDO MAX WEBER 16 2.3.3. ROBERT KING MERTON 23 2.4. BUROCRACIA E OS TIPOS DE DOMINAÇÃO 27 2.4.1. A TEORIA DA AUTORIDADE 27 2.4.2. OS TIPOS DE DOMINAÇÃO 28 2.5. O CONCEITO DE ORGANIZAÇÃO BUROCRÁTICA 30 2.6. BUROCRATIZAÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO 31 2.6.1. AS LEIS DA BUROCRATIZAÇÃO 32 2.7.TENDÊNCIAS ORGANIZACIONAIS DESBUROCRATIZANTES 34 3. QUESTÕES OPERACIONAIS 38
8 4. METODOLOGIA 39 4.1. LOCAL 39 4.2. POPULAÇÃO 39 4.3. AMOSTRA 40 4.4. INSTRUMENTO DE PESQUISA 41 5. ESTUDO DE CASO: DISFUNÇÕES BUROCRÁTICAS NO BANCO DO BRASIL 42 5.1. O PRIMEIRO BANCO DO BRASIL 42 5.2. O SEGUNDO BANCO DO BRASIL 42 5.3. O BANCO DO BRASIL ATUAL 43 5.4. O PLANO CRUZADO: O FIM DA CONTA MOVIMENTO 44 5.5. A DÉCADA DE 1990 46 6. APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS DA PESQUISA DE CAMPO 49 7. CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES 52 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS 55 APÊNDICE 57 ANEXOS 68
9 1. INTRODUÇÃO Este trabalho tem como um dos seus objetivos analisar e identificar o grau de disfunção burocrática existente na Agência Rua da Holanda - Banco do Brasil S.A, agência situada no Bairro do Comércio, Salvador - Bahia. Essa agência tem uma característica especial por atuar exclusivamente no segmento Pessoa Jurídica, cujos processos requerem ou demandam uma maior agilidade no processo decisório, inclusive a assistência creditícia, para atender às empresas enquadradas neste segmento de mercado de forma ágil e, principalmente, competitiva. Todas as organizações têm a sua razão de ser, o seu objetivo a ser alcançado e seus próprios caminhos para alcançar os resultados esperados. A burocracia nasceu em função de um tempo em que os valores da vida estavam todos associados à estabilidade. A permanência era o objetivo: hábitos, costumes, rotinas, como símbolo de status e segurança. Porém hoje o mundo vive o fenômeno da aceleração dos processos de mudança. A ciência e a tecnologia forçam transformações (Francisco Gomes de Matos, 1987, pág. 20). Divulgado por Max Weber, na década de 20, o modelo burocrático foi concebido como reação às oligarquias feudais e aos sistemas patriarcais vigentes, responsáveis pela ineficiência organizacional. Daí, para atingir seus objetivos, cada organização cria um conjunto de meios adequados à sua área de atuação, suas próprias regras em relação ao seu funcionamento interno e externo, em busca da racionalidade e eficiência administrativa. Segundo Robert K. Merton (citado por Edmundo Campos, pág. 99, 1966) a burocracia é um tipo de administração que evita quase por completo a discussão pública de seus procedimentos, ainda que seja possível que se critiquem seus fins. Merton enfatizou em seus estudos as disfunções burocráticas, isto é, as características de uma organização burocrática e os fatores que desvirtuam a ordem estabelecida, transformando a organização numa escrava de suas próprias normas. Estas disfunções podem levar ao stress organizacional que, em última análise, pode levar ao fim da organização. Neste trabalho, temos ainda como objetivos específicos: a) Definir burocracia;
10 b) Definir os tipos de disfunção burocrática mais comuns; c) Identificar as disfunções burocráticas na Agência Rua da Holanda - Banco do Brasil S.A. d) Propor melhorias nos processos internos da agência O tema desta monografia é o estudo das disfunções da burocracia a partir das teorias quanto aos fundamentos da organização burocrática estudadas por Max Weber e suas estruturações. Nos últimos anos temos visto muitos programas de melhoria organizacional em voga cujo foco essencial é fazer a burocracia funcionar melhor. Para tanto vamos buscar oferecer uma visão clara do funcionamento da burocracia que rege o Banco do Brasil. Como todo fenômeno complexo, a burocracia precisa ser entendida em todas as suas dimensões, no tema desta monografia o que pretendemos é empreender um esforço de incursão na dimensão da disfunção burocrática dentro da Agência Empresarial Rua da Holanda. O Banco do Brasil é uma organização bicentenária na área financeira, cujo maior acionista é o governo federal. Até o final da década de 80 o Banco do Brasil possuía características eminentemente de banco público, firmemente arraigado na imagem de segurança, ética e especialização em serviços financeiros/bancários. A partir de 1990, uma série de mudanças estruturais na organização desencadeou um processo de transformação da cultura em todas as áreas da empresa, processo esse visando, principalmente, tornar a organização competitiva de forma a atender as novas exigências do mercado. O Banco do Brasil, nesse momento, decidido a permanecer como referencial no sistema financeiro nacional, reconhece a necessidade de interagir com as atuais mudanças que influenciam de modo profundo sua estrutura organizacional e busca difundir por toda a organização um novo conceito de administração. Com esta pesquisa pretende-se identificar qual o grau de burocratização existente, e mais importante, qual a origem e as conseqüências visíveis das disfunções burocráticas
11 existentes no Banco do Brasil, em uma agência empresarial considerada pelo Banco como agência laboratório, onde são testadas novas práticas de gestão e novos processos, cujas experiências com resultados satisfatórios são exportadas para toda a rede de agências no País, composta por mais de três mil pontos de atendimento. A Agência Rua da Holanda é o local escolhido face a sua importância para o futuro do Banco do Brasil como organização. Espera-se que esse estudo venha contribuir para avaliar a evolução do conceito de burocracia, desmistificando o termo burocracia, produzindo conhecimento novo sobre a matéria, em relação ao Banco do Brasil, sua colocação no mercado e as possíveis conseqüências adversas que as disfunções burocráticas, caso existentes, possam trazer ao futuro da Organização Banco do Brasil.
12 2. FUNDAMENTOS DA BUROCRACIA Ao longo da história do homem, o termo burocracia tem sido usado para designar uma administração racional e eficiente, para designar o seu contrário, para designar o governo de altos executivos ou ainda para designar organização. Na verdade, Burocracia é tudo isso, na medida que Burocracia pode ser descrita como uma estrutura social na qual a direção das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critérios impessoais e métodos racionais. Normalmente esse aparelho dirigente, isto é, esse conjunto de burocratas, que é economicamente privilegiado, são recrutados de acordo com regras que o próprio grupo cria e aplica. 2.1 MODO DE PRODUÇÃO ASIÁTICO Só podemos entender bem a questão da burocracia na medida que analisarmos sua história. O Egito é um bom exemplo de um processo social onde uma burocracia surge das necessidades técnicas de coordenação e supervisão (irrigação da terra arável), para deter o monopólio de um poder político que tem no faraó o seu símbolo máximo de poder. O tipo de produção comandada pelo Estado que caracteriza o Egito antigo é chamado de modo de produção asiático. O modo de produção asiático surge quando a sociedade produz mais do que consome, isto é, gerando excedente econômico, que é apropriado por uma minoria de indivíduos que tratam da supervisão centralizada. A sociedade cultiva as terras e constrói monumentos gigantescos como as pirâmides. A propriedade das terras era do Faraó, o representante de Deus na Terra, que era dono de tudo e de todos. O produtores estavam dispersos em comunidades geograficamente distantes. A cultura de irrigação, da horticultura, da quantidade de produção traz consigo a necessidade de planejar a produção, função que é assumida pela burocracia. O Rio Nilo desempenhou papel fundamental na centralização burocrática, na medida que o controle da água em grande escala tornou-se dirigido pelo Estado, e seu caráter despótico e centralizado pode também ser visto na Mesopotâmia, China, no México dos Astecas, na Índia e no antigo Peru pré-colombiano, habitado pelos Incas. O camponês chinês, por exemplo, não se organiza: apenas cultiva a terra segundo um plano elaborado por
13 funcionários intelectualizados, que também controlam a execução do plano. Os funcionários letrados chineses, que controlavam a produção de alimentos e os escribas egípcios servem de exemplo clássico de burocracia patrimonial, baseada na propriedade. Neste contexto surgiu a cooperação em grande escala, caracterizando a cooperação simples. Este tipo de cooperação refere-se a todas aquelas operações que não permitem por natureza a decomposição em partes, mas que, por outro lado, só podem ser realizadas por muitas mãos, como por exemplo o transporte de uma pedra para a construção de uma pirâmide. Em suma, tudo o que não pode ser feito se não houver a cooperação simultânea de muitas mãos na execução do mesmo ato indiviso. Conceitos mais modernos, criados principalmente após a revolução industrial, como a cooperação de manufatura e a cooperação de indústria nos trazem uma divisão metódica do trabalho e cada trabalhador realiza apenas uma parcela muito pequena do trabalho. É o que chamamos de divisão parcelar do trabalho. Esta divisão é muito esclarecedora para a compreensão da burocracia, já que de fato separam-se claramente as funções de direção das funções de execução, o trabalho intelectual do trabalho manual. A burocracia contemporânea tem sua base na razão instrumental, isto é, na capacidade de atingir fins propostos de forma eficiente e racional, sob a garantia de um sistema adequado de leis. Em comum com a burocracia patrimonialista bem caracterizada no Antigo Egito, podemos destacar a separação das funções produtivas ou operacionais das funções de coordenação ou de concepção. A burocracia caracteriza-se pela separação entre os que executam e os que planejam, organizam, dirigem e controlam. A história da burocracia é em grande parte a história do divórcio entre o trabalho manual e o trabalho intelectual. 2.2 ORIGENS DA BUROCRACIA A burocracia é uma forma de organização humana que se baseia na racionalidade administrativa, isto é, na adequação dos meios aos fins pretendidos, a fim de garantir a máxima eficiência possível no alcance desses objetivos. As origens da burocracia como forma de organização humana remontam à época da Antigüidade, quando o ser humano elaborou e registrou seus primeiros códigos de normatização das relações entre o Estado e as pessoas e entre as pessoas, em lugares como o antigo Egito e a China. Contudo, a burocracia
14 tal como existe hoje, teve sua origem nas mudanças religiosas verificadas após o Renascimento. Nesse sentido, salienta Max Weber que o moderno sistema de produção, eminentemente racional e capitalista, não se originou das mudanças tecnológicas nem das relações de propriedade, como afirmava Karl Marx, mas de um novo conjunto de normas sociais morais, às quais denominou "ética protestante": o trabalho duro e árduo, a poupança e o ascetismo que proporcionaram a reaplicação das rendas excedentes, em vez de seu dispêndio e consumo em símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Weber, em seus escritos, concluiu que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas ocorridas inicialmente em países protestantes como Inglaterra e Holanda e não em países católicos. As semelhanças entre o protestantismo e o comportamento capitalista são impressionantes, porquanto essas três formas de racionalidade se apoiaram nas mudanças religiosas. 2.3 O ENFOQUE SOCIOLÓGICO Os fundadores da Administração foram quase todos engenheiros e industriais, interessados na sua concepção como ciência e técnica, e usando principalmente a matemática e a engenharia como base de suas especulações e ações. Ou então eram pessoas preocupadas com aspectos específicos do trabalho industrial, especialmente de suas conseqüências psicofísicas e econômicas. Fayol pode ser considerado uma exceção a essa regra, em face de sua visão da Administração como função geral, existente em todo e qualquer empreendimento humano. Mas Fayol não cogitou de suas implicações sociais, dentro da estratégia do sistema aberto, nem poderia fazê-lo diante da situação conjuntural da época em que viveu. 2.3.1 - MAX WEBER Weber alinhavou novos caminhos na perspectiva administrativa, introduzindo o estudo do seu aspecto institucional, partindo da ciência política, do direito e da sociologia.
15 Completou assim todo o escopo da natureza da Administração, fornecendo-lhe o comportamento necessário à consolidação da doutrina clássica da Administração, oferecendolhe um modelo de aplicação e comparação. O núcleo central da contribuição weberiana relaciona-se com a organização burocrática, ou seja, com o estudo da Administração como um fato natural e institucional. Nesse particular, a sua concepção constitui uma das bases fundamentais da doutrina clássica, à qual acrescentou nova dimensão, pois retirou a Administração do quase total envolvimento que até então mantinha com a indústria, para ampliar-lhe o escopo, dando-lhe um caráter mais amplo e geral, e aproximando-a sobretudo do Estado, do Governo e da Administração Pública. Convém ressaltar que as concepções de Weber tiveram influência fundamental no estudo da Administração Pública que, por ser uma instituição e adotar a forma de organização burocrática nas suas atividades típicas e essenciais, constitui o campo lógico e natural de aplicação do enfoque weberiano. Mas não é só nas repartições governamentais onde o fenômeno burocrático se manifesta. Todos os tipos de atividade administrativa utilizam a burocracia como forma de se organizar, ou seja, partem de um conjunto básico de normas de funcionamento, onde os processos e as funções são explicitados, cuja finalidade precípua é a consecução dos objetivos propostos por essas organizações. A fonte do pensamento teórico de Weber é a sociologia da burocracia do Estado, inaugurada por Marx e a análise marxista da economia. Aqui se origina a idéia de uma sociologia das organizações. Os grupos humanos foram, primeiramente, objeto de preocupações práticas, de ordem industrial (Elton Mayo) e políticas (Hegel e Marx). Depois, sobre essas práticas, elabora-se, lentamente, uma dinâmica dos grupos, cuja hipótese fundamental, necessária à constituição de uma ciência universal, consiste em que, todo grupo, qualquer que seja seu objetivo, deve, em princípio, obedecer às mesmas leis de funcionamento e que a tarefa científica é descobrir essas leis. O mesmo se passa com a dinâmica das organizações: chega um momento em que se percebe que devem existir características comuns ao conjunto de organizações sociais. Weber chamou seu método de "construção de tipos ideais". Partindo da ação social, categoria construída como unidade analítica básica, constrói unidades lógicas mais abrangentes, sempre apontando tipologias similares, implícita ou explicitamente, em cada unidade. Para Weber burocracia é o sistema de administração ou de organização que tende à racionalidade integral. O interessante em Weber é que ele, apesar de ser considerado o maior
16 teórico da burocracia, nunca emitiu um conceito do que seria burocracia. Weber definiu uma série de características da burocracia, salientou os traços da personalidade burocrática e as vantagens técnicas da administração burocrática. Portanto, Weber criou um modelo de organização burocrática, que seja: uma descrição tipológica, um esquema ideal que mostra a estrutura da organização. Encontramos, porém, em Weber, uma segunda dimensão, que não pode ser separada da primeira: Weber lembrou que quando existe um poder burocrático, supremo, a massa da população fica reduzida à condição de governados, idéia que é uma das bases do sistema capitalista moderno. F. E. Kast e J. E. Rosenzweig (citados por Chiavenatto, pg 215, 2000) afirmam que o modelo burocrático de Weber constitui "a moldura teórica e o ponto de partida para grande parte da teoria moderna e da pesquisa empírica em organizações complexas". 2.3.2 - CARACTERÍSTICAS DA BUROCRACIA SEGUNDO MAX WEBER Segundo Max Weber (citado por Idalberto Chiavenatto, pág. 198, 2000), a burocracia tem as seguintes características principais: a) Caráter Legal das Normas e Regulamentos A burocracia é uma organização ligada por normas e regulamentos previamente estabelecidos por escrito. Em outros termos, é uma organização baseada em uma espécie de legislação própria (como a Constituição para o Estado, os estatutos para a empresa privada etc.) que define antecipadamente como a organização burocrática deverá funcionar. Essas normas e regulamentos normalmente são escritos. Também são exaustivos porque procuram cobrir todas as áreas da organização, prever todas as ocorrências e enquadrá-las dentro de um esquema previamente definido capaz de regular tudo o que ocorra dentro da organização. As normas e regulamentos são racionais porque são coerentes com os objetivos visados. Neste sentido, a burocracia é uma estrutura social racionalmente organizada. As normas e regulamentos são legais porque conferem às pessoas investidas da autoridade um poder de coação sobre os subordinados e também os meios coercitivos capazes de impor a disciplina. As normas e regulamentos são escritos para assegurar uma interpretação sistemática e unívoca. Desta maneira, economizam esforços e possibilitam a padronização dentro da organização.
17 b) Caráter Formal das Comunicações A burocracia é uma organização ligada por comunicações escritas. As regras, decisões e ações administrativas são formuladas e registradas por escrito. Daí o caráter formal da burocracia: todas as ações e procedimentos são feitos para proporcionar comprovação e documentação adequadas. Além disso, a interpretação unívoca das comunicações também é assegurada. Como muitas vezes certos tipos de comunicações são feitos reiterada e constantemente, a burocracia lança mão de rotinas e de formulários para facilitar as comunicações e para rotinizar o preenchimento de sua formalização. c) Caráter Racional e Divisão do Trabalho A burocracia é uma organização que se caracteriza por uma sistemática divisão do trabalho. Essa divisão do trabalho atende a uma racionalidade, isto é, ela é adequada aos objetivos a serem atingidos: a eficiência da organização. Daí o aspecto racional da burocracia. Há uma divisão sistemática do trabalho, do direito e do poder, estabelecendo as atribuições de cada participante, os meios de obrigatoriedade e as condições necessárias. Cada participante passa a ter o seu cargo específico, as suas funções específicas e a sua específica esfera de competência e de responsabilidade. Cada participante deve saber qual a sua tarefa, qual é a sua capacidade de comando sobre os outros e, sobretudo, quais são os limites de sua tarefa, direito e poder, para não ultrapassar esses limites, não interferir na competência alheia nem prejudicar a estrutura existente. Assim, as incumbências administrativas são altamente diferenciadas e especializadas e as atividades são distribuídas de acordo com os objetivos a serem atingidos. d) Impessoalidade nas Relações Essa distribuição de atividades é feita impessoalmente, ou seja, é feita em termos de cargos e funções e não de pessoas envolvidas. Daí o caráter impessoal da burocracia. A administração da burocracia é realizada sem considerar as pessoas como pessoas, mas como ocupantes de cargos e de funções. O poder de cada pessoa é impessoal e deriva do cargo que
18 ocupa. Também a obediência prestada pelo subordinado ao superior é impessoal. Ele obedece ao superior, não em consideração à sua pessoa, mas ao cargo que o superior ocupa. A burocracia precisa garantir a sua continuidade ao longo do tempo: as pessoas vêm e vão, os cargos e funções permanecem. Cada cargo abrange uma área ou setor de competência e de responsabilidade. e) Hierarquia da Autoridade A burocracia é uma organização que estabelece os cargos segundo o princípio da hierarquia. Cada cargo inferior deve estar sob o controle e supervisão de um posto superior. Nenhum cargo fica sem controle ou supervisão. Daí a necessidade da hierarquia da autoridade para fixar as chefias nos diversos escalões de autoridade. Esses escalões proporcionarão a estrutura hierárquica da organização. A hierarquia é a ordem de subordinação, a graduação de autoridade correspondente às diversas categorias de participantes, funcionários, classes e outras divisões criadas. Todos os cargos estão dispostos em graduações hierárquicas que encerram determinados privilégios e obrigações, estreitamente definidos por meio de regras limitadas e específicas. A autoridade - o poder de controle resultante de uma posição reconhecida é inerente ao cargo e não ao indivíduo específico que desempenha o papel oficial. A distribuição de autoridade dentro do sistema serve para reduzir ao mínimo o atrito, por via do contato (oficial) amplamente restritivo, em relação às maneiras previamente definidas pelas regras de organização. Desta forma, o subordinado está protegido da ação arbitrária do seu superior, dado que as ações de ambos se processam dentro de um conjunto mutuamente reconhecido de regras. f) Rotinas e Procedimentos Padronizados A burocracia é uma organização que fixa as regras e normas técnicas para o desempenho de cada cargo. O ocupante de um cargo - o funcionário - não pode fazer o que quiser, mas o que a burocracia impõe que ele faça. As regras e normas técnicas regulam a conduta do ocupante de cada cargo, cujas atividades devem ser executadas de acordo com as rotinas e procedimentos fixados pelas regras e normas técnicas.toda a estrutura da burocracia é projetada intencionalmente de acordo com princípios racionais: a disciplina no trabalho e o
19 desempenho no cargo são assegurados por um conjunto de regras e normas que tentam ajustar completamente o funcionário às exigências do cargo e às exigências da organização: a máxima produtividade. Essa racionalização do trabalho encontra sua forma mais extremada na Administração Científica, que "atingiu os maiores trunfos no condicionamento e treinamento racionais do desempenho no trabalho. Todas as atividades de cada cargo são desempenhadas segundo padrões claramente definidos, nos quais cada conjunto de ações está funcionalmente relacionado com os propósitos da organização, segundo uma maneira ideal. Esses padrões facilitam a pronta avaliação do desempenho de cada participante. g) Competência Técnica e Meritocracia A burocracia é uma organização na qual a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica e não em preferências pessoais. A admissão, a transferência e a promoção dos funcionários são baseadas em critérios, válidos para toda a organização, de avaliação e de classificação, e não em critérios particulares e arbitrários. Esses critérios universais são racionais e levam em conta a competência, o mérito e a capacidade do funcionário em relação ao cargo ou função considerados. Daí a necessidade de exames, concursos, testes e títulos para admissão e promoção dos funcionários. h) Especialização da Administração A burocracia é uma organização que se baseia na separação entre a propriedade e a administração. Os membros do corpo administrativos devem estar completamente separados da propriedade dos meios de produção. Em outros termos, os administradores da burocracia não são os seus donos ou proprietários. O dirigente não é necessariamente o dono do negócio ou um grande acionista da organização, mas um profissional especializado na sua administração. Com a burocracia surge o profissional que se especializa em gerir a organização, e daí o gradativo afastamento do capitalista da gestão dos negócios, diversificando as suas aplicações financeiras de capital. Os meios de produção, isto é, os recursos necessários para desempenhar as tarefas da organização, não são propriedades dos burocratas, mas estão acima destes. O funcionário não pode vender, comprar ou herdar sua posição ou seu cargo, e sua posição e seu cargo não podem ser apropriados e integrados ao
20 seu patrimônio privado. Essa estrita separação entre os rendimentos e os bens privados e os públicos é a característica específica da burocracia e que a distingue dos tipos patrimonial e feudal de administração. Existe um princípio de completa separação entre a propriedade que pertence à organização e a propriedade pessoal do funcionário. i) Profissionalização dos Participantes A burocracia é uma organização que se caracteriza pela profissionalização dos seus participantes. Cada funcionário da burocracia é um profissional, pelas seguintes razões: É um especialista: cada funcionário é especializado nas atividades do seu cargo. Sua especialização varia conforme o nível onde está situado. Enquanto os que ocupam posições no topo da organização são generalistas, à medida que se desce nos escalões hierárquicos, os que ocupam posições mais baixas vão-se tomando gradativamente mais especialistas. É assalariado: os funcionários da burocracia percebem salários correspondentes ao cargo que ocupam. Quanto mais elevado o cargo na escala hierárquica, maior o salário e, obviamente, o poder. Os funcionários devem ser recompensados exclusivamente por salários e não devem receber pagamentos de clientes, a fim de preservarem sua orientação para a organização, suas normas e regulamentos. O trabalho na burocracia representa geralmente a principal ou única fonte de renda do funcionário. É ocupante de cargo: o funcionário da burocracia é um ocupante de cargo e seu cargo é a sua principal atividade dentro da organização, tomando todo o seu tempo de permanência nela. O funcionário não ocupa um cargo por vaidade ou por honrada, mas sim porque é o seu meio de vida, o seu ganha-pão. É nomeado por superior hierárquico: o funcionário é um profissional selecionado e escolhido por sua competência e capacidade, nomeado (admitido), assalariado, promovido ou demitido da organização pelo seu superior hierárquico. O superior hierárquico tem plena autoridade (autoridade de linha) sobre seus subordinados. Em outros termos, é o superior quem toma decisões a respeito de seus subordinados.
21 Seu mandato é por tempo indeterminado: quando um funcionário ocupa um cargo dentro da burocracia, o seu tempo de permanência nesse cargo é indefinido e indeterminado. Não que o cargo seja vitalício, mas porque não existe uma norma ou regra que determine previamente o tempo de permanência de um funcionário, seja no cargo, seja na organização. Segue carreira dentro da organização: à medida que um funcionário revela mérito, capacidade e competência, ele pode vir a ser promovido para outros cargos superiores. Em outros termos, o funcionário na burocracia também é recompensado por uma sistemática promoção, através de uma carreira dentro da organização. O funcionário é um profissional que faz do trabalho a sua carreira, ao longo de sua vida. Não possui a propriedade dos meios de produção e administração: o administrador administra a organização em nome dos proprietários, enquanto o funcionário, para trabalhar, precisa das máquinas e dos equipamentos fornecidos pela organização. Como essas máquinas e equipamentos vão-se tornando sofisticados pela tecnologia e, portanto, caros, somente as grandes organizações passam a ter condições financeiras de adquiri-los. Daí as organizações gradativamente assumem o monopólio dos meios de produção. O administrador administra a organização, mas não é o proprietário dos meios de produção. O funcionário utiliza as máquinas e equipamentos mas não é o dono delas. É fiel ao cargo e identifica-se com os objetivos da empresa: o funcionário passa a defender os interesses do seu cargo e da sua organização, em detrimento dos demais interesses envolvidos. O administrador profissional tende a controlar cada vez mais completamente as burocracias, pelas seguintes razões: aumento do número de acionistas das grandes organizações, ocasionando dispersão e fragmentação da propriedade das suas ações; os proprietários que, em função de sua riqueza, controlavam uma única organização, concentrando nela toda a sua fortuna, passaram a dispersar o risco do seu investimento em muitas outras organizações. Em decorrência disso, hoje em
22 dia, o controle acionário está subdividido e diminuído com o crescimento do número de acionistas; os administradores profissionais, através de sua carreira dentro da organização, chegam a posições de comando e de controle, sem possuírem a propriedade da coisa comandada e controlada. Assim, um administrador pode ter mais poder sobre a organização do que um grande acionista. i) Completa Previsibilidade do Funcionamento A conseqüência desejada da burocracia é a previsibilidade do comportamento dos seus membros. No modelo de Weber, todos os funcionários se comportam de acordo com as normas e regulamentos da organização, a fim de que esta atinja a máxima eficiência possível, conforme apresentado na tabela 1. Tudo na burocracia é estabelecido no sentido de prever antecipadamente todas as ocorrências e rotinizar sua execução, para que a máxima eficiência do sistema seja plenamente alcançada. Aparentemente, Weber não previu nenhuma diferenciação no comportamento humano dentro da organização. Antes, pelo contrário, a burocracia parece assentar-se numa visão padronizada do comportamento humano. Weber não considera a organização informal. Parece simplesmente ignorá-la. Na verdade, a organização informal não é prevista por Weber, ou seja, não está considerada nas conseqüências desejadas das organizações. A organização informal aparece como um fator de imprevisibilidade das burocracias, pois o sistema social racional puro de Weber pressupõe que as reações e o comportamento humano sejam perfeitamente previsíveis, uma vez que tudo estará sob o controle de normas racionais e legais, escritas e exaustivas. A organização informal surge como uma derivação direta do sistema burocrático, como uma conseqüência da impossibilidade prática de se bitolar e padronizar completamente o comportamento humano nas organizações.
23 Eficiência da Organização Tabela 1 A burocracia é baseada em: Conseqüências previstas: Objetivo: 1. Caráter legal das normas. 2. Caráter formal das comunicações. 3. Divisão do trabalho. 4. Impessoalidade no relacionamento. 5. Hierarquização da autoridade. 6. Rotinas e procedimentos. 7. Competência técnica e mérito. 8. Especialização da administração. 9. Profissionalização. 10. Previsibilidade do funcionamento. Previsibilidade do Comportamento humano. Padronização do desempenho dos participantes. Máxima eficiência da organização 2.3.3 - ROBERT KING MERTON Para Weber (citado por Chiavenatto, pg 205, 2000), a burocracia é uma organização cujas conseqüências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento no sentido de obter a maior eficiência da organização. A Teoria de Merton procura destacar as disfunções no nível dos aprendizados entre os membros da organização burocrática. A conduta administrativa, de um modo geral, realiza-se dentro do limite de normas preestabelecidas pela organização. Assim, há, de parte da hierarquia dirigente, uma exigência de controle que assume a forma de uma insistência crescente em fidelidade de comportamento. Equivale dizer que a hierarquia deseja estar em posição que lhe permita prever os comportamentos esperados através do cumprimento das normas da organização. Assim, a insistência na fidelidade de comportamentos vai provocar a rigidez inesperada dos comportamentos e, por causa disso, uma série de conseqüências não intencionais. Merton (citado por Francisco Gomes de Matos, pág. 79, 1979), ao estudar as conseqüências previstas da burocracia que a conduzem à máxima eficiência, notou também as conseqüências imprevistas (ou indesejadas) podem levar a organização à ineficiência e às imperfeições. A estas conseqüências imprevistas, deu-lhes o nome de disfunções da burocracia, que designam as anomalias de funcionamento responsáveis pelo sentido pejorativo que o termo burocracia adquiriu junto aos leigos no assunto.
24 As disfunções da burocracia são basicamente as seguintes: a) Internalização das Regras e Exagerado Apego aos Regulamentos As diretrizes da burocracia, emanadas através das normas e regulamentos, para atingir os objetivos da organização, tendem a adquirir um valor positivo, próprio e importante, independentemente daqueles objetivos, passando a substituí-los gradativamente. As normas e regulamentos passam a se transformar de freios em objetivos. Passam a ser absolutos e prioritários: o funcionário adquire "viseiras" e esquece que a flexibilidade é uma das principais características de qualquer atividade racional. Com isto, o funcionário burocrata torna-se um especialista, não por possuir conhecimento de suas tarefas, mas por conhecer perfeitamente as normas e os regulamentos que dizem respeito ao seu cargo ou função. Os regulamentos, de meios, passam a ser os principais objetivos do burocrata; b) Excesso de Formalismo e de Papelório A necessidade de documentar e de formalizar todas as comunicações dentro da burocracia a fim de que tudo possa ser devidamente testemunhado por escrito pode conduzir à tendência ao excesso de formalismo, de documentação e, conseqüentemente, de papelório. Aliás, o papelório constitui uma das mais gritantes disfunções da burocracia, o que leva o leigo, muitas vezes, a imaginar que toda burocracia tem necessariamente um volume inusitado de papelório, de vias adicionais de formulários e de comunicações.; c) Resistência a Mudanças Como tudo dentro da burocracia é rotinizado, padronizado, previsto com antecipação, o funcionário geralmente se acostuma a uma completa estabilidade e repetição daquilo que faz, o que passa a lhe proporcionar uma completa segurança a respeito de seu futuro na burocracia. Atendendo às normas e regulamentos impostos pela burocracia, o funcionário torna-se simplesmente um executor das rotinas e procedimentos, os quais passam a dominar com plena segurança e tranqüilidade com o passar do tempo. Quando surge alguma possibilidade de mudança dentro da organização, essa mudança tende a ser interpretada pelo funcionário como algo que ele desconhece, e, portanto, algo que pode trazer perigo à sua
25 segurança e tranqüilidade. Com isto, a mudança passa a ser indesejável para o funcionário. E, na medida do possível, ele passa a resistir a qualquer tipo de mudança que se queira implantar na burocracia. Essa resistência à mudança pode ser passiva e quieta, como pode ser ativa e agressiva através de comportamentos de reclamação, tumultos e greves. d) Despersonalização do Relacionamento A burocracia tem com uma de suas características a impessoalidade no relacionamento entre os funcionários. Daí o seu caráter impessoal, pois ela enfatiza os cargos e não as pessoas que os ocupam. Isto leva a uma diminuição das relações personalizadas entre os membros da organização: diante dos demais funcionários, o burocrata não os toma mais como pessoas mais ou menos individualizadas, mas como ocupantes de cargos, com direitos e deveres previamente especificados. Daí a despersonalização gradativa do relacionamento entre os funcionários da burocracia. Os funcionários passam a conhecer os colegas não pelos seus nomes pessoais, mas pelos títulos dos cargos que ocupam. Algumas vezes, o conhecimento é feito pelo número do registro do colega ou por qualquer outra forma de identificação das pessoas imposta pela organização. e) Categorização como Base do Processo Decisório A burocracia se assenta em uma rígida hierarquização da autoridade. Portanto, quem toma decisões em qualquer situação será aquele que possui a mais elevada categoria hierárquica, independentemente do seu conhecimento sobre o assunto. Quem decide é sempre aquele que ocupa o posto hierárquico mais alto, mesmo que nada saiba a respeito do problema a ser resolvido. Por outro lado, categorizar significa uma maneira de classificar as coisas, estereotipar, a fim de lidar com elas com mais facilidade. Quanto mais se lançar mão da categorização no processo decisório, menor será à procura de alternativas diferentes de solução.
26 f) Superconformidade às Rotinas e Procedimentos A burocracia baseia-se em rotinas e procedimentos, como meio de garantir que as pessoas façam exatamente aquilo que delas se espera. Como uma burocracia eficaz exige devoção estrita às normas e regulamentos, essa devoção às regras e regulamentos conduz à sua transformação em coisas absolutas: as regras e rotinas não mais são consideradas como relativas a um conjunto de objetivos, mas passam a ser absolutas. Com o tempo, as regras e as rotinas tornam-se sagradas para o funcionário. O impacto dessas exigências burocráticas sobre a pessoa provoca profunda limitação em sua liberdade e espontaneidade pessoal, além da crescente incapacidade de compreender o significado de suas próprias tarefas e atividades dentro da organização como um todo. g) Exibição de Sinais de Autoridade Como a burocracia enfatiza a hierarquia de autoridade, torna-se necessário um sistema capaz de indicar, aos olhos de todos, aqueles que detêm o poder. Daí surge a tendência à utilização intensiva de símbolos ou de sinais de status para demonstrar a posição hierárquica dos funcionários, como o uniforme, a localização da sala, do banheiro, do estacionamento, do refeitório, o tipo de mesa etc., como meios de identificar quais são os principais chefes da organização. Em algumas organizações - como o exército, a Igreja etc. - o uniforme constitui um dos principais sinais de autoridade. h) Dificuldade no Atendimento a Clientes e Conflitos com o Público O funcionário está completamente voltado para dentro da organização, para suas normas e regulamentos internos, para suas rotinas e procedimentos, para seu superior hierárquico que avalia o seu desempenho. Essa sua atuação interiorizada para a organização geralmente o leva a criar conflitos com os clientes da organização. Todos os clientes são atendidos de forma padronizada, de acordo com os regulamentos e rotinas internos, fazendo com que o público se irrite com a pouca atenção e descaso para com os seus problemas particulares e pessoais. Com as pressões do público, que pretende soluções personalizadas que a burocracia padroniza, o funcionário passa a perceber essas pressões como ameaças à sua própria segurança
27 2.4 BUROCRACIA E OS TIPOS DE DOMINAÇÃO O fenômeno da burocracia está intimamente ligado a construção de um aparelho hierárquico que domina e define os rumos da organização. Neste capítulo, vamos abordar os preceitos deixados por Weber em sua literatura, no que tange ao estudo da Autoridade dentro da organização e os tipos de dominação daí oriundos. 2.4.1 A TEORIA DA AUTORIDADE Uma das duas concepções fundamentais de Weber é a sua teoria da autoridade (ou estrutura da autoridade ou sistema de controle social), da qual o estudo das organizações formais é parte fundamental. Inicialmente, Weber distingue o conceito de "autoridade", em confronto com outras formas de influência social, ou seja, com o "poder" e com a "persuasão", da seguinte maneira: a) Poder é a probabilidade da pessoa executar sua vontade, apesar das resistências opostas. Inclui o controle da situação, mediante uso ou ameaça de coação física, ou através da manipulação das condições de sorte tal a obter obediência. No primeiro caso, pode-se exemplificar com um assaltante; e no segundo caso, com um monopólio. Ambos estes podem exercer o poder, mas não a autoridade. b) Persuasão é a faculdade da pessoa influenciar a decisão ou a ação de outra, mediante a razão, a lógica e a argumentação. Para Weber (citado por Chiavenatto, pg 199, 2000), a essência da autoridade, portanto, é que as suas ordens ou decisões são obedecidas voluntariamente. A obediência surge livre e espontaneamente, porque a fonte de onde aquelas emanam é considerada legítima e porque envolve a prévia suspensão do julgamento da sua natureza. Por outro lado, de acordo com Blau e Scott, (citados por Chiavenatto, pg 232, 2000) a disposição do subordinado de espontaneamente obedecer à ordem do superior resulta, em grande parte, das repressões ou sanções sociais que o grupo, no qual está incluído tal subordinado, possa exercer sobre ele.
28 Em suma, a autoridade, para Weber, apresenta os seguintes traços distintivos: a) Caracteriza-se por implicar em obediência voluntária e não por coação. Na definição de Weber, a autoridade é "a possibilidade das ordens recebidas serem cumpridas". b) Distingue-se por ser legítima e legal; c) Implica numa "suspensão antecipada do julgamento pelo subordinado da ordem recebida", isto é, o subordinado obedece automaticamente à ordem do superior; d) É induzida pelo grupo. 2.4.2. OS TIPOS DE DOMINAÇÃO Segundo Weber (citado por Chiavenatto, pg 198, 2000), a cada tipo de sociedade corresponde a um tipo de autoridade. Autoridade significa a probabilidade de que um comando ou ordem específica seja obedecido. A autoridade representa o poder institucionalizado e oficializado. Poder implica potencial para exercer influência sobre as outras pessoas. O poder, portanto, é a possibilidade de imposição de arbítrio por parte por parte de uma pessoa sobre a conduta das outras. A autoridade proporciona o poder: Ter autoridade é ter poder, e o poder conduz à dominação. Dominação, por sua vez, significa que a vontade manifesta do dominador influencia a conduta dos outros de tal forma que o conteúdo da ordem, por si mesma, se transforma em norma de conduta, para os subordinados. A dominação é uma relação de poder na qual o governante - ou a pessoa que impõe seu arbítrio sobre as demais - acredita ter o direito de exercer o poder, e os governantes consideram como obrigação dos governados obedecer-lhes as ordens. Às crenças que legitimam o tipo de dominação. Weber estabeleceu uma tipologia de autoridade, baseando-se nas fontes e tipos de legitimidade aplicados. A dominação requer um aparato administrativo, quando exercida sobre um grande número de pessoas e um vasto território, ou seja, um pessoal administrativo para executar as ordens e servir como ponto de ligação entre o governo e governados. Segundo Weber, há três tipos de autoridade:
29 a) Autoridade Tradicional Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque esse sempre foi a maneira pela qual as coisas foram feitas. O poder tradicional não é racional, pode ser transmitido por herança e é extremamente conservador. A legitimação do poder na dominação tradicional vem da crença no passado eterno, na justiça e na pertinência da maneira tradicional de agir. O líder tradicional é o senhor, que comanda em virtude de seu status de herdeiro ou sucessor. Embora suas ordens sejam pessoais e arbitrárias, seus limites são fixados pelos costumes e hábitos, seus súditos obedecem-no por respeito ao seu status tradicional. A dominação tradicional - típica da sociedade patriarcal - quando se estende sobre um grande número de pessoas e um vasto território, pode assumir duas formas de aparato administrativo para garantir sua sobrevivência: forma patrimonial, na qual os funcionários são os servidores pessoais do senhor - parentes, favoritos, empregados etc. - e são dependentes economicamente dele; e forma feudal, na qual o aparato administrativo apresenta maior grau de autonomia com relação ao senhor. Os funcionários, na qualidade de vassalos ou suseranos, são aliados ao senhor e lhe prestam um juramento de fidelidade. b) Autoridade Carismática Quando os subordinados aceitam as ordens do superior com justificativa, por causa da influência da personalidade e da liderança do superior com o qual se identificam. Carisma provém do grego e significa graça ou dom divino, e é uma qualidade que exerce atração e naturalmente impõe respeito, obediência, crença e até adoração. Weber usou o termo com o sentido de qualidade extraordinária e indefinível de uma pessoa. Evidentemente, a sociedade e a autoridade carismática se opõem à sociedade e à autoridade burocrática e legal. O poder carismático é um poder sem base racional, é instável e facilmente adquire características revolucionárias. Não pode ser delegado, nem recebido em herança, como a tradicional. O líder se impõe por ser alguém fora do comum, possuindo habilidades mágicas ou revelações de heroísmo ou poder mental da locução e não devido a sua posição ou hierarquia. É uma autoridade baseada na devoção afetiva e pessoal e no arrebatamento emocional dos seguidores em relação à sua pessoa. A legitimação da autoridade carismática provém das características pessoais carismáticas do líder e da devoção que impõe aos seguidores. O aparato
30 administrativo da dominação carismática envolve grande número de seguidores e discípulos leais e devotados, no papel intermediário entre o líder carismático e massa. O pessoal administrativo é escolhido e selecionado segundo a confiança que o líder deposita nos subordinados, Daí a inconstância e instabilidade do aparato administrativo na dominação carismática. c) Autoridade Legal, Racional ou Burocrática Quando os subordinados aceitam as ordens dos superiores como justificadas, porque concordam com um conjunto de preceitos ou normas que consideram legítimos e dos quais deriva o comando. É o tipo de autoridade técnica, meritocrática e administrada. Baseia-se na promulgação. O conjunto governante é eleito e exerce o comando de autoridade sobre os comandados, seguindo normas e leis. A obediência não é devida a uma pessoa em si, mas em um conjunto de regras e regulamentos legais previamente estabelecidos. A legitimidade do poder racional e legal baseia-se nas normas legais racionalmente definidas. Na dominação legal, a crença na justiça da lei é o sustentáculo da legitimação. O povo obedece às leis porque acredita que elas são decretadas por um procedimento escolhido tanto pelos governados como pelos governantes. O aparato administrativo de dominação legal é a burocracia e fundamentase nas leis e na ordem legal. A posição dos funcionários burocratas e suas relações com o governante, os governados e seus próprios colegas burocratas são definidas por regras impessoais e escritas, que delineiam de forma racional e hierárquica do aparato administrativo e dos direito e deveres inerentes a cada posição. 2.5 O CONCEITO DA ORGANIZAÇÃO BUCROCRÁTICA Para Weber as instituições humanas são estruturadas segundo um modelo característico, ao qual denominou de burocracia. Burocracia significa um sistema social, organizado mediante normas escritas, visando à racionalidade e à igualdade no tratamento de seus públicos: clientes e participantes. Bresser Pereira (pág. 13, 1980) buscou uma definição mais precisa de organização: é o sistema social em que a divisão do trabalho é sistemática e coerentemente realizada, tendo em vista os fins visados; é o sistema social em que há procura deliberada de economizar os meios para se atingir os objetivos.
31 Bresser (pág. 14, 1980) dá ênfase ao conceito de racionalidade, que, segundo ele, um ato será racional na medida que represente o meio mais adaptado de para se atingir um determinado objetivo, na medida em que sai coerência em relação aos seus objetivos se traduza na exigência de um mínimo de esforços para se chegar a esses objetivos. 2.6 BUROCRATIZAÇÃO E DESBUROCRATIZAÇÃO Segundo Francisco Gomes de Matos (1979, pág. 15), a empresa, ao expandir-se, enfrenta as dificuldades provenientes de compromissos diversificados, novos e intensos desafios, perplexidades diante de opções conflitivas e estruturas que se tornam crescentemente rígidas e complexas. Daí, diante desse quadro inquietante o poder personalista procura preservar-se, hipertrofiando o sistema de centralização administrativa, instalando-se, então, a burocratização. Comumente, ao falar-se em burocratização, pensa-se em empresa e, particularmente, na organização pública. Todavia, isso não passa de mais um erro de percepção burocrática; mera visão preconceituosa, já que, fundamentalmente, a burocratização é uma atitude mental. O homem, em si, tem inclinações burocratizantes; logo, as instituições tendem a tornar-se burocratizadas. O mal generaliza-se, traduzindo na ação humana padronizada, estereotipada e rigidamente condicionada por normas e formalidades. O fenômeno da burocratização está calcado em erros educacionais. Daí porque a burocracia se tornou a mais grave das doenças da eficácia (Francisco Gomes de Matos, 1979, p. 17). Os sintomas mais ostensivos da patologia burocrática são: o apego à rotina, a cega obediência a normas e procedimentos padronizados, a formalidade e não a essencialidade, a eficiência e não à eficácia, o processo e não o resultado, a fabricação e não o produto, a aparência e não o conteúdo, o relatório e não o plano de ação, o passado, o presente, mas quase nunca o futuro. Para Francisco Gomes de Matos (1979, pág. 16), a burocratização, via de regra, começa no lar: pais burocratas que adotam a didática do não. O Não por princípio: não