PROPOSTAS PARA MELHORIAS NA LEGISLAÇÃO DO RDC - REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÃO O governo federal estabeleceu, em 2011, uma nova modalidade de licitação conhecida como Regime Diferenciado de Contratações RDC. A expectativa do governo com essa medida era conforme manifestado à época em entrevistas e sites oficiais ampliar a eficiência e a competitividade nas contratações públicas, promover a troca de experiências e tecnologia e incentivar a inovação tecnológica. O RDC foi instituído pela Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, e regulamentado pelo Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011, sendo aplicável exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização: dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016; da Copa das Confederações 2013, da Fifa; da Copa do Mundo Fifa 2014; de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeroportos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezentos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais, e das ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). No ano seguinte, por meio da Lei nº 12.722, de 3 de outubro de 2012, o governo federal estendeu o uso do RDC para as licitações e contratos necessários à realização de obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas públicos de ensino. O novo regime de contratações tem sido, desde então, objeto de minuciosa análise por especialistas e empresários ligados ao universo da construção. Apesar de ser um regime licitatório relativamente novo, o RDC já apresentou algumas distorções preocupantes nos certames onde foi aplicado. Em abril de 2013 um grupo de representantes dos segmentos envolvidos nos serviços de engenharia e obras de infraestrutura (integrantes do Fórum Brasileiro de Custos de Infraestrutura, que reúne órgãos públicos e entidades representativas do setor, entre eles a Associação Nacional das Empresas de Obras Rodoviárias Aneor e a Câmara Brasileira da Indústria da Construção - CBIC) consolidou um conjunto de propostas que têm como objetivo aprimorar a citada legislação. Essas propostas foram apresentadas ao Ministério do Planejamento e abrangem aspectos como: orçamento, contratação integrada, acesso a documentos contáveis e julgamento pelo critério de técnica e preço.
1. ORÇAMENTO 1.1. Sistemas de Custos e/ou Orçamentos devem oferecer total conhecimento das características que definem as composições unitárias de preços fator fundamental para eventuais relatórios circunstanciados sobre preços. 1.2. Atuação conjunta com setor de Projetos/Gerenciamento para garantir que os projetos já apresentem Termos de Referência com conteúdo consistente que permitam justificar custos acima do SINAPI e SICRO, tranquilizando ação dos gestores públicos. (Item 4) 1.3. Fluxo de Caixa: garantir a inclusão nas Planilhas Orçamentárias de todos os custos referentes a riscos, seguros, garantias, custos financeiros, instalação de canteiros, mobilização, desmobilização e de todas as despesas incidentes sobre Administração Local. 1.4. No caso de Contratação Integrada, o orçamento não pode ser oculto (conhecer o valor disponível para a obra é fator essencial para a solução técnica proposta). E o valor disponível deve ser considerado como Referência (não como limite) podendo ser alterado desde que devidamente justificado. 1.5. Regulamentar a Matriz de Risco dos empreendimentos incluindo nessa Matriz o Seguro pela Inadimplência do Contratante. CONSIDERAÇÕES As composições dos sistemas de custo SICRO e SINAPI, devem trazer as características utilizadas para sua formação. Exemplificando condições e turno de trabalho; se as produtividades adotadas são mínimas, médias ou máximas; tipo de solo; alturas de cortes e aterros e; considerações sobre verticalidade de construções prediais. Essas características permitirão adotar as especificidades de uma obra ou serviço a ser realizado, proporcionando motivações consistentes para elaboração de custos diferentes daqueles contidos nos sistemas SICRO e SINAPI, que lembramos, são referenciais. Além disto, o orçamento estimado pelo órgão para licitação pelo RDC, principalmente pelos Regimes de Preço Global, Empreitada Integral e Contratação Integrada, não deve ser elaborado somente com base no
SICRO e/ou SINAPI + o BDI convencional. Estes sistemas foram criados para estimativa de orçamentos de obras licitadas/contratadas pela Lei 8.666/93. No RDC, há de se contingenciar (na planilha ou no BDI) verbas adicionais para Riscos e/ou Eventuais, Custos Financeiros e Seguros e Garantias. Os Custos Financeiros, até então, consideram o período de 30 dias entre os gastos e o efetivo ressarcimento dos serviços. Para uma obra licitada pelo RDC, principalmente pelo Regime de Contratação Integrada, que considera o critério de pagamento em função do cronograma de desembolso, este período deve ser reformulado. Nas contratações onde a previsão do pagamento esteja referenciada a etapas/eventos, deverá ser permitida a medição proporcional da fase e respectivo pagamento, compatível com o efetivamente executado. A parcela referente a Seguros e Garantias constantes nos BDI s até então utilizados se limita ao custo de fiança bancária, normalmente incidente sobre 5% do valor contratual. Este custo deve ser reformulado nas licitações do RDC, em função da incidência desta garantia, cuja exigência tem sido superior a 5%, assim como acrescentar o custo referente à apólice do Seguro de Risco de Engenharia. Os BDI s dos órgãos públicos sempre incluíram baixa parcela de risco nas obras licitadas pela Lei 8666, considerando que as possíveis falhas de quantitativos estimados seriam corrigidas por meio de aditamentos ao contrato. No RDC os aditamentos são restritos e até impedidos para a Contratação Integrada. Com isto, a maioria dos riscos que antes era dos Contratantes foi transferida para as Contratadas. Na Contratação Integrada, o risco para o particular é imenso. É preciso discutir mecanismos para minimizá-los, bem como buscar clara definição das responsabilidades de cada parte, defini-las no instrumento convocatório. É necessário constar nos critérios de pagamento parcelas específicas referentes à administração local, instalação, manutenção e operação do canteiro, mobilização e desmobilização (o TCU já elaborou vários Acórdãos neste sentido). A inexistência destas parcelas prejudica em muito o fluxo de caixa. Exemplificando, a mobilização e a instalação do canteiro que tem seus custos realizados no início da obra teriam suas correspondentes receitas diluídas nos serviços executados ao longo de todo o prazo contratual, causando déficit no caixa do empreendimento.
O RDC define critérios para estimativa do orçamento das obras contratadas pelo Regime de Contratação Integrada, com base nos valores praticados no mercado, pagos em obras similares e na avaliação do custo global da obra. Ao adotar os valores praticados no mercado e em obras similares, deve-se acrescer os custos relativos às considerações descritas, pois os valores hoje disponíveis foram obtidos com base no disposto na Lei 8.666/93. Um orçamento torna-se mais confiável quanto maior for o detalhamento dos projetos e conhecimento da obra. Vários estudos técnicos de nível mundial, como os elaborados pelo PMI (Project Management Institute), dentre outros institutos, definem o nível de confiabilidade de um orçamento em relação ao nível de detalhamento e conhecimento do projeto. Isto implica dizer que o orçamento estimado deve ser acrescido em um percentual relativo ao nível de confiabilidade do mesmo, ou permitir uma variação entre o orçamento estimado e os constantes das propostas de preços e seus posteriores lances, quando houver. A AACE (Association for the Advancement of Cost Engineering) apresenta a International Recommended Practice Nº. 18R-97, que avalia a variação de preços de orçamentos a partir da qualidade dos projetos elaborados, considera que mesmo para os projetos definitivos existe uma variação esperada. Para orçamentos elaborados com base em anteprojeto de engenharia essa variação é muito maior e não pode ser desconsiderada. O orçamento estimado oculto não está trazendo benefícios ao contratante. Anteprojetos, como já descrito acima, trazem menor detalhamento do objeto e consequentemente redução da confiabilidade do orçamento estimado. O orçamento sigiloso tem gerado licitações fracassadas, provocando atrasos e insegurança tanto ao contratante quanto aos proponentes. O orçamento publicado permite análise e proposições das empresas interessadas, em data anterior à licitação. Inúmeros casos já foram apontados por licitantes, que motivaram alterações nos orçamentos, sem provocar atrasos ao objetivo final que é a contratação e elaboração do objeto. Vale acrescentar que o TCU tem manifestado em palestras e participações em seminários e reuniões sua discordância quanto ao sigilo dos orçamentos estimados. PROPOSTAS Incluir nos sistemas referenciais de custos, SICRO e SINAPI, as características adotadas para a elaboração dos custos unitários;
Constar dos Termos de Referência de Projetos e Anteprojetos a obrigação de demonstrativos das características específicas de obras ou serviços, permitindo melhor adequação dos orçamentos; Adequar os orçamentos de obras com as corretas despesas referentes a seguros, garantias, custos financeiros, instalação, manutenção e operação de canteiro, mobilização, desmobilização e despesas da administração local, assim como compatibilizar as despesas incorridas com seu critério de pagamento; Regulamentar o limite de aceitação de proposta financeira superior ao orçamento estimado; Divulgar nos instrumentos licitatórios os orçamentos de referência; Regulamentar matriz de risco, assim como as responsabilidades do contratante/contratado e a obrigatoriedade de ressarcimento dos prejuízos causados por inadimplência ou atraso de quaisquer das partes envolvidas. 2. CONTRATAÇÃO INTEGRADA 2.1. Prazo mínimo de 90 dias entre abertura da licitação e apresentação das propostas. 2.2. Apresentação de propostas unicamente na forma presencial. 2.3. Critério de abertura das propostas Técnicas preliminarmente às de Preço. CONSIDERAÇÕES Prazo para elaboração da proposta, principalmente no caso de contratação integrada, deve ser de no mínimo 90 dias. E ainda maior para obras mais complexas. É necessário um prazo compatível para se elaborar projetos de boa qualidade, contendo todos os detalhamentos e com quantitativos razoavelmente confiáveis para a orçamentação e execução da obra. A disputa de lances, em função da inversão de fase (definição do preço antes da habilitação), possibilita que empresas que não possuem habilitação realizem lances induzindo no calor da disputa a prática de preços muitas vezes inexequíveis motivado por empresas sem real condição de disputa. A Forma Eletrônica contribui ainda mais para esta situação, além de dificultar a correta aplicação do critério de julgamento por técnica e preço. A Proposta Técnica é classificatória. Sua pontuação deve ser aferida em primeiro lugar, retirando da fase de preços e lances as empresas desclassificadas.
A combinação Técnica e Preço visa valorizar a capacidade das empresas aliada aos preços ofertados e assim obter o melhor resultado para a contratação, trazendo maior segurança ao contratante, qualidade e atendimento ao prazo de execução. Não se pode considerar como vantajoso apenas os preços ofertados. Afinal, quando proposto o Critério de Julgamento por Técnica e Preço, o vantajoso para a Administração deve ser apurado por meio de ponderação das notas técnicas e de preço, sempre permitindo a oferta de lances intermediários. PROPOSTA Adotar o prazo mínimo de 90 dias entre divulgação da licitação e recebimento das propostas; Regulamentar a obrigatoriedade da Forma Presencial para licitações sobre o regime de contratação integrada; Na aplicação do critério de julgamento de técnica e preço, classificar as propostas por sua nota final, mesmo na fase de lances, permitindo a oferta de lances intermediários. 3. ACESSO A DOCUMENTOS CONTÁBEIS Definir em que momento, com que abrangência e em quais condições poderão ser feitas consultas à contabilidade das empresas, respeitada a legislação vigente. 4. PAGAMENTO POR EVENTOS O pagamento por eventos é amplamente utilizado na iniciativa privada Os eventos devem representar as etapas mais importantes para efeito de controle executivo e qualitativo, assim como as etapas mais onerosas, incluindo todos os serviços necessários à conclusão do empreendimento. Aqui devemos relembrar a necessidade de eventos específicos para canteiro, mobilização, desmobilização e administração local. As medições mensais dos eventos devem se dar por estimativa, sempre verificando a sua execução acumulada. Os eventos serão medidos e pagos parcialmente, tendo em vista que sua execução ocorre em longo período, às vezes durante todo prazo contratual. O impedimento a esta observação acarretaria elevado custo financeiro, sem acrescentar qualquer benefício ao contratante.
A medição por estimativa é fácil e ágil, além de trazer segurança ao contratante e clara visão do avanço executivo do empreendimento. 5. ASSUNTOS QUE TRARIAM MAOIR SEGURANÇA AO PODER PÚBLICO E ÀS EMPRESAS Limites de contratação por empresa estabelecidos a partir de índice de endividamento e de capacidade financeira. CONSIDERAÇÕES Necessidade de se criar um cadastro das empresas, que proporcione ao administrador o conhecimento detalhado da capacidade operacional das empresas, assim como a veracidade dos documentos técnicos cadastrados. Outra vantagem é a possibilidade de controle da capacidade operacional de uma empresa. Isso porque a empresa apresenta a mesma documentação para todas as obras em que concorre. Assim, se ela já venceu e está executando 10 obras, por exemplo, é possível que a sua condição financeira e/ou técnica não permita assumir mais compromissos sem que haja risco para a Administração Pública. PROPOSTA Criar cadastro das empresas com seus acervos técnicos e contratos em execução no órgão; Voltar a exigir nos editais, índices como a DFL Disponibilidade Financeira Líquida e CFA - Capacidade Financeira Anual, largamente utilizadas no passado, que demonstram de forma objetiva a capacidade de uma empresa em assumir novas responsabilidades frente seus contratos já firmados. 6. JULGAMENTO PELO CRITÉRIO DE TÉCNICA E PREÇO A avaliação de propostas por critérios técnicos envolve, inevitavelmente, uma margem de liberdade do julgador. Para preservar a finalidade da licitação julgamento de propostas por critérios objetivos é imprescindível a adoção de mecanismos para controle de julgamento com base nesses critérios para impedir que a avaliação das propostas seja contaminada pela vontade do agente público.
Na contratação de obras de engenharia, a adoção de critérios técnicos para classificação de propostas - conjugados com preços - deve ficar restrita às licitações em que seja comportada a apresentação pelas licitantes de soluções técnicas alternativas, exclusivamente para avaliação das soluções diferençadas apresentadas e desde que elas acarretem diferenças de qualidade ou de desempenho do produto final, objetivamente demonstradas.