GESTÃO ESTRATÉGICA APLICADA A ENTIDADES REGULADORAS Ana Carneiro Pedro Carvalho INSTITUTO SUPERIOR TÉCNICO / LISBOA 1
REGULAÇÃO DE SERVIÇOS DE INFRA-ESTRUTURA Para os serviços de infra-estrutura, o formato de regulação depende da análise, entre outras, das seguintes variáveis: falhas de mercado, características do mercado regulado, ambiente político-institucional, propriedade dos ativos, titularidade dos serviços e capacidade administrativa do Estado para regular os serviços. Cada uma dessas variáveis apresenta possibilidades múltiplas, o que torna a definição do formato da regulação uma tarefa complexa (Galvão Júnior e Paganini, 2009), que desafia e põe à prova até mesmo os governos mais competentes e as sociedades mais avançadas em termos de bem-estar geral da população e de respeito aos usuários de serviços públicos (IPEA, 1998). 2
Burocracia e outras Agências Ministério Público Judiciário Suprema Corte TCU Executivo Agência Reguladora Firmas e Investidores Eleitores Congresso e Comissões Outros Grupos de Interesse Consumidores Fonte: Mueller, B. (2008). Uma Abordagem Econômica do Modelo Regulatório Brasileiro Imprensa 3
Se o objectivo principal de um comandante fosse a preservação do seu navio, mantê-lo-ia sempre no porto. S. Tomás de Aquino (séc. XIII) 4
RISCO, SEGUNDO A ISO 31000 De acordo com as definições apresentadas pelo ISO/IEC Guide 73, Risk Management - Vocabulary, risco é o efeito da incerteza sobre os objectivos, sendo a incerteza um estado, ainda que parcial, de deficiência da informação relacionada a eventos, conseqüências, ou probabilidades futuras. Organizações de todos os tipos e tamanhos estão sujeitas a uma série de riscos que podem afetar a realização dos seus objectivos. Estes objectivos podem estar relacionados a diversas atividades, como iniciativas estratégicas para as suas operações, processos e projetos, e podem reflectir-se em termos ambientais de segurança, comerciais, financeiros e econômicos, assim como impactos sociais, culturais, políticos e em sua reputação. Todas as actividades de uma organização envolvem riscos que devem ser geridos (ISO/DC 31000, 2007). Estes riscos, entretanto, podem ser geridos com uma abordagem pró-activa, alinhada com os processos de planejamento e gestão estratégica, conforme proposto pelo projecto de norma ISO 31000 - Risk management Guidelines on principles and implementation of risk management. 5
Assimetria de informação entre a entidade reguladora e o ente regulado Risco de captura por setores do mercado ou pelo governo Constrangimentos à atuação por dispositivos legais e/ou contratuais preexistentes Fatores exógenos 6
O Risco é determinado por duas componentes essenciais: Perigo (Hazard) : propriedade de uma situação para causar danos; evento / ameaça, incluindo a sua plausibilidade de ocorrência. Exposição (Exposure): suscetibilidade a ganhos ou perdas, normalmente quantificado em termos de impactos potenciais. Resumidamente: R = P x C Sendo: R = Risco P = Probabilidade C = Consequência (inclui Exposição) 7
(adaptado de ISO/CD 31000) 8
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TRÊS QUESTÕES BÁSICAS EFICIÊNCIA: medida normativa do alcance dos objetivos estabelecidos. É a capacidade de fazer as coisas certas. EFICÁCIA: medida normativa da utilização dos recursos na execução do plano. É a capacidade de fazer certo as coisas. EFETIVIDADE: mostra se o objetivo atingido trouxe, de fato, melhorias para o público-alvo. Aqui, a preocupação central é averiguar a real necessidade e oportunidade de determinadas ações, deixando claro quem são os beneficiados por estas ações e em detrimento de que outros atores do processo. 10
Fonte: Crespo de Carvalho (2008). Estratégia. Notas de Aula do Curso DFA-Logística. Instituto Superior Técnico, Lisboa, Portugal. 11
MACROAMBIENTE INFLUÊNCIAS SÓCIO- CULTURAIS AMBIENTE POLÍTICO- LEGAL-FISCAL ENTIDADES GESTORAS (OPERADORES) CONSUMIDORES GOVERNO / PODER CONCEDENTE AMBIENTE IMEDIATO RECURSOS MATERIAIS RECURSOS FINANCEIROS AMBIENTE INTERNO RECURSOS HUMANOS COMPETÊNCIAS ESSENCIAIS CULTURA ECONOMIA OUTRAS ENTIDADES / INSTÂNCIAS DE REGULAÇÃO PROCESSOS, PROCEDIMENTOS, NORMAS VALORES DEMOGRAFIA OUTROS INTERVENIENTES DO SETOR REGULADO ÉTICA TECNOLOGIA ECOLOGIA 12
Questões-chave a responder: Qual o ambiente político para a regulação, incluindo o grau de ênfase no atendimento a populações carenciadas? quais as forças e as fraquezas do sistema de regulação (ou normativo) actual, se preexistente? quais são as características fundamentais requeridas para o sistema de regulação e as suas necessidades de tomada de decisão? quais as implicações dessas características na organização e gestão da entidade reguladora? quais os processos de trabalho fundamentais para a obtenção dos resultados desejados para a regulação? quais as competências requeridas para a força de trabalho da entidade reguladora? quais as condicionantes para que seja evitada a captura do regulador? 13
Identificação do estágio em que se encontra o processo regulatório quanto a: o grau de independência administrativa; o grau de independência orgânica; accountability transparência e controle social; previsibilidade; clareza de papéis; completude e clareza de leis, normas e regulamentos; proporcionalidade; integridade. 14
NÍVEL ESTRATÉGICO Estratégico Missão, Visão Objectivos Estratégicos ( longo prazo ) Politicas básicas NÍVEL TÁTICO OU GERENCIAL Tático Desdobramento dos objetivos estratégicos em programas de médio prazo, objectivos SMART, subpoliticas NÍVEL OPERACIONAL Operacional Procedimentos operacionais e planos de ação ( programas de curto prazo) e procedimentos Fonte: Chiavenato e Sapiro (2003). Estratégico. Fundamentos e Aplicações 15
NÍVEL ESTRATÉGICO Estratégico NÍVEL TÁTICO OU GERENCIAL Tático NÍVEL OPERACIONAL Operacional Fonte: Chiavenato e Sapiro (2003). Estratégico. Fundamentos e Aplicações 16
ARCE Servir à sociedade com transparência, mediando os interesses dos usuários, do Poder Concedente e dos prestadores de serviços públicos delegados, a fim de garantir a excelência destes serviços no Estado do Ceará. CRA (Moçambique) Regular o serviço de abastecimento de água integrado no Quadro de Gestão Delegada, e promover a provisão de um serviço justo, eficiente, de elevada qualidade e acessível para todos. 17
ARCE Até 2020, a ARCE será uma Agência de referência nacional, através de sua competência técnica e do reconhecimento dos agentes participantes do ambiente regulatório, atuando plenamente em todos os setores passíveis de regulação, contribuindo, inclusive, para a formulação de políticas públicas nas suas áreas de atuação. CRA (Moçambique) Um serviço de abastecimento de água justo, confiável e sustentável para todos. Sugestão Ser e ser reconhecida como a melhor Entidade Reguladora no setor de abastecimento de água. 18
ARCE Imparcialidade, transparência, excelência técnica e organizacional, espírito de equipe, compromisso, honestidade, eqüidade nas relações, dinamismo. CRA (Moçambique) Serviço universal, participação, pragmatismo, consistência, confiabilidade, prestação de contas (accountability) e transparência. 19
ARCE 1. Desenvolver a ARCE como referência nacional na área tarifária 2. Consolidar a atividade de regulação técnica e tarifária nos setores em que a ARCE atua 3. Ampliar a interlocução com os poderes legislativo e judiciário e órgãos representativos da sociedade civil 4. Fixar, em lei, as competências da ARCE, garantindo a estabilidade de sua atuação 5. Conquistar e manter a autonomia financeira e administrativa 6. Conquistar e manter uma posição de vanguarda e o reconhecimento pela sociedade 7. Influenciar fortemente na definição de marcos regulatórios ou de seus aperfeiçoamentos e em contratos de concessão/delegação. 8. Garantir e/ou aumentar a eficácia das decisões da Agência. 9. Manter um quadro técnico capacitado, motivado e em número suficiente. 10. Buscar novas oportunidades de atuação em outros campos passíveis de Regulação. 20
CRA (Moçambique) No Âmbito do Desenvolvimento Sustentável do Serviço: 1. A procura de soluções sustentáveis para a extensão do serviço às periferias das cidades, 2. De forma a resultar num alívio do orçamento familiar dos mais pobres; ( ) No Desenvolvimento das Capacidades de Auto-sustentação: 5. Reforço da sustentação de investimentos por receitas próprias; ( ) Na Consolidação e Desenvolvimento da Regulação e do CRA: ( ) 11. Desenhar opções de desenvolvimento da função regulatória e do CRA, com envolvimento mais activo das Autarquias e autoridades locais e a participação da sociedade civil, como voz do consumidor, e 12. Em sintonia com o processo de municipalização. 21
NÍVEL ESTRATÉGICO Estratégico NÍVEL TÁTICO OU GERENCIAL Tático NÍVEL OPERACIONAL Operacional Fonte: Chiavenato e Sapiro (2003). Estratégico. Fundamentos e Aplicações 22
Título da Medida Investimento e Sustentabilidade Propósito Alcance dos Objetivos de Desenvolvimento do Millênio Relacionado com A promoção do planejamento da evolução dos sistemas e respectivos investimentos e sustentabilidade Target Alcance da taxa de cobertura em abastecimento de água a 70% da população urbana em 2015 Fórmula (População urbana atendida pelos serviços / População urbana total) / 100 Freqüência Anual Notas e comentários Com base nas informações coletadas periodicamente sobre os sistemas, o CRA deve avaliar a evolução da cobertura, verificando se há a necessidade de se rever / corrigir / complementar as estratégias estabelecidas para o atingimento efetivo da meta, de forma a garantir também a sustentabilidade dos sistemas e a qualidade dos serviços. (SMART: específicos, mensuráveis, alcançáveis, orientados para resultados e balizados no tempo) 23
NÍVEL ESTRATÉGICO Estratégico NÍVEL TÁTICO OU GERENCIAL Tático NÍVEL OPERACIONAL Operacional Fonte: Chiavenato e Sapiro (2003). Estratégico. Fundamentos e Aplicações 24
Fonte: AGEPAN (2008). Relatório de Atividades 2007 25
Pensamento sistêmico Aprendizado organizacional Cultura de inovação Liderança e constância de propósitos Orientação por processos e informações Visão de futuro Geração de valor Valorização das pessoas Legalidade Impessoalidade (imparcialidade) Moralidade Publicidade (transparência) Eficiência (além de eficácia e efetividade) Conhecimento sobre o cliente e o mercado Desenvolvimento de parcerias 26
O desempenho de uma Entidade Reguladora poderá ser avaliado sob um ou mais dos seguintes aspectos (Eldridge, 2004): o grau de sucesso obtido no processo regulatório em relação a considerações políticas e econômicas como julgado pelos formuladores dessas políticas; a extensão dos implementação dos planos que visem a promover a valorizações dos interesses dos consumidores e/ou a viabilidade económico-financeira dos entes regulados; a extensão dos impactos positivos atingidos no setor regulado em questão, sob a perspectiva dos consumidores e do público em geral; a extensão da incorporação dos pontos de vista dos stakeholders no processo decisório da regulação. 27
Premissas Implementação e revisão Estudos de planejamento Finalidade da Entidade estratégico tático operacional Valores e princípios da Entidade Avaliação das oportunidades e ameaças externas e dos pontos fortes e fracos da Entidade Missão da empresa Objectivos a longo prazo Politicas básicas Programas de médio prazo Subobjectivos Subpoliticas Programas de curto prazo Metas Procedimentos Implementação dos planos Revisão e avaliação dos planos Testes de viabilidade Fonte: Chiavenato e Sapiro (2003). Estratégico. Fundamentos e Aplicações 28
CONTROLE, REVISÃO E MELHORIA CONTÍNUAS (O exemplo da AGEPAN/MS) 29
A entidade reguladora deve ser capaz de traduzir de forma racional a intenção de regular em políticas e programas de ação efectivos e eficazes, o que requer ainda habilidades em resolver conflitos decorrentes de interesses distintos e opiniões diversas quanto à filosofia, os meios, os fins e o timing da regulação (Cook e Mosedale, 2007). No âmbito das Entidades Reguladoras, o sistema de gestão estratégica deve considerar uma outra abordagem de agregação de valor. Neste caso, o valor poderá ser entendido como o atendimento total ou parcial das demandas da sociedade traduzidas pelos governos em políticas de regulação (estas indissociáveis das políticas públicas). A geração de valor não deverá, no entanto, somente estar relacionada à eficácia (atingir os resultados) e à eficiência (com a melhor utilização dos recursos disponíveis) da Regulação, mas também à sua efetividade (Castro, 2008), ou seja, à capacidade de produzir mais e melhores resultados para a sociedade como um todo. 30
MUITO GRATA PELA VOSSA ATENÇÃO (Contatos: ana.carneiro@ist.utl.pt) 31