CURSO PSA CORREDOR NORDESTE ECONOMIA POR TRÁS DE PSA
CURSO PSA CORREDOR NORDESTE JORGE MADEIRA NOGUEIRA Professor Titular do CEEMA/ECO/UnB
CURSO PSA CORREDOR NORDESTE Ferramentas de economia para implementação de PSA Valoração dos benefícios Custo-oportunidade Incertezas Modalidades de PSA Princípio usuário pagador Princípio usuário protetor Depósitos reembolsáveis Licenças negociáveis Análise de políticas de PSA O que tem funcionado? Por quê? O que não tem funcionado? Por quê? PSA social? PSA pode ser usado para distribuir renda? PSA pode ser um mecanismo de desenvolvimento local?
Preâmbulo
Os princípios de Economia No primeiro capítulo do seu popular manual Mankiw (2005) afirma que existem alguns poucos princípios que guiam as decisões econômicas de indivíduos e de sociedades. Esses princípios deixam claro a peculiaridade da maneira de pensar, da visão de mundo, do economista.
Nada mais adequado do que começarmos a nossa disciplina destacando esses princípios. Quatro são os princípios de tomada de decisões individuais:
1. Pessoas enfrentam tradeoffs (escolhas conflitantes): não existe almoço grátis; 2. O custo de alguma coisa é aquilo de que você desiste para obter essa coisa;
3. As pessoas racionais pensam na margem: pequenos ajustes incrementais a um plano de ação existente; 4. As pessoas reagem a incentivos.
Existem ainda alguns outros princípios relacionados a como as pessoas interagem umas com as outras. Esses princípios são:
1. O comércio pode ser bom para todos; 2. Os mercados são geralmente uma boa maneira de organizar a atividade econômica; 3. As vezes os governos podem melhorar os resultados dos mercados.
Os sete princípios listados já são suficientes para despertar surpresa, curiosidade e/ou fúria em especialistas de outras áreas. Esses princípios se consolidaram no pensamento econômico relacionado ao meio ambiente, formando a economia ambiental ou economia do meio ambiente.
Esses sete princípios estarão presentes em qualquer proposta de se estabelecer um sistema de pagamentos por serviços ambientais. Na verdade, alguns deles já estão presentes até mesmo na definição de serviço ambiental.
As funções ecossistêmicas (funções ambientais FA para muitos) podem ser definidas como a capacidade de processos e de componentes naturais de fornecer bens e serviços que satisfaçam as necessidades de funcionamento do planeta.
Com essa clássica definição, Groot (1992) apresenta uma longa lista de 37 (trinta e sete) possíveis funções ecossistêmicas
Com base em critérios nem sempre explicitados, essas FA têm seu número reduzido para compor uma lista menor de serviços ecossistêmicos (serviços ambientais SA para muitos).
Acreditamos que um critério explícito de seleção seria a diferenciação proposta por Goulder et al., (1997) que distingue entre valor intrínseco e valor instrumental das FA. Assim, os SA seriam aquelas FA que teriam valor instrumental: que reflete a contribuição de algo para satisfazer preferências humanas.
As FA com apenas valor intrínseco seriam reconhecidas como FA simplesmente.
Na verdade, com a publicação da Avaliação dos Ecossistemas do Milênio (2005), grande parte da literatura passou a adotar o termo serviço ecossistêmico para referir-se àquilo que, de acordo com Daily (1997), abrange as condições e os processos pelos quais os ecossistemas sustentam a vida humana. Ver http://www.millenniumassessment.org/en/index.aspx
Quadro 1 Classificação de serviços ecossistêmicos Serviços Ecossistêmicos Serviços de Provisão Alimentos (lavouras, pecuária, alimentos extrativos, etc.) Fibras (algodão, seda, madeira, lenha) Recursos Genéticos Bioquímicos, medicinas naturais, fármacos Água fresca Serviços de Suporte Ciclo de nutrientes Formação do solo Produção primária Serviços de Regulação Regulação da qualidade do ar Regulação do clima (local, regional, mundial) Regulação da água Controle da erosão Purificação da água e tratamento do dejeto Regulação de doenças Regulação de pragas Polinização Regulação de desastres naturais Serviços culturais Valores estéticos Valores religiosos e culturais Turismo e recreação Fonte: Collins e Larry (2007)
A literatura sobre pagamentos e compensações ambientais, no entanto, segue empregando o termo serviço ambiental. Pagamentos por Serviços Ambientais (PSA) estão sendo discutidos em âmbito global, tendo sido apontados como promissores instrumentos para gestão ambiental em diferentes escala.
O termo pagamento nos leva, com muita freqüência, a fazer referência a uma atividade relacionada a um determinado mercado.
Mercado nada mais é do que uma criação humana uma instituição humana na qual uma parte reembolsa outra de um determinado montante de, em geral, dinheiro ou, cada vez mais raro, em bens e serviços como contrapartida pela aquisição de bens e/ou de serviços.
Os PSA têm atualmente um significado um pouco distinto. Eles implicam na realização em um acordo voluntário entre fornecedores de um serviço e beneficiários desse mesmo serviço.
Por exemplo, comunidades locais ou agricultores são recompensados por meio de incentivos econômicos ou não econômicos por suas atividades de conservação que ajudam à proteção da terra, proteção de bacias hidrográfica, seqüestro de carbono ou conservação da diversidade biológica, entre outros.
Nesse contexto, a literatura estabelece o conceito de PSA como: 1. Uma transação voluntária, na qual, 2. um serviço ambiental bem definido ou um uso da terra que possa assegurar este serviço 3. é comprado por, pelo menos, um comprador 4. de, pelo menos, um provedor 5. sob a condição de que o provedor garanta a provisão deste serviço.
Um produto ou serviço negociado em um mercado possui normalmente duas características. A primeira é que ele pode ser medido em termos de quantidades. A segunda característica é que ele pode ser avaliado em termos monetários
Quando não se pode gerar um mercado para um produto ou quando um mercado existente falha em fornecer um bem ou serviço em nível considerado socialmente ótimo, diz-se que ocorreu uma falha de mercado. Nessa situação, intervenção do governo é justificada.
Eventualmente, uma maior confiança entre as partes e a participação de outros atores sentarão as bases para a criação de novos mercados regulados nos quais participarão provedores de serviços, compradores ou beneficiários e intermediários - governos, ONGs e empresa privada.
Historicamente nos países que carecem de esquemas de PSA, os mercados para os SA tem se utilizado de uma série de instrumentos econômicos e não econômicos por meio dos quais tem se buscado corrigir as falhas de mercado. A efetividade desses instrumentos, sem dúvida, varia muito de um para outro.
Os instrumentos mais comuns são: o Instrumentos regulatórios o Instrumentos de direitos de propriedade o Instrumentos de comunicação o Instrumentos financeiros o Permissões negociáveis ou sistemas de compra e venda de créditos o Sistemas de gestão ambiental voluntários o Selos ambientais o Esquemas de compensação de danos ambientais o Acordos de negociação.
Um gráfico apresentado por Wunder (2006) mostra os instrumentos mais importantes para a conservação. No Gráfico 1 são apresentadas as diferentes ferramentas classificadas de acordo com o grau de uso de incentivos econômicos e o grau de conservação direta.
De um lado se encontram os Projetos Integrados de Conservação e Desenvolvimento (PICD) com um nível médio de uso de incentivos econômicos e de conservação direta, frente aos PSA com níveis altos de utilização de incentivos econômicos e de conservação direta.
Os instrumentos de comando e controle (ICC) mediante a criação de áreas protegidas, proibições e quotas, entre outros, têm sofrido um desgaste considerável durante as últimas décadas por serem considerados de elevados custos de implantação e difíceis de serem monitorados e efetivados.
Nos países em desenvolvimento, em geral não são utilizados incentivos econômicos, ainda quando possam alcançar um nível alto de conservação direta.
Em contraste, os subsídios e impostos ambientais representam um alto uso de incentivos econômicos, porém não muito elevado em termos de conservação direta.
Esses instrumentos econômicos buscam mudar a racionalidade dos agentes econômicos no uso de recursos naturais, e em certas oportunidades são combinados com os PSA.
Este é o caso do ICMS Ecológico praticado em vários estados brasileiros, por meio do qual parcela de um imposto é transferida a municípios como retribuição ao tamanho e qualidade das áreas conservadas.
A pergunta que normalmente é feita pelos administradores de áreas com ecossistemas conservados é sobre qual entre esses instrumentos é o mais eficaz e eficiente para o manejo dos recursos naturais. A resposta varia de acordo com as condições econômicas e sociais do país onde se quer implantar.
Em muitos casos uma combinação de instrumentos pode mostrar os melhores resultados.