Guias e Manuais 2010 Guia para Acompanhamento das Condicionalidades do ProgramaBolsa Família Programa Bolsa Família
Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) Guia para Acompanhamento das Condicionalidades do Programa Bolsa Família Brasília / DF 2010
SUMÁRIO Apresentação... 5 1. As condicionalidades no Programa Bolsa Família... 7 1.1. O que são as condicionalidades... 7 1.2. Quais são as condicionalidades... 9 2. O trabalho intersetorial no acompanhamento de condicionalidades... 11 2.1. Como as condicionalidades reforçam os objetivos da educação... 12 2.2. Como as condicionalidades reforçam os objetivos da saúde... 13 2.3. Porque trabalhar intersetorialmente... 14 2.4. A participação das três esferas governamentais... 16 3. A gestão de condicionalidades... 19 4. Efeitos no benefício financeiro em caso de descumprimento de condicionalidades... 21 5. Acompanhamento familiar para os casos de descumprimento de condicionalidades... 25 6. O Sistema de Condicionalidades (Sicon/PBF)... 29 7. Calendário anual de Condicionalidades... 32 8. Acompanhamento de Saúde... 34 9. Acompanhamento da Educação... 40 10. Acompanhamento de Assistência Social/Peti... 46 10.1. Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos (SCFV) do Peti... 47
Canais de Atendimento à equipe técnica do município... 49 Anexos... 50 Calendário de Vacinação... 50 Legislação e normas relacionadas à gestão de condicionalidades... 54 APRESENTAÇÃO Para apoiar os estados e os municípios no acompanhamento das condicionalidades das famílias do Programa Bolsa Família, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS) elaborou este Guia para Acompanhamento das Condicionalidades, que apresenta a concepção de condicionalidades adotada pelo Programa Bolsa Família, seus objetivos, os procedimentos que devem ser adotados pelos gestores municipais e pelos responsáveis pelas áreas de Saúde, Educação e Assistência Social, e discute a importância do trabalho intersetorial para um acompanhamento efetivo das condicionalidades. Por acompanhamento das condicionalidades não se deve entender apenas o registro das informações das famílias nos sistemas da saúde, da educação e da assistência social, mas também todo o processo de identificação das dificuldades que essas famílias têm para acessar os serviços; as ações voltadas para resolução dos problemas observados e a realização de um trabalho de acompanhamento das famílias mais vulneráveis que permita a superação das dificuldades que as impedem de acessar plenamente seus direitos. O Condicionalidades orienta os gestores e técnicos locais que atuam na gestão das condicionalidades para uma ação intersetorial que leve ao desenvolvimento das famílias beneficiárias do Programa, com atenção especial para aquelas em situação de descumprimento de condicionalidades, consideradas as famílias mais vulneráveis. Nele são disponibilizadas informações para a compreensão do papel da gestão de condicionalidades no âmbito do Programa Bolsa Família, bem como na identificação de vulnerabilidades e riscos vivenciados 7
pelas famílias, que devem ser trabalhados por meio do acompanhamento familiar. Por meio deste Guia o gestor do Programa terá condições de compreender todos os passos necessários para o acompanhamento das condicionalidades, suas responsabilidades para com o Programa e com as famílias. Esperamos que este Guia possa esclarecer suas principais dúvidas em relação à gestão de condicionalidades e, ao mesmo tempo, fortalecer a ação intersetorial na gestão do Bolsa Família. 1 As condicionalidades no Programa Bolsa Família Boa leitura! 1.1 O que são as condicionalidades As condicionalidades do Programa Bolsa Família foram formuladas como um mecanismo para reforçar o exercício, pelos brasileiros mais pobres, de direitos básicos como o acesso aos serviços de saúde, educação e assistência social, contribuindo para romper o ciclo intergeracional da pobreza. O pressuposto é o de que filhos que têm acesso a melhores condições de saúde, educação e convivência familiar e comunitária do que seus pais tiveram, têm também aumentadas suas oportunidades de desenvolvimento social. Em outras palavras, as chances de terem uma vida melhor que a de seus pais são ampliadas. O principal objetivo das condicionalidades é, portanto, a elevação do grau de efetivação dos direitos sociais dos beneficiários por meio do acesso aos serviços básicos. Os problemas vivenciados pelas famílias em situação de pobreza não se resumem à escassez de renda monetária, estando em sua grande maioria associado ao reduzido exercício dos seus direitos como cidadãos e às poucas oportunidades a quem têm acesso para melhoria de sua qualidade de vida. Mais de 80% dos adultos (acima de 25 anos) que compõem as 8 9
famílias do Programa Bolsa Família possuem baixa escolarização: 16,7% são analfabetos e 65,4% não concluíram o Ensino Fundamental, o que dificulta sobremaneira o acesso a melhores oportunidades de emprego ou geração de renda. O acompanhamento das condicionalidades permite ao poder público mapear os principais problemas vivenciados pelas famílias pobres, estejam eles relacionados à oferta dos serviços ou à dinâmica sociofamiliar, e identificar as áreas e os casos de maior vulnerabilidade, construindo assim diagnósticos sociais territorializados com base nas informações obtidas e nas situações identificadas. A partir desse mapeamento, é possível implementar medidas que contribuam para orientar as ações de governo, principalmente na área das políticas sociais, para uma atuação intersetorial integrada, também territorializada, e centrada na unidade familiar. Esse processo representa uma importante aproximação entre o poder público e as famílias mais vulneráveis, visando apoiá-las na superação de suas vulnerabilidades e das condições socioeconômicas associadas à pobreza. Quadro 01 Objetivos das Condicionalidades no Bolsa Família Objetivos das Condicionalidades no Bolsa Família Para as famílias beneficiárias, as condicionalidades são responsabilidades relacionadas ao cumprimento de ações nas áreas de Saúde, Educação e Assistência Social para melhorar as condições de desenvolvimento da família, principalmente das crianças e adolescentes. Para o Estado (União, estados e municípios), as condicionalidades são um meio para estimular a ampliação e a adequação da oferta de serviços públicos, monitorar as políticas públicas locais e identificar as famílias em situação de maior vulnerabilidade e risco social. 1.2. Quais são as condicionalidades As condicionalidades são os compromissos assumidos pelas famílias e pelo poder público nas áreas de Educação, Saúde e Assistência Social, que precisam ser ofertados pelos governos e cumpridos pelas famílias, para que elas permaneçam no Programa Bolsa Família. Esses compromissos são os seguintes: Na área de Educação, para as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos: a matrícula e a garantia da frequência mínima de 85% da carga horária escolar mensal. Para os adolescentes de 16 e 17 anos, além da matrícula, deve-se observar a garantia de pelo menos 75% da frequência escolar mensal. Na área de Saúde, os compromissos dos pais ou responsáveis são: manter atualizado o calendário de vacinação das crianças menores de sete anos e levar as crianças para pesar, medir e serem examinadas, conforme o calendário do Ministério da Saúde. As gestantes e mães que amamentam devem participar do pré-natal e ir às consultas na unidade de saúde. E após o parto, devem continuar o acompanhamento da própria saúde e do bebê, além de participar das atividades educativas promovidas pelas equipes de saúde sobre aleitamento e alimentação saudável. Na área de Assistência Social, o compromisso é a frequência mínima de 85% da carga horária relativa às ações de convivência e fortalecimento de vínculos desenvolvidas pelos municípios para crianças e adolescentes de até 15 anos em risco de trabalho infantil no âmbito do Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (Peti). 10 11
As condicionalidades, ou compromissos, fazem parte das regras para permanecer no Programa e continuar a receber o benefício financeiro, e estão resumidas no quadro adiante: Quadro 02 Compromissos das famílias nas áreas de Saúde, Educação e Assistência Social Área Compromissos / Condicionalidades Público Saúde Educação Assistência Social acompanhamento do calendário vacinal, do crescimento e do desenvolvimento das crianças pré-natal para gestantes e acompanhamento de nutrizes matrícula e frequência escolar mensal mínima de 85% matrícula e frequência escolar mensal mínima de 75% frequência de 85 % no Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos do Peti crianças menores de sete anos gestantes e nutrizes todas as crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos adolescentes de 16 e 17 anos, que sejam beneficiados pelo BVJ crianças e adolescentes até 15 anos, beneficiários do Peti/ PBF 2 O trabalho intersetorial no acompanhamento de condicionalidades A implementação do Programa Bolsa Família (PBF) apresenta dois desafios: o da coordenação federativa e o da intersetorialidade. Do primeiro decorre a construção de um modelo de gestão compartilhada com estados e municípios, em que as responsabilidades de cada esfera são definidas e acordadas, buscando uma maior efetividade no atendimento das famílias beneficiárias. Já o desafio da intersetorialidade está presente na concepção de condicionalidades adotada pelo Programa e na articulação de outras ações voltadas para a promoção social das famílias beneficiárias. A gestão intersetorial é fundamental no âmbito das condicionalidades do PBF, pois a atuação conjunta das áreas de Saúde, Educação e Assistência Social, além de possibilitar o registro do acompanhamento das condicionalidades das famílias, permite a identificação de problemas relacionados à oferta e/ou ao acesso aos serviços, que devem ser alvo de ações específicas para sua resolução. A realização de ações voltadas para o restabelecimento da oferta regular e com qualidade dos serviços prestados, assim como de ações que visam apoiar as famílias mais vulneráveis no acesso aos serviços, constitui, ao mesmo tempo, um desafio em termos do exercício de coordenação intersetorial das políticas públicas e uma oportunidade para o apoio e desenvolvimento das famílias mais 12 13
vulneráveis que passam a ter a possibilidade de um atendimento integral de suas necessidades. Assim, o trabalho intersetorial visa acompanhar e apoiar as famílias na perspectiva de assegurar seu acesso aos serviços de saúde, educação e assistência social, bem como identificar os casos nos quais isso não ocorre. Essa proximidade com as famílias pobres, viabilizada pela transferência do benefício financeiro, pelo acompanhamento das condicionalidades e pela realização de um trabalho socioassistencial, possibilita a identificação de ações a serem ofertadas a essas famílias por meio da articulação das políticas setoriais nas três esferas governamentais, voltadas à geração de oportunidades para a superação das condições socioeconômicas associadas à pobreza. questão da importância de combater a evasão pelo acompanhamento individual das razões da não-frequência do educando e sua superação (cláusula segunda do Plano de Metas Compromisso de Todos pela Educação (Decreto nº 6.094/2007)). A mesma cláusula estabelece a obrigação dos municípios de enviar regularmente as informações sobre a frequência escolar dos alunos beneficiários do Programa Bolsa Família, o que possibilita a identificação das famílias em condições de risco ou vulnerabilidade, sem acesso à educação, e em geral, com mais dificuldade de procurar os serviços educacionais. Possibilita, dessa forma, a ação do poder público no sentido de garantir os direitos, e contribuir para a ampliação da cobertura e melhoria da qualidade da educação básica. 2.1. Como as condicionalidades reforçam os objetivos da educação O acompanhamento das condicionalidades de educação possibilita o monitoramento individual da frequência escolar de crianças e adolescentes das famílias beneficiárias, o que representa um universo de mais de 17 milhões de pessoas entre 6 e 17 anos. Monitorar a frequência escolar de crianças e adolescentes em situação de vulnerabilidade social e, com isso, motivar a permanência e a progressão escolar, significa propiciar as condições de escolarização necessárias para o exercício da cidadania e para o melhor posicionamento no mercado de trabalho. O combate à evasão e o estímulo à progressão escolar pelo encaminhamento individual das razões da não-frequência ou da baixa frequência do educando, bem como a superação dessas razões com vistas a garantir a conclusão do Ensino Fundamental e a continuidade dos estudos no Ensino Médio, estão em sintonia com os objetivos do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). O acompanhamento das condicionalidades de educação das famílias beneficiárias do Bolsa Família atua em consonância com o PDE ainda na 2.2. Como as condicionalidades reforçam os objetivos da saúde O acompanhamento das condicionalidades de saúde baseia-se no monitoramento do crescimento, e desenvolvimento e do calendário vacinal das crianças, assim como no acompanhamento do pré-natal das gestantes. Com isso, visa assegurar o direito constitucional à saúde, além de contribuir para a redução de problemas como a desnutrição e a mortalidade materna e infantil. As condicionalidades contribuem para a realização dos compromissos constitucionais da saúde e da legislação do Sistema Único de Saúde (SUS), desde as Leis nº 8.080/1990 e nº 8.142/1990, até as políticas nacionais de Atenção Básica e de Alimentação e Nutrição, uma vez que reforçam a atenção à saúde e visam a melhoria das condições de saúde e nutrição da população. O acompanhamento regular das populações mais pobres permite identificar as famílias mais vulneráveis, que apresentam dificuldades em ter acesso aos serviços de saúde. Com base nessas informações, o poder público pode atuar na garantia do direito à saúde dessas populações, por meio da ampliação da cobertura da atenção básica, direcionando as ações às suas 14 15
16 necessidades. O papel do setor saúde no âmbito do Programa Bolsa Família harmoniza-se com o Pacto pela Saúde, assinado pelos três níveis de gestão do Sistema Único da Saúde (SUS). O acompanhamento das condicionalidades de saúde do PBF figura como um dos indicadores da atenção básica à saúde, juntamente com o aumento da cobertura da Estratégia de Saúde da Família. O estímulo à vinculação das famílias aos serviços de saúde contribui para a implementação de ações direcionadas às vulnerabilidades das comunidades e, com isso, para a melhoria das condições de saúde e nutrição. Além disso, o acompanhamento está em consonância com o Programa Mais Saúde, que traça as diretrizes estratégicas da contribuição da saúde para o desenvolvimento nacional, colocando como prioridade a ampliação da rede de atenção básica à saúde, a fim de garantir maior cobertura e melhoria da qualidade nas ações e serviços prestados. 2.3. Porque trabalhar intersetorialmente Na configuração da administração pública, em todas as três esferas de governo, as políticas são tradicionalmente executadas setorialmente (saúde, educação, assistência social, trabalho e renda, segurança pública, entre outras) e organizadas em ministérios, secretarias e outras instâncias administrativas específicas. Este modelo de organização não se traduz como o mais adequado para o pleno atendimento das famílias vulneráveis inseridas no Programa Bolsa Família, uma vez que os processos se desenvolvem, frequentemente, de forma paralela e fragmentada, e por vezes sobrepostas, resultando em desperdícios de recursos e ineficácia da ação. Uma ação intersetorial articulada, que envolva assistência social, saúde e educação no acompanhamento das condicionalidades e das famílias, contribui para a melhoria do desempenho e alcance dos objetivos de cada área diretamente envolvida, na medida em que traz novas informações e possibilidades de atuação, ampliando o entendimento sobre a realidade social existente e a capacidade de formulação de ações para o enfrentamento da pobreza. Os ganhos para a unidade familiar também são óbvios: passa-se a receber uma atenção integral, com o atendimento mais amplo das necessidades, resultando na melhoria das suas condições de vida. No âmbito do PBF, o acompanhamento das condicionalidades tem se apresentado como um eixo condutor para o trabalho intersetorial, ao propiciar a construção de uma estratégia de atuação que consolida uma agenda de ações integradas. Da forma como vem sendo proposto e pensado, o acompanhamento das condicionalidades, realizado de forma intersetorial, incorpora avanços na organização, no desenvolvimento das ações e nos resultados obtidos pelas áreas nos municípios, além de potencializar os resultados alcançados no trabalho de acompanhamento das famílias. No processo de acompanhamento das condicionalidades e das famílias, o compartilhamento das informações acerca das famílias, por meio do acesso aos sistemas de informação (Sistema Presença-PBF, Sistema de Condicionalidades (Sicon) e Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família na Saúde 1 ) e reuniões periódicas, bem como pelo planejamento conjunto das ações (visitas domiciliares, ações integradas nas escolas, postos de saúde, Centros de Referência da Assistência Social (Cras), permite otimizar o uso dos recursos (financeiros, humanos e de capital), ao reduzir custos associados ao acompanhamento das condicionalidades e das famílias, provendo melhores resultados, tais como: 1. redução do total de crianças e adolescentes beneficiários não localizados na educação; 2. redução do número de alunos com baixa frequência, sobretudo quando há um monitoramento constante da frequência escolar e assistência social. Esse quadro é resultado de ações preventivas com as famílias, incentivando-as à participação na vida escolar e atuando sobre problemas específicos; 1 Os sistemas informatizados disponíveis para auxiliar a gestão de condicionalidades nos municípios são detalhados no Volume 2 desta publicação. 17
3. redução no registro do motivo 58 (escola não informou o motivo) para frequência escolar inferior a 85%; 4. aumento no número de diretores de escola que atuam como operadores da frequência escolar; 5. expansão da cobertura de acompanhamento da agenda de saúde e do registro; 6. identificação de aluno com baixa frequência escolar devido a doenças crônicas e encaminhamento para a área de saúde; 7. identificação da inadequação da oferta de serviços como, por exemplo, no caso de pessoas com deficiência e efetivação de ações no sentido de solucionar o problema; 8. realização de ações de educação alimentar com vistas a atuar em problemas de desnutrição e obesidade nas escolas, CRAS e postos de saúde, entre outros; 9. elevação do número de famílias em situação de vulnerabilidade ou risco social inseridas em ações socioassistenciais. 2.4. A participação das três esferas governamentais As condicionalidades do PBF criaram espaços de ação intersetorial planejada e focada nas famílias beneficiárias em todas as esferas governamentais. Observa-se, em grande parte dos estados e em muitos municípios, uma abordagem intersetorial no acompanhamento das condicionalidades e na construção de um trabalho socioassistencial com as famílias, o qual contempla temáticas das áreas de Saúde, Educação, Assistência Social, Trabalho, Geração de Renda, Segurança Pública, entre outros. No âmbito federal, houve avanço na institucionalização da atuação intersetorial do Bolsa Família nas áreas de Saúde, Educação e Assistência Social, por meio do estreitamento das relações intra e interministeriais, sobretudo da área responsável pelas condicionalidades (Senarc/MDS), da Secretaria Nacional de Assistência Social (SNAS/MDS) e das áreas responsáveis pelo acompanhamento na saúde (SAS/MS) e educação (SECAD/MEC). A construção deste espaço intersetorial de atuação decorreu da própria concepção do Programa, mas também é resultante de uma forte cooperação entre as áreas, que vêem no Bolsa Família a possibilidade de reforçar objetivos setoriais em segmentos da população tradicionalmente menos cobertos pelas políticas públicas. A implementação descentralizada faz com que os resultados obtidos pelo programa dependam substantivamente da atuação dos estados e municípios. No eixo das condicionalidades e dos programas complementares, que geram oportunidades de desenvolvimento de outras capacidades por parte das famílias, torna-se fundamental a constituição de capacidade de articulação e coordenação das políticas públicas com vistas ao desenvolvimento de ações integradas com foco na família e nos territórios. Em termos de atribuições, cabem aos ministérios atuantes (MDS, MEC e MS), no que se refere à gestão das condicionalidades, a promoção da articulação intersetorial e intergovernamental e o apoio institucional aos estados e municípios para o acompanhamento das condicionalidades e das famílias mais vulneráveis. No eixo da promoção da intersetorialidade, os três ministérios, além de realizar planejamento conjunto das ações e atuarem de forma integrada, vêm investindo no fortalecimento e desenvolvimento de instrumentos e espaços que privilegiem a atuação intersetorial, como a realização de seminários, a divulgação de boletins periódicos e de outras publicações, e a sistematização e publicização de boas práticas. Com isso o governo federal busca orientar os estados e municípios na construção de modelos próprios adequados à realidade de cada município. A publicação da Portaria Interministerial MDS, MEC e MS n.º 02/2009, que institucionalizou o Fórum Intergovernamental e Intersetorial de Condicionalidades como espaço de debate e aperfeiçoamento da gestão integrada das condicionalidades do PBF, teve papel importante na consolidação desse modelo de gestão. Entre as atribuições dos estados e do Distrito Federal, destaca-se, 18 19
além do papel fundamental no apoio aos municípios localizados em seu território para a realização do acompanhamento das condicionalidades, seja por meio de suporte operacional, capacitação técnica, entre outros meios, a de articulador e promotor da intersetorialidade e de ações suplementares em situações sociais críticas ou crônicas na esfera de atuação. Assim, acredita-se que nos estados poder-se-ia constituir fóruns estaduais intersetoriais e intergovernamentais como espaços políticos de discussão e fomento da intersetorialidade no Bolsa Família. Aos municípios, devido à proximidade com o público do Progra ma, cabem as ações mais operacionais relacionadas à gestão de condicionalidades, como o registro dos acompanhamentos, o desenvolvimento de ações para localização de famílias e a realização de visitas domiciliares e do trabalho socioassistencial com os beneficiários do Programa. 3 A gestão de condicionalidades A gestão de condicionalidades é realizada por meio da articulação entre a gestão do Programa Bolsa Família e as áreas de Saúde, Educação e Assistência Social. No âmbito federal, o Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS), responsável pelo PBF e pela assistência social, articula-se com os ministérios da Saúde e da Educação e realiza a identificação e o repasse das informações sobre as famílias e seus integrantes a serem acompanhados, para efeito das condicionalidades, pelas respectivas áreas. Nos estados e municípios também é fundamental a articulação e a organização do fluxo de trabalho entre as secretarias de saúde, educação e assistência social e o responsável pelo PBF (coordenador estadual ou gestor municipal), nos casos em que a gestão do Programa esteja em outra área que não as anteriores. A regulamentação sobre o tema é dada pela Portaria GM/MDS n.º 321/2008, e sua implementação engloba as seguintes ações: acompanhamento periódico das famílias pelas áreas de Saúde, de Educação e pelos Serviços de Convivência e Fortalecimento de Vínculos do Peti, conforme o perfil dos beneficiários, para verificação do cumprimento das condicionalidades; 20 21
registro das informações referentes ao acompanhamento das condicionalidades nos sistemas disponibilizados pelo Ministério da Saúde (MS), Ministério da Educação (MEC) e Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome (MDS); repercussão gradativa dos efeitos do descumprimento de condicionalidades que são gerados para as famílias que não cumpriram as condicionalidades da educação, da saúde e da assistência social pelo Sistema de Condicionalidades (Sicon), no âmbito federal; avaliação dos recursos apresentados pelas famílias quando sofrem os efeitos do descumprimento das condicionalidades indevidamente; acompanhamento das medidas adotadas pelos entes federados para garantir a oferta dos serviços e os meios para que as famílias do PBF tenham condições de cumprir as condicionalidades; acompanhamento das medidas adotadas pelos entes federados para garantir a inserção das famílias beneficiárias do PBF em situação de descumprimento e/ou situação de vulnerabilidade ou risco social em ações socioassistenciais de acompanhamento familiar. Uma dimensão relevante na gestão das condicionalidades é a identificação e a consideração das particularidades de povos e comunidades tradicionais (indígenas, quilombolas, ribeirinhos) e de grupos populacionais específicos (população em situação de rua, assentados). A aplicação das normas e procedimentos relacionados à gestão de condicionalidades para estes segmentos vem sendo discutida. Espera-se que as condicionalidades possam atender a suas necessidades de desenvolvimento social e servir como reforço no exercício de direitos sociais e não se constituam em empecilhos à sua inclusão e manutenção no Programa Bolsa Família. 4 Efeitos no benefício financeiro em caso de descumprimento de condicionalidades As famílias que descumprirem as condicionalidades do Programa Bolsa Família ficam sujeitas a efeitos gradativos sobre seu benefício, conforme estabelecido na Portaria GM/MDS n 321/2008. No caso do Benefício Variável vinculado ao Adolescente (BVJ) a aplicação do efeito decorrente do descumprimento de condicionalidade segue regras distintas: tem efeito apenas sobre o BVJ correspondente ao jovem que a descumpriu, enquanto os demais membros não sofrem os efeitos. Veja nos Quadros 03 e 04 os efeitos decorrentes do descumprimento: 22 23
Quadro 03 Efeitos por descumprimento de condicionalidades do PBF (crianças e gestantes/nutrizes) Quadro 04 Efeitos por descumprimento de condicionalidades do BVJ (jovens de 16 e 17 anos) Descumprimento Efeito Situação do benefício financeiro Descumprimento Efeito Efeito no BVJ correspondente 1º Registro Advertência A família continua recebendo o benefício normalmente. 1º Registro Advertência Não há efeito sobre o benefício. 2º Registro Bloqueio por 30 dias Uma parcela de pagamento do benefício fica retida por 30 dias. Após 30 dias, a família volta a receber o benefício normalmente; e a parcela bloqueada pode ser sacada. Duas parcelas de pagamento do benefício não são pagas à família. 2º Registro Suspensão por 60 dias 3º Registro Cancelamento O benefício do jovem é suspenso por 60 dias. E ele não recebe as parcelas suspensas. O benefício do jovem é cancelado 3º e 4º Registros Suspensão por 60 dias 5º Registro Cancelamento Após 60 dias, a família volta a receber o benefício normalmente; mas as duas parcelas relativas ao período de suspensão não são pagas à família. Parcelas do benefício que ainda não foram sacadas pela família são canceladas; Parcelas do benefício que seriam pagas à família nos meses seguintes são interrompidas; A família é desligada do PBF. Quando não há oferta dos serviços de saúde, educação ou assistência social para a família ou para o jovem, embora não seja imputado descumprimento no histórico da família ou do jovem, é fundamental que o estado e o município se mobilizem para assegurar o pronto restabelecimento da adequada oferta dos serviços, seja providenciando vagas nas escolas, transporte escolar, adequação das escolas para portadores de deficiência, ou provendo os meios para o atendimento dos serviços de saúde para a família ou por meio de outras ações necessárias. O objetivo da aplicação dos efeitos gradativos sobre o benefício financeiro não é o de punir a família ou o jovem em descumprimento de condicionalidades, mas identificar os motivos do descumprimento e direcioná- -los a ações sociais específicas, que possam contribuir para reduzir o grau de vulnerabilidade social identificado e estimulá-los a superar, por meio de estratégias de acompanhamento familiar realizadas pelos municípios, as situações que os impedem de cumprir os seus compromissos na área de Saúde, Educação e Assistência Social. Todos os efeitos no benefício da família são acompanhados por uma notificação por escrito ao responsável pela unidade familiar e uma mensagem no extrato de pagamento bancário. 24 25
Se a família recebe o efeito sobre o benefício financeiro sem estar em situação de descumprimento de alguma condicionalidade do Programa, ela tem direito a solicitar um recurso quanto aos efeitos decorrentes do descumprimento de condicionalidades. O recurso deve ser utilizado para corrigir situações que ocasionaram erros ou falhas na aplicação dos efeitos previstos pelo descumprimento das condicionalidades. O pedido do recurso deve ser realizado junto à gestão municipal do Programa Bolsa Família, a qual deve avaliar a procedência do mesmo, registrá-lo no Sistema de Condicionalidades (Sicon/PBF), e deferi-lo, quando for o caso 2. O deferimento do recurso anula o registro de descumprimento do histórico daquela família, normaliza a transferência do seu benefício e o efeito do descumprimento não é considerado para a repercussão gradativa. 5 Acompanhamento familiar para os casos de descumprimento de condicionalidades 26 ATENÇÃO! O prazo limite para cadastrar e avaliar recursos no Sicon/ PBF é o último dia útil do mês seguinte à aplicação dos efeitos por descumprimento de condicionalidades sobre a folha de pagamento do benefício financeiro do PBF. 2 Mais informações sobre a operacionalização dos recursos relativos a efeitos decorrentes de registros de descumprimento de condicionalidades indevidos no Sistema de Condicionalidades - Sicon são encontradas no Volume 2 desta publicação. O adequado monitoramento das condicionalidades permite a identificação de vulnerabilidades e riscos sociais que dificultam o acesso das famílias beneficiárias aos serviços sociais a que têm direito. Quando se observa descumprimento das condicionalidades, seja este gerado pela baixa frequência à escola ou ao Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos do Peti ou pelo não cumprimento da agenda de saúde, são necessárias ações que promovam o acompanhamento dessas famílias para a superação das vulnerabilidades identificadas e dos riscos sociais a que estão submetidas. Recomenda-se que os gestores municipais do PBF, ao tomarem conhecimento do descumprimento das condicionalidades, articulem-se com a área de Assistência Social para inserir essas famílias o mais breve possível em atividades socioassistenciais realizadas pelo Cras e/ou Creas ou equipes técnicas de referência da Proteção Social Básica e da Proteção Social Especial, de acordo com as situações definidas no Protocolo de Gestão Integrada de Serviços, Benefícios e Transferências de Renda no âmbito do Sistema Único de Assistência Social (Suas). De acordo com a Portaria GM/MDS n.º 321/2008, em caso de descumprimento, os efeitos sobre o benefício são gradativos, possibilitando 27
a realização de acompanhamento familiar, garantindo, assim, tempo para a atuação do poder público antes do desligamento da família do Programa. No entanto, somente isso não é suficiente. Entende-se que o trabalho de acompanhamento familiar deva ser respaldado pela manutenção do benefício financeiro. A garantia de renda mensal articulada com a inclusão das famílias em atividades de acompanhamento familiar no âmbito do Sistema Único de Assistência Social (Suas), bem como em serviços de outras políticas setoriais, é compreendida como a estratégia mais adequada para se trabalhar a superação das vulnerabilidades sociais que impedem ou dificultam que a família cumpra os compromissos previstos no Programa. Nesse sentido, ao incluir uma família em atividade socioassistencial ou responsabilizar-se pelo seu acompanhamento, o gestor municipal poderá optar por suspender temporariamente os efeitos do descumprimento de condicionalidades no benefício da família. É importante ressaltar que essas famílias continuarão sendo acompanhadas no âmbito das condicionalidades pelas áreas de Saúde, Educação e Assistência Social. No entanto, nos casos de descumprimento, não serão realizadas repercussões sobre o benefício. A suspensão temporária dos efeitos do descumprimento tem validade de seis meses, mas pode ser renovada pelo mesmo período de acordo com a avaliação de técnico competente. Se essa avaliação não for realizada, a família volta automaticamente ao esquema de repercussões definido pela Portaria GM/MDS nº 321/2008. O sistema que permite o registro do acompanhamento das famílias em situação de descumprimento é o Sistema de Condicionalidades (Sicon) 3. Por meio dele, o gestor pode cadastrar a família no acompanhamento familiar; alterar, registrar, avaliar resultados e consultar histórico do acompanhamento familiar; e, ainda, incluir, suspender e renovar interrupção de efeitos de descumprimento sobre o benefício financeiro. A realização do acompanhamento familiar tem evidenciado que diferentes motivos impedem ou dificultam o acesso das famílias aos serviços de saúde, educação e assistência social. Há motivos relacionados à dinâmica intrafamiliar (como a necessidade de cuidar de irmãos ou familiares mais novos), a aspectos específicos da inserção no ambiente escolar (casos de agressividade, bullying, estigma vivenciado pelos integrantes da família), a problemas de saúde vivenciados por integrantes da família, entre outros. Desse modo, o acompanhamento familiar realizado pela assistência social, embora possa ter papel crucial para a redução e superação das vulnerabilidades identificadas nestas famílias, não conseguirá responder e trabalhar todos os fatores associados às dificuldades ou impedimentos em acessar os serviços de saúde, educação e assistência social. No Quadro 5 estão listados alguns motivos identificados para o não acesso aos serviços de saúde, educação e assistência social e as possíveis interfaces setoriais para uma ação pública mais integral de acompanhamento das famílias, na perspectiva de apoio e construção conjunta de novas trajetórias para as famílias mais vulneráveis ou em situação de risco. O acompanhamento das famílias mais vulneráveis e/ou identificadas em situação de descumprimento de condicionalidades é fundamental para reduzir a vulnerabilidade e os riscos a que estão expostas. Para isso, é importante que, logo nos primeiros registros de descumprimento, a gestão municipal do PBF desenvolva ações de acompanhamento familiar, articulando as áreas de Saúde, Educação e Assistência Social em torno das situações identificadas. A família não poderá ser um agente passivo do processo de acompanhamento a ser realizado: ela tem um papel central na construção de novas possibilidades a serem ofertadas pela articulação das políticas públicas locais, que lhe permitirão elevar o grau de autonomia e de oportunidades de promoção social. 3 A operação do Sistema de Condicionalidades - Sicon é detalhada no Volume 2 desta publicação. 28 29
Quadro 05 Motivos de descumprimento da agenda de educação Motivos Acompanhamentos 1 Descumprimento da Agenda de Saúde Saúde / Assistência Social 2 Descumprimento do Peti Assistência Social 3 Doenças graves, crônicas do aluno, responsáveis familiares e/ou membros da família Saúde 4 Óbito na família Assistência Social 6 Sistema de Condicionalidades (Sicon/PBF) 5 Inexistência de oferta educacional Educação / Conselho Tutelar 30 8 6 Evasão escolar Educação / Conselho Tutelar 7 Fatores que impedem o acesso à escola (enchentes, calamidades, falta de transporte) Inexistência de serviço / atendimento para pessoa com deficiência Educação / Assistência Social Educação / Assistência Social BPC na escola 9 Gravidez infanto juvenil Saúde / Assistência Social 10 Trabalho Infantil Assistência Social 11 Violência / discriminação / agressividade no ambiente escolar Educação 12 Envolvimento com drogas Saúde / Assistência Social 13 Negligência dos pais ou responsáveis Assistência Social 14 Mendicância Assistência Social 15 Trajetória de rua Assistência Social 16 17 Necessidade de cuidar dos filhos (as) / irmã (os) Violência doméstica (física e/ou psicológica) Educação / Assistência Social Saúde / Assistência Social 18 Abuso / violência sexual Saúde / Assistência Social 19 Exploração sexual Saúde / Assistência Social 20 Baixa frequência sem identificação de motivos Assistência Social O Sistema de (Sicon/ PBF) é uma ferramenta de apoio à gestão intersetorial que integra as informações do acompanhamento de condicionalidades. O Sicon promove a interoperabilidade por meio da integração e da consolidação das informações de frequência escolar, de vigilância nutricional, do calendário de vacinação, do acompanhamento de consultas pré-natal e do acompanhamento da frequência ao Serviço de Convivência e Fortalecimento de Vínculos do Peti, oriundas dos respectivos sistemas. Trata-se de um sistema multiusuário (pode ser usado por gestores federal, estaduais e municipais e Instâncias de Controle Social) acessível via internet. A nova versão do Sicon/PBF, disponibilizada em abril de 2010, permite que qualquer pessoa incluída no Cadastro Único possa ser localizada, seja pelo NIS ou por outras informações, tais como: nome da pessoa, data de nascimento, nome da mãe ou código Inep da escola em que a pessoa estuda. Com a localização da pessoa, o sistema passa a exibir várias informações relativas à família a que ela está vinculada, assim como informações relativas aos demais integrantes da família. Entre as informações exibidas, podemos destacar: 31
Composição familiar: nome, NIS, data de nascimento, sexo e posição na família em relação ao responsável familiar de cada membro da família; Participação no Bolsa Família: identifica se a família recebeu benefícios pelo PBF e qual o valor recebido pela família no mês; Endereço da família e sua localização geográfica no Googlemaps: exibe o endereço da família e a localização do endereço no mapa; Histórico de Condicionalidades dos Integrantes: exibe, para cada um dos integrantes da família, os detalhes relativos ao acompanhamento de condicionalidades, incluindo quais perfis de condicionalidades o integrante possui e os respectivos detalhes (qual período foi acompanhado, se houve descumprimento); Histórico de Repercussão de Condicionalidades: exibe os registros de descumprimentos de condicionalidades que a família já teve, incluindo o tipo de efeito sobre o benefício (advertência, bloqueio, suspensão, cancelamento), o mês da repercussão, o tipo de benefício, a situação do recurso e a situação da carta remetida à família. coordenador estadual ou gestor municipal. Quando um coordenador estadual ou gestor municipal é cadastrado no MDS por meio do Termo de Adesão do estado ou do município, automaticamente seu perfil de acesso à Central de Sistemas permite acesso ao Sicon. Já no caso dos demais servidores ou funcionários municipais, é necessário que o gestor municipal faça o cadastro de cada um deles na Central de Sistemas e, além disso, que seja atribuído a esses usuários o perfil Sicon. No segundo volume desta publicação há um detalhamento da utilização do Sicon para a gestão de condicionalidades no município, bem como informações sobre os demais sistemas informatizados disponíveis para a gestão de condicionalidades (Sistema Presença-PBF e Bolsa Família na Saúde). Para informações mais específicas sobre como acessar e utilizar o Sicon/PBF é essencial que os usuários leiam detalhadamente o Manual do Sistema, disponível na página do PBF, no endereço: http://www.mds.gov.br/ gestaodainformacao/biblioteca. 32 Além dessas informações, presentes na versão atual do sistema, o Sicon/ PBF continua oferecendo as funcionalidades que estavam disponíveis nas versões anteriores, destacando-se: Consulta de descumprimento de condicionalidades: permite consultar pelo NIS ou por diferentes critérios, as famílias que possuem algum descumprimento de condicionalidades; Recurso: permite que o município cadastre e avalie os recursos quanto aos descumprimentos de condicionalidades; Acompanhamento familiar: possibilita que os municípios identifiquem as famílias que estão em acompanhamento familiar e solicitem a interrupção temporária dos efeitos do descumprimento de condicionalidades para essas famílias. Para acessar o Sicon é necessário que o usuário seja um coordenador estadual ou gestor municipal devidamente cadastrado junto ao MDS, ou um técnico municipal que tenha sido cadastrado diretamente pelo 33
7 Calendário anual de Condicionalidades As principais atividades do acompanhamento de condicionalidades são estabelecidas em calendário anual, publicado em Instrução Operacional Conjunta do MDS e dos ministérios da Saúde e da Educação. A definição do calendário anual para o acompanhamento de condicionalidades visa atender à necessidade de integração das informações das áreas da Saúde, Educação e Assistência Social. Além disso, o estabelecimento dos calendários propicia a fixação de cronograma de ações operacionais, facilitando o planejamento das atividades relativas ao acompanhamento de condicionalidades do PBF e possibilitando a coordenação intersetorial nas três esferas de governo, principalmente aquelas relativas às ações de orientação e acompanhamento das famílias mais vulneráveis que se encontram em descumprimento de condicionalidades. Os gestores e técnicos municipais de todas as áreas envolvidas no acompanhamento de condicionalidades devem ficar atentos para as datas estabelecidas no calendário. Além dos calendários de acompanhamento de cada área, foi definido também o calendário de repercussões do descumprimento de condicionalidades. O calendário de repercussões do descumprimento de condi cionalidades define os meses em que ocorrerão as repercussões sobre os benefícios para os casos em que ocorreu o descumprimento de condicionalidades. Além disso, estabelece quais os períodos de acompanhamento de condicionalidades que impactam na repercussão de cada mês. Por exemplo, na repercussão ocorrida no mês de março de 2010, os efeitos sobre o benefício foram ocasionados pelos resultados do acompanhamento da agenda de saúde relativa ao segundo semestre de 2009. Significa que as famílias que tiveram descumprimento da agenda de saúde no segundo semestre de 2009 tiveram o efeito no benefício realizado no mês de março de 2010. Já no mês de setembro de 2010, a repercussão é relativa ao acompanhamento da frequência escolar de junho/julho de 2010 e ao acompanhamento de saúde do primeiro semestre de 2010. Veja no Quadro 06 o calendário completo de repercussões e dos períodos de acompanhamento: Quadro 06 Calendário de gestão de condicionalidades Mês da repercussão no benefício Frequência escolar Períodos de acompanhamento que impactam na repercussão Agenda de Saúde Frequência ao SCFV do PETI Março - 2º semestre ano anterior Dezembro/janeiro Maio Fevereiro/ março - Fevereiro/março Julho Abril/maio - Abril/maio Setembro Junho/julho 1º semestre ano em curso Junho/julho Novembro Agosto/ setembro - Agosto/setembro Janeiro Outubro/ novembro - Outubro/ novembro 34 35
8 Acompanhamento de Saúde O Sistema Único de Saúde (SUS) oferta serviços de saúde, garantindo acesso integral, universal e gratuito para toda a população. O acompanhamento da agenda de saúde das famílias do Programa Bolsa Família assegura a oferta dos serviços básicos a uma população com maiores dificuldades de acessar seus direitos. As equipes de Saúde da Atenção Básica ou a Unidade Básica de Saúde (UBS), que fazem parte da Política Nacional de Atenção Básica (PNAB), são responsáveis por acompanhar a saúde dessas famílias, ajudando a prevenir doenças e manter um bom estado de saúde, esclarecendo à família sobre o seu papel no cumprimento das ações que compõem as condicionalidades do Programa Bolsa Família e de suas responsabilidades na melhoria de suas condições de saúde e nutrição. Acompanhar as famílias e registrar as condicionalidades da saúde é importante não apenas para preencher mapas e sistemas, é fundamental para garantir o acesso das famílias às ações preventivas de saúde. O gestor municipal deve incentivar as equipes de saúde do seu município a garantir o acesso às ações básicas de saúde às famílias do Programa Bolsa Família e, assim, contribuir para melhorar as condições de vida desta população. A Portaria Interministerial MDS/MS n.º 2.509/2004, dispõe sobre as atribuições e normas para a oferta e o acompanhamento das famílias relativas ao cumprimento da agenda de saúde das famílias beneficiadas. Às Secretarias Estaduais da Saúde compete: participar da coordenação intersetorial do Programa; oferecer apoio técnico e realizar capacitação para os municípios; divulgar as normas do Programa em consonância com o MS; analisar os dados de acompanhamento visando constituir diagnóstico para subsidiar as decisões estaduais. Às Secretarias Municipais da Saúde compete: participar da coordenação intersetorial do Programa; ofertar as ações básicas de saúde; implantar, realizar e informar semestralmente o acom pa nhamento das famílias na Saúde (ações básicas de saúde); analisar os dados do estado nutricional dos beneficiários do Programa; promover atividades educativas sobre nutrição; capacitar as Equipes de Saúde sobre o Programa; informar ao responsável pelo Cadastro Único alterações de dados das famílias, como por exemplo, óbitos ou mudança de endereço. 36 Fique sabendo: O acompanhamento das famílias beneficiárias do PBF no SUS foi assumido pela União, Estados, Distrito Federal e Municípios por meio do Pacto pela Vida. O art. 1º, item VI, apresenta como um dos objetivos Melhorar o acompanhamento das condicionalidades do setor saúde no PBF. 37
38 É papel do coordenador técnico do Programa na saúde: participar das capacitações regionais, estaduais ou nacionais e capacitar as equipes de saúde para o acompanhamento das famílias no Programa; distribuir às equipes de saúde, a cada período de acom panhamento, os mapas de acompanhamento extraídos do Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família na Saúde; apoiar as equipes de saúde no estímulo e mobilização às famílias para a realização das ações de saúde; coordenar o processo de inserção (digitação) e atualização das informações de acompanhamento das famílias do Programa, com perfil saúde, no Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família na Saúde; providenciar a inclusão dos dados no sistema informatizado em tempo prévio ao final do período de registro; informar ao órgão municipal responsável pelo Cadastro Único qualquer alteração identificada sobre os dados cadastrais das famílias beneficiárias pelo Programa. É papel das equipes de saúde da atenção básica: realizar as ações básicas de saúde para as famílias; participar de capacitações sobre o Programa; estimular e mobilizar as famílias para a realização das ações de Saúde; registrar nos mapas, disponibilizados pelo coordenador e/ou técnico do Programa Bolsa Família na Saúde, o acompanhamento das famílias com perfil saúde, uma vez a cada semestre, que é o período de acompanhamento; informar ao coordenador do Programa Bolsa Família na Saúde qualquer alteração identificada sobre os dados cadastrais das famílias beneficiárias pelo Programa; realizar atividades educativas na atenção básica sobre saúde e nutrição para as famílias; participar de atividades promovidas em parcerias com órgãos e instituições municipais, estaduais e federais, governamentais e não governamentais para realização de atividades complementares às famílias atendidas no Programa. As informações do acompanhamento das famílias que estão em situação de maior risco social podem ser utilizadas para planejar ações na saúde e em outras áreas que levem a melhoria das condições de vida e o desenvolvimento dessas famílias e contribuir na melhoria da gestão das ações. A Coordenação-Geral de Alimentação e Nutrição (CGPAN/DAB/SAS/MS) é o setor do Ministério da Saúde responsável pelo acompanhamento das condicionalidades das famílias beneficiárias do Programa Bolsa Família com perfil saúde. É, também, responsável pelo Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família na Saúde, utilizado para o registro semestral do acompanhamento de saúde. No início de todo período de acompanhamento o MDS disponibiliza ao Ministério da Saúde arquivo com informações do Cadastro Único contendo a lista das famílias beneficiárias do PBF com perfil saúde, ou seja, famílias com crianças menores de sete anos e com prováveis gestantes (mulheres entre 14 e 44 anos). O arquivo é importado para a base do Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família na Saúde. Essas informações são disponibilizadas para as secretarias municipais de Saúde, no formulário Mapa de Acompanhamento e em relatórios para que essas famílias tenham seu acompanhamento realizado e registrado. O Mapa de Acompanhamento do Sistema de Gestão do Programa Bolsa Família na Saúde é o formulário utilizado para o registro do acompanhamento dos beneficiários do Programa Bolsa Família com perfil saúde, para facilitar a posterior inclusão dos dados no Sistema. Para o preenchimento do Mapa de Acompanhamento, é fundamental que a equipe de saúde seja capacitada para a coleta de 39
medidas antropométricas. Por isso, o Ministério da Saúde distribuiu material de apoio para a tomada de medidas antropométricas a todos os municípios brasileiros. Esse material também está disponível no site www.saude.gov.br/nutricao. Para que o processo de registro de informações de saúde ocorra de modo satisfatório, o município deve observar as seguintes etapas: garantir a distribuição do Mapa de Acompanhamento preenchido com a relação dos beneficiários a serem acompanhados por cada unidade de saúde e/ou equipe de Saúde da Família; orientar a equipe de saúde para anotar no Mapa as informações de todas as crianças menores de sete anos e de todas as mulheres entre 14 e 44 anos, registrando se essas estão gestantes ou não. ATENÇÃO! As mulheres entre 14 e 44 anos devem ser acompanhadas porque não se sabe se estão gestantes. Nesse caso, devem ser registrados a data da visita, o peso e altura (se possível) e a situação (não gestante ou sem informação). solicitar às equipes de saúde para orientar as famílias que mudaram de endereço para atualizarem as informações no Cadastro Único; solicitar às equipes de saúde que encaminhem os dados para a Coordenação Municipal do PBF na Saúde, ao final do dia ou do mês, ou no prazo estipulado como rotina, para providenciar a inserção das informações no Sistema de Gestão do Bolsa Família na Saúde. Com o objetivo de auxiliar os municípios na organização do serviço e no monitoramento do registro regular do acompanhamento das condicionalidades de saúde, o Ministério da Saúde estabeleceu metas de cobertura conforme descrito a seguir. O alcance destas metas evita o acúmulo do trabalho de inserção das informações no sistema no final da vigência, e garante mais eficiência tanto na prestação de serviços de saúde às famílias como na gestão das condicionalidades: PERÍODO META RECOMENDADA No 1º mês de registro 10% No 2º mês de registro 30% No 4º mês de registro 60% No 5º mês de registro 80% Os Protocolos do Sistema de Vigilância Alimentar e Nutricional (Sisvan) na assistência à saúde e o manual Orientações básicas para a coleta, o processamento, a análise de dados e a informação em serviços de saúde auxiliam no acompanhamento das condicionalidades e podem ser consultados on-line: Protocolos acompanhamento do estado nutricional: http://nutricao.saude.gov.br/documentos/protocolo_sisvan.pdf e http://nutricao.saude.gov.br/documentos/orientacoes_basicas_sisvan.pdf Veja ainda, no Anexo I, o Calendário de Vacinação, com informações das vacinas que devem ser aplicadas em cada fase da vida, as doses e quais as doenças evitadas. Os gestores municipais e coordenadores estaduais do Programa Bolsa Família podem também realizar consultas sobre as famílias com perfil saúde, mediante senha fornecida pela CGPAN/MS, que não permite incluir ou alterar os dados da família. Para isso, o município deve encaminhar um e-mail para bfasaude@saude.gov.br, com os seguintes dados: nome do responsável pelo PBF estadual ou municipal, CPF, nome do município, telefone com DDD, cargo e órgão, endereço de e-mail válido. As informações serão encaminhadas para o e-mail informado. 40 41