Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER. Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Sem restrição.

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1 Controladoria-Geral da União Ouvidoria-Geral da União PARECER Referência: / Assunto: Restrição de acesso: Ementa: Órgão ou entidade recorrido (a): Recurso contra decisão denegatória ao pedido de acesso à informação. Sem restrição. Recorrente: N.L.D.D. A. Contrato terceirização negativa sem fundamentação legal Caixa Econômica Federal - necessidade de trabalhos adicionais risco à competitividade governança perda de objeto conhecido e desprovido rever seus normativos internos. Caixa Econômica Federal. Senhor Ouvidor-Geral da União, 1. O presente parecer trata de solicitação de acesso à informação pública, com base na Lei nº /2011, conforme resumo descritivo a seguir apresentado: Relatório Data Teor Pedido 30/01/2014 Tendo em vista a notícia de que houve prorrogação dos contratos de serviços advocatícios prestadas através deste canal (Protocolo: ), venho solicitar as seguintes informações relativas à Caixa Econômica Federal no Estado da Bahia: 1) Quantos escritórios, nomes, CNPJ, possuem atualmente contrato de prestação de serviços jurídicos com a Caixa Econômica Federal no Estado da Bahia? 2) Quantos advogados, por escritório, atuam nos processos de interesse da CEF no Estado da Bahia? 3) Quantos advogados, por escritório, possuem procuração para atuar nos processos da CEF no Estado da Bahia? 4) Em quantos processos judiciais, patrocinados pelos escritórios terceirizados, a CEF consta como Autora, Ré, Assistente ou Interveniente no Estado da Bahia? 5) Houve prorrogação/aditamento de mais algum contrato de prestação de serviços advocatícios ao longo do ano de 2013? 6) Caso tenha havido prorrogação de contratos de serviços

2 advocatícios ao longo deste ano, quais foram as datas de assinatura destes? 7) Quando foi prorrogado o contrato com o escritório Roriz Advogados Associados? 8) O JURIR/SA tem conhecimento da sentença proferida em ACP de âmbito nacional que em 04/10/2012 proibiu a prorrogação dos contratos de prestação de serviços advocatícios? Resposta inicial 05/03/ Sobre o acesso à informação referente à terceirização de serviços jurídicos, comunicamos que em virtude do disposto no art. 22 da Lei n.º /2011 (Lei de Acesso à Informação), e no art. 5º, 1º do Decreto n.º 7.724/2012, que regulamentou a Lei de Acesso à Informação, a informação solicitada é classificada como sigilosa e não pode ser fornecida por afetar a competitividade da CAIXA. Esclarecemos que, no caso de contratação dos escritórios terceirizados, a CAIXA se sujeita aos princípios licitatórios aplicáveis à Administração Pública Assim, o resumo do Edital é publicado em jornal de grande circulação local e no DOU, cópias do mesmo são remetidas para divulgação a todos as Superintendências Regionais, Gerências de Filial e agências da região, e também disponibilizamos os dados no portal da CAIXA na INTERNET - Ao final da resposta, o SIC da Caixa enumera os canais de atendimento à disposição do cidadão. Recurso à autoridade superior Resposta do recurso à autoridade superior 05/03/2014 A instituição se recusa a fornecer informações que já prestou diversas outras vezes ( ) por intermédio deste mesmo canal sem nenhuma justificativa plausível. Isto porque esta própria instituição já disponibilizou informações semelhantes em outras oportunidades ao recorrente, sendo que o pedido atual busca tão somente a atualização destes dados. Observe-se que na própria justificativa a empresa reconhece que os dados são publicados no diário oficial, o que atesta a desnecessidade de sigilo. O recorrente busca tão somente obter informação acerca da terceirização no setor jurídico da empresa, fato que é notório e reconhecido pela própria recorrida. Em razão disso, pugna-se pela procedência do recurso e consequente fornecimento das informações requeridas. 11/03/2014 A Caixa reitera as explicações para negativa de acesso à informação expostas na resposta ao pedido, acrescentando que:... em que pese estar sujeita aos Princípios da Administração Pública, a CAIXA atua no campo próprio dos particulares, em ambiente de livre competição com outras empresas privadas, destacando-se dois aspectos inerentes à sua condição jurídica: por um lado, é pessoa jurídica de direito privado e por outro, sofre o controle estatal. Essa configuração aplicável à CAIXA veio explícita na

3 regulamentação da Lei nº /2011 (Lei de Acesso à Informação LAI), eis que o Decreto nº 7.724/2012, no 1º do seu art. 5º assim estatui: 1º A divulgação de informações de empresas públicas, sociedades de economia mista e demais entidades controladas pela União que atuem em regime de concorrência, sujeitas ao disposto no art. 173 da Constituição, estará submetida às normas pertinentes da Comissão de Valores Mobiliários, a fim de assegurar sua competitividade, governança corporativa e, quando houver, os interesses de acionistas minoritários Portanto, ao definir que as empresas públicas, exploradoras de atividade econômica que atuem em regime de concorrência, devem observar as normas pertinentes da Comissão de Valores Mobiliários (CVM) quanto às informações por ela reguladas, o regramento legal em exame não deixou dúvida de que qualquer publicidade fora dos parâmetros instituídos pela CVM será prejudicial à atuação dessas empresas em relação às suas concorrentes. Essa preocupação vem registrada também no 5º do artigo 7º do Decreto nº 7.724/2012, que ordena a aplicação, pelas empresas públicas que atuem em regime de concorrência, do parâmetro inserto pelo 1º do art. 5º do mesmo Decreto, acima transcrito, na divulgação de informações em seus sítios na Internet (Portal da Transparência Ativa) Em sendo assim, mantemos nossa posição anterior quanto ao sigilo das informações solicitadas, tudo, com base na competição e governança corporativa, bem como ausência de obrigatoriedade de fornecimento destes dados por parte do seu órgão regulador. Ao final da resposta, o SIC da Caixa enumera os canais de atendimento à disposição do cidadão. Recurso à 11/03/2014 O recorrente reitera o pedido e os argumentos expostos autoridade máxima anteriormente. Resposta do 17/03/2014 A Caixa ratifica a decisão tomada na decisão do recurso à recurso à autoridade superior e ainda acrescenta que as informações autoridade máxima pleiteadas demandariam a consolidação de dados e informações, o que afastaria a obrigatoriedade do seu fornecimento, nos termos do art. 13, III, do Decreto nº 7.724/2012. Recurso à CGU 18/03/2014 O recorrente reafirma o pleito e renova os argumentos em Solicitação de esclarecimentos adicionais prol do acesso à informação solicitada. 30/04/2014 A CGU, no uso de suas atribuições, e de modo a obter subsídios à instrução do recurso, solicitou à Caixa esclarecimentos adicionais. Em síntese, argumentou-se que, a princípio, e de plano, as informações solicitadas nas perguntas 1, 5, 6, 7 e 8 poderiam ser disponibilizadas, levando à perda do objeto de parte do recurso, pois não se enquadrariam nas hipóteses de sigilo da Lei nº /2011 e Decreto nº 7.724/2012. Além disso, mencionou-se que a Caixa tem divulgado as informações solicitadas nessas

4 Resposta à solicitação de esclarecimentos adicionais perguntas durante a tramitação de recursos recentes. Quanto às perguntas 2 e 3, não se vislumbrou necessidade de novos esclarecimentos, pois a Caixa tem explicitado reiteradamente sua posição em recursos recentes. Em relação à pergunta 4, foram solicitadas razões específicas que impedem a divulgação ou disponibilização da informação requerida. 09/05/2014 De acordo com proposta feita pela CGU na solicitação de esclarecimentos adicionais, a Caixa encaminhou resposta para as perguntas 1, 5, 6, 7 e 8, feitas pelo recorrente em seu pedido inicial. Com relação à questão 4, continua a negar o acesso, sob o argumento de que: A divulgação dos dados requeridos expõe os custos operacionais da CAIXA e a estratégia de defesa, os quais são relacionados à competitividade da empresa no mercado. Também interfere diretamente na estratégia de distribuição do acervo de processos da CAIXA, podendo indicar ao mercado quais são as prioridades e interesses de maior relevância para esta empresa pública do ponto de vista institucional/empresarial, podendo acarretar, eventualmente, prejuízo para os seus negócios. Do ponto de vista da competitividade e governança corporativa, a CAIXA não é obrigada a revelar dado enquanto componente do seu custo de produção e como parte integrante de sua estratégia de atuação para defesa em juízo. É o relatório. Análise 2. Registre-se que o recurso foi apresentado à CGU de forma tempestiva e recebido de acordo com as regras e condições estabelecidas no art. 16 da Lei nº /2011 e art. 23 do Decreto nº 7.724/2012: Lei nº /2011 Art. 16. Negado o acesso a informação pelos órgãos ou entidades do Poder Executivo Federal, o requerente poderá recorrer à Controladoria- Geral da União, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias se: (...) 1o O recurso previsto neste artigo somente poderá ser dirigido à Controladoria Geral da União depois de submetido à apreciação de pelo menos uma autoridade hierarquicamente superior àquela que exarou a decisão impugnada, que deliberará no prazo de 5 (cinco) dias. Decreto nº 7.724/2012 Art. 23. Desprovido o recurso de que trata o parágrafo único do art. 21 ou infrutífera a reclamação de que trata o art. 22, poderá o requerente apresentar recurso no prazo de dez dias, contado da ciência da decisão, à Controladoria-Geral da União, que deverá se manifestar no prazo de cinco dias, contado do recebimento do recurso.

5 3. Quanto ao aspecto formal do trâmite dos recursos internos (à autoridade superior e à autoridade máxima), a Caixa não informou ao cidadão sobre o procedimento recursal, especialmente quanto à possibilidade e prazo para interposição de recurso e indicação da autoridade para sua apreciação, nos termos do art. 19, II, do Decreto nº 7.724/2012. Além disso, os recursos interpostos no âmbito dos órgãos e entidades devem ser respondidos em primeira instância pela autoridade superior à que tomou a decisão de negar o acesso à informação e, em segunda instância, pela autoridade máxima, nos termos estabelecidos pelos artigos 21, caput e parágrafo único, e art. 22, 2º, do Decreto nº 7.724/2012. No entanto, os registros no e-sic não demonstram que a autoridade que proferiu a decisão, em primeira instância, era hierarquicamente superior à que adotou a decisão, por outra, denotam que a autoridade signatária do recurso de primeira instância no caso, o Diretor Executivo da Diretoria Jurídica (DIJUR) - também se encarregou de responder ao recurso de segunda instância, contrariando as disposições normativas. 4. Diante da concordância da Caixa em responder parte das questões e como etapa do processo de interlocução com a CGU, a empresa enviou mensagem ao recorrente, em 11/06/2014, com resposta integral às perguntas 1, 5, 6, 7 e 8. Do pedido, ficaram pendentes as respostas às perguntas 2 (quantos advogados, por escritório, atuam nos processos de interesse da CEF no Estado da Bahia), 3 (quantos advogados, por escritório, possuem procuração para atuar nos processos da CEF no Estado da Bahia) e 4 (em quantos processos judiciais, patrocinados pelos escritórios terceirizados, a CEF consta como Autora, Ré, Assistente ou Interveniente no Estado da Bahia). O mérito de tais questões será discutido a seguir. 5. A Caixa tem sustentado sua posição neste e em outros pedidos quanto à recusa ou impossibilidade de fornecer dados sobre o número de advogados contratados e habilitados para atuar em seu favor nos estados brasileiros. Em apertada síntese, a empresa tem argumentado reiteradamente que a divulgação deste tipo de informação poderia comprometer a competitividade do banco, na medida em que o custo da terceirização dos serviços advocatícios possui valor estratégico, além de não ser exigida pela Comissão de Valores Imobiliários CVM assim, a negativa de fornecimento da informação estaria resguardada legalmente pelo que dispõe o art. 22 da Lei n.º /2011 e parágrafo 1º do artigo 5º do Decreto n.º 7.724/2012. Ademais, as informações solicitadas demandariam a consolidação de

6 dados e informações, o que afastaria a obrigatoriedade do seu fornecimento, nos termos do art. 13, III, do Decreto nº 7.724/2012. Em outros recursos com objeto similar, a Caixa tem defendido ainda que: 1) embora tenha fornecido esse tipo de informação no passado, a Diretoria Jurídica teria revisto sua posição, justamente por entender que a divulgação de tais informações, ora consideradas estratégicas, poderia colocar em risco a atividade concorrencial da Caixa, pois poderia indicar aos competidores as regiões onde a Caixa apresenta maior fragilidade nas operações, na medida em que a quantidade de credenciamentos é proporcional aos questionamentos judiciais; 2) o grau de terceirização (que envolve o quantitativo de advogados contratados) poderia ser utilizado pela parte contrária em processos judiciais envolvendo a Caixa para definir suas estratégias processuais; e 3) a empresa não dispõe de tal informação, pois não exige ou controla o quadro de advogados das sociedades contratadas (afinal a Caixa contrata as sociedades e não advogados particulares). 6. De parte do cidadão, nos seus recursos ele afirma que a Caixa já disponibilizou este tipo de informação em outras oportunidades, e que, como a terceirização é um fato notório e que a própria empresa reconhece que os dados sobre as contratações de escritórios para prestação de serviços jurídicos são publicados no Diário Oficial, restaria comprovado o descabimento do sigilo. 7. Em relação ao principal argumento utilizado pela Caixa para negar o acesso às informações sobre o número de advogados contratados, como não há regras taxativas ou exaustivas de situações específicas que podem causar prejuízo às empresas públicas que atuam em regime concorrencial com empresas privadas (até porque não seria factível se pensar em todas as hipóteses possíveis), deve-se interpretar a situação concreta a partir de juízo de verossimilhança. Como não se pode chegar à certeza plena do fato em disputa se a divulgação do número de advogados pode ou não causar prejuízos à Caixa deve-se avaliar a possibilidade ou probabilidade de que isso ocorra. Os argumentos trazidos pela empresa não são somente plausíveis como dificultam o confronto com alternativa contrafactual. Em outras palavras, a não ser que se permita o risco, não há como dizer de antemão se a divulgação trará ou não prejuízos efetivos. Mas é possível, com base em juízo de verossimilhança, admitir que o risco existe e, a bem do interesse público, evitá-lo. Deve-se, em suma, aceitar a formulação da Caixa e admitir a hipótese de que a divulgação, consolidada, de informações sobre o número de advogados contratados tem o potencial de causar-lhe danos concorrenciais e consequentemente rejeitar a pretensão do recorrente quanto a este pedido específico.

7 8. Além disso, ao argumentar que haveria necessidade de buscar e consolidar as informações solicitadas, a Caixa está indicando que não dispõe de tais informações. De fato, pela sistemática de contratação, a empresa não está obrigada a ter à mão os dados sobre a quantidade ou o nome dos advogados aptos a representa-la em juízo, pois os contratos são firmados com os escritórios de advocacia, os quais possuem liberdade e autonomia de gestão para definir o seu quadro de pessoal. Interessa à Caixa que o serviço seja bem prestado e não a quantidade exata de advogados envolvidos em cada demanda, processo ou ato judicial. Até porque isso pode englobar um sem-número de advogados contratados, associados e estagiários, atuando em condições dinâmicas e mutáveis. Uma vez firmado o contrato, compete à Caixa fiscalizar, monitorar e acompanhar a sua execução e não transladar o encargo de representá-la a cada advogado individualmente. Isso seria incompatível com a agilidade exigida nos processos judiciais, muitas vezes premidos por exíguos prazos processuais. Difícil imaginar que, a cada mudança na equipe nos escritórios contratados, a Caixa tivesse que fornecer procuração para os novos advogados, enquanto correm os prazos processuais. O substabelecimento é realizado, portanto, no âmbito dos escritórios contratados a partir do mandato original recebido e segundo os termos definidos nos contratos celebrados entre as partes (Caixa e escritórios). Como corolário desse raciocínio, como não se trata de informação que a Caixa tenha, ou deveria ter, ela está desobrigada de levantá-la, produzi-la ou consolidála, ainda que possa fazê-lo por liberalidade. Esta interpretação alinha-se com a previsão legal estabelecida no art. 7º, II, da Lei nº /2011 e art. 13, III do Decreto nº 7.724/2012, transcritos a seguir: Art. 7o O acesso à informação de que trata esta Lei compreende, entre outros, os direitos de obter: (...) II - informação contida em registros ou documentos, produzidos ou acumulados por seus órgãos ou entidades, recolhidos ou não a arquivos públicos; Art. 13. Não serão atendidos pedidos de acesso à informação: (...) III - que exijam trabalhos adicionais de análise, interpretação ou consolidação de dados e informações, ou serviço de produção ou tratamento de dados que não seja de competência do órgão ou entidade.

8 9. Deve-se, no entanto, a título de registro, ressalvar um dos argumentos utilizados pela Caixa para rejeitar o pedido da cidadã em relação ao quesito ora discutido. Ao defender que algumas informações não devem ser divulgadas porque não são exigidas pela CVM em referência ao art.5º, 1º, do Decreto nº 7.724/2012 -, deve-se contrapor este argumento com a observação de que este dispositivo legal mira a transparência ativa e não a transparência passiva. A CVM obriga-se a regulamentar aquilo que deve ser divulgado de maneira ativa pelas instituições financeiras sujeitas à sua atividade de controle e não a esgotar todas as hipóteses de fornecimento de informação em sede de transparência passiva, quando o cidadão pergunta alguma coisa a instituições públicas no âmbito da Lei de Acesso a Informação. Dito de outro modo, o fato de existirem normas reguladoras das informações que devem ser divulgadas ativa e obrigatoriamente pelas instituições financeiras públicas (por exemplo, por meio da internet) não esgota as hipóteses de informações que podem ser solicitadas (transparência passiva) e, caso se enquadrem nas disposições legais, devem ser entregues ao cidadão. 10. Em resumo, durante a fase de esclarecimentos adicionais, a Caixa encaminhou ao recorrente resposta para as questões 1, 5, 6, 7 e 8. Em relação às questões 2 (quantos advogados, por escritório, atuam nos processos de interesse da CEF no estado da Bahia), 3 (quantos advogados, por escritório, possuem procuração para atuar nos processos da CEF no estado da Bahia) e 4 (em quantos processos judiciais, patrocinados pelos escritórios terceirizados, a CEF consta como autora, ré, assistente ou interveniente no estado da Bahia), a Caixa não está obrigada legalmente a prestar essas informações pelas seguintes razões: a) não possui as informações (para ser entregue, qualquer informação tem que existir e estar disponível, de acordo com o art. 7º, II, da Lei nº /2011); b) sua produção exigiria trabalhos adicionais de levantamento e consolidação, a teor do disposto no art. 13, III, do Decreto nº 7.724/2012; e c) mesmo que possuísse as informações (caso do número de advogados) ou que pudesse extraí-las de seus controles e registros (caso do número de processos judiciais), é plausível admitir que sua disponibilização poderia afetar ou colocar em risco a competividade e/ou governança corporativa da empresa, nos limites interpretativos providos pelo art. 22 da Lei nº /2011 e art. 5º, 1º, do Decreto nº 7.724/2012. Conclusão

9 11. De todo o exposto, opina-se pela perda de objeto para as questões respondidas pela Caixa (1, 5, 6, 7 e 8) e desprovimento do recurso quanto às perguntas (2, 3 e 4) que tratam do número de advogados dos escritórios contratados para prestar serviços jurídicos à empresa no estado da Bahia e número de processos patrocinados por esses escritórios, visto que: 1) tais informações não existem nos registros da Caixa e, portanto, não estão disponíveis; 2) sua produção exigiria trabalhos adicionais de levantamento e consolidação e 3) mesmo que existissem ou pudessem ser extraídas de controles e registros mantidos pela Caixa, sua disponibilização poderia afetar ou colocar em risco a competitividade e/ou governança corporativa da empresa. 12. Em relação aos procedimentos formais adotados pela Caixa no tratamento dos pedidos de acesso a informação, recomenda-se que a empresa reveja as suas rotinas e fluxos internos de trabalho como o fim de: a) garantir que, no julgamento dos recursos, o cidadão seja informado sobre a possibilidade e prazo para interposição de recursos, nos termos do art. 19, II, e art. 23, caput, do Decreto nº 7.724/2012; b) assegurar que as autoridades responsáveis por proferir as decisões recursais de primeira e segunda instância possuam a competência legal estabelecida pelo art. 21 do Decreto nº 7.724/2012, isto é, que as respostas aos recursos de primeira instância sejam proferidas por autoridade hierarquicamente superior à que adotou a decisão e que os recursos de segunda instância sejam decididos pela autoridade máxima da empresa. MÁRCIO ALMEIDA DO AMARAL Analista de Finanças e Controle

10 D E C I S Ã O No exercício das atribuições a mim conferidas pela Portaria n da Controladoria-Geral da União, de 22 de agosto de 2013, adoto, como fundamento deste ato, o parecer acima, para decidir pela perda de objeto e desprovimento parcial do recurso interposto, nos termos do art. 23 do referido Decreto, no âmbito do pedido de informação nº / , direcionado à Caixa Econômica Federal. GILBERTO WALLER JÚNIOR Ouvidor-Geral da União - Substituto

11 PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA Controladoria-Geral da União Folha de Assinaturas Documento: PARECER nº 2491 de 20/06/2014 Referência: PROCESSO nº / Assunto: Instrução recursos da LAI Signatário(s): GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 20/06/2014 Relação de Despachos: aprovo. GILBERTO WALLER JUNIOR Ouvidor Assinado Digitalmente em 20/06/2014 Este despacho foi expedido eletronicamente pelo SGI. O código para verificação da autenticidade deste documento é: 51fc9ef_8d15ac634e19904