O BRASIL E AS MUDANÇAS CLIMÁTICAS: IMPLEMENTAÇÃO DE. ACORDOS INTERNACIONAIS 1 Cynthia D. Siqueira 2

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1 ACORDOS INTERNACIONAIS 1 Cynthia D. Siqueira 2 1 O BRASIL E AS MUDANÇAS CLIMÁTICAS: IMPLEMENTAÇÃO DE Isabel Siqueira 3 RESUMO: O presente artigo trata a importância da cooperação via configuração de um regime internacional no âmbito das negociações internacionais como recurso coletivo dos atores estatais na busca de soluções mitigatórias e adaptativas para uma problemática ambiental transfronteiriça: a questão da alteração climática global na contemporaneidade. O foco se encontra na análise das fases do regime, tendo o processo de implementação do regime no Brasil, em especial sua recepção jurídica nas fases de ratificação e rule-making, o objeto do estudo de caso. PALAVRAS-CHAVE: Instituições Internacionais. Mudanças Climáticas. Implementação. BRASIL Y EL CAMBIO CLIMÁTICO: LA APLICACIÓN DE LOS ACUERDOS INTERNACIONALES RESUMEN: En este artículo se discute la importancia de la cooperación mediante el establecimiento de un régimen internacional en el marco de las negociaciones internacionales como un medio colectivo de actores estatales en la búsqueda de soluciones para la mitigación y la adaptación de los problemas transfronterizosambientales: la cuestión del cambio climático global en la actualidad. El foco se encuentra en la fase de análisis del sistema y el proceso de aplicación del régimen en Brasil, especialmente en sus fases de recepción legal de la ratificación y la elaboración de normas, el objeto del estudio de caso. PALABRAS-CLAVES: Instituciones internacionales. Cambio Climático. Implementación. 1 Primeira versão deste artigo foi apresentada na annual meeting of the ISA-ABRI JOINT INTERNATIONAL MEETING, 2009, Rio de Janeiro. 2 Pesquisadora da Universidade Técnica de Lisboa. Especialista em Estudos Diplomáticos, Mestre em Relações Internacionais e Doutoranda em Alterações Climáticas e Políticas de Desenvolvimento Sustentável. Contato: 3 Graduada em Direito pela Pontifícia Universidade Católica de Minas Gerais. Contato: 1

2 2 Introdução As demandas por soluções além do marco territorial das fronteiras nacionais estão presentes diante da complexidade de questões concernentes à temática ambiental, particularmente em relação às mudanças climáticas. O impacto da ação humana sobre o meio ambiente tal como a escassez de recursos não renováveis, assim como a degradação do meio ambiente e conflitos oriundos de tais fatores são questões em pauta na agenda de ações governamentais que exigem soluções emergenciais e eficazes. Entretanto, longe de serem preocupações distantes da realidade, os problemas ambientais têm reflexo direto no cotidiano social, interferindo na qualidade de vida e agravando as deficiências sócio-econômicas já existentes. O período vivenciado pelo sistema internacional após a segunda guerra mundial é marcado por inúmeras mudanças. A estrutura bipolar e a tensão da guerra fria emergem em conjunto com o fortalecimento das instituições internacionais, fóruns multilaterais de cooperação e novos temas na agenda internacional. Por mais contraditórias que sejam as mudanças vivenciadas no período da guerra fria, elas trouxeram importantes bases para a configuração do contexto mundial desde o seu fim. Dentre as novas configurações observadas no sistema internacional desde o fim da segunda guerra mundial, identifica-se a inserção crescente do tema ambiental na agenda das relações internacionais, a partir da década de 1970, destacando-se a Conferência Internacional Sobre Meio Ambiente Humano, realizada em Estocolmo e promovida pela Organização das Nações Unidas (ONU). Apesar da estrutura política internacional se refletir na conferência (o bloco soviético não compareceu em protesto, já que a Alemanha oriental não podia participar), o evento fortaleceu a ação institucional e multilateral de decisões entre os estados e serviu de precedente para um debate até então marginalizado pelos atores estatais: o meio ambiente. Desde Estocolmo, outras duas conferências foram convocadas pela ONU para discutir as questões ambientais de modo amplo: uma na cidade do Rio de Janeiro em 1992 e outra no ano de 2002, em Joanesburgo. Apesar do envolvimento cada vez maior dos atores internacionais, tanto estatais como não-estatais e do grande avanço cooperativo no âmbito ambiental, tais conferências não conseguiram promover cooperação plena dos Estados em todos os pontos levantados nesses fóruns multilaterais e nas discussões acumuladas nos anos anteriores em aspectos específicos. 2

3 3 Assim, no cenário internacional observa-se um crescente processo de institucionalização da ordem ecológica 4, considerando-se a criação de regimes na coordenação de políticas de cooperação entre os atores envolvidos. Neste sentido, o Regime Internacional de Mudanças Climáticas busca ações coordenadas entre os atores estatais na redução das emissões dos gases do efeito estufa e na mitigação do impacto das mudanças climáticas. Entretanto, a intensa barganha que se desenvolve no processo de negociação multilateral dentro do regime não oferece resoluções e consensos a curto prazo, e o tratado de 1997, conhecido por Protocolo de Kyoto, reflete a diversidade de interesses envolvidos. O Protocolo de Kyoto ainda não encontrou consenso entre Estados em vários pontos, atrasando mais o alcance das metas estabelecidas e o andamento do acordo. O Brasil desde a Conferência Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (ECO/92), ocorrida em 1992, vem se destacando com uma política externa ambiental fundada na perspectiva do desenvolvimento sustentável. Para tanto, sua participação se faz presente não só nas convenções internacionais, envolvendo atores de todo o globo, como também em acordo bilaterais e regionais, como se verifica dentro do âmbito do MERCOSUL 5. A execução de tais acordos deve levar em consideração, dentre outros pontos, o processo constitucional previsto para ratificação e as demandas internas do país. A percepção da interação entre os níveis doméstico e internacional nas negociações institucionais faz-se relevante para compreender a influência entre os diversos grupos de interesse que atuam nos dois níveis. Para atender aos objetivos deste trabalho, chamamos a atenção para o processo de execução dos tratados no plano interno dos Estados, que lida diretamente com esta dinâmica. O foco deste trabalho direciona-se à perspectiva teórica jurídica que lida com a recepção da norma internacional no direito interno. Mas também busca trazer alguns elementos relativos à implementação abordados pelas relações internacionais (herdados da Ciência Política), na qual considera a influência dos atores domésticos. Por motivo de escopo do trabalho, este segundo item não será explorado com a profundidade que requer, mas sim será 4 Ver VILLA, Rafael D. Agenda ecológica global e os regimes internacionais de meio ambiente. In: SOUZA, Matilde de (Org.). A Agenda Social das Relações Internacionais. Belo Horizonte: Ed. PUCMinas Coleção Estudos em Relações Internacionais, pp Ver decreto n de 17 de setembro de 2004 que promulga o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do Mercosul. 3

4 4 apresentado como uma tentativa de aliar duas áreas que se interligam nos estudos sobre cooperação internacional: Direito e Relações Internacionais. Na tentativa de identificar o compromisso brasileiro na execução dos tratados 6 ambientais, o presente trabalho analisa as principais medidas realizadas pelo governo brasileiro em relação ao aquecimento global que estejam em consonância com os acordos ratificados pelo Brasil em relação às mudanças climáticas. Para tanto, parte da análise do Protocolo de Kyoto, o Acordo-Quadro sobre Meio Ambiente do MERCOSUL, assim como do Plano Nacional de Mudanças Climáticas. 1. Cooperação, Regimes Internacionais e Direito 1.1. Cooperação Internacional A cooperação é um tema central na relação entre os Estados e assume cada vez mais espaço na condução de questões transnacionais e nas dinâmicas do sistema internacional. É um recurso de interação útil na busca pela resolução pacífica de litígios latentes ou efetivos e abarca as mais diversas áreas que vão desde as questões de segurança consideradas high politics até aquelas concernentes a temática mais social como meio ambiente e direitos humanos, até então consideradas low politics 7, mas que assume importância crescente na agenda das relações internacionais. Keohane (1984) faz uma importante distinção entre cooperação e harmonia. A harmonia trata da situação na quais as políticas dos atores facilitam atingir o objetivo do outro. Aqui, a busca do interesse próprio não prejudica os interesses dos outros, portanto, quando a harmonia impera, não há necessidade de cooperar. Já a cooperação requer que ações dos atores sejam trazidas para algum entendimento por um processo de negociação que é normalmente visto como um processo de policy coordinations. A cooperação então irá acontecer quando os atores envolvidos ajustam seus 6 Quanto a denominação de tratados, tecnicamente não há diferenças entre as diferentes terminologias (protocolo, acordo, tratado, convenção), A prática é que mantém terminologias diferentes por causa dos costurmes. "Tratado significa um acordo internacional concluído entre Estados em forma escrita e regulado pelo Direito Internacional, consubstanciado em um único instrumento ou em dois ou mais instrumentos conexos qualquer que seja a sua designação específica (grifo nosso)". MELO, Celso Delmanto de Albuquerque. Curso de Direito Internacional Público. Vol. I, 13ª edição. Rio de Janeiro. Ed. Renovar; 2001, p High politics são temas considerados de maior importância pelos atores internacionais dentro da agenda internacional em relação as low politics. As primeira geralmente se associam a questões relativas à segurança e interesses estratégicos, enquanto que os temas sociais costumam ser designados pela segunda opção. 4

5 5 comportamentos às preferências dos outros por meio desse processo de coordenação de políticas. Em consideração a tais definições, entende-se que na ausência de harmonia, existem dois caminhos: a discórdia e a cooperação. A discórdia se configura na situação em que um governo entende a política de outro(s) governo(s) como prejudicial à obtenção de seus objetivos. Nestas circunstâncias, governo de um país que percebe as ações e políticas dos outros enquanto obstáculo irá buscar fazer com que os interesses que representa prevaleçam e assim, atinja seus objetivos. Isto irá configurar numa situação de conflito onde freqüentes desacordos levam às tentativas de ajustes de políticas que pode agravá-lo quando encontram resistência. Por outro lado, na existência do conflito, a cooperação se configura como recurso na sua resolução, na tentativa de superá-lo via processos de negociação e barganha. Neste processo, a conquista e manutenção de acordos reforçam os mecanismos de cooperação. O termo utilizado por Keohane 8, conflito, pode configurar, inicialmente, uma ideia de embate direto de interesses entre os agentes. Entretanto, cabe ressaltar que em determinadas circunstâncias o conflito não se dá diretamente entre os agentes que buscam cooperação, mas podem estar ligados a uma dinâmica mais geral. Neste caso, os agentes buscariam a cooperação como forma de prevenir problemas e aumentar seu potencial. Como exemplo, pode-se citar alguns acordos cooperativos na área econômica, onde o objetivo é promover o desenvolvimento da exportação de determinados produtos e o acesso a outros. Os atores buscam acordos que os favoreçam mutuamente, aumentando as chances de crescimento econômico entre ambas. Em nosso objeto de estudo, o aquecimento global decorrente das mudanças climáticas identificadas pelos cientistas tem um impacto mundial, envolvendo questões transfronteiriças e exigindo a coordenação de políticas comuns de mitigação dos efeitos nocivos da ação antrópica a partir da cooperação entre os atores estatais. Quando os agentes estatais resolvem cooperar, instituições internacionais são formadas para promover o ajuste e a coordenação de políticas, assim como para estimular um comportamento dos agentes comprometido com a efetivação das diretrizes negociadas. 8 Ver KEOHANE, R. After hegemony: cooperation and discord in the word economy. Princeton, NJ: Princeton University Press,

6 Instituições, Organizações Internacionais e Regimes A abordagem institucionalista emerge como uma perspectiva mais significativa do papel das instituições na viabilização da cooperação do que a abordagem realista poderia proporcionar. As teorias institucionalistas consideram as instituições como estrutura de cooperação voluntária que busca a resolução de problemas de ação coletiva e a promoção de benefícios. A idéia de que as instituições configuram meios de promoção da cooperação, realização de certa margem de previsibilidade e regularidade sobre as ações dos indivíduos é trabalhada por diversos teóricos, através de diferentes caminhos e conclusões. 9 As instituições quando adquirem uma estrutura permanente se caracterizam como organizações formais multilaterais para o alcance de determinados fins. As organizações internacionais são tidas como uma associação de Estados estabelecida mediante um acordo internacional por três ou mais Estados, para a realização de objetivos comuns, dotada de uma estrutura institucional e com órgãos permanentes, próprios e independentes dos Estados-membros. (BARBÉ, 1995, p. 154) Nesta perspectiva, Oliveira (2007) destaca características específicas delineadoras deste tipo de instituição que a diferenciam de outras entidades associativas. São elas: composição essencialmente interestatal, base jurídica convencional, estrutura orgânica permanente e a independente autonomia dos Estados-membros. Portanto, as organizações internacionais são uma forma institucionalizada, com status permanente e estrutura burocrática própria, tendo como objetivo a cooperação entre os atores estatais. A partir do exposto, faz-se importante distinguir tais instituições de estruturas formais e burocráticas próprias dos chamados regimes. Os regimes se configuram como instituições que buscam, via estabelecimento de princípios, normas e regras a cooperação internacional em áreas específicas, gerando a percepção de novas condutas comportamentais pelos atores na busca de soluções. 9 Ver PETER, Guy. El Nuevo Institucionalismo: teoria institucional en ciencia politica. Barcelona: Editorial Gedisa, Ver também E. OSTROM, Elinor. Governing the commons: the evolution of institutions for colletive action. Cambridge: Cambridge University Press, 1999; REIS, F. Wanderley. Política e racionalidade. Belo Horizonte: UFMG/PROED/RBEP, 1984 e OFFE, Claus. Political Institutions and social power: conceptual explorations. In SHAPIRO et all. Rethinking Political Intitutions: the art of the State. New York: New York University Press,

7 7 O conceito tradicional de regime é apresentado em 1975 por Ruggie 10, tendo regime como um grupo de expectativas mútuas, regras e regulamentos, planos, energias organizacionais e compromissos financeiros que são aceitos por um grupo de Estados. Krasner (1982) também apresenta sua definição como:... um grupo de princípios implícitos ou explícitos, normas, regras e procedimentos de decisão em torno dos quais as expectativas dos atores convergem em uma determinada área de relações internacionais. Os princípios são crenças de fatos e causação. As normas são padrões de comportamento definidos em termos de direitos e obrigações. As regras são prescrições ou proscrições para as ações e os procedimentos de decisões, as práticas para fazer e implementar as escolhas coletivas. (p. 2) A observação superficial dos conceitos acima pode induzir uma perigosa percepção de regimes enquanto estruturas estáticas, quase imutáveis. Entretanto, neste trabalho opta-se por adotar a perspectiva de Zartman (2003), na qual um regime vai além das regras, normas, princípios e padrões de conduta associada à ideia de rigidez e estabilidade. Pelo contrário, entende-se aqui regimes como um processo político de barganha continuado, envolvendo negociações posteriores às iniciais, na medida em que se faça necessário para a governança do regime e de seus reajustes. O Regime Internacional sobre Mudanças Climáticas configura a instituição internacional em análise na busca da ação cooperativa da comunidade internacional na resolução de problemas decorrentes do fenômeno do aquecimento global. Spector (2003) parte da dinâmica do regime para descrever importantes etapas que envolvem as negociações dentro de sua estrutura. Identifica duas etapas dentro do regime: as negociações iniciais que ele denomina como pre-agreement e as negociações subseqüentes, denominadas de post-agreement. Nas negociações iniciais a preocupação é na identificação de acordos necessários e atores interessados. Concentra-se mais no estabelecimento de princípios e normas mais gerais que dê base para a formação do regime. Já no post-agreement o foco é na implementação do estabelecido no acordo inicial, sua viabilidade, assim como no trato com atores subnacionais e nãogovernamentais. Entende-se essa fase como um processo dinâmico de promoção de diálogo diante de questões não resolvidas no acordo inicial. De Spector considera com mais precisão as fases de interação durante as negociações de um regime entre o nível doméstico e o nível internacional. Importante ressaltar que as fases não acontecem de forma hierárquica, mas podem acontecer concomitante e concorrentemente. São elas: 10 Ver KEOHANE, R. Op. cit. 7

8 8 PLANO INTERNACIONAL Formação de Regime: esta fase compreende as negociações para a fixação de normas e processo de governança em uma determinada área objeto de cooperação. Governança do Regime: fase ligada a operacionalização e governança do regime. Ajustamento do Regime: alargamento ou contração do regime. Fase em que se ajusta o regime às novas demandas, informações, questões problemas, entre outros itens que flexibilizem o regime para as mudanças necessárias. Quadro 1: Fases do Regime Internacional Fonte: Adaptado de Spector (2003). PLANO DOMÉSTICO Ratificação: aceitação formal dos atores domésticos de cada Estado (quando previsto na constituição do país). Momento de debate formal e informal com atores governamentais e não governamentais Rule-Making: fase de adequar a legislação interna às mudanças necessárias para implementação nacional do regime. Criação ou adaptação de leis domésticas. Envolvimento de debate formal e informal. Atores legislativos e dos grupos interessados. Enforcement, Monitoring and Reporting Negotiations: mecanismos e negociações relacionados à implementação dos novos regulamentos e legislações. Mecanismos de monitoramento, coerção e de distribuição e produção de informação são usuais nesta fase. Esta percepção dinâmica dos regimes leva em consideração a interação, também dinâmica, dos níveis doméstico e internacional, no qual os interesses dos grupos envolvidos, sejam grupos domésticos privados/públicos ou grupos internacionais/transnacionais estatais/não estatais, influenciam-se mutuamente conforme as possibilidades das fases descritas 11. Na década de 1990, discutiu-se a necessidade de se proceder a uma integração mais cautelosa do pensamento referente à política interna e à tomada de decisões no âmbito da política externa 12. Young (1994), ao propor seu modelo alternativo de análise baseado na barganha institucional (a partir do mainstream utilitarista), destaca que os Estados enquanto entidades coletivas envolvem vários grupos cujos interesses frequentemente diferem em relação a algum assunto. Isto gera uma extensa barganha intra-parte, assim como a barganha inter-partes. Ao se pensar sob essa perspectiva, pode-se perceber então que há uma consideração teórica do Estado não como um ser unitário, mas sim como o resultado da interação de complexos interesses e grupos domésticos que o compõe. É com Moravicski (1997) que esta perspectiva fica mais clara, ao destacar que o liberalismo entende que o comportamento dos atores no sistema 11 Para base mais aprofundada, ver PUTNAM, Robert D. Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games. International Organization, Summer 1988, v.42 n3, MIT Press. 12 Ver DOUGHERTY, James E. e PFALTZGRAFF Jr, Robert L. Relações Internacionais: as teorias em confronto. Lisboa, Gradiva; 2003.Página

9 9 internacional é reflexo da barganhas, interações e formação de preferências na esfera doméstica. As preferências formadas no âmbito estatal são guias do comportamento dos Estados no sistema internacional. Os Estados nada mais são do que instituições dentro de certo território que reflete o processo de barganha institucional. Neste sentido, Putnam (1998), descreve a tomada de decisão em política externa. Através da análise fundamentada nos jogos de dois níveis, discute a interação da diplomacia com a política doméstica, assim como a interação dos atores nos níveis internacional e nacional. Destaca a importância de se considerar os diversos grupos de pressão no âmbito interno, ou seja, grupos domésticos que procuram alcançar seus interesses pressionando o governo a adotar políticas favoráveis no âmbito internacional. O caminho diplomático a ser realizado deve ser adaptado àquilo que os outros Estados acharão aceitável, mas também àquilo que os vários grupos domésticos podem ser persuadidos a aceitar Execução de tratados e o direito internacional A compreensão da cooperação a partir da formação e negociação nos regimes internacionais se associa com as contribuições do direito internacional em relação a importância dos tratados e na compreensão jurídica específica de cada estado signatário do regime na fase de ratificação. Cada estado tem suas normas internas relativas à incorporação de tratados internacionais na legislação doméstica. Além de identificar quais são estas normas no caso brasileiro, faz-se necessário apresentar duas concepções teóricas que informarão o tipo de procedimento adotado. Quanto à incorporação dos tratados internacionais ao direito interno prevalecem as teorias dualista e monista, que discutem a existência ou não de duas ordens, uma internacional e outra interna. Para a corrente dualista, há uma inegável separação entre estas ordens. Afirma também que é o aspecto internacional que regula as relações entre os Estados, enquanto que a convivência civil entre os indivíduos de um determinado Estado é intermediada pela ordem interna. A teoria Dualista, que preceitua a existência de duas ordens jurídicas distintas, deixa claro que não existe conflito entre elas, tendo em vista que não há qualquer tipo de relação entre ambas, fazendo com que estes dois âmbitos jurídicos corram paralelamente. 9

10 10 Já para a teoria monista, as ordens internacional e interna seriam uma só, fariam parte de um sistema único que compõe o ordenamento jurídico. Tal teoria se dá em função do argumento de que, no caso do estado obrigar-se na ordem internacional, ele estaria utilizando-se de sua soberania, soberania esta reconhecida pela própria ordem internacional. É importante ressaltar que a Constituição Federal Brasileira de 1988 não faz menção expressa a qualquer uma das correntes, mas predomina a idéia de que o Brasil adota a corrente dualista, ou seja, para que um tratado ratificado produza efeitos no ordenamento jurídico interno é necessário que o Presidente da República emita um Decreto Legislativo, com a finalidade de conferir validade jurídica e cumprimento ao tratado. Tal fato revela que, no caso brasileiro, a norma derivada de um tratado internacional não é aplicada diretamente, devendo ser transformada em norma do ordenamento jurídico interno. 2. Abordagem histórica: meio ambiente na agenda internacional O homem tem direito fundamental à liberdade, à igualdade e a condições de vida adequadas em ambiente cuja qualidade lhe permita viver com dignidade e bem-estar, e cabe-lhe a solene responsabilidade de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações atuais e futuras. A esse respeito condenam-se e devem ser eliminadas as políticas que promovem ou fazem durar o apartheid, a segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de opressão ou dominação estrangeira. (Declaração de Estocolmo. Princípio I. 1972) 2.1 Considerações iniciais Até poucas décadas atrás, pensar que a ação do homem pudesse causar danos irreversíveis ao meio ambiente, a ponto de colocar em risco a vida da própria espécie humana, não era uma hipótese considerada fora do círculo acadêmico. Parecia algo distante da realidade, mais próximo de um roteiro de ficção. O assunto, até então limitado ao meio científico, ganhou gradualmente espaço na pauta governamental, bem como conquistou especial atenção de organizações internacionais, imprensa e setores da sociedade civil. Apesar de presente desde o início do século XX nas preocupações entre governos, a temática ambiental tinha um papel pontual, ligado em grande parte as questões 10

11 11 econômicas 13. Será principalmente a partir da Conferência Internacional sobre Meio Ambiente Humano, realizada pela Organização das Nações Unidas (ONU) em 1972, na cidade de Estocolmo, que o meio ambiente começa a ganhar espaço de peso na agenda internacional. A partir de então, ganha cada vez mais importância e atenção dos diversos atores internacionais, mas não sem evidenciar conflitos entre os atores estatais Meio ambiente e sua ascensão na agenda internacional Aspectos ambientais não são objetos recentes de tratados entre estados. Antes da Guerra Fria, quando não se faziam tão presentes os impactos da revolução industrial, as preocupações estavam voltadas aos aspectos comerciais e da livre navegação em áreas comuns entre os Estados (SOARES, 2003). Posteriormente, apesar de danos transfronteiriços já se mostrarem presentes, uma percepção de caráter mais sistêmico em relação às questões ambientais e os efeitos da ação humana sobre o meio ambiente pouco se desenvolveu entre os estados, envolvidos na tensão da Guerra Fria. O meio ambiente entendido enquanto valor autônomo no direito internacional e integrado a uma visão sistêmica 14 como percebido na atualidade é um fenômeno relativamente recente, se destacando a partir da década de Antes desse período, a concepção que permeava as discussões governamentais na área estava atrelada a uma lógica reducionista, em que o meio ambiente era entendido como natureza stricto sensu, sem se considerar o impacto da ação do homem sobre o seu meio 15. A preocupação em torno da questão ambiental nas primeiras décadas do século passado, atrelava-se a preocupações de ordem econômica e pontual. Exemplo disso são as leis relativas à regulamentação da pesca. A respeito de tais leis, Soares (2003) argumenta: O caráter utilitário das raras convenções (...) nada mais eram do que arranjos administrativos de natureza comercial, com vista na preservação dos cardumes de peixes, pela via de uma regulamentação uniformizada entre as legislações nacionais (e menos com a instituição de entidades internacionais de controle e aplicação das normas acordadas entre os Estados). (P. 39) 13 Ver SOARES, Guido Fernando Silva. Direito internacional do meio ambiente : emergência, obrigações e responsabilidades. 2. ed. São Paulo: Atlas, p A teoria sistêmica surge na biologia e se expande para outras áreas do conhecimento, em contraposição à teoria reducionista. Nela o organismo é visto como um sistema integrado dotado de organização e interdependência. Os elementos que compõe o todo não atuam isoladamente, mas em uma constante interação entre si. Na esfera ambiental, essa teoria proporciona um salto qualitativo na visão de meio ambiente, onde o seu conceito passa a defini-lo não como um conjunto de elementos naturais sem conexão, mas sim um sistema integrado de interação da flora e fauna, onde o homem se interrelaciona, afetando o meio ambiente e sendo afetado. 15 SOARES, Op. Cit; p

12 12 A revolução industrial, ocorrida há mais de dois séculos, proporcionou inúmeros avanços tecnológicos e uma significativa mudança nas estruturas sociais, bem como na relação do indivíduo com o meio. Entretanto, a busca incessante pela obtenção do lucro, tornou-se foco de um processo de industrialização desenfreada, à margem de qualquer planejamento de seu avanço sobre o meio sócio-ambiental, observado pelo crescimento urbano descontrolado e pelos problemas relativos aos impactos ambientais. As conseqüências do processo de industrialização iniciado na Inglaterra e expandido principalmente aos países do hemisfério norte, começaram a ganhar proporções negativas de grande porte e difíceis de camuflar. A geração de uma série de efeitos prejudiciais ao meio ambiente, inicialmente em âmbito local, depois evoluindo para a esfera regional, nacional e global, assim como inúmeros acidentes ecológicos que provocaram elevados danos ambientais transfronteiriços, chamou a atenção não só de cientistas, mas de toda a comunidade internacional para o assunto, além de servir de alvo para a crescente opinião pública. O período conturbado do entre guerras, bem como da Guerra Fria, direcionava as atenções estatais para as tensões políticas e econômicas instauradas nas relações internacionais e influenciava nas dinâmicas cooperativas entre blocos oposicionistas. Até mesmo a tentativa de fortalecimento de fóruns multilaterais de cooperação era atingida pela estrutura bipolar do sistema internacional. Reflexo disso se deu no âmbito das Nações Unidas através do sistema de veto no Conselho de Segurança que, neste período, acabava por se configurar como empecilho na agilidade das decisões, já que tanto Estados Unidos como a então União Soviética utilizavam o poder de veto para barrar propostas feitas um pelo outro. Entretanto, a partir de 1960, outros enfoques ganharam espaço à mercê da situação bipolar protagonizada pelos Estados Unidos e pela União Soviética. As sociedades capitalistas com avançado estágio de desenvolvimento industrial e econômico, como os EUA e países da Europa Ocidental, viram emergir uma opinião pública mais crítica, questionadora e exigente, que se preocupava não somente com a promoção das políticas sociais básicas (já que as necessidades essenciais como saúde, educação e infra-estrutura estavam supridas), mas se focavam em questões consideradas marginais nas Hight Politics do polarizado sistema internacional. Aliado a isto, acrescenta-se o fato de que o impacto da ação antrópica motivada pela produção industrial, pelo crescimento demográfico e urbano torna-se cada vez mais visível. Neste 12

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