Palavras-chave: Política Habitacional, desenho institucional, cooperação, interesses, FHC, Lula.

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1 JUNTOS PELO ACASO OU UNIDOS POR INTERESSE? COOPERAÇÃO E ANÁLISE DO DESENHO INSTITUCIONAL DA POLÍTICA HABITACIONAL NO BRASIL Gabriela Bazílio Faria 1 Resumo 2 Qual a importância da cooperação entre os atores políticos para a eficiência da Política Habitacional? O processo de tomada de decisão de uma política pública perpassa diversas arenas dinâmicas e conta com diferentes contextos que ao final visam alcançar metas e interesses. Por meio de um estudo comparativo entre os segundos mandatos do Governo FHC ( ) e do Governo Lula ( ), o presente projeto tem por objetivo analisar em que contextos o desenho institucional favoreceu a cooperação entre os atores e posteirormente, identificar a maneira pela qual a cooperação leva a uma maior eficiência da política habitacional. Palavras-chave: Política Habitacional, desenho institucional, cooperação, interesses, FHC, Lula. Este artigo tem como proposta analisar o desenho institucional da Política Habitacional brasileira no período referente ao segundo mandato do Governo Fernando Henrique Cardoso ( ) e ao segundo mandato do Governo Lula ( ). O objetivo principal é identificar quanto a escolha por um determinado modelo institucional favorece a cooperação entre os atores políticos e com isso explicar a diferença de performance de um governo para outro. Inicialmente os governos são entendidos como uma estrutura estruturante dos desenhos institucionais, uma vez que esse modelo é o instrumento pelo qual os atores impõem seus interesses e preferências. 1 Graduanda em Ciências Sociais na Faculdade de Ciências Sociais (FCS) da Universidade Federal de Goiás (UFG). gabizinhafaria@hotmail.com 2 Trabalho desenvolvido sob orientação do Prof. Ms. José Alexandre da Silva Júnior 1

2 A luz da teoria, especificamente para James Wilson (1989), é importante olhar os grupos de interesses atuando durante o processo de tomada de decisão de uma política pública específica, se os mesmos têm a capacidade de visualizar os procedimentos e os resultados de suas ações e perceber até que ponto os arranjos institucionais são adequados às tarefas desempenhadas para cada agenda governamental. Sendo assim, ao verificar o grau de concentração de custos e benefícios e as características políticas administrativas determinamos os fatores que causam a eficiência de uma política. A maneira pela qual os atores políticos, órgãos governamentais, instituições bancárias e agentes privados se relacionam refletem os modelos utilizados para enfrentar as questões habitacionais. O desenho da política pública adotado na esfera federal pode favorecer ou dificultar a cooperação entre os atores. Um Estado é antes de mais nada uma organização que provê benefícios públicos para seus membros (OLSON, 1999, p.28). Seu processo de tomada de decisões envolve diferentes grupos. Os grupos desempenham suas funções com eficiência quando há interesses comuns pessoais a serem defendidos. Segundo Barbara Geddes (1996) o Estado é, por si só, um ator portador de interesses e preferências e as instituições irão determinar estes comportamentos. Para a autora o comportamento estatal reflete o resultado de escolhas racionais auto-interessadas dos atores políticos participantes. As instituições, neste sentido, moldam os incentivos individuais no governo e indicam como a cooperação desses grupos facilita na escolha política de estratégias que maximize os benefícios de cada interesse particular. Sendo assim, um dos objetivos é identificar quais são os atores políticos participantes das agendas governamentais formuladas para o problema habitacional. O espaço ocupado por cada um dos agentes da política habitacional possui forte relação com as regras estipuladas pela estrutura administrativa definida em cada governo. 2

3 O detalhamento do modelo institucional adotado por FHC e Lula constitui-se na principal estratégia metodológica desta pesquisa, pois se pretende destacar a atuação dos grupos de interesses identificando suas demandas e suas ações. O processo político é entendido a partir do jogo entre os atores participantes e a partir da relação desses com a estrutura institucional em que estão inseridos. Para tanto, será feito uma análise documental dos relatórios oficiais dos Programas Habitacionais, instruções normativas e leis que regulamentam as Políticas. Por fim, a dimensão de análise está focada em como a cooperação entre os atores políticos afetam o desenho de políticas públicas para a habitação capazes de gerar ou não uma eficiência da mesma. Esta análise será feita com base no loteamento de cargos e na ênfase do cálculo racional entre custo e retorno marginal oferecido a cada participante. Objeto de Análise O recorte temporal está inserido no estudo da redemocratização do país. O legado anterior deixou marcas significativas para a questão habitacioal tais como: fragmentação institucional, perda da capacidade de tomada de decisão oriunda da extinção do Banco Nacional de Habitacão em 1986 e a constante crise do Sistema Financeiro Habitacional. O quadro existente era de alto déficit habitacional, inadiplências e redução da capacidade de investimento por parte do governo. Após a Constituição Federal de 1988 a problemática habitacional é novamente contemplada. A discussão para o estabelecimento de diretrizes, descentralização decisória e exigência de Planos Diretores para municípios com mais de 20 mil habitantes começou a se acentuar. No âmbito institucional ressalta-se reformas, criação de arranjos políticos e padrões de intervenção dos governos em política de habitação. Segundo Maricato (1998) algumas iniciativas foram viabilizadas por parte do governo FHC. A descentralização das operações dos programas habitacionais reforçou o papel de agentes dos governos estaduais e municipais. Houve a implantação de 3

4 programas governamentais como Habitar Brasil, Pró-moradia e Cartas de Crédito Individuais e Associativos. Ocorreu a aprovação do Sistema Financeiro Imobiliário (SFI) para captar recursos da iniciativa privada, e o governo forneceu incentivos a indústrias da construção civil na produção de habitações. O que se nota é que o governo FHC assumiu um papel facilitador de políticas de habitação, porém sem uma repartição clara e institucionalida de competências. O Estado forneceu a participação da iniciativa privada e da sociedade civil na produção de casas, mas ao mesmo tempo exerceu uma forte regulação técnica através de leis rígidas. A implementação foi confusa, dispersa e a realização dos programas tem ocorrido muito mais por parte de alguns agentes promotores e da Caixa Econômica Federal do que por um incentivo da política nacional de habitação. Nos seus dois mandatos a política habitacional foi de responsabilidade de diferentes Ministérios, no primeiro mandato ( ) o Ministério de Planejamento e Orçamento a cargo da Secretária de Política Urbana e no segundo mandato ( ) vinculado à Presidência da República a cargo da Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano. A política de habitação só vem ganhar tratamento integrado com a criação do Ministério das Cidades em 2003, órgão responsável pela política de desenvolvimento urbano. A fim de englobar o máximo de competências o ministério foi formulado com cinco secretarias setoriais: Secretaria Nacional de Habitação, de Saneamento Ambiental, de Transporte e Mobilidade, de Programas Urbanos e Secretaria Executiva. A princípio a noção de cooperação entre estados e municípios, movimentos sociais, organizaçãoes não governamentais, órgãos do governo, setor privado e a Caixa Econômica Federal foi posta. Porém, é preciso pensar se a execução desses programas facilitou ou dificultou a cooperação. Nos dois mandatos do governo Lula diversas estretágias foram tomadas para retomar a institucionalização do setor habitacional no país. Houve em 2004 a aprovação da Política Nacional de Habitação com a finalidade de desenhar processos 4

5 de formulação de políticas públicas. Já em 2005 ocorreu a estruturação do Sistema Nacional de Habitação de Interesse Social e do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social. A formulação do PlanHab em 2008, o lançamento do Programa Nacional de Acaleração em 2007 e do Programa Minha Casa Minha vida em 2009 significaram instrumentos de ação em habitação por parte do Estado. Algumas questões são elucidativas para este estudo: O sistema político adotado pelos dois governos auxiliaram ou dificultaram a cooperação entre os principais atores participantes? O que leva os atores políticos participantes a cooperarem pelo bom funcionamento da política habitacional? Como identificar nichos de cooperação durante o desempenho da política pública? Referências AZEVEDO, Sérgio de. Desafios da Habitação Popular no Brasil: políticas recentes e tendências. In: CARDOSO, Adauto Lúcio (Org.). Habitação social nas metrópoles brasileiras: uma avaliação das políticas habitacionais em Belém, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo no final do século XX. Porto Alegre: ANTAC, p GEDDES, Barbara. Politician s Dilemmas: building state capacity in Latin American. Berkeley: Ed. University of California Press, IPEA. Habitação. Políticas sociais -acompanhamento e análise, n.14, Disponível em < acesso em 22 ago MARICATO, E. Política urbana e de habitação social: um assunto pouco importante para o governo FHC. Revista Praga, São Paulo: Hucitec, v. 1, n. 6, p , OLSON, Mancur. A lógica da Ação Coletiva. São Paulo: Edusp, WILSON, James Q. Constraints. In: Bureaucracy: what government agencies do and why they do it