8º Encontro da ABCP 01 a 04/08/2012, Gramado, RS. Área Temática: Instituições Políticas

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1 8º Encontro da ABCP 01 a 04/08/2012, Gramado, RS Área Temática: Instituições Políticas Neoinstitucionalismo e Mudança das Instituições: Teorias e Agenda de Pesquisa Ivan Filipe Almeida Lopes Fernandes 1 (DCP USP) Lucas Queija Cadah 2 (DCP e NUPPs USP) 1 Contato: ivan.fernandes@usp.br 2 Contato: lucas.cadah@usp.br 1

2 Resumo: Neste estudo pretende-se discutir como a mudança institucional endógena é tratada na literatura neoinstitucionalista. Parte-se da constatação que as instituições são abordadas como determinantes de processos políticos ou determinadas por fatores exógenos. Ainda, os estudos que as tratam como variável dependente observam a gênese institucional e não sua transformação. E quando impactos institucionais de longo prazo são foco da análise, estes são considerados como fatores de persistência e incrementalismo, tais como os mecanismos de path dependence, positive feedback, retornos crescentes e sequências causais. Dito isto, pretende-se averiguar como a literatura trata de elementos institucionais presentes no próprio processo de mudança institucional, o que, por consequência, minimiza o uso excessivo de parâmetros exógenos e centrados em processos deux ex machina em conjunturas críticas. Palavras-chave: Neoinstitucionalismo; Escolha Racional; Mudança Institucional 2

3 1. Introdução A ciência política têm como uma de suas perguntas mais fundamentais a razão pela qual instituições surgem e mudam em um determinando contexto. O postulado de que determinados arranjos institucionais favorecem certos resultados é objeto de várias pesquisas. Na economia diversos estudiosos se preocuparam em analisar a relação entre certos tipos de instituições e o desenvolvimento econômico nos países, vide o trabalho clássico de North (1990). Instituições que são criadas para cumprir determinado papel podem aparecer através de diferentes formatos. O jogo que envolve a origem e também a mudança das instituições representa uma extensa agenda de pesquisa, na qual muitas teorias e metodologias apresentam suas propostas. Grande parcela dessas explicações tende a trabalhar com a variáveis endógenas e exógenas as instituições. Nesse estudo pretendemos discutir como a mudança institucional gradual e endógena é tratada na literatura neoinstitucionalista. Esse debate é vital para se compreender o papel dos mecanismos explicativos subjacentes a evolução dos processos históricos, uma vez que certos processos de longo prazo são conformado pelas instituições que os envolvem e gradualmente moldam as primeiras que, por sua vez, se autotransformam ao longo do tempo, sem passarem por momentos de ruptura. O conceito de mudança institucional endógena foca os efeitos que as próprias instituições possuem sobre o seu processo de transformação e como esses mecanismos causais se diferenciam dos processos de persistência institucional, como, por exemplo, os processos de path dependence e sequências causais. Já o conceito de mudança institucional gradual sugere que mudanças podem ser incrementais e pequenos ajustes podem no longo prazo 3

4 se conjugar em significantes transformações institucionais (Mahoney e Thelen, 2010). A importância de uma melhor compreensão deste campo reside no fato que embora a escola institucionalista tenha feito importantes avanços, os esforços se voltaram principalmente para o entendimento de como e porque as instituições afetam os processos e resultados políticos e não sobre como estas mesmas evoluem e se adaptam ao longo do tempo. As pesquisas trataram das instituições como variáveis independentes, ademais, os estudos que as tiveram como variável dependente interessaram-se, sobretudo, pelo tema da gênese institucional e não sua transformação. Desta forma, apesar do campo já ter avançado consideravelmente, as teorizações sobre a mudança gradual e sobre a mudança institucional endógena ainda são bastante preliminares (Hall e Taylor, 1996; e March e Olsen, 2006). A compreensão da mudança endógena às instituições impõe novas exigências conceituais que desafiam os comparativistas, considerando que as exigências de construção de teorias com explicações causais e com conexões rigorosas com a realidade empírica são cada vez mais amplas, fazendo com que a separação entre efeitos e causa das instituições tenha que ser clara. Isto é, a compreensão de como as instituições evoluem e mudam é fundamental e deve ser conceitualmente separada de seus efeitos sobre o entorno político, ainda que as teorias sobre o problema da mudança institucional tenham tratado de maneira bastante preliminar as mudanças institucionais endógenas e graduais (Rezende, 2009; King, Keohane e Veba, 1994; Bates e outros, 1998; Morton, 1999; Brady e Collier, 2004;). Conforme mostraremos abaixo, boa parte da literatura assume que as principais mudanças institucionais seriam abruptas e teriam como fonte primordial causas exógenas dentro de conjunturas críticas. As dinâmicas endógenas seriam fontes primordiais de estabilidade e persistência e não de mudanças. 4

5 Dado isso, é importante esclarecer qual é o papel que os mecanismos causais têm no desenvolvimento de modelos teóricos sobre a mudança institucional. Os principais mecanismos produzidos na teoria neoinstitucionalista histórica buscam afirmar que as instituições importam e desse modo produzem explicações sobre a estabilidade e persistência institucional, e que foram herdadas de conceitos originados na economia institucional de Arthur (1994), David (1985, 2000) e North (1990). Estes modelos foram desenvolvidos primariamente na literatura institucional econômica sobre tecnologia, comércio, geografia econômica e crescimento econômico por Paul David (1985), Brian Arthur (1994) e Douglas North (1990), que fizeram importantes contribuições para o desenvolvimento do conceito de path dependence no campo da economia institucional. A obra de Pierson (2004) deixa claro que uma parte considerável dos esforços realizados foi no sentido de desenvolver os mecanismos causais que comprovam como as instituições persistem ao longo do tempo. O espaço teórico-analítico para a mudança de maior escala acabou sendo deslocado para pontos concentrados na evolução temporal, as conjunturas críticas, onde os mecanismos de persistência se mostram mais fracos, abrindo espaço para a contingência e para a realização de mudanças bruscas. Dito de outra forma, a análise institucional reservou o espaço para a mudanças apenas em momentos de abrupta transformação e não de processos cumulativos de pequenos ajustamentos decorrentes das próprias características institucionais e com grandes consequências. Mecanismos como path dependence, positive feedback, retornos crescentes, sequências causais e cadeias causais têm como pano de fundo a noção da persistência e não das mudanças profundas. Nestes aparatos teóricos, as mudanças institucionais são definidas por fatores exógenos às instituições, como, por exemplo, alterações nos contextos ou em variáveis macrossociais. Capoccia e Keleman (2007) e Rezende (2009) ao analisarem o estado das artes da literatura comparada também observaram que os estudos sobre a 5

6 mudança institucional têm dado pouca ênfase aos elementos institucionais presentes no próprio processo de mudança institucional. E em consequência disso, a literatura correntemente recorreu ao uso excessivo de parâmetros exógenos e centrados em processos deux ex machina presentes nas conjunturas críticas. A consequência teórica dos fatos apresentados é que as mudanças institucionais graduais e seus mecanismos ainda não foram até agora o foco central das explicações nas ciências sociais. Desta forma, a elaboração dos comparativistas sobre os mecanismos que organizam a mudança gradual e endógena às instituições ainda é um trabalho incipiente a ser feito dentro da literatura neoinstitucionalista (Mahoney e Thelen, 2010). Este estudo buscará entender e elucidar os problemas teóricos decorrentes desta lacuna existente na literatura institucional comparada. 2. A Perspectiva Exógena na Mudança Institucional a) Instituições como Equilíbrio O institucionalismo na Ciência Política foi em grande medida influenciado pela visão de que as instituições são erguidas, em primeiro lugar, para resolver problemas de ação coletiva, enxergando as instituições como o resultado do equilíbrio entre os atores que participam de uma dada interação sócio-política estratégica. Esta abordagem, herdeira dos conceitos desenvolvidos na teoria institucional econômica, baseava-se na suposição que as instituições são construções humanas criadas para superar problemas de ação coletiva, criar compromissos críveis e reduzir os custos de transação e as incertezas inerentes aos processos sociais (Rezende, 2009 e Mahoney, 2010). Ao serem instrumentos de coordenação, as instituições solucionariam problemas de ação coletiva e promoveriam ganhos mútuos a todos participantes. Sua principal consequência é reduzir o problema do carona e 6

7 induzir a cooperação por meio da imposição de constrangimentos ao autointeresse. As instituições permitiriam, portanto, que as sociedades avançassem na fronteira de pareto. O problema concernente a este tipo de tratamento excessivamente economicista dado às instituições é que o processo político envolve questões que vão além do mero equilíbrio ou da redução de incertezas e custos de transação. Há também neste campo lutas pelo controle da autoridade de estabelecer, tornar válidas e mudar as regras que governam as relações sóciopolíticas. Isto é, há uma faceta muito mais relevante que não foi havia sido levada em conta, as instituições como solução para problemas distribucionais. A política, assim como as políticas públicas, que para Pierson (1993), Pierson e Skocpol (2002) e Moe (2003) são também um tipo de instituição, é fundada na lei e se apóiam e fundamentam no poder coercitivo do estado, assinalando o que os atores podem, devem e não podem fazer ao estabelecer incentivos e penalidades associados com cada tipo de atividade social e ação política (Pierson, 2004). Ou seja, as instituições políticas são mais explicadas por conflitos distribucionais do que por benefícios coletivos (Knight, 1992) Terry Moe argumentou que um dos principais problemas da teoria institucional reside no fato que ao enxergarem as instituições como estruturas para a cooperação voluntária, as instituições perderiam o seu aspecto mais relevante: a capacidade de impor comportamentos aos que participam do processo político. As instituições não necessariamente produzem ganhos mútuos, pois mais do que estruturar a cooperação, elas são estruturas de poder (Moe, 2005, p. 215). Mahoney assume que a abordagem das instituições como soluções para problemas distribucionais como a definição mais útil para a Ciência Política, uma vez que nem todas instituições solucionam problemas de ação coletiva e 7

8 produzem bens públicos, mas todas possuem impactos distribucionais (Mahoney, 2010). Desta forma, a alocação, e, portanto o condensamento num devido espaço de tempo, da distribuição de poder é inerente ao estabelecimento de instituições políticas. Ademais, quando os atores estão em posição de impor regras, as instituições ofereçam retornos crescentes, pois o poder é utilizado de maneira a auto-reforçar assimetrias existentes. Diante disso, é assaz distante da realidade supor que as instituições são meros equilíbrios estratégicos entre os atores racionais realizando trocas voluntárias. A utilização pela Ciência Política de conceitos desenvolvidos pela economia institucional devem levar em conta o fato que os processos políticos diferentemente dos processos econômicos não são produzidos por um conjunto aleatório de pequenos eventos, mas sim por decisões tomadas por atores influentes (Capoccia e Keleman, 2007). A relação entre instituições e poder está na raiz das teorias que buscam analisar a mudança institucional endógena. A razão disto reside no fato que a definição de instituições como uma situação de equilíbrio na interação social requer que alterações institucionais sejam por definição decorrentes de alterações no equilíbrio, que só se produz com mudanças na variáveis exógenas ao processo institucional que alterem a posição de equilíbrio. Do outro lado, a definição de instituição com base em uma abordagem centrada na distribuição de poder, faz com que a própria dinâmica institucional seja fonte de mudança institucional quando questões de compliance e enforcement são levados em conta (Thelen e Mahoney, 2010), sem contar com o fato que o poder institucionalizado gera retornos crescentes, que por sua vez, instauram processos que modificam no longo prazo a institucionalidade inicial. Além disso, a visão que as instituições geram ganhos mútuos é 8

9 constantemente desafiada pelo facto que muitas instituições, sobretudo fora do mercado, são ineficientes do ponto de vista alocativo. b) Persistência institucional e Mecanismos Causais Além das implicações da análise das instituições como equilíbrio, a primeira geração de pesquisadores neoinstitucionalistas justificaram a importância de seus estudos no fato que as instituições teriam conteúdos estáveis e persistentes. Isto teve como implicação uma reduzida capacidade analítica destas serem pensadas como relevantes no próprio rocesso de mudança institucional. Os esforço realizado no período inicial de recuperação da importância das variáveis institucionais em face da especialização da literatura em variáveis centradas na sociedade foi devotado à comprovação de que as instituições são estáveis no longo prazo (Evans, Rueschemeyer e Skocpol, 1985). Esse efeito foi mais relevante no neoinstitucionalismo histórico no qual o retorno a história tem como base o tratamento do tempo como uma variável independente. Os eventos passados não deveriam ser usados apenas como casos para se estudar modelos que não levem o tempo em consideração. Nas palavras de Aminzade (1992) o retorno à história deveria ser baseado na "construção de teorias da continuidade e da mudança que sejam atentas às questões de ordem e sequência e que reconheçam o poder causal das conexões temporais entre os eventos" (p.458). Este retorno teórico requeria que fossem desenvolvidos conceitos que reconhecessem e organizassem a diversidade dos padrões de conexões temporais entre os eventos. Entre estes padrões, uma forma bastante profícua de refinar e esclarecer as relações entre a história e os eventos políticos é por meio da elaboração dos mecanismos que conectem o passado com os eventos políticos (Pierson, 2004). King, Keohane e Verba (1994) entendem que os mecanismos causais são ontologicamente semelhantes às variáveis dependentes e independentes, 9

10 sendo, portanto, apenas variáveis intervenientes que afetam a conexão causal entre as duas anteriores. Já Falleti e Linch (2009) entendem que os mecanismos possuem uma ontologia distinta das variáveis ao serem conceitos relacionais, residindo além das unidades de análise, o que impossibilita que sejam tratados como variáveis intervenientes. Devido à grande extensão do debate sobre o papel e a natureza dos mecanismos adotaremos a definição mínima proposta por Gerring na qual os mecanismos como "a agência ou meio pelo qual um efeito é produzido ou um objetivo é alcançado" (Gerring, 2007, 163). Segundo este autor, esta definição não agride outras definições mais específicas de mecanismos utilizadas por outros autores e não deixa de ser criteriosa metodologicamente. O conceito mais usado a respeito da capacidade das instituições se perpetuarem ao longo do tempo é a path dependence, na qual o passo seguinte não depende apenas dos fatores presentes, mas também de toda a trajetória cursada. Todavia sem a identificação dos mecanismos que operam na formação de processos de path dependence, as análises tornam-se mera descrições das etapas de uma trajetória e não explicações do porque esta foi escolhida e consolidada (Thelen, 1999). Para que o conceito não seja esgarçado, a path dependence deve ser refinada com as dinâmicas de processos de auto-reforço, também conhecidas como de retornos crescentes ou positive feedback, que possuem dois momentos fundamentais: os primeiros estágios e a trajetória. c) Path Dependence O conceito mais usado a respeito da capacidade das instituições se perpetuarem ao longo do tempo é a path dependence, na qual o passo seguinte não depende apenas dos fatores presentes, mas também de toda a trajetória cursada. Todavia sem a identificação dos mecanismos que operam na formação de processos de path dependence, as análises tornam-se mera 10

11 descrições das etapas de uma trajetória e não explicações do porque esta foi escolhida e consolidada (Thelen, 1999). Para que o conceito não seja esgarçado, a path dependence deve ser refinada com as dinâmicas de processos de auto-reforço, também conhecidas como de retornos crescentes ou positive feedback, que possuem dois momentos fundamentais: os primeiros estágios e a trajetória. Trajetórias path dependents são muito influenciadas por pequenas perturbações em seus primeiros estágios e após uma particular trajetória ter sido estabelecida, torna-se difícil revertê-la, uma vez que os processos de auto-reforço trazem à tona a importância do tempo e da sequência de eventos, separando os momentos formativos e momentos de auto-reforço. Processos de auto-reforço indicam que após a opção por certa trajetória, os custos de reversão se elevam com o passar do tempo (Pierson, 2000 e 2004). Mahoney (2000 e 2001) propõe um outro tipo de argumento sobre path dependence que não é centrado em processos de positive feedback: as sequências reativas. Sequências reativas são cadeias de eventos temporariamente ordenados e causalmente conectados. Elas são reativas pois cada evento é em parte uma reação ao evento antecedente, sendo, portanto, dependente dos passos anteriores realizados na trajetória. Um evento aciona o outro por meio de relações de reação e contrarreação. Desta forma, o evento final é dependente de toda a cadeia de eventos originada numa dada conjuntura crítica. As sequência reativas são dependentes da trajetória, pois o evento histórico que coloca a cadeia em movimento é contingente e o processo como um todo é caracterizado por uma inerente sequencialidade, ainda que o resultado final possa ser afastado do evento formador da conjuntura crítica. Por fim, a inércia característica dos processos de path dependence são produzidas nas sequências reativas pelos mecanismos de reação e contrarreação que dão as cadeias uma lógica inerente na qual um evento naturalmente leva ao outro. 11

12 Os mecanismos que orientam as sequências reativas diferem substancialmente do mecanismo de positive feedback, pois enquanto este último é marcado por processos de auto-reforço, as sequências reativas são caracterizadas por processos transformativos e opositores nos quais ocorre um movimento para reverter o padrão anterior. Nesta estudo nós não nos debruçaremos muito mais sobre estes mecanismos, uma vez que sua concepção parece ser pouco parcimoniosa e seu mecanismo menos claro que os de positive feedback. Desta forma, por definição, em processos políticos path dependence é difícil reverter o curso assumido. Alternativas que foram plausíveis nos momentos formativos podem ficar irremediavelmente perdidas, pois os benefícios relativos da atual atividade comparado com os e outras possíveis opções aumentam ao longo do tempo (assim como os custos de mudança). A path dependence sugere que os começos são muito mais importantes que o resto da trajetória, e nesse curto espaço inicial é que ocorrem as transformações institucionais. E como os passos iniciais são decisivos, o conceito de path dependence nos ajuda a esclarecer o papel que as conjunturas críticas têm na história ao estabelecer o mecanismo que explica porque alguns processos sócio-políticos desencadeados por um evento ou processo em certo ponto no tempo se reproduz, mesmo na ausência de recorrência do próprio evento ou do processo original. d) Conjunturas Críticas Boa parte do que foi escrito sobre as conjunturas críticas propuseram formas de se identificar no tempo as conjunturas, sem trabalhar com os mecanismos que estão sendo operados para que ela se realize. Uma destas proposições foi a de Hogan (2006), que postulou que para identificar as conjunturas críticas devemos analisar dois elementos distintos: uma clivagem generativa e uma mudança significante, rápida e abrangente. A clivagem generativa envolve o 12

13 exame das tensões que levaram ao período de mudanças. O segundo elemento requer que haja mudança e que ela não seja lenta e que afete boa parte daqueles que tem interesse na instituição que está sendo alterada. A definição teórica que Hogan faz das conjunturas críticas é uma ilustração das dificuldades em se propor mecanismos que expliquem o surgimento destas sem se recorrer às variáveis exógenas. Não há no arcabouço proposto por este autor a preocupação que as conjunturas críticas tenham suas raízes em características intrínsecas às instituições. Como há na definição de Hogan (2006) um componente de mudanças, o arcabouço analítico de acaba por negar a existência de conjunturas que não as tenham gerado, diferentemente do argumento de Capoccia e Keleman (2007) e Pierson (2004) que enfatizam o papel da fluidez nas conjunturas críticas, ao observar que as conjunturas críticas são períodos nos quais as mudanças são plausíveis e possíveis, mas não necessárias. Para Capoccia e Keleman, a não inclusão de casos negativos nas conjunturas críticas introduz viés de seleção nas análises e nos achados. Todavia, as conjunturas críticas não são produzidas a partir do vazio. Mahoney (2001) elabora um pouco mais sobre esta problemática e propõe que "para explicar as conjunturas críticas, é necessário que o analista observe pequenos eventos, a agência humana e particularidades históricas que estão fora dos quadros teóricos disponíveis" (p. 116). Esse argumento de Mahoney, que tenta trazer algum grau de parcimônia na análise das conjunturas críticas demonstra como a literatura institucional ainda não desenvolveu instrumentos que lhe permita analisar de maneira teoricamente informada como os acontecimentos ocorrem nas conjunturas críticas, pois embora sejam marcadas por maior flexibilidade que os momentos anterior e posterior, não são momentos de total contingência. 13

14 Um avanço na tentativa de estabelecer parâmetros que afetem as conjunturas críticas foi o esforço de Slater e Simmons (2010) em caracterizar o momento anterior às conjunturas críticas. Estes autores observaram a existência de quatro tipos distintos de antecedentes: os antecedentes que não possuem relações com o processo causal; os antecedentes que podem ser diretamente responsáveis pelo resultado de interesse, sendo portanto uma hipótese rival à da conjuntura crítica, especialmente se houver antecedentes teóricos que podem ter significação causal com o resultado; antecedentes que apresentam similaridades em casos comparativos que não atingiram o mesmo resultado, servindo como variáveis de controle da análise causal; por fim, o quarto e último antecedente, teoricamente mais interessante são os antecedentes críticos, que são aqueles que fazem parte do pacote de variáveis independentes relacionadas com o resultado de interesse. Slatter e Simmons (2010) definem os antecedentes críticos como fatores ou condições que precedem conjunturas críticas e que combinam com as forças causais durante a conjuntura crítica para produzir o divergências de longo prazo nos resultados (p. 889). O ponto importante da contribuição se deve ao fato que como os antecedentes críticos complementam o conjunto de forças causais, ele é combinado com forças causais operativas na conjuntura crítica. Desta maneira, demonstram teoricamente que as conjunturas críticas são momentos de expansão da agência dos atores e não de completa contingência. As conjunturas críticas não começam do zero, existe uma história anterior que pode afetar a trajetória que se inicia na conjuntura e que precisa ser analisada de forma sistemática, evitando o regresso ao infinito. Por fim, é importante frisar que o argumento de Slatter e Simmons questiona as pesquisas que não analisam os seus antecedentes, classificando-os de acordo com a tipologia proposta, e encerram seus argumentos causais no inicio da conjuntura crítica, pois caso os antecedentes sejam críticos ou similares, as pesquisas estarão truncando a análise ao não incluir uma 14

15 relevante variável de controle, o que produz viés de seleção na análise qualitativa. Ainda que a contribuição de Slatter e Simmons seja um avanço na compreensão da conjuntura crítica, uma vez que eles produzem uma sistematicidade que estava ausente nas análises históricas iniciadas nas conjunturas críticas, pois identificam alguns padrões de persistência que ainda existem nessa conjuntura, ela não resolve um dos problemas que levantamos ao longo deste estudo que é a ausência de parâmetros que sejam institucionais e que afetem a formação das conjunturas críticas. Ademais, ainda que os antecedentes críticos as afetem, eles continuam sendo elementos exógenos às instituições e não nos informam sobre quais mecanismos estão operando no processo de formação de uma conjuntura crítica e nem sobre quais mecanismos operam dentro da conjuntura crítica para produzir o começo da trajetória. 3. A Perspectiva Endógena na Mudança Institucional a) A Resposta da Escolha Racional Algumas perguntas fundamentais sobre a mudança institucional permeiam diversas correntes teórico-metodológicas: Como e por que instituições mudam? Como instituições persistem em um ambiente de mudança? São a partir desses questionamentos que Greif e Laitin (2004) olham para a mudança das instituições através da teoria formal. Os autores identificam duas dificuldade da escolha racional em lidar com esse problema: o auto-reforço da instituições e o consequente comportamento endógeno que elas geram. O grande desafio é a explicação de como as instituições mudam endogenamente. A armadilha dessa corrente é que toda fonte de mudança é exógena, já que as instituições se auto-reforçam não existiriam incentivos para os indivíduos se desviarem do comportamento associado com a 15

16 instituição. Nesse sentido as análises estão centradas na dinâmica das mudanças contextuais, ou seja, na mudança dos parâmetros exógenos as instituições. Para Greif e Laitin (2004) a teoria dos jogos devem incorporar os avanços do institucionalismo histórico considerando as instituições como produto de um processo histórico no qual elas mudam endogenamente. Eles introduzem dois conceitos: quase-parâmetro e reforço institucional. Em primeiro lugar é preciso distinguir parâmetros de variáveis na perspectiva do equilíbrio institucional. Parâmetros são exógenos as instituições, se os parâmetros mudam não é necessário estudar o novo equilíbrio. Enquanto as variáveis são determinadas endogenamente pela instituição. Essa visão tradicionalmente se concentra em uma única transação, Greif e Laitin entendem que a dinâmica institucional deve incluir os aspectos do contexto como paramétricos. As análises precisam reconhecer que as alterações marginais em quase-parâmetros não conduzem a uma alteração no comportamento e no comportamento esperado associado com esta instituição (Greif e Laitin, 2004, p. 634). Eles salientam que as distinções entre parâmetro, variável e quase-parâmetro não são rígidas e sim baseadas em observações empíricas. Se os resultados do auto-reforço afetam os valores de um ou mais parâmetros que suportam o equilíbrio observado, só que de uma maneira que só iria conduzir a longo prazo a mudança de comportamento, estes parâmetros são melhores reclassificados como quase-parâmetros (Greif e Laitin, 2004, p. 634). Ao incorporar outras teorias junto com a escolha racional os autores afirmam que as instituições analisadas ao se reforçarem, mais indivíduos em um número maior de situações vão aderir ao comportamento associados a instituição. A mudança endógena vai ocorrer somente quando o processo autodestrutivo alcançar um certo nível crítico em que os padrões do 16

17 comportamento do passado não se auto-reforçarem. Daí decorre a importância do processo histórico nas pesquisas. b) A Mudança Gradual Segundo Mahoney e Thelen (2010), a estabilidade e a mudança institucional estão intimamente ligadas, pois a estabilidade institucional não é explicada apenas pelos elementos do positive feedback, mas sim pela ativa e permanente mobilização política. As instituições mudam frequentemente, todavia estas mudanças são assaz sutis e graduais. Embora estas transformações lentas e incrementais sejam menos dramáticas, elas podem ter grandes consequências sobre o comportamento dos atores e ter resultados políticos substantivos. Na concepção destes autores, as instituições não são propensas a mudanças apenas em momentos de crise e de grande contingência, quando os processos de path dependence seriam pontuados e um novo arcabouço institucional formado, mas também contam com pequenos ajustes que acumulados podem ter grande impacto no resultado. Os autores adotam uma definição das instituições centradas em questões distributivas de poder, com a incorporação dos temas de compliance, enforcement e ambiguidade institucional. O fundamento pelo qual o modelo analítico é produzido consiste no fato que as instituições são concebidas como instrumentos distributivos com implicações reais sobre e para o poder. A partir desta definição básica, as mudanças institucionais não são mais reféns dos choques exógenos. Suas propriedades básicas são fontes de elementos dinâmicos na estabilidade e as instituições seriam repletas de tensões ao afetarem os recursos disponíveis aos atores, que ao serem alterados permitem que mudanças graduais e endógenas tomem corpo 3. 3 Ainda que os autores não tratem desta forma, podemos analisar estes elementos intrínsecos às instituições como mecanismos causais indutores das mudanças graduais. 17

18 Desta maneira, atores com diferentes dotações de recursos são motivados a perseguir a criação e defesa de diferentes tipos de instituição. Em alguns casos o poder de um conjunto de atores sobre outros é relativamente maior, permitindo que desenhe as instituições de forma próxima a seus objetivos e preferências. Todavia, o resultado institucional final não precisa refletir a posição de nenhum conjunto particular de atores. Elas podem ser resultados não esperados do conflito e da barganha entre grupos ou o resultado de compromissos ambíguos entre atores que podem coordenar sobre alguns termos institucionais, mesmo diferindo substantivamente sobre seus objetivos finais. No modelo analítico de Mahoney e Thelen, os mecanismos de persistência levantados nas seções anteriores não são automáticos. Pelo contrário, existem componentes dinâmicos nas instituições que permitem que haja mudanças, ainda que graduais, sobretudo quando há alterações nas coalizões que apoiam esta ou outra instituição. Desta forma, a persistência de certos arranjos requer uma continua mobilização de apoio político por parte daqueles atores que são beneficiados. Ou seja, em outras palavras, os mecanismos de positive feedback requerem também uma mobilização permanente de recursos, o que conduz ao fato que mudanças no equilíbrio de poder de apoio de dada instituição pode ser uma importante fonte de mudança institucional. Com a definição das instituições centradas em questões distributivas, a compliance e o enforcement emergem como variáveis cruciais para a análise da estabilidade e da mudança. As instituições estão sujeitas a processos interpretativos e a diferentes níveis de enforcement e, portanto, exibem ambiguidades que fornecem o espaço necessário, empírico e analítico, para que os atores interessados explorem e ajustem as instituições de acordo com seus próprios interesses. Em resumo, estas características intrínsecas das instituições, que são decorrentes de seu caráter distributivo de poder, contém inúmeros elementos 18

19 próprios, introduzindo o tema da mudança institucional endógena, que aumenta a propensão de mudanças, abruptas e incrementais. Este é um espaço analítico importante que outras concepções que não abordam o tema da alocação de poder, compliance e enforcement não possuem. Desta forma, com o trabalho realizado por Thelen e Mahoney (2010), observamos como as mudanças institucionais podem ser tratadas além e com mais cuidado teórico do que nos modelos do Equilíbrio Dinâmico que centralizam todas as mudanças importantes em fatores exógenos, que inauguram conjunturas críticas e processos de path dependence. 4. Conclusão De acordo com o discorrido neste trabalho, as premissas de estabilidade e persistência, com a aceitação dos supostos de path dependence iniciados em conjunturas críticas, inibem a produção de dinâmicas endógenas que são necessárias para uma melhor compreensão da mudança e de sua diversidade. A abordagem institucional tornou-se assaz problemática ao concentrar seus estudos da mudança institucional em modelos baseados no Equilíbrio Pontuado, pois este modelo apropria-se das instituições para explicar os processos de permanência, enquanto deixa que as mudanças, que são sempre rupturas drásticas sejam, explicadas por meio de fatores exógenos. Estas variáveis exógenas acabam dando às teorias sobre a mudança institucional um caráter relativamente determinista, com a primazia a fatores estruturais sobre os elementos institucionais, que, no limite, tornam-se epifenômenos ao apenas conectar os fatores exógenos que as produzem, com a única capacidade de fazê-los se repetir e persistirem ao longo do tempo. É razoável concluir que os modelos institucionais até agora desenvolvidos são poderosas ferramentas analíticas para explicar os processos de estabilidade e reprodução, enquanto são frágeis para entender processos de mudança ao longo do tempo. Desta feita, como as mudanças não são apenas resultados de conjunturas críticas, é necessário incorporar à teoria da mudança institucional 19

20 conceitos que permitam analisar resultados decorrentes da acumulação de pequenas mudanças ao longo do tempo que tenham suas raízes nas próprias características das instituições. Dito de outra forma, centrar o processo de mudança em conjunturas críticas, além de enviesar as análises para a utilização excessiva de fatores exógenos, também não corresponde com a realidade empírica que encontramos à nossa volta. Além disso, é também de fundamental importância que a literatura neoinstitucionalista se liberte das amarras da economia institucional e trate as instituições levando em conta a sua dimensão política mais importante, a questão do poder. A abordagem centrada no equilíbrio induz que as mudanças institucionais sejam vistas como fenômenos exógenos que o perturbam. A adoção de definições orientadas pelo poder, como propostas por Moe (2003 e 2005) e por Mahoney e Thelen (2010), permitem que o estudo das instituições e de sua mudança leve em conta aquilo que é mais caro para a política, o poder. Isto ajuda a explicar as formas nas quais os atores atuam para defender seus interesses, que muitas vezes são de soma zero, pois ainda que as estruturas estruturem a cooperação, elas estruturam, sobretudo, o poder de uns sobre os outros. Existe a necessidade um esforço que produza mecanismos que tratem das relações entre as motivações e interesses dos indivíduos com as instituições e com o mundo macrossocial, sem que as duas primeiras sejam determinadas por este último. Isto seria a construção de uma espécie de individualismo institucionalista, que seja capaz de levar em contas as questões de equilíbrio, assimetrias na distribuição de poder e as relações entre preferências, motivações e instituições. Dando mais espaço para a agência como um dos fatores causais que afetariam as mudanças, gradual e abrupta, das instituições, sem que se elimine dos desenhos de pesquisa as variáveis exógenas, que continuam exercendo papel importante no mundo político. 20

21 Por fim, podemos concluir que embora os mecanismos que organizam a mudança gradual e endógena às instituições ainda não estejam suficientemente trabalhos dentro da literatura neoinstitucionalista, nós já possuímos elementos que permitem que contribuições para o preenchimento desta lacuna seja feito. 21

22 BIBLIOGRAFIA Aminzade, Ronald Historical Sociology and Time. Sociological Methods and Research 20: Arthur, W. Brian Increasing Returns and Path Dependence in the Economy. Ann Arbor: University of Michigan Press. Bates, Robert H., Avner Greif, Margaret Levi, Jean-Laurent Rosenthal and Barry R. Weingast Analytic Narratives. PrincetonÇ Princeton University Press Brady, Henry E., and David Collier, Rethinking social inquiry: Diverse tools, shared standarts. New York: Rowman & Littlefield Publishers, Inc. Capoccia, Giovani, and R. Daniel Kelemen The Study of Critical Junctures: Theory, Narrative and Counterfactuals in Historical Institucionalism. World Politics 59 (April) David, Paul Clio and the Economics of QWERTY, American Economic Review, Vol. 75, pp David, Paul Path Dependence, Its Critics and the Quest for Historical Economics, in P. Garrouste and S. Ionnides, eds., Evolution and Path Dependence in Economic Ideas: Past and Present. Cheltebham, U.K.: Edward Elgar Evans, Peter. Rueschemeyer, Dietrich. Skocpol, Theda Bringing the State Back In. Cambridge University Press. Elster, Jon Nuts and bolts for the Social Sciences. New York: Cambridge University Press. Falleti, Tulia G. e Lynch. Julia Contex and Causal Mechanis in Political Analysis. Comparative Political Studies. 42: Gerring, John The Mecanism worldview: Thinking inside the box. British Journal of Political Science 38(1): Goldstein, Judith Ideas and Institutions and American Trade Policy. International Organization. pp Goldstein, Judith Ideas, Interests and American Trade Policy. Ithaca. Cornell University Press. 22

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