REVISÃO DAS ORIENTAÇÕES COMUNITÁRIAS RELATIVAS À APLICAÇÃO DAS REGRAS EM MATÉRIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS À IMPLANTAÇÃO RÁPIDA DE REDES DE BANDA LARGA

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1 REVISÃO DAS ORIENTAÇÕES COMUNITÁRIAS RELATIVAS À APLICAÇÃO DAS REGRAS EM MATÉRIA DE AUXÍLIOS ESTATAIS À IMPLANTAÇÃO RÁPIDA DE REDES DE BANDA LARGA 1. PERGUNTAS GERAIS 1.1. Participou em projectos envolvendo financiamento público para a implantação da banda larga (por exemplo, a título de beneficiário de auxílio, requerente de acesso, cliente da rede subvencionada, etc.)? Em caso afirmativo, queira salientar as principais concretizações, desafios e questões que, na sua opinião, assumem importância no quadro da revisão das Orientações. Se tiver conhecimento de outros projectos de auxílio estatal no domínio da banda larga, queira realçar quais são, na sua opinião, as principais vantagens e inconvenientes dos diferentes projectos. O ICP-ANACOM participou, em coadjuvação ao Governo, a quem coube a responsabilidade dos projectos, em alguns dos projectos que envolveram fundos públicos, conforme se indicará noutros pontos da resposta. Tendo em conta a informação publicamente disponível, indicam-se alguns dos projectos considerados mais importantes a nível nacional: a) Um protocolo para promover o investimento em (Redes de Nova Geração) RNG celebrado entre o governo e os principais operadores; b) Concursos públicos para a implementação de RNG nas áreas rurais; c) O Programa e.iniciativas, com um papel importante na disponibilização de laptops e na dinamização do acesso à banda larga móvel; d) Redes comunitárias de banda larga. Foi assinado, em Janeiro de 2009, um protocolo 1 entre o governo e vários dos principais operadores em actividade em Portugal para promover o investimento em NGA, tendo o governo, em sequência: a) Elaborado, em 2009, medidas legislativas adequadas, por forma a disponibilizar o acesso a todas as condutas, regulamentar a instalação e o acesso a infraestrutura dentro e fora dos edifícios e desenvolver um sistema de informação 1 _Int_Comunicacoes_Nova_Geracao.aspx. 1

2 centralizado (SIC), que permita aos operadores obter informação sobre a localização das infra-estruturas 2 ; b) Promovido a criação de uma linha de crédito do BEI, disponível a todos os investidores em RNG, no valor mínimo de 800 milhões de euros; c) Procurado gerar incentivos ao investimento em RNG, através de várias medidas legislativas. A implementação das NGA nas áreas rurais é a segunda vertente de políticas públicas destinadas a promover a banda larga. Com efeito, existem zonas do território nacional, predominantemente rurais, em que não é expectável que num futuro próximo o mercado gere os incentivos necessários para que os operadores invistam em novas infra-estruturas para a prestação de serviços de acesso em banda larga (especialmente de alta velocidade), designadamente devido a factores críticos para o investimento, tais como a densidade populacional (que determina os custos de levar a rede aos alojamentos) e factores socioeconómicos como a estrutura etária, o nível de escolaridade e o rendimento per capita (que determinam o potencial de receitas geradas pela rede). Deste modo, o incentivo público à implementação de RNG nas áreas rurais poderá contribuir para a igualdade de oportunidades entre todos os cidadãos, promovendo a info-inclusão e a valorização do capital humano e contribuindo para a criação de externalidades na política de desenvolvimento rural, no plano do emprego, do crescimento, da competitividade e da sustentabilidade das indústrias sediadas nestas áreas. Assim é que no plano de relançamento da economia europeia 3 foi estabelecido o objectivo de assegurar o acesso à banda larga por todos os europeus. Deste modo e considerando que as RNG são um instrumento gerador de oportunidades económicas, de formação e de desenvolvimento, o governo lançou em 2009 cinco Concursos Públicos para a instalação e operação de Redes de Alta Velocidade em Zonas Rurais e que abrangem 139 municípios, agrupados em cinco zonas: Norte, Centro, Alentejo e Algarve, Açores e Madeira. 4,5 2 Nomeadamente o Decreto-Lei n.º 123/2009, de 21 de Maio, que especificou um conjunto adicional de orientações estratégicas, relacionadas, nomeadamente com o acesso não discriminatório a condutas e a infra-estrutura associada (independentemente do seu proprietário), o estabelecimento de normas técnicas para infra-estruturas de telecomunicações em edifícios e em urbanizações e a adopção de soluções para a eliminação de barreiras verticais no acesso aos edifícios, impedindo monopólios no acesso aos mesmos A CE avançou com um financiamento suplementar de mil milhões de euros para colmatar as lacunas de banda larga nas zonas rurais da UE. Segundo informação divulgada pelo governo português, os fundos comunitários contribuem com cerca de 106,2 milhões de euros para um investimento global da ordem dos 180 milhões de euros nas NGA nas áreas rurais. 2

3 Releva-se que, em cada uma destas zonas, os concelhos abrangidos são aqueles sem concorrência ao nível retalhista, nomeadamente sem cobertura de rede de cabo e/ou por parte de operadores alternativos (co-instalados). Em nenhuma destas áreas existia, à altura, cobertura de RNG. A entidade adjudicada em cada uma destas zonas terá, de acordo com o estabelecido nos cadernos de encargos, de garantir uma cobertura mínima de 50% da população da área geográfica de cada um dos concelhos a concurso, no prazo máximo de vinte e quatro meses, e garantir um débito mínimo de 40 Mbps (no sentido descendente) por utilizador final. Para além destas condições, a rede de alta velocidade será explorada como uma rede aberta, devendo ser assegurada, por um período de vinte anos, a disponibilização de uma oferta grossista destinada a garantir um acesso não discriminatório à mesma a todos os operadores e prestadores de serviços de comunicações electrónicas interessados na respectiva utilização, para o fornecimento de serviços aos utilizadores finais. Com efeito, as condições técnicas e financeiras do acesso grossista à rede de comunicações electrónicas de alta velocidade deverão obedecer, a todo o momento, aos princípios da transparência e da não discriminação, garantindo integral respeito pelas regras da concorrência. Até Julho de 2010 foram adjudicados todos os projectos supra e, em 19 de Janeiro de 2011, a Comissão Europeia aprovou o apoio público relativo às medidas em questão 6. Outra iniciativa muito marcante no âmbito das políticas públicas de promoção da banda larga tem sido as e.iniciativas (lançadas em Junho de 2007) enquadradas no Programa Ligar Portugal, lançado pelo governo em 2005, nomeadamente com vista a aumentar a info-inclusão. Estas e.iniciativas incluem as iniciativas e.oportunidades e.escola, e.professor e e.escolinha, abrangendo formandos adultos, alunos do ensino básico e secundário e professores 7. As e.iniciativas, tendo resultado até agora na disponibilização de cerca de mil laptops, têm vindo a ser financiadas predominantemente através de recursos 6 The European Commission has assessed the measure "High-speed broadband in Portugal" (hereafter: "the measure") and decided not to raise objections as the State aid contained therein is compatible with Article 107(3)(c) TFEU. 7 As e.iniciativas traduzem-se na oferta de um laptop com ligação à banda larga móvel. A adesão implica um pagamento inicial de 150 euros (excepto no caso do laptop do e.escolinha, adaptado às necessidades dos estudantes do ensino básico, em relação ao qual, dependendo do rendimento familiar, é cobrado um preço entre 20 e 50 euros) seguido do pagamento de mensalidades de 15 euros, pelo período contratual mínimo de um ano (excepto no caso do e.escolinha, no qual não existe adesão obrigatória à banda larga). No caso de estudantes provenientes de agregados familiares economicamente desfavorecidos, as condições de adesão são ainda mais favoráveis podendo ir até à gratuitidade. 3

4 provenientes dos operadores móveis, em sede de compromissos assumidos aquando da atribuição de licenças UMTS. Uma quarta vertente são as redes comunitárias (apoiadas por fundos públicos), redes públicas abertas de banda larga, desenvolvidas em regiões desfavorecidas ou onde haja falhas de mercado na prestação de serviços de comunicações electrónicas. Em geral, ligam as sedes dos concelhos abrangidos, edifícios públicos e de interesse público, instituições do ensino superior, centros tecnológicos e zonas e parques industriais, pretendendo constituir uma alavanca para o desenvolvimento económico e social da comunidade. De facto, este tipo de projectos tem como objectivos principais, para uma dada região, desenvolver o combate à infoexclusão, promover a igualdade de oportunidades e de acesso público à banda larga, corrigir assimetrias de acessibilidade a comunicações e desenvolver a iniciativa empresarial de base tecnológica e científica. Tais redes podem facilitar a rentabilização de infra-estruturas existentes de empresas municipais (por exemplo na área das águas) e complementar infra-estruturas de comunicações constituídas no âmbito de projectos de Cidades e Regiões Digitais. 8 As redes comunitárias apresentam comummente as seguintes características: a) São redes de interesse público; b) Servem uma comunidade local; c) Todo o tráfego que se inicia e finaliza dentro da rede deve tender para a gratuitidade; d) Possuem neutralidade tecnológica e independência; e) Estão abertas ao acesso e uso por qualquer operador ou prestador de serviços de comunicações electrónicas que pretenda servir a comunidade; f) Não são detidas por um operador ou prestador de serviços de comunicações electrónicas, no sentido tradicional do termo; g) São controladas independentemente de qualquer serviço ou conteúdo nestas suportadas. 8 Outra rede importante, constituída há vários anos, é a Rede de Ciência e Educação, a RCTS Rede Ciência, Tecnologia e Sociedade é uma rede de computação que liga as instituições de investigação científica e educação que também assegura a ligação à rede internacional de investigação e educação, e é operada pela FCCN Fundação para a Computação Científica Nacional, associação sem fins lucrativos cujas actividades são essencialmente financiadas pela UMIC Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP e de que são associados a FCT Fundação para a Ciência e a Tecnologia, IP, a UMIC Agência para a Sociedade do Conhecimento, IP, o CRUP Conselho de Reitores das Universidades Portuguesas e o LNEC Laboratório Nacional de Engenharia Civil, IP. Vide 4

5 Os projectos de rede têm de ser neutros em relação às soluções tecnológicas concorrentes, devendo demonstrar sustentabilidade económica e fornecer acesso idêntico a todos os operadores interessados na sua exploração. 9 O Programa Operacional da Sociedade do Conhecimento (POSC) abriu, entre Fevereiro e Abril de 2006, um concurso público para projectos de redes comunitárias, cujos promotores têm de ser entidades públicas, as quais devem assegurar 55% dos custos totais. 10 Em Abril de 2007, foram aprovados quatro projectos de Redes Comunitárias 11, num total de 34 milhões de euros, englobando as regiões de Évora, Trás-os-Montes e Minho. Estes quatro projectos de rede ficaram praticamente concluídos no final de 2008, com uma extensão de sensivelmente 1,2 mil km.par de fibra óptica, permitindo ligações e serviços em banda muito larga suportada em fibra óptica, nomeadamente entre 1 Gbps e 10 Gbps Qual é a sua apreciação da política da Comissão no domínio dos auxílios estatais a favor da banda larga em geral? Na sua opinião, as Orientações permitiram alcançar os objectivos visados pela Comissão, conforme enumerados na secção 2.2? Na sua opinião, asseguraram o devido equilíbrio entre a necessidade, por um lado, de promover o investimento na banda larga de base e nas redes NGA e, por outro, de limitar a distorção da concorrência resultante da intervenção dos poderes públicos? De uma forma geral afigura-se que, no tocante a Portugal, os referidos objectivos foram atingidos, em especial visto que os auxílios estatais: a) Não impediram o aumento da concorrência na prestação de serviços de banda larga (nomeadamente no supra referido Programa e.iniciativas) nem terá havido qualquer distorção, nomeadamente ao nível dos mercados regulados; b) Fomentaram o princípio da rede aberta relativamente às infra-estruturas de banda larga financiadas com fundos públicos; c) Apoiaram as entidades públicas no seu esforço de promoção de igualdade de oportunidades entre os cidadãos no acesso à banda larga, independentemente de viverem em áreas urbanas ou em áreas rurais e periféricas; d) Encorajam os investimentos privados em regiões em que atendendo às condições da oferta (e.g. em zonas remotas) e da procura (e.g. população mais 9 Os operadores de comunicações electrónicas são os únicos que poderão fornecer serviços a utilizadores finais privados. 10 A UMIC constituiu e assegura o funcionamento da Comissão de Apoio Técnico prevista no regulamento da correspondente medida do POSC para apoio aos proponentes no desenvolvimento do processo de candidatura e para acompanhamento da implementação dos projectos que forem aprovados

6 envelhecida, reduzidos níveis educacionais, baixos rendimentos per capita) o investimento privado não se faria ou far-se-ia muito mais lentamente - no sentido de dinamizar a oferta aberta mas eficiente de redes e serviços avançados de banda larga, contribuindo para se atingir as metas da Estratégia de Lisboa. As Orientações são importantes para garantir que o financiamento público não distorce a concorrência e, ao invés, este possa ser capaz de promover a concorrência (a nível retalhista) em áreas especialmente nas "áreas brancas" onde, em princípio, não haveria investimento por operadores (alternativos) no desenvolvimento de redes e serviços (NRA) no curto e médio prazo. Nessas áreas, os auxílios estatais podem apoiar os necessários e substanciais investimentos nos próximos anos para a implantação e a procura de banda larga e NRA (baseada em fibra); e, se forem seguidas orientações rigorosas, claras e consistentes, poder-se-á promover a concorrência no retalho nas áreas mais desfavorecidas. Deve-se ter em conta que a concorrência é um importante motor do investimento ao longo do tempo 1.3. Na sua opinião, quais são as principais evoluções registadas neste domínio desde 2009, do ponto de vista tecnológico, do mercado e regulamentar, a serem tidas em conta e que deverão reflectir-se no teor das Orientações relativas à banda larga revistas? A nível tecnológico e de mercado, destaca-se, no caso específico Português: a) Um crescimento acelerado na percentagem de casas cabladas com acessos de alta velocidade (FTTH/FTTB e HFC suportado em EuroDOCSIS 3.0), promovendo uma maior concorrência entre as redes suportadas em fibra óptica e em HFC; b) Um forte crescimento das larguras de banda oferecidas, com débitos no sentido descendente que vão tipicamente até aos 100 Mbps e, nalguns casos, mesmo até aos 400 Mbps; c) O crescimento do número de assinantes de banda larga móvel (o qual é, em Portugal, superior ao número de assinantes de banda larga fixa) 12 e a perspectiva da preservação dessa importância; d) O crescimento da relevância das ofertas de pacotes de serviços, como pontochave da comercialização de ofertas de banda larga 13 ; Em relação aos serviços de retalho suportados em RNG, os utilizadores finais, nomeadamente em Portugal, não procuram massivamente apenas o acesso (à Internet) em muito alta velocidade, por exemplo 100 Mbps, mas outrossim preferem 12 No quarto trimestre de 2010, existiam cerca de 2,6 milhões de utilizadores que efectivamente utilizaram internet móvel, dos quais metade recorrendo a placas/modem. 13 Sendo que em Maio de 2011, de acordo com dados da Marktest, em cada 100 agregados familiares que subscreviam pelo menos dois serviços fixos, 70 faziam-no através de ofertas em pacote. 6

7 adquirir pacotes de serviços incluindo serviços de TV, acesso à Internet de alta velocidade e telefonia (por exemplo, com chamadas fixas ilimitadas). Quanto à evolução tecnológica e de mercado a nível da UE, parece não haver um caminho claro, definido, para a implementação de RNG nos Estados-Membros, embora em alguns países as arquitecturas/tecnologias PON parecem ganhar alguma preponderância. Em Portugal, estão a ser implementadas (por vários operadores) tecnologias GPON, abrangendo uma parte substancial do território nacional (especialmente por parte do operador com Poder de Mercado Significativo - PMS). No entanto, em outros países, como a Bélgica ou a Alemanha, o desenvolvimento de RNG com base na actual rede de cobre (VDSL/2) ainda é considerada uma solução viável, exigindo à partida menos investimento (do que uma solução FTTH, mesmo que GPON). Também não se poderá ignorar, pelo menos em Portugal, a cobertura relevante do território nacional por parte de operadores de cabo o que resulta em concorrência acrescida aos operadores que investem em fibra óptica. No plano regulamentar destacam-se em Portugal: a) O Decreto-Lei n.º 123/2009, que estabeleceu, entre outros, uma regra de acesso aberto e não discriminatório a condutas, postes e outras instalações pertencentes a entidades que, operando noutros sectores, são detentoras de redes de condutas de significativa importância. Este Decreto-Lei estabeleceu também normas que visam facilitar a coordenação das intervenções no subsolo, nomeadamente pela obrigatoriedade de anunciar a realização de obras que viabilizem a construção de infra-estruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas e admitir a associação de empresas deste sector a esta intervenção. Paralelamente, procedeu à criação de um sistema de informação centralizado (SIC) no qual se contém informação sobre o cadastro das infra-estruturas detidas pelas entidades da área pública e pelos operadores de comunicações electrónicas. b) A Lei n.º 32/2009, lei de autorização legislativa com base na qual foi posteriormente aprovado o Decreto-Lei n.º 258/2009, de 25 de Setembro, que estendeu o regime de acesso a infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas às infraestruturas detidas pelas empresas de comunicações e as entidades que detenham infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas que sejam utilizadas por aquelas empresas. 7

8 Ainda a nível regulamentar, e no contexto da União Europeia, destaca-se: a) O pacote (de Setembro de 2010) de três medidas destinadas a facilitar a implantação e a adesão à banda larga rápida e ultra-rápida na UE composto pela Recomendação da CE sobre o acesso regulado às redes da nova geração (o qual oferece segurança regulamentar aos operadores de comunicações electrónicas, garantindo um equilíbrio adequado entre a necessidade de incentivar o investimento e promover a concorrência), uma proposta de Decisão que cria um programa para a política do espectro radioeléctrico (destinada a garantir, nomeadamente, a disponibilidade de espectro para a banda larga sem fios) e uma Comunicação sobre banda larga (a qual define o melhor modo de incentivar o investimento público e privado em redes de alta velocidade e ultra-rápidas); e b) A proposta de Recomendação (de Maio de 2011) sobre certos elementos da Directiva de serviço universal, visando nomeadamente discutir e enquadrar os aspectos decorrentes da eventual inclusão do acesso à banda larga com débito até 2 Mbps nas obrigações de serviço universal. c) A Agenda Digital para a Europa que define objectivos ambiciosos, para 2020, no que toca à cobertura e penetração de serviços baseados em RNG. Concretamente a nível regulatório, os principais desenvolvimentos estão relacionadas com a publicação da "Recomendação sobre NGA" da Comissão, que visa a imposição de obrigações aos operadores com PMS em cenários de RNG, e também com algumas decisões por parte de ARN s em relação às análises dos Mercados 4 e 5, principalmente em matéria de obrigações impostas no tocante a RNG obrigações que podem ser, no futuro, também consideradas pelas Autoridades Públicas como aplicáveis a projectos de RNG subsidiados por exemplo, o acesso 'virtual' e/ou desagregado à fibra e o acesso bitstream à fibra óptica. Finalmente, embora a regulação deva ser tecnologicamente neutra, deve-se ter em conta que a forma como o "acesso aberto" é garantido depende da real e efectiva infra-estrutura/arquitectura/tecnologia (RNG) que está a ser implementada no terreno. Neste sentido, novas tecnologias (de muito alta velocidade) a serem desenvolvidas e implementadas a curto prazo, como o LTE (que já está a ser implementado em alguns Estados-Membros), devem também ser tidas em conta na revisão das Orientações ver a este respeito a resposta à questão 2.3 em baixo. 8

9 2. OBJECTO DO AUXÍLIO A versão actual das Orientações relativas à banda larga estabelece uma distinção entre a banda larga de base e as redes NGA enquanto objecto de medidas de auxílio estatal Considera que essa distinção se justifica à luz da actual evolução económica, tecnológica e regulamentar neste domínio? Em princípio, essa distinção poderá continuar a ser relevante, face às diferentes capacidades facultadas pelas redes de banda larga dita tradicional e pelas redes de banda larga de alta velocidade, as quais possibilitam a prestação de serviços mais avançados nestas últimas, com diferentes preços e com diferentes padrões de qualidade de serviço associados. Embora no curto prazo possa (ainda) não existir uma procura massiva por acessos de muito alta velocidade (à Internet), por exemplo a 100 Mbps ou mais, e alguns desenvolvimentos ao nível das NGA ainda se confinam ao cobre (VDSL/2), no médio e longo prazo, provavelmente ainda dentro do período das Orientações revistas, as redes NGA certamente evoluirão e o seu distanciamento relativamente às redes de banda larga básica aumentará, pois as possíveis evoluções nestas redes (de cobre) serão bastante mais limitadas. Com efeito, novas tecnologias de fibra óptica serão implementadas em breve, como as GPON a 10 Gbps (permitindo velocidades de acesso muito superiores a 100 Mbps para todos os clientes ligados), ou mesmo a LTE, que será massivamente implementada na UE. Além disso, os desenvolvimentos de novos e exigentes serviços como a TV 3D (e serviços avançados com bi-direccionalidade) exigirá RNG totalmente em fibra óptica, para 'entregar' os serviços de alta velocidade a qualquer utilizador final. Embora a procura possa estar atrasada face aos avanços tecnológicos, estes continuarão a ocorrer nos próximos anos, dividindo cada vez mais o fosso entre a banda larga básica e a banda larga NGA Considera útil consagrar secções específicas das Orientações às regras e condições aplicáveis à utilização de fundos públicos para subvencionar elementos concretos da infra-estrutura (por exemplo, condutas, fibra escura, redes de retorno, etc.) ou a outras actividades ligadas à implantação da rede de banda larga (como os custos de engenharia civil, modernização da cablagem própria, etc.)? Pode de facto ser útil em especial, em prol de uma maior transparência, de uma maior certeza jurídica e regulatória e da prevenção de situações de distorção da concorrência entre operadores actuando nos diferentes Estados-Membros definirem-se condições técnicas harmonizadas para o acesso a diferentes tipos de 9

10 infra-estrutura activa e de infra-estrutura passiva, para além da indicação de metodologias de referência para a avaliação dos diferentes tipos de custos e de despesas de investimento relacionadas com a instalação dessas infra-estruturas e/ou rede. Tendo em conta que a situação actual relativa à real e efectiva disponibilidade de elementos de infra-estrutura específica (por exemplo, condutas, fibra escura ou cablagem nos edifícios in-house cabling ) é muito diversificada nos vários Estados- Membros, a consideração, na revisão das Orientações, de uma única solução ( one size fits all") não garantirá às Autoridades Públicas e às ARN s a flexibilidade necessária para impor um adequado e eficiente "acesso aberto" em todos os casos. Com efeito, em alguns casos, a inexistência de infra-estrutura de construção civil (nomeadamente, condutas) pode ser uma barreira significativa à implantação da rede e a construção dessa infra-estrutura deverá ser subsidiada devido aos seus muito elevados custos, mas em outros casos (por exemplo, quando uma oferta de condutas está disponível e funcional) não haverá necessidade de financiar esses itens específicos, sendo preferível subsidiar apenas a instalação do segmento terminal ( inhouse wiring ) ou a rede de backhaul. Ou seja, isto é particularmente importante face à relevância dos custos de construção civil face às despesas de investimento totais em NGA e até aos eventuais condicionalismos associados à obtenção de licenças para intervenção em espaços públicos. Este conjunto de factores aconselha à análise das condições de partilha de infraestruturas aptas ao alojamento de redes de comunicações electrónicas e às condições de co-investimento nas mesmas (consubstanciadas, em Portugal, na oferta regulada de acesso às condutas ORAC, e nos Manuais técnicos ITED e ITUR). Em conformidade com a Recomendação RGA, as Orientações relativas à banda larga definem no seu ponto 53 as redes de acesso da próxima geração (NGA), com um débito muito elevado, do seguinte modo: «As redes NGA são redes de acesso por cabo constituídas na totalidade ou em parte por elementos ópticos, com capacidade para fornecer serviços de acesso de banda larga com características melhoradas (tais como débitos mais elevados) em comparação com os que são fornecidos pelas redes de cobre existentes» Considera que esta definição continua a ser adequada? Por outras palavras, na actual fase de evolução tecnológica e do mercado, para além das redes fixas com base principalmente na fibra óptica, considera que existem outras tecnologias de banda larga que se enquadram na definição de redes NGA? Queira justificar de forma pormenorizada a resposta e fornecer exemplos de uma utilização comercial para fundamentar a sua argumentação. 10

11 A evolução nas redes de acesso no futuro próximo verificar-se-á sobretudo nas redes totalmente baseadas em fibra óptica (e nas redes HFC) mas também nas redes móveis (por exemplo através da implementação de tecnologias como LTE), pelo que se considera fazer sentido ponderar-se a revisão do conceito de NGA, por forma a abranger também as redes móveis. A LTE poderá permitir atingir débitos partilhados na ordem dos 100 Mbps no sentido descendente e 50 Mbps no sentido ascendente, registando-se já implementações comerciais em vários Estados-Membros. Outra tecnologia sem fios é o WiMAX Móvel 14, mas apresenta como desvantagem o facto de ter que ser implementada desde o início na sua totalidade, enquanto no caso do LTE o investimento, também por ser incremental, é mais reduzido, dado que pode ser mantida grande parte da infra-estrutura e dos sistemas existentes (nomeadamente ao nível da rede de comutação/core). Por outro lado, os operadores móveis que têm como objectivo a implementação destas tecnologias, estão a olhar atentamente para as frequências do dividendo digital, que poderá permitir uma utilização mais eficiente do espectro para a oferta de acesso em banda larga (móvel) 15. Concretamente, a actual definição pode não ser adequada em dois pontos específicos: 1. Deveria ser especificado que "as redes de cobre existentes" significa na realidade "redes ADSL em cobre existentes", porque a tecnologia VDSL2 é considerada uma tecnologia NGA, embora se suporte no cobre. No entanto, tal definição seria (ainda) menos tecnologicamente neutra. 2. A nova tecnologia de banda larga móvel (LTE), bem como o WiMAX, devem ser consideradas NGA, já que apresentam características melhoradas (tais como débitos mais elevados ), e o termo "por cabo ( wired") poderia ser suprimido da definição. Nota: As redes de cabo (HFC) usando DOCSIS 3.0 também são consideradas NGA e já se encontram abrangidas pela definição actual. Prevê-se que a tecnologia de cabo coaxial (DOCSIS) continue a ser desenvolvida, mas a fibra óptica irá progressivamente substituir o cabo coaxial nestas redes híbridas, mesmo na ligação final ao cliente. 14 Norma e. 15 Espectro adicional que se tornará disponível para novos serviços sem fios, como resultado da transição da televisão analógica para a digital que já se iniciou e que se espera que esteja concluída até Note-se que, por deliberação de , o ICP-ANACOM aprovou o projecto de Regulamento do leilão para a atribuição de direitos de utilização de frequências nas faixas dos 450 MHz, 800 MHz, 900 MHz, 1800 MHz, 2.1 GHz, 2.6 GHz, sendo expectável que tal leilão possa vir a ser iniciado ainda em 2011 ver 11

12 2.4. Na sua opinião, deve a Comissão alterar a actual definição qualitativa de NGA (isto é, soluções principalmente à base de fibra óptica) para uma de natureza mais quantitativa (por exemplo, mediante a fixação de patamares expressos em matéria de débito de entrada (download)/saída (upload) ou a definição de outros critérios de carácter tecnológico)? Queira justificar a sua resposta. Em princípio, uma fixação de patamares em função de aspectos de natureza quantitativa, nomeadamente em termos de débitos ascendentes e de débitos descendentes, seria mais aderente ao princípio da neutralidade tecnológica do que a fixação de patamares associados a critérios de índole tecnológica, prevenindo desse modo distorções da concorrência. Contudo, no caso em apreço, uma definição ampla e rígida, que não tenha em conta, por exemplo, as áreas em questão (e.g. se é uma área branca muito remota), ou a infra-estrutura/tecnologia no terreno, pode não ser a mais adequada. Haveria, por outro lado, que ter em consideração que a fixação de um débito concreto poderá, atendendo à permanente evolução tecnológica, necessitar de actualização periódica. Com efeito, a tecnologia encontra-se em permanente evolução, mesmo as tecnologias xdsl baseadas em cobre, e um determinado limite (por exemplo, os actuais 24 Mbps para o ADSL2+), pode ser superado em poucos anos. Ou seja, podemos em breve chegar à conclusão que, por exemplo, 100 Mbps pode ser considerado o nível "básico" (um "mínimo" para entregar um conjunto de serviços comummente utilizados pela maioria dos consumidores) e que 1 Gbps seja a norma (como actualmente os 100 Mbps). No(s) último(s) ano(s) a evolução das velocidades disponíveis na banda larga foi surpreendente (por exemplo, em Portugal já existem ofertas comerciais a clientes residenciais de 300 e 360 Mbps) e, presumivelmente, nos próximos anos esta tendência manter-se-á. Deve-se também levar em conta o que aconteceu com a "definição de banda larga" de há alguns anos atrás, quando os utilizadores iniciaram a migração do acesso "dial-up" (a 56 Kbps). Naquela época, um acesso a 192 ou 256 Kbps era considerado (e definido) como um acesso em banda larga. Aliás, uma definição estritamente quantitativa de banda larga parece ter sido, na prática, abandonada pelos mercados já há algum tempo. 12

13 3. DOMÍNIOS DE INTERVENÇÃO PÚBLICA As Orientações relativas à banda larga identificam as denominadas zonas «brancas», «cinzentas» e «negras» em função da existência ou não de infraestruturas privadas adequadas De acordo com a sua experiência em matéria de regimes de auxílios estatais a favor da banda larga, considera que são importantes outros critérios (por exemplo, débito de entrada (download)/saída (upload) ou outros critérios tecnológicos, regulamentares ou de mercado) para identificar as áreas com uma cobertura de banda larga inadequada? Considera um critério adequado para a identificação de uma «zona branca» o facto de nela não estar disponível um débito mínimo de entrada de 2 Mbps a preços acessíveis? Como mencionado na resposta anterior no caso específico das RNG e não tendo em conta as áreas em causa ("brancas" ou "pretas") ou a existência de infra-estrutura no terreno, um critério quantitativo específico pode ser válido apenas por um período de tempo muito curto. A consideração de critérios adicionais, a ponderar em situações concretas e específicas, relacionados com débitos ascendentes e descendentes e outros critérios de natureza tecnológica e, sobretudo, regulamentar e de mercado, pode ser útil na identificação de áreas com uma cobertura de banda larga inadequada. Em abstracto, o facto de numa dada área geográfica não estar disponível um débito mínimo de entrada de 2 Mbps a preços acessíveis poderia concorrer para a classificação dessa área como uma zona branca, desde que se trate de uma classe de consumo representativa. Deste modo, se a maioria da população dispusesse de ofertas de pelo menos 2 Mbps e se uma dada área não estivesse coberta por redes que garantissem esse tipo de oferta, essa área deveria ser considerada uma área branca. Ou seja, actualmente e a curto prazo, e desde que se verificasse também esse critério de representatividade, um critério associado à existência de ofertas de banda larga básica de 2 Mbps (a preços razoáveis) parece adequada para a definição de áreas remotas/rurais "brancas", mas desde que todas as infra-estruturas existentes sejam levadas em conta, seja com fios (cobre, cabo coaxial, etc.) mas também sem fios (3G, LTE e WiMAX no futuro). Em paralelo, é importante a identificação de zonas sem concorrência, uma vez que nessas zonas os preços de retalho tendem a ser mais altos, bem como eventuais obrigações de Serviço Universal associadas à promoção da cobertura de banda de larga. 13

14 As Orientações estabelecem uma distinção entre diferentes tipos de «zonas brancas NGA», em função das infra-estruturas existentes de banda larga de base ((branca NGA/branca básica no ponto 79, branca NGA/cinzenta básica no ponto 73 e branca NGA/negra básica na secção das Orientações) a fim de assegurar que as distorções da concorrência sejam limitadas De acordo com a sua experiência, esta distinção (e as diferenças daí decorrentes nas condições aplicáveis em matéria de compatibilidade) contribuíram para manter a concorrência e os incentivos ao investimento privado? Em princípio, a aplicação das Orientações nos pontos supramencionados é inequívoca e não deve suscitar dificuldades de maior, nem suscitou, no caso específico dos supra referidos concursos para a implementação de RNG em áreas rurais em Portugal. Concorda-se assim também com a manutenção da distinção. As Orientações exigem que os planos de investimento dos operadores privados ao longo dos próximos três anos sejam tidos em conta na definição das áreas visadas para efeitos de intervenção pública (ver nota n.º 31) Considera que o período definido de três anos continua a ser um prazo adequado? Na sua opinião, que elementos probatórios podem os operadores privados apresentar para comprovar os seus planos de investimento numa determinada zona? Em princípio, a prova a ser apresentada deveria ser substancial, e devidamente detalhada e fundamentada. Caso contrário, os operadores poderiam facilmente bloquear projectos com financiamento público (apresentando simples planos de investimento a curto prazo ou planos que, na verdade, não pretendem implementar). Por outro lado, é expectável que a maioria dos operadores ainda esteja a avaliar e a construir as suas estratégias de curto e médio prazo para o desenvolvimento das redes e serviços nas áreas pretas (ou, mas em menor grau, em "áreas cinzentas"). Na maioria dos casos, não são (serão) planos a médio e longo prazo para o desenvolvimento em áreas brancas, pois estas são normalmente áreas remotas/rurais na maioria dos Estados-Membros e, muito provavelmente, os operadores não terão sequer considerado investir (em RNG) em tais áreas economicamente desfavorecidas, onde não haveria, normalmente, possibilidade de um retorno positivo desse investimento, nem sequer a longo prazo. Adicionalmente, deve haver também um critério com base na cobertura da área-alvo, isto é, as redes/áreas com uma cobertura muito reduzida de uma determinada área não devem ser consideradas relevantes neste âmbito. 14

15 Por outro lado, pode-se assumir como relevante a necessidade de sopesar a actual conjuntura económico-financeira caracterizada por uma elevada incerteza e volatilidade. 4. CRITÉRIOS GERAIS DE COMPATIBILIDADE As Orientações enumeram no ponto 51 os critérios gerais de compatibilidade a serem preenchidos por todas as medidas de auxílio estatal no domínio da banda larga De acordo com a sua experiência, estas condições permitiram alcançar o seu objectivo de promover os investimentos, preservar os incentivos ao investimento privado e apoiar a concorrência efectiva nas redes subvencionadas Para além dos referidos critérios, parecem ser fundamentais factores tais como uma adequada formação dos quadros, a alocação de uma elevada dotação de recursos humanos, a recolha e análise sistemática de informação e dados nas áreas identificadas na questão. Especificamente quanto à disposição das "Orientações que determina que o operador (que implementa RNG) subsidiado deve satisfazer todos os tipos de acesso à rede a terceiros operadores, isso por si só pode constituir um desincentivo para (alguns) operadores investirem ou poderia impor custos significativos no caso de uma obrigação de acesso "não standard" (por exemplo, a oferta desagregada de acesso à fibra numa implementação GPON). Deste modo, seria útil haver uma maior flexibilidade em relação aos tipos de acesso a impor podendo, por exemplo, não fazer sentido impor, nestas zonas mais remotas, medidas como a obrigação de instalação de múltiplas fibras (P2P). Na alínea e) do ponto 51, as Orientações incentivam os Estados-Membros a recorrer às infra-estruturas existentes, a fim de evitar uma duplicação de recursos e reduzir o montante de auxílio, sem conferir uma desvantagem desleal aos operadores históricos já implantados (que dispõem normalmente de importantes infra-estruturas já implantadas) Teve experiência ou pode apresentar exemplos quanto à aplicação desta condição? Na sua opinião, qual a melhor forma de aplicar esta condição na prática, a fim de assegurar que o seu objectivo seja atingido de modo eficaz? Em que circunstâncias considera que o acesso às infra-estruturas do operador histórico, em conformidade com o quadro regulamentar aplicável, constitui uma salvaguarda suficiente 15

16 O acesso regulado às condutas do operador histórico (através da ORAC), medida em que Portugal foi pioneiro a nível mundial, tem sido importante na promoção de investimentos eficientes, evitando-se a duplicação ineficaz de infra-estruturas, a par da atenuação das barreiras verticais no acesso aos edifícios (Manual ITED) e às urbanizações (Manual ITUR), para além da imposição de um acesso aberto, simétrico, às infra-estruturas aptas a alojar redes de telecomunicações propriedade de qualquer entidade, operador ou não, conforme disposto no referido Decreto-Lei n.º 123/2009 e Lei n.º 32/2009, de 9 de Julho. Neste contexto, nos referidos concursos relativos a RNG em áreas rurais em Portugal, foi imposta a obrigação de utilizar as infra-estruturas disponíveis (de qualquer entidade ou operador, incluindo o operador histórico). Isto inclui assim o acesso regulado à infra-estrutura do operador (histórico) com PMS, disponível em todo o país (condutas e postes, podendo esta última oferta ser mais relevantes nestas áreas rurais). No entanto, em vários Estados-Membros não haverá uma oferta (regulada) disponível de acesso à infra-estrutura do operador histórico/com PMS (ou de outras entidades que possuam infra-estruturas de engenharia civil), não havendo, na prática, nenhuma salvaguarda comum a este respeito. Tal como quanto ao acesso regulado, o acesso aberto deve ser concedido de forma não discriminatória e transparente. As condições de acesso (incluindo preços e processos) devem ser as mesmas, ou similares às, que existem na oferta regulada (ou, na ausência desta oferta, aferidas a partir de ofertas noutros Estados-Membros). A eventual necessidade de se tomarem medidas correctivas adicionais deve ser vista face a situações concretas e à luz da natureza específica que caracterizar cada projecto que venha a receber ajudas de Estado. 5. AUXÍLIOS ASSOCIADOS AO ACESSO ÀS REDES DE PRÓXIMA GERAÇÃO As Orientações exigem que as redes NGA subvencionadas devem apoiar a desagregação efectiva e total e ser compatível com os diferentes tipos de acesso à rede susceptíveis de serem solicitados pelos operadores (ver ponto 79) Tem experiência a nível da aplicação do requisito quanto ao «acesso aberto» (ou seja, acesso total e eficaz) previsto nas Orientações no que respeita às redes NGA subvencionadas? Pode apresentar exemplos de dificuldades ou de litígios e ainda de boas práticas? Conforme referido anteriormente, a nível dos concursos para implementação de RNG em áreas rurais, as redes são abertas, devendo ser assegurada, por um período de vinte anos, a disponibilização de uma oferta grossista destinada a garantir um acesso 16

17 não discriminatório à mesma a todos os operadores e prestadores de serviços de comunicações electrónicas interessados na respectiva utilização, para o fornecimento de serviços aos utilizadores finais (incluindo uma velocidade mínima de 40 Mbps no sentido descendente). As condições técnicas e financeiras do acesso grossista à rede de comunicações electrónicas de alta velocidade deverão obedecer, a todo o momento, aos princípios da transparência e da não discriminação, garantindo integral respeito pelas regras da concorrência. Neste contexto, as "Orientações foram tidas em consideração foi imposto um efectivo acesso aberto, tanto um acesso passivo, incluindo a condutas, como um acesso activo, e não há litígios encaminhados para a ARN (até porque o serviço ainda não foi iniciado). Os contratos já foram adjudicados e espera-se que a implantação das redes se inicie em breve Considera adequado solicitar ao beneficiário do auxílio todos os produtos de acesso tecnologicamente possíveis, a fim de compensar a vantagem conferida pelos fundos públicos? Entende que certas medidas correctivas a nível de acesso podem, em determinadas circunstâncias, ser consideradas redundantes (por exemplo, acesso às condutas e acesso à fibra escura), pelo que nem sempre é necessário exigi-las para assegurar um grau de concorrência suficiente? Considera que deve ser realizada uma análise da proporcionalidade de forma análoga ao previsto pelo quadro regulamentar em vigor no domínio das telecomunicações e que só deve ser imposto um conjunto mínimo de medidas correctivas a nível de acesso para alcançar o objectivo de reforçar a concorrência e reduzir a distorção da concorrência decorrente da intervenção pública? Em caso afirmativo, justifique de forma pormenorizada. Embora o acesso (regulado) deva ser tecnologicamente neutro, há sempre certas especificidades em cada caso/ área e colocar à disposição todas as possíveis opções em todos os casos não é a prática habitual das ARN s ao impor obrigações regulamentares. Na verdade, as obrigações (de acesso) devem ser sempre justificadas e proporcionais e, normalmente, apenas um subconjunto de todos os produtos de acesso é imposto. Entendemos sim, conforme referido na própria questão, que certas medidas correctivas a nível de acesso podem, em determinadas circunstâncias, ser consideradas redundantes (por exemplo, acesso às condutas e acesso à fibra escura), pelo que nem sempre é necessário exigi-las para assegurar um grau de concorrência suficiente ( ;) que deve ser realizada uma análise da proporcionalidade de forma análoga ao previsto pelo quadro regulamentar ( ;) e que só deve ser imposto um conjunto mínimo de medidas correctivas a nível de acesso para alcançar o objectivo de reforçar a concorrência e reduzir a distorção da concorrência decorrente da intervenção pública. 17

18 De facto, as ARN s têm, durante anos, analisado as condições concorrenciais nos mercados e realizado uma análise da proporcionalidade das possíveis obrigações a impor. Esta análise é, com efeito, uma parte fundamental (quiçá a mais importante) do processo de análise de mercados, ou seja, a imposição de obrigações adequadas, proporcionadas e justificadas é parte decisiva e definitiva de um processo que tem como objectivo último promover a concorrência. Neste processo, deverá haver uma conjugação de esforços entre a Autoridade Pública e a ARN. Mais concretamente, se um determinado subconjunto de obrigações de acesso por exemplo, bitstream avançado num caso, ou, noutro caso, acesso a condutas e desagregação do lacete é considerado suficiente para garantir que a concorrência é promovida de forma transparente e não discriminatória, então este subconjunto de obrigações deve ser suficiente e não devem ser impostas outras obrigações adicionais. Se fossem, nessa circunstância, provavelmente só se introduziriam custos adicionais para o prestador, sem vantagem visível para o mercado por exemplo, numa área muito remota, onde nenhum operador (alternativo) possui qualquer infra-estrutura, normalmente não seriam impostos/utilizados produtos de acesso passivo (condutas ao nível da rede de acesso, fibra escura ou mesmo a desagregação do lacete). Em qualquer caso, com base na experiência ao nível do acesso desagregado ao cobre, às condutas e ao bitstream (sobre cobre), é muito provável que a concorrência, nestas áreas remotas, seja melhor apoiada e/ou promovida com recurso a ofertas activas e não apenas a ofertas passivas. Em conformidade com o ponto 79, as obrigações em matéria de acesso por grosso devem ser impostas ao beneficiário do auxílio durante pelo menos sete anos, sem prejuízo de outras obrigações do ponto de vista regulamentar Considera este período de sete anos adequado para assegurar a concorrência nos domínios em causa, sem desincentivar os investimentos privados? Justificar-se-ia a imposição de um período mais alargado, por exemplo, em caso de produtos de acesso passivo (p.ex condutas)? Em caso afirmativo, justifique de forma pormenorizada. Em princípio poderia ser equacionado o alargamento do referido período de 7 anos, no que se reporta à aplicação de obrigações grossistas de acesso a condutas e infraestrutura associada, desde que, demonstradamente, tal se afigure proporcional e necessário à viabilização de condições concorrenciais 16. Assim, para o caso específico dessas infra-estruturas, um período mais longo pode ser necessário para manter o 16 Veja-se que, por exemplo, o período de vida útil das condutas do operador histórico em Portugal, considerado para efeitos de amortização é de 40 anos (até 2008 era 20 anos), o que permite que o investimento efectuado possa ser recuperado ao longo de um prazo mais dilatado. 18

19 nível concorrencial, dependendo do caso específico (por exemplo, se há condutas alternativas). Aliás, nos anteriormente mencionados concursos de redes de alta velocidade nas áreas rurais a obrigação da oferta de rede aberta foi imposta por um período de 20 anos, o que não inibiu que em cada uma das áreas em concurso em Portugal continental tivessem concorrido três candidatos. Por outro lado, no caso de produtos (puramente) activos, que exigem investimentos muito menos avultados aos beneficiários, poderia ser equacionado um menor período, desde que salvaguardadas as questões concorrenciais de médio e longo prazo. As Orientações manifestam a sua preferência pelas redes de fibras múltiplas: «Neste contexto, salienta-se que a arquitectura de «fibras múltiplas» proporciona uma independência total entre os requerentes de acesso para disponibilizarem ofertas de banda larga de débito elevado e promove, assim, uma concorrência sustentável a longo prazo. Além disso, a implantação de redes NGA baseadas em linhas de fibras múltiplas permite a utilização de topologias «ponto-a-ponto» e de «ponto para multiponto», sendo por conseguinte neutra do ponto de vista tecnológico» Qual é a sua experiência com infra-estruturas de fibras múltiplas? Perfilha a opinião de que pode não se justificar em termos económicos a implantação de redes de fibras múltiplas em zonas rurais? Ou considera as infra-estruturas de fibras múltiplas um investimento essencial para assegurar a concorrência na zona relevante a longo prazo? Não há experiência prática, embora a Regulamentação e especificação técnica (ITED), preveja a instalação, no mínimo, de duas fibras por apartamento/fogo em edifícios novos (ou reconstruídos). Em Dezembro de 2010, os operadores Vodafone e Optimus celebraram um acordo (que poderá ser aberto a outros operadores interessados), de partilha de rede de fibra óptica (inicialmente nas áreas de Lisboa e Porto) suportadas em arquitecturas GPON. No tocante aos concursos para implementação de redes de alta velocidade nas áreas rurais, será possível a oferta de rede aberta suportada em situações diferentes das relacionadas com fibras múltiplas, in casu arquitecturas GPON ponto-multiponto (com possibilidade de evolução, a pedido do cliente, para ponto-a-ponto). Não são conhecidos planos de desenvolvimento de fibras múltiplas em qualquer área do País. Em qualquer caso, concorda-se com o entendimento de que pode não se justificar em termos económicos a implantação de redes de fibras múltiplas em zonas rurais[/remotas]", até porque actualmente, em Portugal, há vários operadores que se 19

20 encontram a desenvolver redes de fibra em paralelo, mas fundamentalmente em áreas pretas /concorrenciais e todas com tipologia ponto-multiponto (GPON). Há que ponderar ainda, atentas as condições particulares encontradas, a viabilidade económica de soluções de fibras múltiplas, num ambiente caracterizado por incertezas no tocante ao retorno do investimento. Ou seja, há que encontrar o equilíbrio correcto entre o custo da implementação de uma obrigação de acesso e a facilidade de acesso. Por exemplo, soluções de fibras múltiplas podem, em tese, ser as mais adequadas do estrito ponto de vista de facilidade de acesso e promoção da concorrência, mas poderão implicar custos mais elevados para a sociedade (acrescendo o facto de poderem ter de ser objecto de financiamento) e os próprios operadores que pretendem o acesso poderão incorrer em custos mais elevados neste tipo de acesso do que teriam, por exemplo, com uma solução bitstream avançado, e que poderia ser, nestas zonas, mais adequada para promover a concorrência. Tem sido defendido que certos tipos de arquitectura de rede (p.ex. redes FTTH/P2P) são mais adequados para promover a concorrência, uma vez que permitem a desagregação efectiva e total (em comparação, por exemplo, com a infra-estrutura FTTH/GPON), apesar de serem normalmente considerados como escolhas tecnológicas mais onerosas Participou em projectos NGA? Tem experiência quanto à apresentação de pedidos de uma desagregação efectiva, eventualmente no âmbito de diferentes arquitecturas de tecnologia? Dispõe de exemplos de boas práticas quanto à utilização de tecnologias deste tipo? Os projectos que beneficiam de fundos públicos devem atribuir preferência às propostas apresentadas que forem mais bem adequadas à oferta de rede aberta, independentemente da tecnologia associada a cada proposta, em estrita conformidade com os princípios da neutralidade tecnológica e da promoção da concorrência. No âmbito dos mencionados concursos para RNG em áreas rurais foram definidas e impostas, como determinado nas Orientações, todas as obrigações (de acesso), tanto acesso passivo acesso a condutas e desagregação da fibra (ponto-a-ponto) como acesso activo bitstream sobre fibra, mas com um foco especial no último tipo de acesso. Com efeito, um acesso activo do tipo bitstream parece ser uma solução mais eficiente e de menor custo (para todas as partes) para a concessão de um acesso efectivo à rede em áreas desfavorecidas/remotas (onde os beneficiários não têm infraestrutura própria) e onde a falta de escala impede, em princípio, a rentabilidade de um acesso passivo. 20