O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios

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1 Actas do 6 a 9 de Outubro 2010, Porto: Faculdade de Letras (Universidade do Porto) ISBN (APG); José Eduardo Ventura FCSH-UNL, je.ventura@fcsh-unl.pt Lara M. Alves de Almeida Lara_m_almeida@yahoo.com O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios Recursos Naturais e Ordenamento do Território Resumo A entrada em vigor da Lei da Água no ano de 2005, decorrente da transposição do quadro de acção comunitário no domínio da política da água, aprovou a necessidade de um novo regime de utilização dos recursos hídricos e respectivos títulos, instituindo desta forma um novo quadro de protecção legal dos recursos hídricos em Portugal. O novo quadro de protecção legal dos recursos hídricos obrigou à adaptação do regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público já existente e dispersa por vários diplomas, alguns dos quais não conformes com o novo quadro legal. Em consequência, a antiga legislação foi revogada e a actual foi compilada num único diploma, que regula todas as albufeiras, mesmo aquelas sem plano de ordenamento aprovado (Decreto-Lei n.º107/2009 de 15 de Maio). O regime de protecção e de gestão das albufeiras de águas públicas de serviço publico está previsto pelos Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas (POAAP), estes identificados ao abrigo do Regime Jurídico dos Instrumentos de Gestão Territorial, como Planos Especiais de Ordenamento do Território, uma vez que incorrem sobre áreas protegidas e cujos valores e salvaguarda são de importância e interesse nacional. O actual quadro legal estabelece três tipos de classificação de albufeiras de águas públicas de acordo com as suas características: albufeira de utilização protegida, albufeira de utilização condicionada e albufeira de utilização livre. Em conformidade com a classificação atribuída a cada albufeira são estabelecidos os objectivos específicos dos respectivos POAAP e a definição dos regimes de salvaguarda, protecção e gestão, fixando usos preferenciais, usos condicionados e interditos quer para o plano de água quer para a zona terrestre de protecção e garantir a harmonização das actividades e usos, com vista a alcançar ou manter o bom estado ecológico das águas. No que respeita à utilização das albufeiras, estas têm vindo a adquirir novas funções, com a emergência e aumento de protagonismo das actividades de âmbito lúdico-recreativo e

2 2 O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios desportivas, relegando para um plano secundário outras utilizações como a produção de energia eléctrica, a rega e o abastecimento público que constituíam os objectivos primários e implícitos que determinaram a construção das barragens e albufeiras. Refira-se, contudo, que os novos usos conflituam com o facto de as albufeiras serem, cada vez mais, consideradas como reservatórios estratégicos ao abastecimento público, nomeadamente as albufeiras de águas públicas de serviço público classificadas como protegidas. A qualidade da água constitui, por isso, uma preocupação central associada ao uso destas massas de água no abastecimento público, de forma a prevenir as repercussões que a sua degradação pode ter nos sistemas de abastecimento face à necessidade de assegurar ao consumidor final um fornecimento de água com qualidade. Em face da diversidade dos usos e utilizações dos espelhos de água e da exigência em garantir usos qualitativamente mais exigentes como o abastecimento, compete aos POAAP estabelecer critérios que assegurem a salvaguarda das massas de água, uma vez que são estes os planos que determinam os objectivos de planeamento em função do plano de água. Assim, estes planos devem proporcionar um regime de protecção que dê garantias de que as actividades secundárias não comprometam os usos principais. Saliente-se, também, que o actual quadro legal prevê que os POAAP respondam a objectivos mais específicos, decorrentes das características físicas das albufeiras e apresentados como normas técnicas a cumprir na elaboração dos POAAP. Deste modo os POAAP passam a abordar aspectos determinantes para os trabalhos de caracterização da área de intervenção, que na anterior legislação não eram obrigatórios e estão agora estipulados, garantindo alguma uniformização nos estudos e de que são exemplo: a necessidade de avaliar a capacidade de carga do meio hídrico, a obrigatoriedade em definir um programa de monitorização da qualidade da água, a identificação e caracterização das fontes poluidoras (incluindo as fontes de poluição pontuais nas linhas de água afluentes à albufeira), e a identificação e caracterização das situações de risco natural e ambiental, nomeadamente no quadro das alterações climáticas (risco de erosão, inundação, áreas de sensibilidade ao fogo, desprendimento de terras, poluição, habitats em risco ). No actual contexto de alteração do clima, a preservação da qualidade das reservas de água constitui cada vez mais um desafio. Isto porque, os cenários de evolução do clima prevêem um aumento da temperatura e apontam para uma redução dos totais de precipitação, em especial no Sul, acompanhados por uma redução na duração da estação chuvosa e uma maior concentração da precipitação no Inverno. Neste sentido a gestão da água e a sua utilização sustentável tornar-se-á progressivamente mais problemática quando confrontada com o aumento da pressão relacionada com a emergência de novos usos e actividades no plano de água e territórios adjacentes, num cenário de maior escassez, irregularidade pluviométrica e num contexto que se afigura mais favorável à ocorrência de fenómenos climáticos extremos. Na medida em que os POAAP, publicados ao abrigo da nova moldura legal, são ainda escassos, e em função da relevância que estes territórios têm vindo a adquirir no quadro do abastecimento público de água, propõe-se com a presente comunicação reflectir sobre os objectivos previstos para a execução dos POAAP e avaliar a forma como se compatibilizam com os outros Instrumentos de Gestão Territorial (IGT) como o Plano Nacional da Água (PNA), os Planos de Gestão de Bacia Hidrográfica (PGBH) e demais planos e regimes de protecção e salvaguarda que incidem na mesma área de intervenção. Palavras-Chave: Albufeiras de Águas Públicas de Serviço Público; Planos de Ordenamento; Objectivos e Regime de Protecção.

3 José Eduardo Ventura, Lara M. Alves de Almeida 3 1. Introdução Em Portugal, na década de 30 do século passado, foi dado um significativo impulso à construção de grandes aproveitamentos hidráulicos com a criação da Junta de Electrificação Nacional que proporcionou a realização de estudos sobre a exploração das principais bacias hidrográficas nacionais. Contudo, a crise económica e a II Guerra Mundial atrasaram a concretização da política de electrificação nacional, definida pelo Estado. A primeira obra, o aproveitamento de Santa Luzia, entra em funcionamento em 1942 e a concretização de barragens com propósito hidroeléctrico e hidroagrícola teve a sua maior expressão nas décadas de 50 e 60 do século XX (INAG; DGEG; REN, 2007). Numa primeira fase o plano de electrificação nacional previu a construção de barragens de albufeira no Rio Zêzere e Cávado, cumprindo as determinações da lei, segundo a qual a produção eléctrica deveria ser obtida através da energia dos próprios rios. Em 1951 foram inaugurados os aproveitamentos hidroeléctricos de Castelo do Bode, no Rio Zêzere e Venda Nova, no Rio Rabagão (Henriques, 2003). O governo assumia, assim, um papel fundamental na instalação das novas centrais hidroeléctricas, com vista a alcançar a autonomia do sistema eléctrico nacional. Este desígnio, com a energia produzida maioritariamente nas fontes hidráulicas, mercê dos investimentos na construção de barragens, manteve-se até à década de 80 do século XX mas, a partir de 1990, a produção de origem térmica começou a impor-se como principal fonte de produção, não deixando mais esse lugar de primazia (INAG; DGEG; REN, 2007). A actual política energética nacional prevê um novo impulso na produção de energia hidroeléctrica para o horizonte de , com a realização de algumas medidas, entre as quais, a construção de dez novos aproveitamentos, que terão na sua totalidade uma capacidade de armazenamento de hm³ de água retida em albufeiras de águas públicas (INAG; DGEG; REN, 2007). No seu conjunto, as albufeiras de águas públicas representam uma enorme capacidade de retenção de água, com papel indiscutível na produção de energia, na agricultura e no abastecimento público. Estes reservatórios tornaram-se estratégicos para a própria gestão da água e os espelhos de água trouxeram potencialidades para o aparecimento quer de actividades lúdico-recreativas e desportivas quer para a localização de segundas habitações e instalações turísticas na sua envolvente, em função do enquadramento e qualidade paisagística destes locais. Assim, as albufeiras primordialmente construídas no Norte do país para a produção de energia e, no Sul, para a rega, tornaram-se, entretanto, fulcrais para o abastecimento público e sofreram uma crescente utilização dos seus planos de água bem como a ocupação urbana das suas margem, ambas contribuindo para a degradação destas massas de água. Destaque-se o papel das autarquias da sua envolvente que viram na valorização do recurso água uma solução para promover o desenvolvimento local e estimular o aproveitamento das potencialidades endógenas. A presença de albufeiras tem sido considerada como geradora de oportunidades, pois facilitam o aparecimento de novas actividades económicas, direccionadas para o turismo e centradas na mais-valia água, em especial nas regiões interiores carenciadas. Esta pressão sobre as albufeiras cedo gerou, a nível das autoridade centrais, preocupações com a degradação da qualidade da água que tem sido traduzida, desde o início da década de setenta do século passado, em legislação no sentido de proteger a qualidade destas massas de água, limitando os usos do espelho de água e a ocupação da sua envolvente. 2. Síntese evolutiva do quadro legislativo de protecção das albufeiras No início da década de setenta a publicação do Decreto-Lei nº 502/71, de 18 de Novembro, evidência a tomada de consciência de que as albufeiras construídas para rega, produção de energia e abastecimento das populações, tinham outras valências, como se pode verificar no texto desta peça legislativa, que se refere às águas armazenadas afirmando que

4 4 O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios amenizam a paisagem e dão lugar à prática de actividades recreativas e desportivas, incluindo as de competição, acrescentando, ainda, que as facilidades de deslocação e os atractivos naturais ou derivados das albufeiras, fazem dos terrenos circundantes de algumas delas lugares eleitos para a construção de casas de vilegiatura e instalação de parques de campismo e estabelecimentos hoteleiros e similares. Em função destes argumentos, o diploma levanta a questão da harmonização entre os objectivos que levaram à sua construção e as actividades secundárias que acabam por ser proporcionadas por estas albufeiras de águas públicas. Constata-se, pois, uma dificuldade de conciliação entre usos que podem ser poluentes e a manutenção da qualidade da água, nomeadamente para abastecimento humano. No sentido de remediar a lacuna existente na legislação, esta lei procedeu à classificação das albufeiras de águas públicas não só para subordinar o exercício das actividades secundárias às finalidades primordiais, mas também para garantir a consecução destas últimas, tendo em conta o presente e a evolução previsível. Para assegurar a protecção das albufeiras de águas públicas a lei estipulou a sua classificação; a constituição de zonas de protecção; a compatibilização do seu aproveitamento secundário com as utilizações principais previstas aquando da sua construção ou, entretanto propostas, ouvidos os interessados. O presente diploma estabelece ainda, entre outros, que as zonas de protecção das albufeiras de águas públicas terão uma largura variável até 500m; condiciona ou interdita a construção de edifícios e outras utilizações dentro da zona de protecção, prevendo expropriações e indemnizações pelos prejuízos aos respectivos proprietários de modo a evitar que se prejudiquem gravemente as finalidades principais das albufeiras e contempla a outorga de concessões e autorizações para o aproveitamento recreativo. Propõem-se, assim, não só acções de condicionamento futuro mas também a reposição de condições necessárias à protecção do plano de água. Só em 1988, o Decreto Regulamentar nº 2/88, de 20 de Janeiro, veio regulamentar adequadamente as disposições do Decreto-Lei nº 502/71, de 18 de Novembro, possibilitando uma oportuna e adequada intervenção dos organismos com atribuições na gestão dos recursos hídricos e no ordenamento do território. Classifica as albufeiras de águas públicas, destinadas ao serviço público, em protegidas, condicionadas, de utilização limitada e de utilização livre e considera os seguintes grupos de actividades secundárias: pesca, banhos e natação, navegação recreativa a remo e vela; navegação a motor e competições desportivas 1. Determina, ainda, que nas albufeiras classificadas como protegidas, de utilização limitada e de utilização livre as zonas de protecção terão uma largura de 500m, enquanto nas condicionadas esta largura será de 200m e, independentemente da classificação atribuída, os primeiros 50m são considerados como zona reservada, não sendo aí permitida qualquer construção, excepto infra-estruturas de apoio à utilização da albufeira. Especifica, no seu artigo 8º, as proibições nas zonas de protecção e prevê que as albufeiras classificadas sejam objecto de um ordenamento territorial da respectiva zona de protecção, no qual serão especificados os locais de proibição ou de condicionamento da construção habitacional, industrial ou recreativa. Em 1991, o Decreto Regulamentar nº 37/91, de 23 de Junho, veio ajustar alguns aspectos do regulamento de 1988 e explicitar o regime a que deve estar sujeito o ordenamento que se pretende implementar, nomeadamente no que se refere a competências, natureza jurídica, acompanhamento, conteúdo, consultas, aprovação, registo e publicação dos planos de ordenamento que vierem a elaborar-se para as albufeiras classificadas como consequência da crescente procura das albufeiras para a prática de actividades secundárias e em função da 1 A cada uma destas actividades secundárias é atribuído um índice de utilização: (0) para actividades não permitidas; (1) para actividades permitidas com restrições e (2) para actividades permitidas sem restrições.

5 José Eduardo Ventura, Lara M. Alves de Almeida 5 experiência entretanto adquirida e das novas realidades entretanto surgidas. Passa a contemplar um novo grupo de actividades secundárias relativo à caça; determina que as restrições a estabelecer para cada actividade sejam previstas e sinalizadas de acordo com o respectivo ordenamento, de modo a garantir a maior compatibilidade possível entre os diferentes usos e, destes, com a protecção e conservação do ambiente natural; estipula que as albufeiras classificadas sejam objecto de um plano de ordenamento que definirá os princípios e regras da utilização das águas públicas e da ocupação, uso e transformação do solo da respectiva zona de protecção e, ainda, que o respectivo plano seja composto por um relatório, planta de síntese (com delimitação de unidades de gestão) e regulamento. Em 1998, a Lei de Bases da Política de Ordenamento do Território e Urbanismo 2 (LBPOTU) veio classificar estes Planos de Ordenamento das Albufeiras de Águas Públicas (POAAP) como Planos Especiais de Ordenamento do Território (PEOT). No ano seguinte, o Decreto-Lei nº 380/99, de 22 de Setembro, reconhece o âmbito nacional dos POAAP atribuindo-lhes como objectivos a salvaguarda de objectivos de interesse nacional com incidência territorial delimitada bem como a tutela de princípios fundamentais consagrados no programa nacional da política de ordenamento do território não asseguradas por plano municipal de ordenamento do território eficaz ; como conteúdo material o estabelecimento de regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais fixando os usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do território e como conteúdo documental um regulamento e as peças gráficas necessárias à representação da respectiva expressão territorial acompanhados por: relatório que justifica a disciplina definida e planta de condicionantes que identifica as servidões e restrições de utilidade pública em vigor e os demais elementos que podem acompanhar os planos especiais de ordenamento do território. No ano de 2002, o Decreto Regulamentar nº3/2002, de 4 de Fevereiro, reconhecendo a existência de um número significativo de albufeiras públicas, destinadas a fins públicos, permite que existam utilizações e condições para usos secundários recreativos e turísticos que importa ordenar, em particular no plano de água e nas áreas envolventes, vem classificar um número significativo de albufeiras de águas públicas e, em razão da experiência adquirida com a elaboração e acompanhamento de diversos planos de ordenamento, considera a necessidade de reforçar as restrições às utilizações secundárias passíveis de ocorrer no plano de água e na zona envolvente das albufeiras cuja finalidade principal é o abastecimento público e, também, alargar para os 500m a faixa de protecção à albufeira naquelas em que as condicionantes às actividades secundárias não são tão determinantes mas exigem princípios e orientações de ordenamento. Em 2005, a Lei da Água (Lei nº 58/2005, de 29 de Dezembro), mantém a classificação adoptada no Decreto Regulamentar nº 2/88, de 20 de Janeiro ( as albufeiras de águas públicas podem ser consideradas: protegidas, condicionadas, de utilização limitada e de utilização livre ) e atribui aos planos de ordenamento das albufeiras de águas públicas a demarcação do plano de água, da zona reservada e da zona de protecção; a indicação do uso ou usos principais da água; a indicação das actividades secundárias permitidas, da intensidade dessas utilizações e da sua localização; a indicação das actividades proibidas e com restrições; os valores naturais e paisagísticos a preservar e, especifica, quais as acções interditas nas zonas de protecção das albufeiras, sem prejuízo de outras interdições constantes de legislação específica. A Lei da Água consagra no seu capítulo III as questões relativas ao ordenamento e planeamento dos recursos hídricos, especificando o âmbito e instrumentos de intervenção (que compreendem além dos Planos de Recursos Hídricos e das Medidas de Protecção e Valorização dos Recursos Hídricos, 2 Lei nº 48/98, de 11 de Agosto.

6 6 O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios os Planos Especiais de Ordenamento do Território, nos quais se integram os POAAP), e a articulação entre ordenamento e planeamento. Em 2009, o novo quadro de protecção legal dos recursos hídricos obrigou à adaptação da legislação existente sobre o regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público, que se encontrava dispersa por vários diplomas, alguns dos quais não conformes com o novo quadro legal. Em consequência, a antiga legislação foi revogada e a actual foi compilada num único diploma, que regula todas as albufeiras (Decreto-Lei n.º107/2009, de 15 de Maio). Este Decreto-Lei determina que o regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público conste nos POAAP, uma vez que incorrem sobre áreas protegidas e cujos valores e salvaguarda são de importância e interesse nacional. O regime preconizado tem como objectivo principal a protecção e valorização dos recursos hídricos associados às albufeiras, bem como do respectivo território envolvente, numa faixa que corresponde à zona terrestre de protecção. Mantém a largura desta faixa nos 500m, como regra geral, mas prevê a possibilidade do seu alargamento para um máximo de 1000m, nos caso em que seja elaborado um POAAP, e estabelece que dentro desta, a zona reservada passa a dispor de uma largura de 100m, o dobro da anteriormente fixada. Reclassifica as albufeiras de águas públicas de acordo com as suas características em: albufeira de utilização protegida, albufeira de utilização condicionada e albufeira de utilização livre 3. Em conformidade com a classificação atribuída a cada albufeira são estabelecidos os objectivos específicos dos respectivos POAAP e definidos os regimes de salvaguarda, protecção e gestão, fixando usos preferenciais, usos condicionados e interditos quer para o plano de água quer para a zona terrestre de protecção, de modo a garantir a harmonização das actividades e usos, com vista a alcançar ou manter o bom estado ecológico das águas. Determina, ainda, que na ausência de POAAP, aplica-se às albufeiras de águas públicas de serviço público e respectivas zonas de protecção, o regime de utilização consagrado no presente Decreto-Lei, definindo um conjunto de actividades interditas e condicionadas, consideradas as que mais contribuem para a degradação dos recursos hídricos. Em síntese, podermos concluir que a evolução do quadro legislativo mostra que a preocupação inicial, com a qualidade das massas de água das albufeiras e com a pressão sobre a sua envolvente, levou à produção de legislação com o objectivo de subordinar as actividades secundárias às finalidades para as quais as albufeiras foram construídas. Para tal, procedeu-se à sua classificação com a obrigatoriedade da elaboração de planos de ordenamento (projecto de albufeira (1971), plano de ordenamento (1991) e, denominados POAAP, em 1998, pela LBPOTU, que os considerou como PEOT), cujo âmbito e área de jurisdição foi sendo ampliado ao longo das últimas quatro décadas. A legislação, que nesta matéria foi sendo produzida, teve como finalidade a prossecução dos objectivos inicialmente estabelecidos e, em função da crescente procura das massas de água para actividades secundárias, do aumento da sua utilização no abastecimento público, da pouca eficácia obtida com a implementação dos planos de ordenamento entretanto concluídos e do crescente interesse estratégico destas massas de água no contexto do actual cenário de mudança climática, procurou regulamentar as utilizações secundárias e a ocupação das áreas de protecção e de reserva, de modo a preservar a qualidade da água e, ainda, a adaptar a legislação actual ao novo quadro legal que rege os recursos hídricos no final desta primeira década do século XXI. 3. Regime de protecção dos POAAP Os últimos 20 anos foram decisivos na evolução do planeamento e gestão dos recursos hídricos em Portugal. A entidade responsável por esta matéria passou a integrar a tutela do ambiente em 1985 e, dois anos após, em 1987, a aprovação da Lei de Bases do Ambiente (LBA) consagrou a água como uma das principais componentes ambientais. Contudo, foi com a criação 3 A nova classificação atribuída às albufeiras foi publicada pela Portaria nº 522/2009, de 15 de Maio.

7 José Eduardo Ventura, Lara M. Alves de Almeida 7 do Instituto da Água (INAG), em 1993, e sequente publicação de legislação, bem como com a imposição em executar os respectivos planos, que o processo de planeamento dos recursos hídricos se sagrou no quadro nacional (MAOTDR 2008) Primeira fase (1993/1999) Em 1993 surgem os primeiros POAAP, contextualizados pelo quadro legal à data 4. Neste ano são aprovados os primeiros planos: Castelo do Bode, Azibo, Caia (Castelo do Bode revisto em 2003 e o Azibo em revisão), seguidos dos de Gameiro, Alvito, Póvoa e Meadas, Vigia e Maranhão até Esta primeira série de planos vem ao encontro das condições institucionais da altura, razão pela qual se podem considerar como os que integram a primeira fase ou época de POAAP publicados em Portugal (fig. 1). Nesta fase, a análise dos objectivos específicos, estipulados nos POAAP, denota preocupações em harmonizar e conciliar as actividades proporcionadas pelas albufeiras assim como o urgente cumprimento das normas de qualidade estabelecidas no que respeita à preservação da qualidade da água, com vista a garantir o previsto abastecimento público. Quanto à articulação e compatibilização dos POAAP com outros planos e programas de diferente escala, reconhece-se a sua impossibilidade em relação aos instrumentos de ordem nacional ou regional que então não existiam e o interesse em relação aos planos municipais de ordenamento do território (os PDM), dificultado pelo facto destes, neste período, ainda não cobrirem todo o território nacional Segunda fase (2000/2005) Após um interregno de três anos, segue-se uma outra fase, em face de um quadro legal então fortalecido, com a publicação, entre 2001 e 2002, dos Planos de Bacia Hidrográfica (PBH) e do Plano Nacional da Água (2002). Este último, afirma-se como um instrumento estruturante da integração dos recursos hídricos na gestão e ordenamento do território. Nesta segunda fase, publicaram-se os POAAP de Cabril, Bouçã e Sta. Luzia, Caniçada, Montargil, Régua e Carrapatelo, Apartadura, Castelo de Bode (revisto), Monte Novo, Monte da Rocha, Alto Lindoso e Touvedo, Bravura, Cova do Viriato, Vilar, Divor, Pego do Altar, Santa Águeda e Pisco e Tapada Grande, este último no ano de 2005 (fig. 1). Neste período, os Planos passam a usufruir da figura de PEOT, concedida pela LBPOTU 5, Assim, os Planos de Ordenamento de Albufeiras afiguram-se como Instrumentos de Gestão Territorial (IGT), de natureza especial e cariz regulamentar, tendo em vista a prossecução de objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais (MAOTDR 2008). A publicação dos POAAP foi retomada no ano de 2002, incorporando indicações e conhecimentos do território que os Planos de Bacia Hidrográfica (PBH) trouxeram ao panorama nacional dos recursos hídricos. Os PBH determinaram uma escala de intervenção própria no ordenamento do território na medida em que definem orientações de valorização, protecção e gestão da água para a unidade de bacia hidrográfica ou agregação de pequenas bacias hidrográficas. Neste sentido, as orientações provenientes destes planos de ordem superior, embora de cariz estratégico, gozam de uma visão global da bacia hidrográfica onde se integra cada albufeira. Deste modo, os POAAP publicados após a entrada em vigor dos PBH apresentam preocupações mais vocacionadas para a salvaguarda e defesa da qualidade dos recursos naturais, impondo mesmo como objectivos, para além da compatibilização dos diferentes usos e 4 DL n.º 502/71 de 18/11; Dec. Regulamentar n.º 2/88 de 20/01 e Dec. Regulamentar n.º 37/91 de 23/07 5 Embora a LBOTU tenha sido publicada em 1998, só um ano mais tarde, com o DL n.º 380/99, de 22 de Setembro, se desenvolvem as bases da política de ordenamento do território e do urbanismo nela estabelecidas.

8 8 O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios actividades, já explicito nos POAAP anteriores, a definição de regras para a utilização do plano de água e zona envolvente das albufeiras, a identificação das áreas mais adequadas para a prática de actividades recreativas no plano de água, a definição de regras e medidas para usos e ocupações do solo com vista a gerir a área objecto do Plano, numa perspectiva dinâmica e interligada. Do ponto de vista da articulação com outros instrumentos afirma-se o objectivo de garantir a articulação com os objectivos tipificados para o PBH. Nesta segunda fase, incluída nas medidas de salvaguarda e defesa dos recursos naturais, aparece, pela primeira vez, como objectivo específico, a definição das capacidades de carga para a utilização do plano de água e zona envolvente nos POAAP das Albufeiras de Monte da Rocha e Santa Águeda e Pisco. Esta disposição foi uma novidade pois não era, à data, uma obrigação. Contudo, mais tarde, acabou foi reconhecida como necessária e adoptada no quadro da actual moldura legal Terceira fase (2006/2010) Em 2005 a entrada em vigor da Lei da Água determinou o enquadramento para a gestão das águas superficiais, como o objectivo de evitar a continuação da degradação, proteger e melhorar o estado dos ecossistemas aquáticos, o qual obriga à adopção de medidas impeditivas da degradação dos recursos hídricos, uma vez que foi estabelecida pela Directiva Quadro da Água a meta de alcançar o bom estado das massas de água 6, em todos os estados membros, até Dezembro de Uma vez imposta esta missão pela Lei da Água, os planos publicados a partir de então integram uma terceira fase, da qual fazem parte os POAAP das albufeiras de Alqueva e Pedrogão, Enxoé, Aguieira, Campilhas, Crestuma-Lever, Fonte Serne, Odivelas, Santa Clara, Funcho e Arade, Idanha, Tapada Pequena, Vale do Gaio, Sabugal, Magos, Fronhas, São Domingos e Roxo, este último publicado em 2009 (fig. 1). Nesta fase, aos anteriores objectivos específicos expressos nos precedentes POAAP, juntam-se questões como por exemplo a identificação das áreas sujeitas a riscos de natureza diversa, como a instabilidade das vertentes e respectivas medidas correctivas e de conservação. Do ponto de vista dos objectivos previstos nestes POAAP, salvaguarda-se que, embora o actual quadro legal só tenha sido publicado posteriormente, os POAAP desta fase aproximam-se já das disposições expressas na actual legislação, mostrando um esforço de compatibilização com as linhas de orientação nacionais, mesmo sem haver ainda suporte legal concreto para estes IGT. No final do ano de 2005, a Lei da Água determinou a necessidade de um novo regime de utilização dos recursos hídricos e respectivos títulos. Esta Lei, assim como o regime jurídico de utilização dos recursos hídricos (DL n.º 226-A/2007, de 31 de Maio, DL n.º 46/94, de 22 de Fevereiro) e da Lei da titularidade destes (Lei n.º 54/2005 de 15 de Novembro), estabelecem o actual regime de protecção dos Recursos Hídricos. Em face desta moldura legal houve necessidade em adaptar o anterior regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público, incluindo os respectivos leitos e margens, bem como os terrenos integrados na zona terrestre de protecção, após a sua classificação, tendo sido publicada, para o efeito, nova legislação, em 2009 (DL n.º107/2009 de 15 de Maio), e cujos objectivos gerais do regime de protecção visam para além de proteger e valorizar os recursos hídricos associados às albufeiras, devem: garantir o bom estado ecológico ; proteger e valorizar o território envolvente das albufeiras com o fim de 6 Considera-se bom estado das águas superficiais o estado global em que se encontra uma massa de água superficial quando os seus estados ecológico e químico são considerados pelo menos bons (Lei n.º58/2005 de 29 de Dezembro).

9 José Eduardo Ventura, Lara M. Alves de Almeida 9 assegurar a qualidade e quantidade dos recursos hídricos e dos ecossistemas aquáticos ; garantir o desenvolvimento do uso ou usos principais das albufeiras ; garantir que as actividades secundárias da albufeira de águas públicas não comprometem o uso ou usos principais ; harmonizar entre si as diversas actividades secundárias ; garantir a integridade da paisagem associada aos recursos hídricos objecto de protecção ; controlar as situações de degradação ambiental e garantir a segurança de pessoas e bens em situações de risco associado a cheias e inundações, bem como prevenir riscos ou perigos decorrentes da utilização da albufeira. 1ª Fase 2ª Fase 3ª Fase PBH PNA Lei Água Novo Quadro Legal Fig. 1: Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas aprovados Após a entrada em vigor do actual quadro legal, apenas um POAAP foi publicado (albufeira de Odelouca no ano de 2009), que podemos considerar como um primeiro POAAP de uma nova geração. Em face da actualização do quadro legal e da sua concordância com o quadro estratégico europeu, o regime de protecção dos recursos hídricos desfruta de um momento particular, aliado a uma estabilidade do corpo hierárquico dos IGT, ou seja, ao actual quadro legal dos recursos hídricos junta-se a capacidade de articulação efectiva entre IGT, na medida em que o sistema de gestão territorial preconizado pela LBPOTU e pelo regime jurídico dos IGT está estabilizado nas suas diversas escalas. Acredita-se, por isso, que os POAAP desta nova geração reúnem condições para esbater as conflitualidades presentes entre os POAAP e os restantes IGT, em concreto ao nível municipal, e que conforme qualificado por MAOTDR 2008 conflituam [POAAP] frequentemente com as regras de ocupação do território estabelecidas em PMOT, por serem mais restritivas. 4. Evolução da Classificação das Albufeiras de Águas Públicas de Serviço Público O Decreto Regulamentar nº 2/88, de 20 de Janeiro, regulamentou o disposto no Decreto Lei nº 502/71, de 18 de Novembro, classificando, como foi já referido, as albufeiras de águas públicas em protegidas, condicionadas, de utilização limitada e de utilização livre. A lista publicada no referido Decreto Regulamentar classificou um total de 104 albufeiras das quais 47% foram consideradas protegidas, 28% como condicionadas, 15% de utilização limitada e 10% de utilização livre. Esta situação revela a preocupação em restringir fortemente a utilização das

10 10 O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios albufeiras, atribuindo a 75% das albufeiras de águas públicas o estatuto de protegidas e condicionadas. Em 2002, o Decreto Regulamentar nº 3/2002, de 4 de Fevereiro, tendo em conta a legislação anterior, classifica mais 53 albufeiras atribuindo o estatuto de protegida a 74% delas e de utilização livre às restantes 26%. Continua, assim, a evidenciar-se um objectivo de condicionar as actividades secundárias na maioria das albufeiras de águas públicas, neste caso com recurso à utilização apenas das classes extremas (protegida ou de utilização livre). Com a publicação do Decreto-Lei n.º107/2009 de 15 de Maio, as albufeiras de águas públicas de serviço público foram reclassificadas, de acordo com as suas características, em albufeiras de utilização protegida, albufeiras de utilização condicionada e albufeiras de utilização livre, eliminando-se as albufeiras de utilização limitada existente na legislação anterior 7. A análise da reclassificação das albufeiras, em que se que extingue a categoria das albufeiras de utilização limitada (fig 2) mostra que, a nível nacional, houve, também, um reforço das classes extremas (albufeiras protegidas e livres). Quanto às albufeiras da classe de utilização limitada, num total de 16, 10 passaram, no actual diploma, a utilização livre e 6 a protegidas. Saliente-se, ainda que 5 das condicionadas e 7 de utilização livre na classificação antiga passaram a protegidas. Os cenários de evolução do clima, prevêem um aumento da temperatura e uma diminuição do totais pluviométricos, acompanhados por uma maior concentração da precipitação no Inverno, ao longo deste século e com especial relevância no Sul do país, com inevitável redução das disponibilidades hídricas e reforço do actual valor estratégico das massas de água a nível nacional e sobretudo no Sul. Em consequência, analisou-se, também, a reclassificação das albufeiras de águas públicas de serviço público nesta região, considerando-se, para tal, o conjunto de albufeiras das bacias hidrográficas do Sado/Mira, Guadiana e Ribeiras do Algarve (fig. 3). No Sul, não há albufeiras com regime de protecção do tipo condicionada, e do total das 35 existentes, 27 mantiveram a classificação e as 8 restantes, que correspondiam às de utilização limitada, 2 passaram a protegidas e 6 a utilização livre, numa evolução, pelo menos aparentemente, em contradição com a previsão de uma escassez de água mais acentuada nas regiões meridionais. Em relação às albufeiras de águas públicas de serviço público, das 157 classificadas com este estatuto, só 41 possuem POAAP aprovado. Contudo, refira-se que, neste caso, as do Sul estão em vantagem, pois embora menos numerosas (35), mais de metade (19) possuem POAAP. Do total das 35 albufeiras classificadas no Sul, destaque-se o facto de 16 terem sido consideradas estratégicas na última situação de seca, o que confirma o interesse acrescido da preservação das massas de água da região para o abastecimento nas situações de seca. No entanto, esta preservação não está devidamente acautelada no estatuto de protecção destas albufeiras pois, no conjunto das referidas 16 consideradas como estratégicas, 11 são já protegidas mas 5 ainda se mantêm como sendo de utilização livre. 7 A reclassificação das albufeiras de águas públicas de serviço público foi feita pela Portaria nº 522/2009, de 15 de Maio.

11 José Eduardo Ventura, Lara M. Alves de Almeida 11 Classificação anterior Classificação actual Fig. 2: Alterações de classificação das albufeiras de águas públicas de acordo com Portaria 522/2009 de 15 de Maio, no contexto do País. Classificação anterior Fig. 3: Alterações de classificação das albufeiras de águas públicas de acordo com Portaria 522/2009 de 15 de Maio, no Sul do País. 5. Desafios Em resultado da aprovação de importantes documentos estratégicos enunciados, entre os quais a Lei da Água, surgem no quadro nacional dos recursos hídricos novos desafios, que impõem uma integração de políticas sectoriais, uma alteração de competências instituídas e, mesmo, o aparecimento de novas entidades como as Administrações de Região Hidrográfica (ARH) que actuam na gestão da água e no domínio hídrico. Como foi demonstrado, o regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público está previsto pela execução dos POAAP e, pelo novo quadro legal que prevê disposições de protecção também para albufeiras que ainda não estejam abrangidas por POAAP, promovendo, desta forma, uma protecção para estas massas de água. Entende-se, assim, que as imposições do actual quadro legal constituem uma oportunidade, na medida em que a caracterização do estado da água estabelece uma obrigatoriedade que revelará as condições actuais dos recursos hídricos e o reconhecimento do mau estado das massas de água. Também a definição da intensidade das actividades secundárias e a determinação das capacidades de carga para a utilização das albufeiras são

12 12 O regime de protecção das albufeiras de águas públicas de serviço público objectivos e desafios novas obrigações na elaboração dos POAAP que concorrem para uma melhor adequação e adaptação ao caso concreto de cada albufeira. Deste modo, estamos numa nova fase de POAAP e até mesmo numa nova geração de planos, que se prevê mais eficaz em matéria de salvaguarda da qualidade dos recursos hídricos, em particular nas albufeiras protegidas destinadas ao abastecimento público. A este propósito refira-se o caso do Plano de Ordenamento da Albufeira de Castelo do Bode, que foi dos primeiros planos a ser executado (em 1993) e cujas medidas foram insuficientes para preservar a boa qualidade da massa de água. A ineficácia deste plano, com consequências nefastas para a qualidade da água, numa albufeira estratégica ao abastecimento de mais de dois milhões de habitantes, levou a que se tivesse avançado para a sua revisão em Por outro lado, a utilização das albufeiras têm vindo a adquirir novas funções, com a emergência e aumento de protagonismo das actividades de âmbito lúdico-recreativo e desportivas, relegando para segundo plano utilizações como o abastecimento de água, situação essa, que obriga os IGT a promoverem medidas de compatibilização entre usos, de modo a garantir que as actividades secundárias das albufeiras de águas públicas não comprometam o uso ou usos principais, em especial nas utilizadas para o abastecimento público. Note-se que a preocupação em compatibilizar usos e actividades secundárias nas albufeiras esteve presente desde o primeiro diploma legal. No entanto, este objectivo nem sempre foi alcançado com a aplicação dos IGT. Também a articulação dos POAAP com os restantes IGT é agora concretizável, face à estabilização da hierarquia do sistema de gestão territorial. Contudo, tal como no passado, o sistema de gestão territorial, que se organiza num quadro de interacção coordenada a três escalas (nacional, regional e municipal), continua a sofrer de discordância temporal, na medida em que os planos se encontram desactualizados, dificultando a articulação entre instrumentos e a complementaridade de políticas. Alguns dos IGT, estruturantes para o planeamento e gestão dos recursos hídricos e para o desenvolvimento dos POAAP, como são os PBH, encontram-se em fase de revisão. Em consequência prevalecem os PDM como instrumentos decisivos na gestão das albufeiras de águas públicas, uma vez que são eles que estabelecem as regras para o uso e transformação do solo. No entanto, como o sistema de gestão territorial se encontra em revisão por todo o país, espera-se que as incompatibilizações sejam atenuadas e que esta fase de revisões sirva também para melhorar as interacções entre a gestão da água e o ordenamento destes territórios. O caminho que agora se perspectiva passa pela aposta na coordenação entre instrumentos, em resultado da publicação dos PBH e do modo como serão transpostos para os POAAP e PMOT de segunda geração. Apesar das melhorias no sistema de protecção das massas de água e das exigências legais de coordenação e complementaridade entre planos, a análise feita permite verificar que no actual contexto de mudança climática, com consequências gravosas nas disponibilidades hídricas nas regiões meridionais, a classificação das albufeiras nesta região ainda mantém como sendo de utilização livre um conjunto de albufeiras consideradas estratégicas, aquando da última seca e, para as quais, é premente assegurar um nível de protecção que não é consentâneo com o seu actual estatuto de utilização livre.

13 José Eduardo Ventura, Lara M. Alves de Almeida 13 Bibliografia Almeida, A. B. (2000) Reflexões sobre o Planeamento da Água e a Situação Portuguesa, Recursos Hídricos - Revista da APRH, Lisboa, vol. 21, nº 1, p Alves de Almeida, L. (2009) O Planeamento e Gestão da Albufeira de Castelo do Bode. Uma Reflexão sobre os Planos de Ordenamento de Albufeiras de Águas Públicas, Dissertação de Mestrado em Gestão do Território, Faculdade de Ciências Sociais e Humanas da Universidade Nova de Lisboa, Lisboa. Alves de Almeida, L. (2009) O Planeamento e Gestão das Albufeiras de Águas Públicas de Serviço Público, Actas do VII Congresso da Geografia Portuguesa, 26 a 28 de Novembro, Universidade de Coimbra, (no prelo). Comissão Europeia (2008) Alterações Climáticas e Segurança Internacional, Conselho da Comissão Europeia, Bruxelas. Comissão para a Seca (2005) Relatório de Balanço. Seca 2005, Comissão de Gestão de Albufeiras. Correia, F. N. (2000) O Planeamento dos Recursos Hídricos como Instrumento de Política de Gestão da Água, Recursos Hídricos - Revista da APRH, Lisboa, vol. 21, nº 1, p Cunha, L. V. (2002) Perspectivas da gestão da água para o século XXI: desafios e oportunidades, Recursos Hídricos - APRH, Vol.23 nº 2, Lisboa, p Henriques, S. T. (2003) A Electrificação Nacional: o ciclo das grandes barragens , [Acedido no mês de Janeiro de 2009] htpp:// MAOTDR (2008) Articulação entre a Gestão da Água e o Ordenamento do Território, 1ª Edição, Ministério do Ordenamento e do Desenvolvimento Regional, Lisboa. Oliveira, Fernanda Paula (2007) Planos especiais de ordenamento do território: tipicidade e estado da arte, RevCEDOUA Revista do Centro de estudos do Direito do Ordenamento, do Urbanismo e do Ambiente, n.º 17 Ano IX pp Oliveira, J. Santos (2005) Bases de uma Gestão Ambiental Correcta de Recursos Hídricos em Portugal, Recursos Hídricos - APRH, vol. 16, n.º 13, pp INAG; DGEG; REN (2007) Programa Nacional de Barragens com Elevado Potencial Hidroeléctrico, Projecto de Programa e Relatório Ambiental, Instituto da Água, Direcção Geral de Energia e Geologia, Redes Energéticas Nacionais. Santos & Miranda (eds) (2006) Alterações Climáticas em Portugal. Cenários, Impactos e Medidas de Adaptação, Projecto SIAM II, Gradiva, Lisboa.