PARECER. Questão jurídica

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1 DIVULGAÇÃO DE PARECER DO CONSELHO CONSULTIVO N.º 9/ CC /2018 N/Referência: P.º C.P. 27/2017 STJSR-CC Data de homologação: Consulente: Departamento de Gestão e Apoio Técnico-Jurídico aos Serviços de Registo - Setor Técnico-Jurídico dos Serviços de Registo. Assunto: Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto (Regime Jurídico da Estruturação Fundiária) Isenção emolumentar prevista no artigo 51.º, n.º 1, da referida Lei Sua aplicação ao registo predial. Palavras-chave: Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto Estruturação Fundiária Isenção emolumentar Artigo 51.º, n.º 1. PARECER Questão jurídica A questão jurídica que foi colocada à apreciação do Conselho Consultivo é a de saber se é ou não aplicável aos registos de aquisição de prédios rústicos destinados a emparcelamento rural a isenção emolumentar prevista no artigo 51.º, n.º 1, da Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, que aprovou o Regime Jurídico da Estruturação Fundiária, atenta a sua redação, que estipula que Estão isentos de emolumentos todos os atos e contratos necessários à realização das operações de emparcelamento rural, bem como o registo de todos os direitos e ónus incidentes sobre os novos prédios rústicos daí resultantes e, de uma forma mais ampla, determinar a aplicação desta isenção emolumentar aos atos de registo predial conexos com o emparcelamento rural. Pronúncia 1. A Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto, entrou em vigor em 26 de setembro de 2015, e, de acordo com o seu artigo 1.º, estabelece o regime da estruturação fundiária, com o objetivo de criar melhores condições para o desenvolvimento das atividades agrícolas e florestais de modo compatível com a sua gestão sustentável nos domínios económico, social e ambiental, através da intervenção na configuração, dimensão, qualificação e utilização produtiva das parcelas e prédios rústicos. 1/7

2 1.1. Na origem da citada Lei estiveram um Projeto de Lei (Projeto de Lei n.º 157/XII/1.ª de 3/02/2012) e uma Proposta de Lei (Proposta de Lei n.º 307/XII/4.ª de 18/03/2015), destacando-se, das respetivas exposições de motivos, a afirmação da necessidade de se tornarem mais eficazes as ações de estruturação fundiária e da importância de se estabelecerem regras mais claras sobre o emparcelamento de prédios rústicos, e a consideração de que seria fundamental que fossem estabelecidas algumas isenções e incentivos de caráter emolumentar e fiscal, que permitissem reduzir os encargos a suportar pelos particulares e pelas empresas no âmbito das medidas de estruturação fundiária; 1.2. Com o aludido objetivo, no âmbito registal, para além do registo oficioso e gratuito da anexação de descrições nos termos e para os efeitos do artigo 50.º, n.º 4 1, o Capítulo VI do Regime Jurídico da Estruturação Fundiária (RJEF) consagra algumas Isenções e incentivos, designadamente isenções de emolumentos. De acordo com o artigo 51.º, n.º 1, estão isentos de emolumentos todos os atos e contratos necessários à realização das operações de emparcelamento rural, bem como o registo de todos os direitos e ónus incidentes sobre os novos prédios rústicos daí resultantes Ora, antes de observarmos mais atentamente a redação da norma, importa primeiro circunscrever a sua aplicação. Com efeito, o preceito tem apenas por objeto o instrumento de estruturação fundiária identificado como emparcelamento rural O Código Civil (CC) define emparcelamento como o conjunto de operações de remodelação predial destinadas a pôr termo à fragmentação e dispersão dos prédios rústicos pertencentes ao mesmo titular, com o fim de melhorar as condições técnicas e económicas da exploração agrícola, e elucida que os termos em que devem ser realizadas as operações de emparcelamento são fixados em legislação especial (artigo 1382.º); É precisamente a citada Lei n.º 111/2015, que, atualmente 3, entre o mais, regula as condições das operações de emparcelamento da propriedade rústica. Agrupa as normas em oito capítulos: no Capítulo I contém as disposições gerais; no Capítulo II dispõe sobre o emparcelamento rural; no Capítulo III regulamenta a valorização fundiária; no Capítulo IV estabelece as disposições comuns ao emparcelamento integral e à valorização fundiária; no Capítulo V estipula o regime do fracionamento; no Capítulo VI determina as isenções e incentivos; no Capítulo VII consagra o regime sancionatório; e o Capítulo VIII é dedicado às disposições complementares, finais e transitórias. 1 Sobre este assunto vide Processo C.P. 39/2016 STJ-CC, p Sublinhámos. 3 Anteriormente o regime de emparcelamento rural constava fundamentalmente dos Decretos-Lei n.º 384/88, de 25 de outubro e n.º 103/90, de 22 de março, os quais foram revogados pelo diploma em análise (cf. artigo 64.º). 2/7

3 O artigo 3.º, das disposições gerais, circunscreve os instrumentos de estruturação fundiária: a) o emparcelamento rural; b) a valorização fundiária; c) o regime de fracionamento dos prédios rústicos; d) os planos territoriais intermunicipais ou municipais; e e) a bolsa nacional de terras para utilização agrícola, florestal ou silvopastoril, designada por bolsa de terras De acordo com a referida Lei n.º 111/2015, podem ser desenvolvidas operações de emparcelamento rural sempre que a localização, a fragmentação, a dispersão, a configuração ou a dimensão dos prédios rústicos impeçam ou dificultem o desenvolvimento das atividades agrícolas ou florestais, a conservação e salvaguarda dos recursos e dos valores naturais, da biodiversidade e da paisagem (artigo 4.º, n.º 2); a superfície máxima resultante do redimensionamento de explorações agrícolas ou florestais com vista à melhoria da estrutura fundiária da exploração é fixada por portaria do membro do Governo responsável pela área do desenvolvimento rural (artigo 4.º, n.º 3) 4 ; as operações de emparcelamento rural determinam a reunião da propriedade num único prédio rústico por titular e a eliminação de situações de prédios encravados, estando sujeitas a registo predial as alterações prediais resultantes das operações de emparcelamento rural (artigo 5.º); e podem assumir duas formas: a) emparcelamento simples; e b) emparcelamento integral (artigo 6.º) O emparcelamento simples, cuja delimitação exata é efetuada pelo artigo 7.º 5, é de iniciativa dos proprietários ou pode resultar de um acordo entre os proprietários e as freguesias ou os municípios (artigo 8.º), a quem cabe garantir a elaboração e execução do concernente projeto, sendo que, ressalvando a hipótese de aquisições de prédio confinante, o projeto de emparcelamento simples há de ser apresentado para ser aprovado pelo município territorialmente competente ou pela Direção Geral de Agricultura e Desenvolvimento Rural nos casos em que o município é o proponente (artigo 9.º) 6 ; A noção de emparcelamento integral consta do artigo 12.º 7, está condicionado à verificação de certos pressupostos (artigo 13.º) e a iniciativa para as operações de emparcelamento integral pertence ao Estado ou aos 4 Cfr. Portaria n.º 219/2016, de 9 de agosto. 5 Consiste na correção da divisão parcelar de prédios rústicos ou de parcelas pertencentes a dois ou mais proprietários ou na aquisição de prédios contíguos, através da concentração, do redimensionamento, de retificação de estremas e da extinção de encraves e de servidões e outros direitos de superfície. O emparcelamento simples pode também integrar obras de melhoramento fundiário. 6 No sítio da DGADR ( podem consultar-se projetos de emparcelamento rural em curso. 7 Consiste na substituição de uma estrutura predial defeituosa da propriedade rústica, por outra que permita concentrar a área dos prédios pertencentes a cada proprietário no menor número possível de prédios, associada à realização de melhoramentos fundiários, permitindo ainda aumentar a superfície dos novos prédios mediante incorporação de terrenos da reserva de terras. É realizada normalmente em zonas de grande potencial agrícola e com deficiente estrutura fundiária. 3/7

4 municípios (artigo 14.º). A elaboração dos projetos de emparcelamento integral depende da autorização do membro do Governo responsável pelas áreas da agricultura e desenvolvimento rural, devendo ser promovida a anotação no registo predial do despacho de autorização (artigo 16.º), obriga à existência de uma comissão de emparcelamento (artigo 17.º), sendo, a final, aprovados os projetos por resolução do Conselho de Ministros onde se declara: a utilidade pública para expropriação com carácter urgente das parcelas e dos prédios rústicos; a desafetação do domínio público ou a aquisição, consoante o caso, das parcelas e dos prédios rústicos cuja inclusão na reserva de terras tenha sido prevista; e a inutilização ou alteração das descrições e a extinção dos efeitos das inscrições prediais referentes aos prédios abrangidos pelo emparcelamento logo que se proceda às correspondentes novas inscrições (artigo 22.º) No prazo de um ano após a conclusão do projeto, é feita a entrega dos novos prédios resultantes da remodelação predial sendo lavrado um auto, que constitui prova dos atos ou factos que dele constem, designadamente para o registo de aquisição dos prédios resultantes da remodelação predial a favor dos proprietários e o registo de quaisquer outros direitos, ónus ou encargos, designadamente o ónus de não fracionamento, cabendo aos proprietários dos prédios resultantes da remodelação predial promover os registos referidos. De acordo com o artigo 27.º, para os prédios resultantes de emparcelamento integral são transferidos todos os direitos, ónus ou encargos de natureza real, bem como os contratos de arrendamento que incidiam sobre os prédios anteriormente pertencentes ao mesmo titular Em face do disposto no artigo 30.º, os prédios resultantes de operações de emparcelamento simples não podem ser fracionados durante o período de 15 anos a partir da data do seu registo; e os prédios resultantes de emparcelamento integral não podem ser fracionados durante o período de 25 anos contados a partir da data do seu registo, não podendo, em qualquer caso, do fracionamento resultar prédios com área inferior ao dobro da unidade de cultura, devendo os respetivos ónus de não fracionamento ser inscritos no registo predial. 2. Com a explanação efetuada, o que pretendemos evidenciar primeiro é que a isenção prevista no artigo 51.º, n.º 1, para o registo de todos os direitos e ónus, só se aplicará aos atos de registo a efetuar no âmbito dos artigos 7.º e seguintes ou 12.º e seguintes da Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto 8, devendo resultar comprovado que o emparcelamento foi efetuado ao abrigo da mencionada Lei 9 ; 8 Salientamos que o artigo 28.º, n.º 34, do Regulamento Emolumentar dos Registos e do Notariado (RERN) prevê que os emolumentos devidos pela realização de atos de registo de factos relativos a prédio rústico ou misto a disponibilizar, ou disponibilizado, na bolsa de terras a que se refere a lei que cria a bolsa nacional de terras para utilização agrícola, florestal ou silvopastoril, designada por Bolsa de terras e relacionados com a finalidade dessa disponibilização, são reduzidos em 75 %. 9 Por exemplo, por certidão do município comprovativa da aprovação do emparcelamento simples. 4/7

5 2.1. Depois, definir que atos de registo abrange. Ao longo da exposição fomos sinalizando uma série de atos que deverão dar origem a registos prediais, uns sem tributação emolumentar prevista, outros com gratuitidade ou redução regulada e outros ainda sujeitos, por regra, a tributação emolumentar Contudo, em face do disposto no artigo 51.º, n.º 1, estão isentos de emolumentos todos os atos e contratos necessários à realização das operações de emparcelamento rural, bem como o registo de todos os direitos e ónus incidentes sobre os novos prédios rústicos daí resultantes ; 2.3. Uma interpretação da disposição legal baseada apenas no seu texto gramatical, na letra da lei expressa na última parte da norma, levaria o jurista ou aplicador do direito a extrair o sentido de que a norma isenta de emolumento registal apenas os registos a efetuar nos prédios resultantes do emparcelamento (nos novos prédios ). Concretizando, essa interpretação conduziria a que no caso de emparcelamento simples a isenção abrangeria, nomeadamente, o registo do ónus de não fracionamento previsto no artigo 30.º, n.º 4, mas já não, por hipótese, a aquisição de prédio contíguo (mas que estaria isenta do Imposto Municipal sobre as Transmissões Onerosas de Imóveis e de Imposto do Selo, por força do disposto no artigo 51.º, n.º 2!) e a anexação deste prédio a outro do mesmo titular (mas já seria gratuita a anexação de descrições de prédios rústicos contíguos com uma área global inferior à unidade de cultura, nos termos do artigo 50.º!), ainda que ambos realizados no contexto dos artigos 7.º e seguintes da Lei n.º 111/2015. Será que foi essa a intenção do legislador? É que, para além das supra intercaladas incoerências, relativamente aos emolumentos devidos pelos atos e contratos necessários à realização das operações de emparcelamento rural, a norma refere-se expressamente a todos. Não deveremos antes fazer uma leitura global da norma e interpretá-la de seguida? 2.4. Antes disso, de acordo com o artigo 9.º, n.º 1, do CC, a interpretação não deve cingir-se à letra da lei, mas reconstituir a partir dos textos o pensamento legislativo, tendo sobretudo em conta a unidade do sistema jurídico, as circunstâncias em que a lei foi elaborada e as condições específicas do tempo em que é aplicada; 10 De relembrar que o Despacho n.º 75/2009 de 27-05, relativo à participação emolumentar dos atos que beneficiam de isenção ou redução, motivado, designadamente, pela incompatibilidade do disposto no artigo 1.º, n.º 2, do RERN com o conceito de emolumento único, estabeleceu que os serviços de registo deixassem de cobrar qualquer quantia a título de participação emolumentar ao abrigo da referida disposição legal. 11 Em bom rigor, a isenção deveria estar prevista no artigo 28.º do RERN (cfr. artigo 7.º do Decreto-Lei n.º 322-A/2001, de 14 de dezembro). Acreditamos, contudo, que só por mero esquecimento não foi ainda inserida esta isenção no artigo 28.º do RERN (cfr., para situações similares, os Processos n.º Div. 1/2002 DSJ-anexo VII, BRN 4/2005, n.º C.P. 41/2011 SJC-CT e n.º C.Co. 11/2016 STJ-CC). Na verdade, manifestação da importância desta isenção é também o facto de que a norma revogatória constante do referido Decreto-Lei n.º 322-A/2001 ter cuidado, na altura, de deixar em vigor o preceito que previa isenção de quaisquer emolumentos para os atos e contratos necessários à realização de operações de emparcelamento artigo 2.º, n.º 3, d) do Decreto-Lei n.º 322-A/2001 e artigo 53.º do Decreto-Lei n.º 103/90, de 22 de março. 5/7

6 2.5. Ora, sabemos que foi intenção do legislador estabelecer isenções de caráter emolumentar e fiscal que permitissem reduzir os encargos a suportar pelos particulares e pelas empresas no âmbito das medidas de estruturação fundiária. Como vimos, por exemplo, estão isentos de IMT e IS as transmissões de prédios rústicos ocorridas em resultado de operações de emparcelamento rural realizadas ao abrigo da Lei n.º 111/2015, pelo que seria certamente da vontade do legislador que, de igual modo, estivessem isentos de emolumentos os registos dessas transmissões. De igual modo, causaria estranheza que fosse intenção do legislador determinar como gratuitos os atos de anexação de descrições de prédios rústicos contíguos com uma área global inferior à unidade de cultura, mas já não isentar a anexação de prédios contíguos no âmbito das operações de emparcelamento rural; 2.6. Tendo o legislador presente que quer o fracionamento de prédios rústicos quer o emparcelamento rural são instrumentos fundamentais em matéria de estruturação fundiária e que é imperioso aperfeiçoar, criar e desenvolver instrumentos que promovam e facilitem a criação de empresas ou explorações agrícolas e florestais sustentáveis e que dinamizem o mercado da terra, em ordem à qualificação e valorização dos territórios rurais e ao desenvolvimento sustentável, a vertente finalística ou teleológica da norma só pode ser a de favorecer e dinamizar o emparcelamento de prédios rústicos, pelo que é forçoso concluir que a norma em análise deve ser interpretada no sentido de isentar todos os atos de registo necessários à concretização registal das operações de emparcelamento rural realizadas no âmbito dos artigos 7.º e seguintes ou 12.º e seguintes da Lei n.º 111/2015, de 27 de agosto 12 ; 2.7. Por fim, é simples de ver que, o considerado pensamento legislativo encontra no texto completo do preceito constante do n.º 1 do artigo 51.º, ainda que imperfeitamente expresso, um mínimo de correspondência verbal (artigo 9.º, n.º 2, do CC); Com efeito, se, por um lado, a norma compreendida globalmente cobre todos os atos de registo, por outro lado, a redação constante do atual artigo 51.º, n.º 1, que vimos analisando, sucedeu ao artigo 52.º do Decreto-Lei n.º 103/90, de 22 de março, o qual tinha os termos seguintes: Os atos e contratos necessários à realização das operações previstas nas alíneas a) e b) do n.º 1 do artigo anterior 13 gozam de isenção de quaisquer emolumentos, o que quer significar que, agora, o legislador, ciente da inexistência de isenção a nível registal, aditou a isenção 12 Tal como a redução prevista no artigo 28.º, n.º 4, do RERN, abrange os atos de registo de factos relativos a prédio rústico ou misto a disponibilizar, ou disponibilizado, na bolsa de terras a que se refere a lei que cria a bolsa nacional de terras para utilização agrícola, florestal ou silvopastoril, designada por Bolsa de terras e relacionados com a finalidade dessa disponibilização. 13 a) As transmissões resultantes de operações de emparcelamento realizadas ao abrigo do presente diploma; b) A transmissão de terreno confinante com prédio do adquirente não abrangida pela alínea anterior, se da junção resultar uma parcela de terreno apto para cultura que não exceda o dobro da unidade de cultura fixada para a região ou se, embora excedendo esse limite, a junção contribuir para a constituição de exploração agrícola economicamente viável de tipo familiar. 6/7

7 relativa aos registos de todos os direitos e ónus, sem pretender, segundo cremos, que os todos os atos e contratos estivessem isentos de emolumentos e apenas alguns atos de registo o estivessem. Com o que, julgamos ter respondido à questão colocada. ******* Parecer aprovado em sessão do Conselho Consultivo de 14 de fevereiro de Blandina Maria da Silva Soares, relatora, Maria Madalena Rodrigues Teixeira, Luís Manuel Nunes Martins, António Manuel Fernandes Lopes. Este parecer foi homologado pelo Senhor Presidente do Conselho Diretivo, em /7