O Impacto da Resolução nº 13/2012 do Senado Federal no Sistema FUNDAP e suas Consequências nas Finanças dos Municípios da Grande Vitória

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1 Copyright Todos os direitos reservados Revisado em Junho 2013 Aceito em Setembro 2013 O Impacto da Resolução nº 13/2012 do Senado Federal no Sistema FUNDAP e suas Consequências nas Finanças dos Municípios da Grande Vitória Neusa Duque Zonta 1, Zilanda Couto de Araújo 1, Rogério Zanon Silveira 2* 1 Discente da Faculdade de Estudos Sociais do Espírito Santo, ES, Brasil 2 Docente convidado da Faculdade de Estudos Sociais do Espírito Santo, ES, Brasil * rsilveira@sefaz-es.gov.br Resumo Este estudo teve por objetivo analisar o impacto nas finanças dos municípios da Grande Vitória em decorrência da redução das alíquotas de ICMS nas operações de importação, acarretando reflexos nas operações realizadas por meio do mecanismo FUNDAP. O trabalho aborda o funcionamento do mecanismo de incentivo às importações realizadas por meio de empresas sediadas no Espírito Santo, discorre sobre receita pública e sua repartição, e passa pelas mudanças trazidas pela Resolução nº 13/2012 SF, além de conceitos de incentivos fiscais e financeiros. Apresenta informações relativas à arrecadação no ano 2012 e estimativas para o ano de 2013, a partir das quais são estudados os impactos financeiros decorrentes das mudanças recentes no FUNDAP. Trata-se de um assunto que vem sendo muito debatido no Espírito Santo e motivo de preocupação principalmente para os municípios capixabas. Os resultados mostram que a queda na receita do FUNDAP acarreta impactos significativos para os municípios da Grande Vitória, mas de forma diferenciada, afetando com gravidade mais uns do que outros. Os números do ano de 2013 já mostram essa realidade. Ademais, ainda que não tenha sido constatado impacto nas atividades econômicas fundapianas, trata-se de uma possibilidade real, que ocorrendo, agravará ainda mais a situação atual. Palavras-chave: Resolução nº 13/2012; finanças; FUNDAP. Introdução O Fundo de Desenvolvimento das Atividades Portuárias (FUNDAP) é um mecanismo de financiamento criado pela Lei de 22 de maio de 1970 e regulamentado pelo decreto 163-N de 15 de julho de O Fundo foi criado com o intuito de incentivar as importações pelo porto de Vitória, incrementando a receita do Estado visto que sua arrecadação havia caído por consequência da crise cafeeira. O objetivo era diminuir a competição desigual com os entes mais desenvolvidos. Conforme o sitio do BANDES na internet, O FUNDAP é um financiamento para apoio a empresas com sede no Espírito Santo que realizam operações de comércio exterior tributadas com ICMS no Estado, ou seja, o que sustenta esse incentivo é o recolhimento do ICMS. A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 158, inciso IV, determina que 25% do ICMS arrecadado pelo Estado deve ser repassado aos municípios com base no Índice de Participação dos Municípios (IPM), indicador que define o percentual que cada município tem direito na parcela da receita estadual de ICMS que deve ser repartida. A Resolução n 13/2012 SF unifica a alíquota de ICMS em 4% nas operações interestaduais com bens e mercadorias importados por determinado estado e que serão destinadas a outro estado. O principal objetivo dessa medida é inibir a guerra fiscal, inibindo a concessão de benefícios fiscais ou financeiros a empresas para que se instalem em determinado lugar do país. Tal medida acarreta impactos diretos no sistema FUNDAP e, por consequência, diminuição nas receitas tributária estadual. Nesse contexto se insere esta pesquisa, que tem como objetivo geral analisar o impacto da Resolução nº 13/2012 SF nas finanças dos municípios da Grande Vitória. Os objetivos específicos são: (i) Estimar o valor a ser arrecadado pelos municípios no ano 2013; (ii) Comparar a receita de ICMS decorrente do FUNDAP nos primeiros meses do 3

2 ano de 2013, com o ano de 2012; e, (iii) Projetar cenários decorrentes da mudança na alíquota do ICMS a partir do ano de Esse assunto vem tendo repercussão nacional, e para o Estado a previsível queda na receita gera incertezas e preocupações. Isso justifica e concede relevância ao estudo, que pode contribuir para elucidar pontos obscuros em discussão, como é o caso do problema que orienta esta pesquisa, que pode ser assim apresentado: em que medida a redução das receitas tributárias decorrentes do FUNDAP afetará as finanças dos municípios da Grande Vitória? Material e Métodos Este trabalho trata-se de uma pesquisa empírica aplicada, pois refere-se ao tratamento da face empírica e fatual da realidade; produz e analisa dados, procedendo sempre pela via do controle empírico e fatual. 1 Essa abordagem de pesquisa oferece a possibilidade que de maior concretude às argumentações e busca aproximar a prática da vida real ao referencial teórico ou ao arcabouço da legislação pertinente ao assunto sob exame. Tipos de metodologia utilizada A metodologia utilizada nesta pesquisa está classificada quanto aos fins e quanto aos meios. Quanto aos fins, foi uma pesquisa explicativa porque teve por objetivo analisar o impacto nas finanças dos municípios da Grande Vitória em decorrência da redução das alíquotas de ICMS nas operações de importação, acarretando reflexos nas operações realizadas por meio do mecanismo FUNDAP. Quanto aos meios, a pesquisa foi bibliográfica, pela leitura de livros que abordam o assunto sob exame e; documental porque a coleta dos dados foi realizada por meio de documentos oficiais postados nos sites oficiais das prefeituras dos municípios da Grande Vitória. 2 Universo e Amostra O universo da pesquisa foi constituída dos municípios que formam a Grande Vitória (Cariacica, Serra, Viana, Vila Velha e Vitória) e a amostra foi composta dos dados relativos a receita total e receita ICMS Fundap de cada município relativas ao ano de 2012 disponíveis nos sites oficiais respectivos e a projeções para 2013, tendo em vista a vigências da Resolução nº13/2012 do Senado Federal. Coleta e tratamento dos dados Os dados foram coletados a partir das informações disponibilizadas nos sites oficiais das prefeituras objeto do estudo, e compilados em planilhas eletrônicas, agrupando-os sistematicamente de forma a propiciar seus tratamentos, oportunizar a análise e oferecer, pela conclusão, a resposta do problema de pesquisa. Resultados e Discussão Para analisar se houve alteração na receita do estado com relação ao ICMS FUNDAP foi feita uma estimativa de arrecadação para o ano 2013 com base nos dados apurados em Sabe-se que houve uma mudança na alíquota interestadual sobre importados que passou de 12% para 4% e que teoricamente em 2013 o Estado arrecadará menos 8 pontos percentuais em relação ao ano anterior, ou seja, uma queda de 66,66% relativa ao ICMS, e consequentemente uma redução na parcela destinada aos municípios. Os 25% do ICMS destinados aos municípios são rateados de acordo com IPM de cada município, sendo assim, os municípios com maior índice consequentemente receberão um pedaço maior da fatia. Analisando os dados apurados, percebe-se que três dos cinco municípios tiveram perdas. Mas como explicar a variação da arrecadação do ICMS FUNDAP de cada município? Para responder essa questão, basta analisar o IPM de cada município. No Quadro 1 é possível visualizar que os municípios que tiveram um IPM maior que o ano anterior a perda foi menor em comparação aos municípios que tiveram uma redução no IPM. Quadro 1. Índice de participação dos municípios (Fonte: SEFAZ-ES). Municípios Ganho/ Perda Cariacica 4,930% 5,697% 0,767 % Serra 12,407% 11,621% -0,786 % Viana 1,098% 1,263% 0,165 % Vila Velha 6,784% 5,851% -0,933 % Vitória 20,573% 19,958% -0,615 % 4

3 Tomando como base a projeção anual de ICMS FUNDAP, a perda no repasse total chegará ao patamar de ,42 em Com a redução da alíquota do ICMS FUNDAP para 4%, os municípios poderão arrecadar em 2013 o valor de ,68 contra ,11 em No primeiro trimestre de 2013, período em que entrou em vigência a Resolução SF 13/2012, dados divulgados pela SEFAZ/ES confirmam que, com exceção de janeiro, o valor da perda não foge muito do que foi estimado. O mês de janeiro ficou comprometido por sofrer influencia do mês anterior, mas a partir de fevereiro vemos que os números começam a se aproximar do esperado. Figura 1. Repasse ICMS FUNDAP em Figura 2. Projeção do Repasse ICMS FUNDAP em De acordo com Sindicato do Comércio de Exportação e Importação do Espírito Santo (SINDIEX), as importações caíram em 23% nesse primeiro trimestre, apresentando uma diferença de US$ 53 milhões se comparado com o mesmo período do ano anterior. Para o presidente do SINDIEX Severiano Imperial, não é possível afirmar que esses números serão mantidos, mas concorda que o recolhimento do ICMS FUNDAP realizados em fevereiro e março são reflexos da nova regra. Figura 3. ICMS FUNDAP no 1 Trimestre de Conforme números projetados, o Espírito Santo poderá ter uma perda de aproximadamente 1,5 bilhão anualmente, refletindo diretamente nos cofres das prefeituras, fazendo com que os municípios percam capacidade de investimentos. Isso pode ser visto se analisarmos o quanto a receita do ICMS FUNDAP representa para cinco dos sete municípios da Grande Vitória: Cariacica, Viana, Vila Velha, Vitória e Serra. A parcela destinada aos municípios que em 2012 foi ,70, em 2013 poderá ser de aproximadamente ,82, perda de ,88. Para os municípios de Cariacica, Serra e Viana, em 2012 o ICMS FUNDAP representou 6,04%, 7,55% e 4,19% respectivamente em relação à receita total dos municípios. Se comparados com impostos como IPTU, ISS, ITBI equivale a pouco mais de 1/3 da soma dessas receitas e com o ICMS normal encontra-se quase a mesma representatividade, ficando acima apenas da receita de IPVA e taxas arrecadadas pelos municípios (Quadro 2). Nos municípios de Vila velha e Vitória, o ICMS FUNDAP representou 5,56% e % respectivamente em relação à receita total de cada município. Se comparado com valor arrecadado de impostos por esses municípios, equivale a quase 1/5 da soma e com relação ao ICMS normal essa equivalência passa a ser 1/3, continuando à frente apenas dos valores de IPVA e taxas. Vale ressaltar que nesses dois municípios não foi possível identificar quais recursos estão contidos no montante descriminado impostos. Analisando pelo lado da receita, é razoável avaliar que os municípios não teriam um choque muito alto e uma boa administração dos recursos pelo governo de cada município poderia compensar ou amenizar essa perda. Mas antes de entrar nessa interpretação, é prudente fazer uma análise com base nas despesas de quatro secretarias, que podem ser consideradas as mais importantes do município: Obras, Educação, Saúde e Segurança Pública. 5

4 Quadro 2. Receita Municipal/Receita ICMS FUNDAP (Fonte: Prefeituras Municipais). Município Cariacica Serra Viana Vila Velha Vitória Receita total , , , ,09 Receita ICMS Fundap % ,12 6, ,82 7, ,89 4, ,98 5,56 No município de Cariacica que até a presente data, a Prefeitura de Cariacica não havia disponibilizado os dados no Portal Transparência. Porém, dados da Lei Orçamentária Anual da Prefeitura de Cariacica para o ano 2012 mostram uma estimativa de gastos de ,00 para investimentos em obras, educação, saúde e segurança pública. Sendo assim, o ICMS FUNDAP teria uma participação de pouco mais de 6% no valor investido nestas secretarias. No montante total do investimento, o valor do ICMS FUNDAP não teve muita representatividade, porém fazendo uma análise individual de quanto esse recurso representaria para cada uma dessas áreas veremos a sua importância para o município. Para investir em obras e educação, por exemplo, o FUNDAP representaria o equivalente a 15% do valor investido. Este cenário muda quando se analisa a Secretaria de Saúde, onde este recurso poderia representar 32,36% do valor investido. O impacto maior seria na Secretaria de Segurança Pública, onde o ICMS FUNDAP poderia custear todo o investimento. O valor do repasse do ICMS FUNDAP foi 637,26% maior que o valor investido pela prefeitura. Em linhas gerais, o valor deste recurso pagaria todas as despesas desta secretaria e ainda poderia ser destinado a outros investimentos feitos pela prefeitura, ou até mesmo aumentar o valor investido nesta mesma secretaria (Quadro 3). Nota-se o impacto significativo que causaria na Secretaria de Obras e na Secretaria de Defesa Social. O valor do repasse do ICMS FUNDAP foi 168,04% e 608,24% respectivamente, maior que o valor investido pela prefeitura nas duas secretarias. Todo o valor investido nas duas secretarias poderia ser custeado pelo recurso do FUNDAP e ainda teria um saldo de recurso de ,61 para aumento nestes investimentos ou aplicação em outra secretaria (Quadro 4). Quadro 3. Cariacica/ ICMS FUNDAP versus Investimentos (Fonte: Prefeitura Municipal de Cariacica) ,12 URBANISMO SEGURANÇA PÚBLICA , , , ,00 15,01 15,48 32,36 637,26 Quadro 4. Serra/ICMS FUNDAP versus Investimentos (Fonte: Prefeitura Municipal da Serra) ,82 DEFESA SOCIAL ,41 168, ,84 23, ,43 37, ,80 608,24 No município de Viana, em 2012, a prefeitura teve um gasto de pouco mais de ,00 onde o recurso do FUNDAP representou 13,65% desse valor. Metade de todo o valor investido em Obras poderia ser custeado pelo recurso do FUNDAP onde teve uma representação de 50,43% do valor investido. Na educação 12,85% do recurso investido na secretaria poderia ser derivado do FUNDAP. Na saúde este cenário seria mais significativo, onde 28,35% do valor investido nesta secretaria poderia ser recurso do FUNDAP (Quadro 5). Na Secretaria Municipal de Assistência Social, Renda e Cidadania, onde estão inclusos além de gastos com segurança pública, outros gastos com investimento no fundo da infância e adolescência, assistência geral, entre outros, o valor do repasse do ICMS FUNDAP foi 281,76%, maior que o investimento feito pela prefeitura. 6

5 Assim, o valor do FUNDAP poderia custear todo o valor investido nesta secretaria e ajudar em outros investimentos. No município de Vila Velha, em 2012 a prefeitura investiu pouco mais de ,00 e o recurso do FUNDAP representou 7,51% desse investimento. A Secretaria de Educação seria a que menos sentiria o impacto, já que 17,13% do valor investido em educação poderiam ser provenientes do FUNDAP. Por outro lado, a Secretaria de Obras teria um impacto extremamente significativo, visto que, 69,42% do investimento feito pela prefeitura nesta secretaria poderia ser advindo do FUNDAP. Nessa mesma linha, as Secretarias de Assistência Social e de Segurança Urbana sofreriam fortes baques de investimentos, pois o repasse do ICMS FUNDAP foi 735,41% e 994,00% maior que o valor investido pela prefeitura nestas secretarias (Quadro 6). Quadro 5. Viana/ICMS FUNDAP versus Investimentos (Fonte: Prefeitura Municipal de Viana) ,89 SEC. MUN. A. S. R. CIDADANIA , , , ,38 50,43 12,85 28,35 281,76 Na capital Vitória, em 2012, a prefeitura investiu ,99 onde o recurso do FUNDAP representou 7,43% de todo o valor investido pela prefeitura nas secretarias. A Secretaria de Educação seria a menos afetada, podendo ter 30,99% do valor investido proveniente do FUNDAP. Na Secretaria de Saúde, o recurso FUNDAP poderia representar 45,78% do valor investido. Na Secretaria de Obras, o recurso chegaria a 53,43% do valor investido. Na mesma tendência dos outros municípios, o recurso do FUNDAP seria suficiente para cobrir todo o investimento feito pela prefeitura na Secretaria de Segurança Urbana. A transferência deste recurso foi 668,37% maior que o valor gasto pela prefeitura (Quadro 7). Quadro 6. Vila Velha/ICMS FUNDAP versus Investimentos (Fonte: Prefeitura Municipal de Vila Velha) ,98 SECR. DE ASSIS- TÊNCIA SOCIAL SEG. URBANA , , , ,56 69,42 17,13 735,41 994,00 Fazendo uma análise geral, o município que apresentou o maior valor de perda foi Vitória, em seguida aparece o município da Serra e ocupando a terceira posição o município de Vila Velha (Quadro 8). Quadro 7. Vitória/ICMS FUNDAP versus Investimentos (Fonte: Prefeitura Municipal de Vitória). SEG. URBANA , , , ,81 53,43 30,99 45,78 668,37 Como demonstram os resultados, os municípios que mais arrecadaram no ano passado são os que provavelmente terão os maiores valores em perda, que de acordo com a projeção ficará em torno de 28% a 32%, mas isso não significa que terão o maior impacto financeiro, uma vez que esses municípios são os que mais têm condições gerar riquezas por serem mais desenvolvidos concentrando o maior número de comércio e indústrias. 7

6 Quadro 8. Previsão de Perda por Município. Ano Cariacica Viana Vila Velha , , , , , ,25 Perda , , ,72 % 38,527 % 38,350 % 28,755 % Ano Vitória Serra , , ,83 Perda , ,00 % 32,343 % 31,228 % Cariacica e Viana, provavelmente, serão os mais prejudicados, suas perdas ficarão em torno 38% e o fato de ainda estarem em processo de desenvolvimento fará com que sejam os mais afetados. Após essa analise é possível verificar que em todos os municípios o recurso do FUNDAP tem uma importante participação nos investimentos, principalmente nos gastos com obras e segurança publica. De maneira geral, as interpretações apresentadas ajudam a mostrar a nova realidade dos municípios pesquisados a partir das mudanças nas alíquotas de ICMS nas operações de importação. Durante o processo de discussão, nota-se que os municípios ficam alijados das decisões que se dão num nível maior, mas especialmente na esfera federal. Nota-se, também, pouca preocupação por parte dos representantes municipais em se articularem de encontro a essas mudanças. Os números apresentados nesse estudo mostram um cenário preocupante para as administrações municipais na região metropolitana de Vitória, além de contribuírem, em termos de informações, a respeito de sua situação, servem de alerta para a necessidade de um maior engajamento dos municípios em debates no nível estadual e federal que os afetam. Em conclusão, o sistema FUNDAP é considerado um incentivo financeiro para apoio as empresas com sede no Espírito Santo que realizam operações de comércio exterior tributadas com ICMS no Estado. O ICMS é um imposto de competência estadual, mas por Lei os municípios tem direito a 25% do valor arrecadado. Em abril de 2012, foi aprovada pelo SF a Resolução 13/2012 que altera a alíquota do ICMS de 12% para 4% nas operações interestaduais de mercadorias e bens importados. Essa medida refletiu diretamente no sistema FUNDAP, uma vez que esse fundo tem como fonte alimentadora o ICMS gerado na importação. Esse contexto deu origem a esse estudo, e a partir de números reais e projetados foram feitas duas análise e foi possível avaliar em que medida os cinco municípios analisados poderão ser afetados. A análise a partir da receita total, porém, parece não mostrar a gravidade das perdas para os municípios. Por isso, optou-se por estudar impactos em setores específicos importantes para a sociedade. Essa análise foi feita com base na despesa de cinco secretarias: obras, educação, saúde e segurança pública. Essas análises permitiram verificar a importância desse recurso para esses cinco municípios. Verificou-se que em quatro municípios a secretaria de obras seria uma das mais prejudicadas uma vez que essa receita chegou a representar de 50% a 100% de todo o valor investido. Nos cincos municípios esse recurso seria capaz de custear todo investimento em segurança. Nos investimentos em saúde e educação os percentuais encontrados também foram consideráveis. Trata-se de uma informação preocupante num momento em que a população cobra atendimento a necessidades públicas básicas em diversas áreas, sobretudo na saúde. O município de Cariacica, por exemplo, é um dos que mais sofrem com essa realidade, com uma rede de instalações de saúde precária. Um fato importante a destacar é que o sistema FUNDAP possui concentração significativa, ou seja, poucas e grandes empresas representam a quase totalidade da arrecadação tributária decorrente do sistema. Essas empresas possuem grandes instalações e mecanismos de logística e comercialização significativos, além de uma rede de relacionamento com outras empresas do Espírito Santo e de outros estados desenvolvida durante décadas. Esse e outros fatores, aliados à constatação de que ainda não houve queda significativa da atividade econômica de importação pelo Espírito Santo, pelo menos até o mês de abril de 2013, parecem reforçar a indicação de que a queda de atividade não deverá ser tão significativa. O sistema FUNDAP não acabou, mas os resultados demonstraram que a queda na receita de ICMS relativa ao sistema impactou significativamente as finanças dos municípios estudados acarretando, por consequência, impactos significativos na região metropolitana como um todo. Trata-se de uma realidade que deve ser levada em consideração, pois vivem na metrópole atualmente mais da metade dos mais de 3,5 milhões de habitantes do Espírito Santo. Com as mudanças nas regras do FUNDAP, as prefeituras serão obrigadas a cortar gastos e reduzir investimentos. A prefeitura que não tiver planejamento e não for prudente vai quebrar. Em resumo, o objetivo maior do governo com essa medida é acabar com a chamada guerra dos portos, com intuito de resguardar a indústria nacional e aumentar a competitividade dos produtos produzidos no país frente aos importados. 8

7 Por fim, o estudo parece refletir mudanças importantes que estão ocorrendo no Espírito Santo, que começa a deixar para trás a ideia de um Estado pobre e dependente de benefícios e incentivos, para um Novo Estado, que busque desenvolvimento por seus próprios recursos e com o esforço de sua população. Os mecanismos de incentivo ou de benefício financeiro como o FUNDAP parecem ter cumprido sua missão, abrindo espaço para uma nova agenda estadual e municipal. Agradecimentos À Faculdade PIO XII pelo financiamento do projeto de pesquisa. Referências 1. Folha Vitoria Caos no trânsito: Mais de 500 mil veículos circulam pela Grande Vitória. [ mobilidadeurbana/2012/09/03/caos-no-transito-maisde-500-mil-veiculos-circulam-pela-grande-vitoria]. 2. Vergara SC Projetos e Relatórios de Pesquisa em Administração. São Paulo: Atlas. 3. Fraga ML Metodologia para Elaboração de Trabalhos Científicos, Fundo de Cultura: Rio de Janeiro. 4. ANTT Agência Nacional De Transportes Terrestres. Minuta de Resolução. [ html/objects/_downloadblob.php?cod_blob=4255] 9