Parecer do Conselho sobre o programa de convergência actualizado da Suécia

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1 CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA Bruxelas, 10 de Março de 2009 (12.03) (OR. en) 7324/09 UEM 79 NOTA de: para: Assunto: Secretarido-Geral do Conselho Delegações Parecer do Conselho sobre o programa de convergência actualizado da Suécia Envia-se em anexo, à atenção das delegações, o parecer do Conselho sobre o programa de convergência actualizado da Suécia na versão aprovada pelo Conselho (ECOFIN) em 10 de Março de Anexo: 7324/09 ec/mf 1 DG G I PT

2 ANEXO PARECER DO CONSELHO sobre o programa de convergência actualizado da Suécia para O CONSELHO DA UNIÃO EUROPEIA, Tendo em conta o Tratado que institui a Comunidade Europeia, Tendo em conta o Regulamento (CE) n.º 1466/97 do Conselho, de 7 de Julho de 1997, relativo ao reforço da supervisão das situações orçamentais e à supervisão e coordenação das políticas económicas 1, nomeadamente o n.º 3 do artigo 9.º, Tendo em conta a recomendação da Comissão, Após consulta do Comité Económico e Financeiro, EMITIU O PRESENTE PARECER: (1) Em 10 de Março de 2009, o Conselho examinou o programa de convergência actualizado da Suécia relativo ao período de (2) Após anos sucessivos de crescimento económico relativamente forte, a economia sueca desacelerou consideravelmente em 2008 em virtude do abrandamento da economia mundial e da subsequente redução da procura externa. A procura interna manteve um ritmo bastante aceitável até ao Verão, após o que enfraqueceu nitidamente, devido à quebra drástica de confiança das empresas e dos consumidores em concomitância com a queda dos principais índices das bolsas. O abrandamento afigurou-se mais grave nos últimos meses de 2008, e o desemprego tem vindo a aumentar. A contracção económica atingiu a Suécia numa altura em que as suas finanças públicas se encontravam numa situação relativamente robusta 1 JO L 209 de , p. 1. Os documentos referidos no presente texto podem ser consultados no seguinte endereço: /09 ec/mf 2

3 graças, em parte, a um quadro macroeconómico de um modo geral sólido, pelo que o país tem capacidade para deixar que os estabilizadores automáticos funcionem plenamente e para aplicar medidas discricionárias de incentivo, sem pôr em causa a sustentabilidade orçamental a longo prazo. No entanto, como no passado as finanças públicas suecas sempre se mostraram relativamente sensíveis às evoluções cíclicas e do mercado de trabalho, o principal desafio dos próximos anos consistirá em assegurar o restabelecimento do pleno emprego, para que o previsto aumento acelerado do desemprego não se venha a reflectir de forma negativa e permanente nas finanças públicas. Na sequência dos vários aumentos das taxas de juro até Setembro de 2008 decorrentes das preocupações com a inflação, o Riksbank facilitou a política monetária através de reduções sucessivas das taxas de juro (de 4,75% para o actual 1%). A taxa de câmbio efectiva nominal da coroa sueca desceu cerca de 10% em (3) O programa apresenta três cenários para as projecções macroeconómicas e orçamentais: um "cenário de base" e dois "cenários alternativos", caracterizando-se estes dois últimos por uma evolução macroeconómica e orçamental mais prudente. O cenário de base é considerado o cenário de referência para avaliar as projecções orçamentais, porque é o único integralmente desenvolvido com projecções suficientemente pormenorizadas. O cenário de referência, que tem em consideração quase todas as medidas de incentivo previstas para 2009, prevê que o crescimento real do PIB desça de 1,5% em 2008 para 1,3% em 2009, antes de recuperar para uma taxa média de 3,3% durante o restante período de vigência do programa. Atendendo à rápida deterioração das perspectivas macroeconómicas nos últimos meses 2, este cenário, concluído em Setembro, parece basear-se em pressupostos de crescimento nitidamente optimistas, sobretudo no que respeita aos anos de 2009 e O mesmo se reflecte nas projecções de emprego, que são claramente favoráveis. As componentes de crescimento são mais plausíveis do que as perspectivas de crescimento global do PIB e as projecções do programa em matéria de inflação afiguram-se realistas. Prevê-se que a inflação diminua para níveis bastante inferiores ao objectivo de 2% fixado pelo Riksbank para 2009, devido à descida dos preços das matérias-primas e ao hiato do produto crescente que atenuam as pressões sobre os preços do lado da procura. 2 A avaliação tem em conta, nomeadamente, as previsões de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão, e ainda outras informações disponíveis desde então. 7324/09 ec/mf 3

4 (4) O excedente das administrações públicas para 2008 é estimado em 2,3% do PIB nas previsões intercalares dos serviços da Comissão de Janeiro de 2009, contra o objectivo de 2,8% fixado na última actualização do programa de convergência. Pese embora o efeito de base positivo (decorrente de resultados, em 2007, superiores aos projectados no programa anterior), em 2008 os resultados menos favoráveis do que os previstos justificam-se em larga medida pelo facto de as receitas provenientes dos impostos sobre o consumo e os rendimentos de capitais terem ficado aquém das expectativas, o que neutralizou largamente o impacto positivo de um crescimento das despesas mais baixo do que o esperado. Esta situação espelha o abrandamento do crescimento do consumo e do investimento e a queda considerável dos índices das bolsas no segundo semestre de (5) No programa actualizado, prevê-se que, em 2009, o excedente das administrações públicas seja reduzido em 1,7 pontos percentuais, passando para 1,1% do PIB, em comparação com o défice de 1,3% do PIB estabelecido nas previsões intercalares dos serviços da Comissão. O objectivo para 2009 constante da actualização do programa inclui as medidas de incentivo orçamental apresentadas na lei de orçamento de Estado para 2009, que ascendem a cerca de 1% do PIB e consistem fundamentalmente em reduções fiscais sobre os rendimentos do trabalho e numa redução das contribuições para a segurança social. Estima-se que o impacto dos estabilizadores automáticos no saldo das administrações públicas se traduza numa redução do excedente de 0,6% do PIB. Segundo as previsões, a orientação orçamental adquirirá um carácter expansionista em 2009, e o saldo estrutural deverá diminuir em cerca de um ponto percentual do PIB. O facto de as previsões da Comissão apontarem para uma deterioração relativamente mais acentuada do saldo estrutural na ordem dos 2 pontos percentuais do PIB deve-se sobretudo às medidas anunciadas após a adopção do programa de convergência e à perda de receitas fiscais. (6) O objectivo principal da estratégia orçamental de médio prazo do programa é alcançar um excedente orçamental de 1% do PIB em média ao longo do ciclo económico, apoiado por limites máximos de despesas plurianuais da administração central e um requisito de equilíbrio orçamental das administrações locais. Este objectivo de excedente corresponde ao objectivo de médio prazo para o orçamento da Suécia, que corresponde a um excedente orçamental de 1 % do PIB. Apesar da deterioração significativa do saldo das administrações públicas em 2009, o programa prevê que o objectivo de médio prazo seja cumprido por uma boa margem ao longo do período de programação. Esta previsão assenta num cenário de políticas inalteradas em 2010 e De acordo com as projecções do programa, tanto o saldo global como o saldo primário serão reforçados a partir de 2010, com um aumento do excedente global de 1,6% do PIB e 2,5% do PIB em 2010 e 2011, respectivamente. 7324/09 ec/mf 4

5 (7) Os resultados orçamentais estão sujeitos a uma revisão em baixa. O principal risco que pesa sobre as projecções orçamentais constantes do programa decorre do cenário macroeconómico. O programa tem em conta este risco e contém dois cenários alternativos, ambos com pressupostos de crescimento menos optimistas que assentam no facto de a crise financeira internacional se afigurar mais profunda e prolongada do que se previra no cenário de referência. Com base na informação disponível, há contudo indícios de que mesmo o menos optimista dos dois cenários poderá subestimar o impacto que a contracção económica projectada nesse cenário terá no saldo das administrações públicas. Subsistem, assim, sérias dúvidas quanto ao grau de sensibilidade do saldo das administrações públicas às alterações da actividade económica na actual conjuntura. Se bem que esta incerteza diga respeito tanto ao lado das despesas como das receitas, é provavelmente maior no lado das receitas, em virtude da recente volatilidade de algumas das suas componentes, em especial, as receitas provenientes dos impostos sobre os rendimentos de capitais. No lado das despesas, há dúvidas quanto às repercussões que as recentes reformas dos regimes de seguro de doença e de desemprego terão nas despesas das administrações públicas e quanto às possíveis consequências para as finanças públicas das garantias explicitas e implícitas que foram concedidas ao sector financeiro. (8) O impacto orçamental a longo prazo do envelhecimento demográfico na Suécia é inferior à média da UE. A situação orçamental, estimada no programa para 2008 com um excedente primário elevado, contribui para a redução da dívida bruta e os importantes activos acumulados pelos regimes públicos de pensões ajudarão a financiar parte do aumento das despesas neste sector. Não obstante, se se partisse da situação orçamental de 2009 constante das previsões intercalares dos serviços da Comissão, verificar-se-ia um pequeno hiato de sustentabilidade. A manutenção de elevados excedentes primários a médio prazo contribuiria para limitar os riscos para a sustentabilidade das finanças públicas, cujo nível é, actualmente, baixo. 7324/09 ec/mf 5

6 (9) O quadro orçamental sueco é, na globalidade, sólido e, desde a sua introdução, tem vindo a contribuir para a redução significativa da dívida existente. No intuito de aumentar a transparência, o governo tomou nos últimos anos um conjunto de medidas para aperfeiçoar o quadro e mantém-se empenhado em prosseguir a análise do seu funcionamento a fim de solucionar as deficiências que subsistam. No contexto da mais recente análise, foi instituído um Conselho Orçamental, ao qual incumbe avaliar em que medida o governo conseguiu aplicar os seus objectivos em matéria de política orçamental. Este Conselho apresentou o seu primeiro relatório anual em As deficiências que subsistem prendem-se com o risco de o quadro não ter capacidade suficiente para evitar políticas expansionistas em períodos de conjuntura favorável, quando o objectivo de excedente ou o requisito de equilíbrio orçamental das administrações locais não são vinculativos. Tal poderá limitar a margem de manobra em períodos de contracção económica. Recentemente, o governo reforçou também as regras em vigor aplicáveis aos limites máximos de despesas e tem como objectivo explícito reduzir gradualmente a carga fiscal sobre a economia. (10) A fim de estabilizar o sector financeiro, as autoridades suecas adoptaram um leque de medidas, entre as quais se incluem a duplicação do limite máximo das garantias dos depositantes (para SEK por conta), um sistema de garantias de crédito para empréstimos aos bancos a médio prazo (montante máximo de 1500 mil milhões de SEK, ou aproximadamente 50% do PIB) e um mecanismo para facilitar a recapitalização dos bancos solventes (montante máximo de 50 mil milhões de SEK, ou aproximadamente 1,5% do PIB). (11) Em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia aprovado em Dezembro pelo Conselho Europeu, a Suécia adoptou várias medidas de incentivo orçamental e de reforma estrutural. Os pacotes de incentivo orçamental para 2009 adoptados pela Suécia constituem uma resposta adequada à contracção económica. As medidas aplicadas ou propostas são oportunas e relativamente bem orientadas, mas têm sobretudo um carácter permanente. É este, nomeadamente, o caso das reduções dos impostos sobre o rendimento e das contribuições para a segurança social, que integram o programa estrutural do governo com o objectivo de melhorar os incentivos à transição da inactividade para o emprego. As medidas estão relacionadas com a agenda de reformas estruturais para a Suécia, no âmbito da Estratégia de Lisboa, revista pela Comissão em 28 de Janeiro de Já as medidas constantes da lei complementar têm, na sua maioria, um carácter transitório, tendo sido propostas como uma resposta directa à contracção económica. 7324/09 ec/mf 6

7 (12) Com base nas medidas de política orçamental apresentadas no programa actualizado, prevê- -se que o saldo estrutural diminua cerca de 1% do PIB, o que sugere uma orientação orçamental expansionista. Se forem tidas em conta as medidas suplementares propostas na lei complementar, a orientação expansionista acentua-se ainda mais. Trata-se de uma orientação adequada, atendendo ao agravamento das perspectivas económicas verificado nos últimos meses. Num cenário de políticas inalteradas, o programa actualizado prevê que o saldo estrutural registe um ligeiríssimo aumento em 2010 e cresça cerca de ½ ponto percentual em 2011, o que implica uma orientação política um pouco restritiva durante esse período. (13) No que respeita aos requisitos em matéria de dados especificados no Código de Conduta para os programas de estabilidade e de convergência, o programa omite certos dados obrigatórios e facultativos 3. Em termos gerais, pode concluir-se que a situação orçamental a médio prazo é sólida. Os excedentes consideráveis dos períodos de conjuntura favorável permitem que a política orçamental desempenhe um papel activo na actual contracção económica, não só estimulando a procura a curto prazo, mas também reforçando o potencial de crescimento da economia a longo prazo. A orientação orçamental tornou-se devidamente expansionista em Não obstante, o saldo orçamental está sujeito a riscos a curto prazo e é necessário reforçar o quadro orçamental para assegurar a melhoria do saldo das administrações públicas aquando da próxima retoma económica. Atendendo à avaliação supra, a Suécia é convidada a aplicar, em 2009, a política orçamental prevista, incluindo as medidas de incentivo, em sintonia com o Plano de Relançamento da Economia Europeia e no âmbito do Pacto de Estabilidade e Crescimento, e a garantir posteriormente que volta ao objectivo de médio prazo. 3 Em especial, não são fornecidos dados relativos ao crescimento do PIB nominal e às receitas das privatizações. 7324/09 ec/mf 7

8 Comparação das principais projecções macroeconómicas e orçamentais PC Dez. de ,7 1,5 1,3 3,1 3,5 PIB real (variação em %) COM Jan. de ,5 0,5-1,4 1,2 n.d. PC Nov. de ,2 3,2 2,5 2,2 n.d. PC Dez. de ,5 3,6 1,5 n.d. n.d. Inflação IHPC (%) COM Jan. de ,7 3,3 0,7 1,0 n.d. PC Nov. de ,7 2,7 2,5 2,1 n.d. PC Dez. de ,0-0,5-1,6-1,0-0,2 Hiato do produto 1 COM Jan. (% do PIB potencial) de ,5 0,7-1,9-2,0 n.d. PC Nov. de ,6 0,9 0,6 0,0 n.d. Capacidade/necessidade líquida de PC Dez. de ,4 8,2 8,2 8,3 8,1 financiamento em relação ao resto do COM Jan. de ,3 6,1 6,5 6,6 n.d. mundo PC Nov. de ,1 7,2 7,4 7,7 n.d. PC Dez. de ,2 55,4 54,1 53,8 53,3 Receitas das administrações públicas COM Jan. de ,4 55,1 53,0 52,7 n.d. PC Nov. de ,300 55,5 54,9 54,6 n.d. PC Dez. de ,6 52,5 53,1 52,2 50,8 Despesas das administrações públicas COM Jan. de ,8 52,8 54,3 54,1 n.d. PC Nov. de ,3 52,6 51,8 51,1 n.d. PC Dez. de ,6 2,8 1,1 1,6 2,5 Saldo das administrações públicas COM Jan. de ,6 2,3-1,3-1,4 n.d. PC Nov. de ,0 2,8 3,1 3,6 n.d. PC Dez. de ,4 4,7 2, ,8 Saldo primário COM Jan. de ,4 4,1 0,2 0,1 n.d. PC Nov. de ,6 4,4 4,5 4,8 n.d. Saldo corrigido das variações cíclicas PC Dez. de ,0 3,1 2,0 2,2 2,6 2 COM Jan. de ,1 1,9-0,2-0,2 n.d. PC Nov. de ,7 2,3 2,8 3,6 n.d. PC Dez. de ,2 2,8 1,9 2,1 2,5 Saldo estrutural 3 COM Jan. de ,1 1,6-0,3-0,2 n.d. PC Nov. de ,3 2,0 2,8 3,6 n.d. Dívida bruta das administrações PC Dez. de ,6 35,5 32,2 28,3 23,8 públicas COM Jan. de ,6 34,8 36,2 36,0 n.d. PC Nov. de ,7 34,8 29,8 24,5 n.d. Notas: Hiatos do produto e saldos corrigidos das variações cíclicas de acordo com os programas, tal como recalculados pelos serviços da Comissão com base nas informações contidas nos programas. Com base num crescimento potencial estimado de 2,6%, 2,3%, 1,3% e 1,2%, respectivamente, para o período de Saldo corrigido das variações cíclicas, com exclusão de medidas pontuais e temporárias. Medidas pontuais e temporárias de 0,3% do PIB em 2008 e de 0,1% no período de , todas com efeito de redução do défice, de acordo com o programa mais recente, e 0,3% do PIB em 2008 e 0,1% em 2009, todas com efeito de redução do défice, de acordo com as previsões intercalares de Janeiro dos serviços da Comissão. Fonte: Programa de convergência (PC); previsões intercalares de Janeiro de 2009 dos serviços da Comissão (COM); cálculos dos serviços da Comissão. 7324/09 ec/mf 8