Implementando Sistemas de Focalização de Famílias: Lições da América Latina e dos Estados Unidos

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1 Implementando Sistemas de Focalização de Famílias: Lições da América Latina e dos Estados Unidos Kathy Lindert, ( Banco Mundial) e Bénédicte de la Brière (DFID) 26 de abril de 2004 Baseado no trabalho de Tarsicio Castañeda, Kathy Lindert e Luisa Fernandez, com Bénédicte de la Brière, Osvaldo Larrañaga, Roxana Viquez, Monica Orozco, e Celia Hubert 1

2 Motivação Literatura existente: - Cobre principalmente resultados de focalização e detalhes sobre a construção de testes de eligibilidade multi-dimensionais - Pouca informação sobre os Como Fazer para desenhar e implementar estes sistemas Estudo multi-pais (quase completado): - Desenho e implementação de sistemas de seleção de famílias: sistemas que coletam e gerenciam a informação para determinar a eligibilidade - Seis estudos de casos: EE.UU, BR, CH, CO, CR, MX com muitos detalhes Estudos principalmente descritivos e prescritivos - Os problemas Como Não Fazer estão tanto utéis quanto as boas práticas Como Fazer A apresentação resumirá os principais achados (pouco detalhes específicos de cada pais) 2

3 Sistemas de seleção de famílias: Tipos de Mecanismos e Terminologia Mecanismos para identificar indivíduos o famílias para fins de determinar a elegibilidade - Isto pode ser combinado com: FG: focalização geográfica (dando-se preferência a certas áreas), e AF: auto-focalização (tornando os benefícios condicionais, requisitos de tempo) Principais mecanismos: TRV: Teste de renda verificada (renda, ativos, consumo) TRNV: Teste de renda não verificada (usualmente renda reportada) TEMD: Teste de elegibilidade multi-dimensionais (combinação de variáveis observáveis como localidade, qualidade habitacional, bens duráveis, educação, ocupação e renda...) FC: focalização comunitária com decisão local sobre elegibilidade baseada nos conhecimentos locais (não considerada aqui) 3

4 Panorama de Sistemas de Seleção de Famílias em 6 Países USA Brasil Chile Colômbia C. Rica México Tipo de avaliação TRV. TRNV Teste de Elegibilidade Multi-Dimensional Processo de Acesso Inscrição por demanda Entrev. por cota Inscrição por demanda Entrevista por censo Banco de Dados Nacional? Não, grande falha Sim Sim Não, tentando Sim Sim construir um Responsabilidades Institucionais: Desenho Implementação Adm. Bco de Dados Descent. Descent. Descent. Descent. Descent. Descent. Descent. *Estes países confiam principalmente em entrevistas, mas também permitem inscrições por demanda em alguns casos. 4

5 Quatro Princípios para Julgar Práticas Bem-Sucedidas Os sistemas devem assegurar: 1. Transparência e consistência 2. Inclusão máxima (cobertura) dos pobres com acesso universal e continuo a inscrição 3. Vazamento aos não-pobres mínimo 4. Eficiência de custos 5

6 Quatro Princípios para Julgar Práticas Bem-Sucedidas (cont.) 1. Transparência e consistência Para interferência política e manipulação oficiais, beneficiários -- Requer aplicação clara e consistente de critérios tanto para acesso/registro e determinação de elegibilidade do programa Critérios centralizados para ambos (variações regionais especificadas centralmente) Processos fortes de validação e verificação: - Centralmente (entre sistemas, auditorias, controle de qualidade) - Controle social local (processo de validação e de apelos claros) 2. Inclusão máxima (cobertura) dos pobres com acesso universal e continuo a inscrição Questões chave: limitações orçamentárias para programas, alcance E.U.A. Apenas ½ das pessoas elegíveis recebe benefícios. A maioria não se inscreve. México: Aproximadamente 26% dos pobres elegíveis não estão cobertos (1999) Chile: Reformas para melhorar a cobertura e inclusão das famílias mais pobres Permitir que qualquer família que acredite ser elegível inscreva-se a qualquer 6 tempo (mesmo que não tenha benefício garantido, mas que possa inscrever-se)

7 Quatro Princípios para Julgar Práticas Bem-Sucedidas (cont.) 3. Vazamento aos não-pobres mínimo Todos os sistemas possuem algum grau de vazamento. OK, desde que este: Seja minimizado tanto quanto tecnicamente possível Resulte de erro (inocente) de medição resultante (não fraude) Principalmente para os quase pobres (vulneráveis, apoio político) 4. Eficiência de custos Determinada pelo tipo de testes de meios e de método de acesso inicial (Método de entrevista por demanda (inscrição) ou abordagem de entrevistas censitária, custos de inscrição ou de entrevistas de muitas (demais) familias) Custos médios de entrevista (por família inscrita):* Chile Colombia C.Rica Mexico Brazil US TEMD US$8.4 TEMD US$ TEMD US$ TEMD US$ TRNV US$3.9 TRV US$86~US$ 25 7

8 Sete questões chaves 8

9 Questão 1: Que Tipo de Testes de Elegibilidade? Teste de Renda Verificada (TRV): Forte, mas caro e difícil Fortes resultados de focalização: EUA- Food Stamps: 80% dos benefícios para os 20% mais pobres Entretanto, muito caro em tempo de inscrição e sistemas automatizados de informação E administrativamente difícil: Coleta de dados sobre renda (formal, documentada e $), bens, gastos Verificação rigorosa de todos os dados é crucial: documentos e verificação automatizada dentro/entre sistemas, controle de qualidade Teste de Renda Não Verificada (TRNV): fraco para alcançar os pobres Erro de Medição para renda e incentivos para declaração abaixo do real Evidências de nosso estudo (amostra pequena): Brasil: tais erros tanto nas pesquisas familiares quanto no Cadunico US: Maryland : taxa de erro de pagamentos TRV 13%, TRNV 23% Pergunta: Resultados aparentemente melhores na Europa do Leste? Tipo 9 de teste TRV o TRNV? Maior tradição de formalidade?

10 Questão 1: Que Tipo de Testes de Elegibilidade? Teste de Elegibilidade Multi-Dimensional (TEMD): Uma opção viável e promissora Resultados de focalização razoavelmente fortes (CH, CO, MX): 35-66% para o quintil mais pobre, 65-90% para os 40% mais pobres Não muito caro: US$1,8-9,0 por entrevista Carga administrativa razoável (<TRV, = TRNV) Requerimentos: - Entrevista familiar e visita domiciliar, perguntas para inscrição (=FG) e 10 perguntas para TEMD - Sistema de informação automatizado para entrada de dados, avaliação, inscrição na base - Responsabilidades institucionais claras - Monitoramento, atualização e controle de qualidade/auditorias adequados Não muito mais oneroso que a focalização geográfica, dado que mesmo com essa necessitase inscrever a família, confirmar a residência/composição da família.. 10

11 Questão 2: Como acessar o registro? Tem GRANDE Importância Vantagens Desvantagens ABORDAGEM CENSITÁRIA Melhores chances de atingir os mais pobres que são menos informados Custos marginais unitários de inscrição mais baixos devido a economias de escala para custos de viagens Custo total de registro mais alto, especialmente se incluir muitas famílias não pobres Banco de dados estático, de difícil atualização Entrevista baseada em cotas não é transparente ABORDAGEM DE INSCRIÇÃO Custos totais mais baixos devido à auto exclusão dos não pobres no processo de registro (entrevistas com menos famílias não pobres) Acesso dinâmico, contínuo, de fácil atualização Mais democrático em nível nacional: qualquer um tem o direito de ser entrevistado a qualquer tempo Processo permanente ajuda a construir e manter estruturas institucionais Pode não atingir os mais pobres por desinformação ou altos custos de transporte Custos unitários de viagem são mais altos (custos repetidos de viagem para 11 visitas domiciliares separadas)

12 Questão 2: Como acessar o registro? Tem GRANDE Importância Mais adequado a: Exemplos de uso: ABORDAGEM CENSITÁRIA Áreas de muita pobreza (mais de 70%) Áreas homogêneas de pobreza (áreas rurais, favelas urbanas) Necessidade de iniciar um programa amplo rapidamente SISBEN da Colômbia (entrevistas exaustivas de áreas pobres pré-identificadas) Cadastro Único do Brasil (entrevistas baseadas em cotas) Ficha CAS do Chile desde o início dos anos 1990 México nas áreas rurais Costa Rica em áreas pobres ABORDAGEM DE INSCRIÇÃO Níveis de pobreza moderados ou baixos Áreas heterogêneas As pessoas possuem níveis de escolaridade mais altos e campanhas de divulgação podem encorajar as inscrições EUA Ficha CAS do Chile desde o início dos anos 1990 Uso parcial: México (áreas urbanas) Costa Rica (também por demanda) Colômbia (também por demanda) 12

13 Atualização regular: Questão 3: Quando Atualizar e Re-certificar? Pobreza Crônica vs. Transitória Mudanças na composição da família (nascimentos, mortes, separações...) Mudanças de endereço, Mudanças de circunstâncias econômicas serias Re-certificação de elegibilidade da família: depende do tipo de pobreza Pobreza crônica: necessário com menor freqüência pelas condições mais estáticas Pobreza transitória: é necessário com maior freqüência Praticas: EUA: Re-certificação marcada automaticamente pelo sistema; geralmente a cada 12 meses, exceto para determinados grupos de pobreza crônica (24 meses; pobres idosos) Experiência na América Latina e no Caribe: POUCA freqüência: Chile: a cada 2 anos Colômbia, CR, México: a cada 3 anos (exceto em caso de mudanças demográficas, embora 13 atualizações por este motivo variem na prática)

14 Questão 4: Como Organizar Auditorias, Cruzamento de Dados, Controle de Qualidade? Necessário para os 3 tipos de teste de elegibilidade para desempenho e manipulação Nenhum sistema é 100% imune à manipulação Métodos para reduzir a manipulação: Auditorias aleatórias regulares de procedimentos e de dados coletados Cruzamento interno de dados no computador: duplicações, informação ausente, inconsistências Cruzamento de dados entre sistemas nos computadores Controle de qualidade: re-entrevistas com amostras aleatórias Verificação de informação Penalidades aplicadas a oficiais e beneficiários por fraude Variáveis de elegibilidade multi-dimensional podem servir para verificar renda autodeclarada Pode-se reduzir a manipulação de testes de elegibilidade multi-dimensional (TEMD): Realizando visitas domiciliares, não publicando variáveis ou pesos (questão da transparência) Alterando variáveis e pesos ao longo do tempo (com o desenvolvimento econômico) 14 EUA relativamente fortes nisto; os 5 sistemas da A.L. muito fracos

15 Questão 5: O Sistema de Informação está Planejado como Instrumento de Gestão? Estratégia deve estar em primeiro lugar, tecnologia em segundo Primeiro perguntar: Que informação necessitamos para gerenciar o programa? Nível 1: Registro, Elegibilidade, Emissão de Pagamentos Nível 2: Instrumento de Gerenciamento para Monitoramento de Resultados de Focalização Nível 3: Gerenciamento para Monitoramento de Condicionalidades e Resultados Investir na assistência tecnológica, tecnologia de informação (TI), suporte e capacitação a todos os níveis Criar alguma flexibilidade: Políticas mudam (programas evoluem, mudam) Uso para diversos programas (federais, estaduais, locais) com critérios de elegibilidade diversos e varias informações complementarias Tecnologia upgrade (entrada de dados no campo, cruzamento de dados) Ligar incentivos financeiros a indicadores de desempenho: Bônus para municípios com bom desempenho ou penalidades (politicamente?) 15

16 Questão 5: O Sistema de Informação está Planejado como Instrumento de Gestão? Construir um banco de dados nacional (Colômbia e EUA não possuem e se arrependem por isto) duplicação/fraude nos estados e municípios duplicação administrativa (sistemas separados, software caro) habilidade de cumprir os limites temporais, critérios de saída/graduação (seguir as pessoas) Identificar famílias e indivíduos de maneira única Grande obstáculo na AL onde não há sistema de identificação nacional único EUA: Numero principal = NIS (cruzamentos entre sistemas) mas não totalmente seguro Atribuir numero Soundex : verificação sobre semelhanças ou quase-semelhanças de nome, endereço, data de nascimento, gênero, NIS, raça, etc... Novas técnicas biométricas: impressão digital automatizada (, 9 estados) Assegurar a confidencialidade dos dados Principio: dados de identificação individual confidenciais sem usos para impostos ou comercio Acesso confidencial a todas as agencias publicas para seleção de beneficiários e manutenção de registros (pagamentos) Acesso limitado a pesquisadores sem informação de identificação individual. 16

17 Questão 6: Definir Papéis Institucionais Claros? Mesmo com um banco de dados nacional, alguns papéis são descentralizados Depende da estratégia, estruturas específicas do país Vantagens da implementação descentralizada: envolvimento das autoridades locais nas políticas sociais, participação dos pobres envolvimento local na supervisão e no controle social No método de acesso por inscrição: acesso local continuo ( escritórios locais) Vantagens da implementação centralizada Melhor controle de qualidade dos dados e auditorias das bases de dados Facilidade maior para construir base de dados nacional custos pelas economias de escala na coleta e entrada de dados, armazenamento GRANDE DESVANTAGEM: muito incompatível com inscrição por demanda 17

18 Questão 6: Definir Papéis Institucionais Claros? Por exemplo: Federal Estado Municipal Desenho sistema, criterios Desenho de um software unico Ass.Tecnica Capacitacao Suporte TI a Responsavel principal para Coleta i i e entrada de comun (em consulta e parceria) prefeituras dados, limpeza, processamento, Verificacao e cruzamento de dados Auditorias aleatorias, control de qualidade e fraude Atualizacoes e correcoes frequentes Consolidacao de dados: bases master nos 3 niveis Selecao de beneficiarios nos 3 niveis Pagamentos a traves do sistema bancario 18

19 Questaõ 7: Questões de Transição Melhorar ou desenvolver um novo sistema demora!! (18 meses?) Passos para a transição: Interina (imediata): Utilizar o sistema existente Tentar validá-lo na transição (e.g., analisando variáveis multi-dimensionais disponíveis) Anunciar antecipadamente os planos para o novo sistema, necessidade de nova inscrição Na difusão de um novo sistema: Usar sorteio para determinar a ordem dos municípios que iniciarão o uso do novo programa/sistema Todos devem inscrever-se novamente Necessitará de uma onda de inscrições abertas, com muitos funcionários treinados. Após o tumulto inicial, as inscrições irão diminuir Lições dos EUA: Quando converter para um novo sistema, o faça completamente Tentar continuar com antigos sistemas acaba custando mais Tempo é o inimigo de qualquer administrador de sistemas: tudo muda! 19

20 Principais Questões: Resumo 1. Mecanismo: o teste de elegibilidade multi-dimensional é uma opção imperfeita porém viável e promissora 2. O processo de acesso para famílias a serem consideradas é muito importante 3. Os sistemas devem permitir uma atualização regular; a re-certificação depende da pobreza transitória vs. crônica 4. Auditorias, cruzamentos de dados, controle de qualidade são chaves para D manipulação e C desempenho 5. Sistema de informação deve ser desenvolvido como um instrumento de gerenciamento de desempenho com estrutura clara (estratégia antes da tecnologia!) e bancos de dados/sistemas nacionais 6. Claras funções institucionais são importantes (centralizado vs. descentralizado) 7. Reformas e transição demoram e precisam ir por passos com uma boa estrategia de comunicação. 20

21 Conclusões: A focalização de famílias parece muito burocrática? Complementá-la com: Focalização geográfica Seleção comunitária Auto-focalização: Transferências condicionais possuem um certo grau potencial de autofocalização devido às condições impostas: demográficas (famílias com crianças, custos privados de estudos e saúde) Testes de elegibilidade multi-dimensional apresentam um método imperfeito mas promissor de focalização familiar (custos OK, resultados bons) Sistemas e questões de implementação têm grande importância 21