Informativo nº 32 ORDEM CRONOLÓGICA X RESTOS A PAGAR

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1 Informativo nº 32 ORDEM CRONOLÓGICA X RESTOS A PAGAR Desde a publicação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 04 de maio de 2000, muito se tem discutido a respeito da correta aplicabilidade do art.42, que dispõe que nenhuma despesa poderá ser contraída nos dois últimos quadrimestres do mandato do agente público, sem adequada e suficiente disponibilidade de caixa para o seu pagamento, seja ele realizado no próprio exercício financeiro ou no exercício subseqüente. Ênfase deve ser dada, ainda, ao cálculo da disponibilidade de caixa para acobertar os restos a pagar por ventura inscritos no último ano de mandato, que deverá considerar todos os valores compromissados a pagar até o encerramento do exercício como dedutível dos recursos existentes, o que equivale a dizer que o Ativo Disponível do Órgão ou Entidade Pública deverá ser suficiente para acobertar toda Dívida Flutuante registrada no Balanço Patrimonial. Na primeira transição de mandato integral sob a égide da Lei de Responsabilidade Fiscal, ocorrida no exercício financeiro de 2004, muitos Administrados Públicos privilegiaram o pagamento das despesas contraídas nos dois últimos quadrimestres de mandato, inscrevendo em restos a pagar despesas de caráter continuado (tais como: folhas de pagamento, obrigações patronais, contas de telefone, contas de energia elétrica) e despesas inerentes aos contratos assinados no início do ano, se atendo apenas à interpretação literal do caput do art.42. Ao nosso ver, esse tipo de manobra, além de ferir a ordem cronológica de pagamento de que trata o art. 5º da Lei nº 8.666/93, não garante a aprovação das contas municipais, no que se refere ao atendimento do art. 42 da Lei de Responsabilidade Fiscal, pois conforme dito anteriormente, as despesas compromissadas em período anterior aos dois últimos quadrimestres de mandato, inclusive as de caráter continuado, também deverão ser acobertadas pelo Ativo Disponível existente no encerramento do exercício, por força do parágrafo único do artigo aqui analisado. Ademais, a correta aplicação do art. 5º da Lei nº 8.666/93, ou seja, a realização de pagamentos em estrita ordem cronológica de suas exigibilidades, será fiscalizada pelo Tribunal de Contas do Estado de Minas Gerais - TCE/MG, por força do inciso XXX do art. 13 da Lei Complementar nº 33/94, conforme exposto a seguir: Lei nº 8.666/93: Art. 5º. Todos os valores, preços e custos utilizados nas licitações terão como expressão monetária a moeda corrente nacional, ressalvado o disposto no art. 42 desta Lei, devendo cada unidade da Administração, no pagamento das obrigações relativas ao fornecimento de bens, locações, realização de obras e prestação de serviços, obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando presentes relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. Lei Complementar nº 33/94: Art XXX - fiscalizar a observância, para cada conta de recurso, da ordem cronológica de exigibilidade dos pagamentos das obrigações relativas a fornecimento de bens, locação, realização de obras e prestação de serviços, efetuados pelas administrações públicas estadual e municipal. Inciso XXX Acrescentado pela Lei Complementar nº 57, de

2 A Secretaria do Tesouro Nacional/STN, órgão competente para normatizar regras sobre a Contabilidade Governamental no país, através do documento intitulado Entendendo a Lei de Responsabilidade Fiscal, elaborado pelos técnicos Edson Ronaldo Nascimento e Ilvo Debus, se posicionou da seguinte forma, a respeito de contratos e ordem cronológica de pagamentos: Respeito aos contratos. A LRF também não autoriza nem incentiva a quebra de contratos ou a maquiagem contábil. O comportamento do administrador público deverá pautar-se pela prudência, evitando contrair despesas sem que tenha certeza de que haverá condições financeiras para saldá-las. Não obstante a regra do artigo 42 aplicar-se apenas às despesas contraídas nos últimos oito meses do último ano de mandato, não deverá ser dada prioridade a liquidação desses débitos em detrimento dos assumidos em meses anteriores. Isto porque, primeiro, a Lei nº 8.666/93 veda tal conduta: No seu art. 5º... Devendo cada unidade da Administração... obedecer, para cada fonte diferenciada de recursos, a estrita ordem cronológica das datas de suas exigibilidades, salvo quando relevantes razões de interesse público e mediante prévia justificativa da autoridade competente, devidamente publicada. Assim, não deve ser dada prioridade à liquidação dos débitos dos últimos 8 meses do mandato em detrimento dos anteriores. Além disso, o Decreto-Lei nº 201/67, no seu art. 1º, inciso XII, considera crime de responsabilidade do prefeito antecipar ou inverter a ordem de pagamento a credores do município, sem vantagem para o Erário. E, ainda, tal ação não corresponderia à interpretação literal da LRF a qual, textualmente, define no parágrafo único do art 42 que na determinação da disponibilidade de caixa serão considerados os encargos e despesas compromissadas a pagar até o final do exercício. Portanto, pela LRF, tratam-se de todas as despesas compromissadas a pagar, inclusive todas as do próprio exercício e as eventualmente remanescentes de exercícios anteriores. A LRF não autoriza nem incentiva a realização de contratos à margem do processo orçamentário. Ao contrário, o artigo 37 da LRF proíbe a assunção de obrigação, sem autorização orçamentária, com fornecedores para pagamento a posteriori de bens e serviços ( contratos de gaveta ), caracterizando-se tal ação como operação de crédito vedada. A Lei de Crimes Fiscais, por sua vez, pune com pena de reclusão de um a dois anos a realização de operação de crédito sem autorização legislativa ou com inobservância de condição estabelecida em lei. Assim, recomenda-se que toda a despesa transite pelo orçamento e que toda a despesa que reste a pagar seja efetivamente registrada na rubrica Restos a Pagar. Assim, concluindo a análise da questão ordem cronológica x restos a pagar, vale destacar que o pagamento deste tipo de despesa, no exercício subseqüente ao da sua inscrição, deve ser privilegiado em detrimento das novas despesas compromissadas no novo ano, exatamente para cumprir-se à ordem cronológica de exigibilidades. Ademais, no caso da existência de restos a pagar desacobertados financeiramente, o ordenador de despesas do próximo exercício, seja ele o mesmo ou não, deverá limitar a despesa a ser empenhada nos primeiros meses do novo orçamento, incluindo os restos a pagar no cronograma de desembolso correspondente e ajustando a programação financeira do exercício.

3 PERGUNTAS E RESPOSTAS 1ª Questão: O Município é obrigado a conceder revisão geral anual, prevista no art. 37, X da Constituição aos servidores públicos municipais? A Constituição da República, inciso X do art. 37, determina aos Chefes do Legislativo, Executivo e Judiciário da União, Estado, Distrito Federal e Municípios, bem assim do Ministério Público e Tribunal de Contas, a obrigatoriedade de promoverem, mediante lei, a revisão geral anual da remuneração e subsídio dos servidores e agentes políticos, a saber: Art X a remuneração dos servidores públicos e o subsídio de que trata o 4º do art. 39 somente poderão ser fixados ou alterados por lei específica, observada a iniciativa privativa em cada caso, assegurada revisão geral anual, sempre na mesma data e sem distinção de índices. Em razão desse comando constitucional, cujo escopo é o de repor o poder aquisitivo dos agentes públicos, estou convicto de que, respeitada a iniciativa legislativa de cada dirigente de órgãos ou poderes estatais, a revisão geral anual da remuneração dos servidores é de obrigação inafastável, calculando-se a defasagem, com base em índices oficiais, desde a última revisão. Como se vê, da simples leitura da Carta Política de 05 de outubro de 1988, extrai-se a obrigação de a autoridade administrativa revisar, de modo geral e anual, a remuneração dos servidores e agentes políticos, sob pena de mora, passível de indenização, a ser imputada ao descumpridor da norma magna. A esse respeito, o Ministro Carlos Ayres Britto, ressalvando entendimento pessoal sobre a matéria e rendendo à repisada jurisprudência do STF, esclareceu que, se de um lado o Supremo Tribunal Federal já reconheceu a mora do Presidente da República, no tocante à iniciativa do projeto de lei destinado a promover a revisão geral do inciso X do art. 37 da Lei Maior, de outro também já assentou que não é dado ao Poder Judiciário substituir o Chefe do Poder Executivo em processo legislativo de iniciativa de sua competência, ainda que constatada omissão de sua parte (1ª T/STF. Agravo Regimental no Recurso Extraordinário /DF. Rel. Min. Carlos Britto, de 21/02/06). Aliás, o direito dos servidores à atualização monetária à sua remuneração, expresso na Constituição da República, não é de materialização automática, mas condicionado à autorização legislativa, como se infere da seguinte decisão: mesmo que admitida a mora em razão do que dispõe o art. 37, X, da Constituição Federal, o direito à revisão geral dos vencimentos dos servidores públicos depende da edição de norma infraconstitucional, e a via para sua obtenção não é o mandado de segurança, mas o de injunção. Por outro lado, a Constituição, ao prever a revisão geral anual, na mesma data e sem distinção de índices, não assegura aos servidores públicos direito líquido e certo a um determinado índice (Pleno do STF. Agravo Regimental no Mandado de Segurança /DF, Min. Relatora Ellen Gracie, de 03/5/06).

4 2ª Questão: Quando o Município houver concedido a menos de um ano aumento a todo o funcionalismo em percentual superior ao da revisão (perda inflacionária) estará mesmo assim obrigado a conceder a revisão? Não! Nessa circunstância, inexiste direito e muito menos obrigação a serem desempenhados, eis que a garantia constitucional tem por finalidade repor perdas inflacionárias pretéritas. Logo, se os vencimentos e subsídio foram, há menos de um ano, recompostos em percentual superior à corrosão de moeda, não há que falar em revisão geral anual porque o art. 37, X, já estará cumprido. 3ª Questão: Se o limite prudencial dos gastos com pessoal estiver ultrapassado, mesmo assim o Município é obrigado a conceder a revisão? Se a resposta for positiva o Município não terá de reduzir despesas nos quadrimestres seguintes? O discutido direito à revisão geral anual, de observação obrigatória pelo Administrador sob pena de desprestígio à Constituição, é inafastável ainda na hipótese de a despesa de pessoal exceder a noventa e cinco por cento. Assim, indo ao encontro do dispositivo constitucional, a Lei de Responsabilidade Fiscal autoriza, ainda que ultrapassado o limite prudencial da despesa total com pessoal, a revisão geral da remuneração dos agentes públicos nos seguintes termos: Art Parágrafo único. Se a despesa com pessoal exceder a 95% (noventa e cinco por cento) do limite, são vedados ao Poder ou órgão...: I Concessão de vantagem, aumento, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título (...), ressalvada a revisão prevista no inciso X do art. 37 da Constituição Nesse norte, é a posição de Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, para quem o chamado limite prudencial 95% tem por objetivo assegurar que a Administração Pública possa suportar os acréscimos compulsórios, como os previstos no art. 37, inc. X, da Constituição Federal, e considerar o fato de que a receita é variável, mês a mês, o que leva a uma variável proporcional do percentual definido (in Responsabilidade fiscal, questões práticas na função do ordenador de despesa; na terceirização da mão-de-obra; na função do controle administrativo. 2. ed. rev., atual. e ampl. Brasília: Brasília Jurídica, 2002, pp. 195/6). Em idêntica linha interpretativa, outro não é o entendimento segundo o qual a primeira vedação estabelecida é a do inciso I. O ente não poderá conceder aumento, vantagem, reajuste ou adequação de remuneração a qualquer título. Mas a lei estabelece exceções. A mais evidente é a revisão geral anual da remuneração dos servidores públicos de que trata o artigo 37, inciso X, da CF. Trata-se de revisão assegurada pela Lei Maior, não podendo lei complementar dispor de forma contrária. Aliás, a própria LRF ressalva essa possibilidade, ao excluir a hipótese em comento da regra de compensação dos artigos 16 e 17, consoante disposto no parágrafo 6º do artigo 17, assim como das vedações do artigo 22 (in Comentários à Lei de Responsabilidade Fiscal / Carlos Maurício Cabral Figueiredo... et al. Recife: Nossa Livraria, 2001, p. 170). Entretanto advirto que, mesmo diante dessa situação, o gestor não estará dispensado de reduzir, nos quadrimestres seguintes, a despesa com pessoal, cabendo a ele entabular essa providência mediante o cumprimento das determinações insertas no art. 22 da LRF, tais como: não conceder aumento real, não criar novos cargos, não modificar a estrutura funcional, não contratar novos servidores, não pagar horas extras etc., enquanto o gasto estiver no limite prudencial.

5 4ª Questão: Os servidores que tiveram aumento de vencimentos por conta da alteração do valor do salário mínimo também terão direito à revisão, já que aquele aumento é superior à perda inflacionária do período? A revisão geral anual da remuneração dos servidores, em data-base estabelecida pela Administração, é obrigatória para todos, impondo a Constituição que não ocorra distinção de índices. Entretanto, em sendo o índice de revisão geral e anual inferior ao divulgado para o piso mínimo nacional de remuneração, haverá complemento porque nenhum servidor municipal poderá receber menos do que um salário mínimo. Fonte: Consulta TCE/MG nº (Conselheiro Moura e Castro)