CURSO EM PDF ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA P/ TÉC. JUD. TRE-RJ Prof. Wagner Rabello Jr.

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1 AULA 00 ESTRUTURAÇÃO DA MÁQUINA ADMINISTRATIVA NO BRASIL DESDE 1930: DIMENSÕES ESTRUTURAIS E CULTURAIS SUMÁRIO PÁGINA Apresentação 1 1. INTRODUÇÃO 6 2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: conceitos e evolução estrutural e cultural 3. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA APÓS A DÉCADA DE REFORMAS ADMINISTRATIVAS E A NOVA GESTÃO PÚBLICA QUESTÕES COMENTADAS LISTA DAS QUESTÕES GABARITOS 55 Salve, salve, concurseiros, APRESENTAÇÃO Antes de qualquer coisa, gostaria de fazer uma breve apresentação da minha pessoa. Meu nome é Wagner Rabello Jr., vamos trabalhar a disciplina ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA nesta turma preparatória para TÉCNICO JUDICIÁRIO ÁREA ADMINISTRATIVA do TRIBUNAL REGIONAL ELEITORAL DO RJ, com base no edital Sou Pós-graduado em Administração Pública pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), bacharel em Direito pela Universidade do Grande Rio (UNIGRANRIO) e bacharel em Biblioteconomia pela Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (UNIRIO). Estou no serviço público há 17 anos e ministro aulas nas áreas de Administração e Arquivologia em cursos preparatórios presenciais no Rio de Janeiro e São Paulo, além de vídeo aulas e cursos escritos (em PDF). Já fui aprovado e classificado em 1

2 concursos para Oficial da Aeronáutica, Analista do Departamento de Produção Mineral, Ministério do Meio Ambiente e outros. Estou no TRE-RJ há 4 (quatro) anos e atualmente ocupo a função de Chefe de Cartório Eleitoral. Também sou Membro Efetivo da Comissão Permanente de Avaliação de Documentos do TRE-RJ e em anos eleitorais trabalho como Coordenador de Fiscalização de Propaganda Eleitoral. "Minha estratégia sempre foi fazer minha própria corrida. Somente você pode determinar seu desafio pessoal. Não deixe a competição, ou seu oponente, determinar qual deve ser seu desafio. (Joan Benoit Samuelson) A banca: CESPE Agora vamos dar os primeiros passos rumo à prova e falar um pouquinho da banca: CESPE. O último concurso também foi realizado pelo CESPE e as questões foram de múltipla escolha. Assim, embora, eventualmente, o CESPE faça provas de múltipla escolha, no concurso será de questões do tipo Certo ou Errada em que cada erro o candidato perde 0,5 ponto. Desse modo, a menos que você esteja com extrema dificuldade e tenha certeza de poucas respostas, o mais prudente é responder apenas aquilo que você tem certeza, ou quase certeza. As provas do CESPE são provas inteligentes, que fogem à mera decoreba, e onde encontramos muitos casos para análise. Com isso, não basta decorar conceitos, o CESPE quer e vai explorar o seu potencial de análise e aplicação prática dos conceitos. E essa constatação nos leva a outro ponto dessa introdução: a metodologia do curso. Pois bem, nosso curso será de teoria e exercícios com uma forte ênfase na parte de exercícios. Faremos, claro, muitos exercícios do CESPE (a maioria dos exercícios). No entanto, algumas questões de outras bancas são muito boas para nos ajudar na compreensão da matéria. Por conta disso, não podemos abrir mão desse valioso material. Estejam certos de que estamos preparando o melhor curso possível, estamos preparando um curso que, junto ao seu esforço, vai te levar a ele... vai te levar ao sucesso. 2

3 A CARREIRA DOS SERVIDORES DA JUSTIÇA ELEITORAL Nossa carreira é a mesma que a dos demais ramos da justiça no âmbito da união e do Distrito Federal, ou seja, temos apenas uma lei que regula a carreira dos TREs, TRTs, TRFs, TJDFT, Justiça Militar, Tribunais Superiores e Supremo Tribunal Federal. Trata-se da lei de 11 de dezembro de Art. 1 o As Carreiras dos Servidores dos Quadros de Pessoal do Poder Judiciário da União passam a ser regidas por esta Lei. Art. 2 o Os Quadros de Pessoal efetivo do Poder Judiciário são compostos pelas seguintes Carreiras, constituídas pelos respectivos cargos de provimento efetivo: I - Analista Judiciário; II - Técnico Judiciário; III - Auxiliar Judiciário. Remuneração Tramita no Congresso Nacional o projeto de lei (PL) 6613/2009 que tem por escopo o aumento da remuneração, que já é boa, dos servidores do judiciário. O PL se encontra em um estágio bem avançado e pode ser aprovado ainda este ano e começar a valer a partir de janeiro de Vejamos os valores atuais e os valores futuros. Consideramos o vencimento básico + a gratificação de atividade judiciária (GAJ) CARGO ATUAL PROPOSTA Analista Judiciário R$ 6.551,52 R$ ,12 Técnico Judiciário R$ 4, R$ 7.194,22 Auxiliar Judiciário R$ 1.988,19 R$ 3.582,06 Além dos valores acima, os servidores fazem jus a uma auxilio alimentação, em dinheiro, no valor de R$600,00. Nada mal, não é?! 3

4 METODOLOGIA DO CURSO Gabaritar uma disciplina em um concurso público da envergadura desse do TRE-RJ não é algo trivial. No entanto, vamos preparar um curso que lhe dê todas as condições necessárias para isso. Assim, somando o curso em tela + a sua dedicação, certamente você obterá êxito e caminhará firme para se tornar servidor da Justiça Eleitoral. Nosso curso, ou melhor, nosso treinamento para você gabaritar a disciplina será bastante prático, de modo que, ao ler as páginas do curso você se sinta como se estivesse em uma sala de aula. Para tanto, elaboramos a seguinte metodologia: 1. Análise teórica do conteúdo programático - incluindo a legislação pertinente, que aparece muito em provas. 2. Questões comentadas de nível médio e superior 4. Lista das questões - para que vocês possam resolver sozinhos 5. e fórum - para tirar dúvidas 6. CHATS, no facebook, em datas que serão posteriormente colocadas através de aviso na seção de materiais. QUESTÕES COMENTADAS: Gostaria de falar um pouco mais sobre a metodologia de questões comentadas. Em meus cursos - tem dado muito resultado - durante o estudo da parte teórica, efetuamos a realização de questões de bancas diversas, notadamente as questões de nível bem acima das que você enfrentará. A idéia - no momento - não é que você saiba fazer as provas do CESPE, vamos viver um dia de cada vez, a idéia é que você efetivamente aprenda Administração Pública para concursos. Você já deve estar perguntando? Então não teremos questões CESPE?!?! Claro que teremos dezenas - questões do CESPE. Porém, as mesmas serão oferecidas em aulas extras, sem qualquer ônus, claro, dentro desse curso. Desse modo, vamos estudar a parte teórica e, ao final, teremos as questões CESPE, quando então vamos efetivamente detalhar tudo o que a banca pede. Percebam pela programação abaixo que vocês terão muito mais aulas do que vocês efetivamente adquiriram. 4

5 PROGRAMAÇÃO DAS AULAS Aula Demonstrativa (disponível) Estruturação da máquina administrativa no Brasil desde 1930: dimensões estruturais e culturais. Aula 01 (23/06/2012) Administração pública: do modelo racional-legal ao paradigma pósburocrático. Aula 02 (30/06/2012) Empreendedorismo governamental e novas lideranças no setor público. Convergências e diferenças entre a gestão pública e a gestão privada. Aula 03 (14/07/2012) Excelência nos serviços públicos. O paradigma do cliente na gestão pública. Aula 04 (21/07/2012) Gestão estratégica. Estrutura e estratégia organizacional. Cultura organizacional. Aula 05 (25/07/2012) 20 QUESTÕES CESPE, amplamente comentadas Aula 06 (05/08/2012) 20 QUESTÕES CESPE, amplamente comentadas Aula 07 (15/08/2012) 20 QUESTÕES CESPE, amplamente comentadas Aula 08 (20/08/2012) Simulado Aula 09 (21/08/2012) Gabarito comentado do Simulado. Prezados alunos: Diante de tantos textos e citações que temos de fazer, eventualmente podemos reescrever e não citar uma ou outra fonte. Caso seja detectado algum trecho de texto sem a devida citação, favor me informar para que eu retifique. Desde já agradeço!!! 5

6 1. INTRODUÇÃO Salve, salve, concurseiros, É pela perspectiva weberiana que podemos ver que o Estado brasileiro tem como característica histórica predominante sua dimensão neopatrimonial, que é uma forma de dominação política gerada no processo de transição para a modernidade com o passivo de uma burocracia administrativa pesada e uma sociedade civil (classes sociais, grupos religiosos, étnicos, lingüísticos, nobreza etc.) fraca e pouco autoritária. (Simon Schwartzman. Bases do autoritarismo brasileiro.) Vamos iniciar nossa jornada pelo fantástico mundo da historiografia econômica, política, social e administrativa brasileira. O tema da aula de hoje remonta aos primórdios da administração pública brasileira. Não precisamos ir à época das caravelas portuguesa em terras tupiniquins, no entanto, um apanhado dos últimos 200 anos da administração pública no Brasil é mais do que necessário. Talvez você esteja questionando o porquê dessa limitação temporal de dois séculos. Explico: Motivo 1: as questões de provas não costumam ir além disso, volta e meia aparecem questões abordando a administração pública brasileira após a independência. Motivo 2: no ano de 2008 foi publicado um artigo em comemoração à passagem dos 200 anos da transferência da corte portuguesa para o Brasil. O título do artigo é: Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de reformas, cujo autor é o Prof. Frederico Lustosa da Costa (Professor titular da Escola Brasileira de Administração Pública e de Empresas (Ebape) da Fundação Getulio Vargas. O referido artigo tornou-se um clássico da literatura na área de Administração Pública no Brasil e tem sido presença constante em provas das mais diversas bancas. Motivo 3: As próprias bancas elaboram questões - mesmo pedindo após a década de cobrando assuntos que são atuais, mas que se originaram nos últimos 200 anos, que reforça nossa tese de que não é preciso ir além disso. Vejamos, então, de forma sintética, como se deu o desenrolar da Administração Pública no Brasil: É verdade que, até 1808, existia no Brasil e, sobretudo, na sede do governo geral (vice-reino) uma administração colonial relativamente aparelhada. Mas a formação do Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves e a instalação de sua sede na antiga 6

7 colônia tornaram irreversível a constituição de um novo Estado nacional. Todo um aparato burocrático, transplantado de Lisboa ou formado aqui, em paralelo à antiga administração metropolitana, teve que ser montado para que a soberania se afirmasse, o Estado se constituísse e se projetasse sobre o território, e o governo pudesse tomar decisões, ditar políticas e agir. Parte-se do pressuposto de que não é possível entender as recentes transformações do Estado, da organização governamental e da administração pública brasileira sem tentar reconstruir os processos de formação e diferenciação histórica do aparato estatal que se constituiu no Brasil, desde que a empresa da colonização aqui aportou, no alvorecer do século XVI, ou, pelo menos, desde que o príncipe regente dom João VI transferiu a sede da Coroa portuguesa para o Rio de Janeiro e instituiu o Reino Unido de Portugal, Brasil e Algarves. In: Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de administração pública; 200 anos de reformas, cujo autor é o Prof. Frederico Lustosa da Costa. Também vale citar Fernando Abrúcio: A administração pública genuinamente brasileira só pôde nascer com a independência do país. Porém, não é possível entender suas bases iniciais sem analisar os efeitos que o período colonial tinha deixado. Afinal, foram mais de 300 anos de colonização, além de os primeiros governantes do Brasil independente terem forte relação com a metrópole portuguesa. Assim, apesar de buscarmos outras fontes de estudo, nossa aula terá como parâmetro cronológico o referido artigo. Ante ao exposto, vamos iniciar nosso curso, cujo recorte recairá sobre os últimos 200 anos de administração pública. 2. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA BRASILEIRA: conceitos e evolução estrutural e cultural A administração pública pode ser compreendida como sendo o conjunto de agências e de servidores profissionais, mantidos com recursos públicos e encarregados da decisão e implementação das normas necessárias ao bem-estar social e das ações necessárias à gestão da coisa pública. Nem sempre foi assim, desde que as caravelas aqui aportaram, por volta do ano de 1.500, começamos a construir um quadro administrativo 7

8 bastante confuso e predominantemente voltado para as finalidades dos governantes. Tomar o desembarque da Coroa portuguesa no Rio de Janeiro, em 1808, como marco para a construção do Estado nacional não significa dizer que nada existisse em termos de aparato institucional e administrativo. Havia na colônia uma ampla, complexa e ramificada administração. Caio Prado Júnior (1979: ) adverte que, para compreendê-la, é preciso se desfazer de noções contemporâneas de Estado, esferas pública e privada, níveis de governo e poderes distintos. A administração colonial, apesar da abrangência das suas atribuições e da profusão de cargos e instâncias, do ponto de vista funcional, pouco se diferencia internamente. Tratava-se de um cipoal de ordenamentos gerais, encargos, atribuições, circunscrições, disposições particulares e missões extraordinárias que não obedeciam a princípios uniformes de divisão de trabalho, simetria e hierarquia. O caos legislativo fazia surgir num lugar funções que não existiam em outros; competências a serem dadas a um servidor quando já pertenciam a terceiros; subordinações diretas que subvertiam a hierarquia e minavam a autoridade. Grifei (Frederico Lustosa) Nessa esteira, vamos verificar a análise do prof. Frederico Lustosa sobre a administração colonial portuguesa. Administração Colonial Portuguesa Em princípio, a administração colonial estava organizada em quatro níveis: 1. As instituições metropolitanas; 2. A administração central; 3. A administração regional 4. A administração local. Essa estrutura tinha em seu topo o Conselho Ultramarino, subordinado ao secretário de Estado dos Negócios da Marinha e Territórios Ultramarinos que se ocupava de todos os aspectos da vida das colônias, à exceção dos assuntos eclesiásticos, a cargo da Mesa de Consciência e Ordens. Do ponto de vista da organização territorial, o Brasil estava dividido em capitanias, que eram as maiores unidades administrativas da colônia. O território delas era dividido em comarcas que, por sua vez, era composto por termos sediados nas cidades ou vilas. Os termos eram constituídos de 8

9 freguesias que correspondiam às paróquias da circunscrição eclesiástica. Por último, as freguesias se dividiam em bairros, cuja jurisdição era imprecisa (Caio Prado Junior, 1979:306). Ainda segundo o prof. Frederico Lustosa, a síntese histórica de Caio Prado Júnior, retomada por Arno e Maria José Wehling (1999), aponta como principais características da administração colonial a centralização, a ausência de diferenciação (de funções), o mimetismo, a profusão e minudência das normas, o formalismo e a morosidade. Essas disfunções decorrem, em grande medida, da transplantação para a colônia das instituições existentes na metrópole e do vazio de autoridade (e de obediência) no imenso território, constituindo um organismo autoritário, complexo, frágil e ineficaz. Isso não quer dizer que não tenha havido um processo de gradual racionalização do governo colonial ao longo de três séculos. A partir da administração pombalina, pouco a pouco, o empirismo paternalista do absolutismo tradicional foi sendo substituído pelo racionalismo típico do despotismo esclarecido. Essa mudança se expressava principalmente nos métodos e processos de trabalho que davam lugar à emergência de uma burocracia. Após a exposição dessas considerações preliminares, vamos começar a analisar o desenvolvimento da Administração Pública Brasileira após a chegada da coroa portuguesa ao Brasil. A construção do Estado nacional A construção do Estado Nacional e seu aparato burocrático próximo do que hoje compreendemos como administração pública ocorreu de forma tormentosa, posto que a transferência da família real portuguesa para o Brasil foi praticamente definida quando as tropas francesas já estavam invadindo o reino de Portugal. Nesse sentido, Frederico Lustosa revela que: A transferência da família real portuguesa para o Brasil deu-se de forma confusa. Até o último instante, o príncipe regente hesitou em partir diante da remota possibilidade de os franceses aceitarem mais um suborno. Só se decidiu quando as tropas de Junot já se encontravam em solo português, às portas de Lisboa. O alvoroço descrito por alguns dos relatos dos momentos que antecederam a longa travessia não condiz com o minucioso planejamento que a inédita mudança de uma corte para outro continente deveria merecer (Wilcken, 2005:35-38). Em primeiro lugar, a própria escolha das cinco, 10 ou 15 mil pessoas os números são imprecisos que comporiam a lotação das naus, diz 9

10 alguma coisa sobre as instituições e espaços de poder que estavam sendo transplantados. Em segundo lugar, a seleção dos bens que era possível carregar, além dos tesouros e objetos de indiscutível valor, contemplava material, livros, papéis, artefatos, instrumentos e símbolos necessários à administração. Em terceiro lugar, a instituição de um simulacro de governo em solo europeu, que se deu na forma de uma regência, logo destituída pelo ocupante. O regente chegou ao Rio de Janeiro com um governo formado pelos ministérios do Reino ou dos Negócios do Reino, cujo titular atuava também como ministro assistente ao despacho do gabinete e como presidente do Erário Real; da Guerra e Estrangeiros (ou dos Negócios da Guerra e Estrangeiros) e da Marinha (ou dos Negócios da Marinha) e Domínios Ultramarinos; ou seja, três ministros para seis pastas. Três dias depois de sua chegada, substituiu os ministros. O fato é que a transferência da corte e mais tarde a elevação do Brasil a parte integrante do Reino Unido de Portugal constituíram as bases do Estado nacional, com todo o aparato necessário à afirmação da soberania e ao funcionamento do autogoverno. A elevação à condição de corte de um império transcontinental fez da nova administração brasileira, agora devidamente aparelhada, a expressão do poder de um Estado nacional que jamais poderia voltar a constituir-se em mera subsidiária de uma metrópole de além-mar. A República Velha Após o período imperial veio a proclamação da república e a perspectivas de grandes mudanças na gestão pública brasileira, fato que efetivamente não ocorreu. A administração pública brasileira permanecia com traços tipicamentes coloniais, como revela Frederico Lustosa: O formalismo das regras, o braço curto da autoridade e a corrupção generalizada ensejavam o autoritarismo daqueles que deviam se impor aos súditos entregues ao abandono, com os próprios meios que deles conseguissem extrair. 10

11 A proclamação da República não alterou profundamente as estruturas socioeconômicas do Brasil imperial. A riqueza nacional continuou concentrada na economia agrícola de exportação, baseada na monocultura e no latifúndio. O que se acentuou foi a transferência de seu centro dinâmico para a cafeicultura e a conseqüente mudança no pólo dominante da política brasileira das antigas elites cariocas e nordestinas para os grandes cafeicultores paulistas. O governo provisório adotou as reformas imediatas necessárias à vigência do novo regime e convocou eleições para uma assembléia constituinte. A Carta de 1891, francamente inspirada na Constituição americana de 1787, consagrou a República, instituiu o federalismo e inaugurou o regime presidencialista. A separação de poderes ficou mais nítida. O Legislativo continuava bicameral, sendo agora formado pela Câmara dos Deputados e pelo Senado, cujos membros passaram a ser eleitos para mandado de duração certa. Ampliou-se a autonomia do Judiciário. Foi criado o Tribunal de Contas para fiscalizar a realização da despesa pública. As províncias, transformadas em estados, cujos presidentes (ou governadores) passaram a ser eleitos, ganharam grande autonomia e substantiva arrecadação própria. Suas assembléias podiam legislar sobre grande número de matérias. Esse sistema caracterizava o federalismo competitivo. Nesse período, não houve grandes alterações na conformação do Estado nem na estrutura do governo. Desde a proclamação da República, a principal mudança no Poder Executivo foi a criação dos ministérios da Instrução Pública, de brevíssima existência; da Viação e Obras Públicas; e da Agricultura, Indústria e Comércio, cujos nomes sofreram pequenas modificações. Do ponto de vista da federação, houve uma ligeira redução na capacidade legislativa dos estados, que perderam o poder de legislar sobre determinadas matérias. A República Velha durou cerca de 40 anos. Aos poucos, foi se tornando disfuncional ao Brasil que se transformava, pela diversificação da economia, pelo primeiro ciclo de industrialização, pela urbanização e pela organização política das camadas urbanas. Novos conflitos de interesse dentro dos setores dominantes, entre as classes sociais e entre as regiões punham em causa o pacto oligárquico, as eleições de bico de pena e a política do café-com-leite. 11

12 3. EVOLUÇÃO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NO BRASIL APÓS 1930 Agora vamos analisar a administração pública brasileira a partir da paradigmática década de Após, vamos ter o primeiro contato com o tema das reformas administrativas (embora seja assunto, também, da próxima aula, não há como compreendermos a história da administração pública brasileira sem tocarmos no assunto das reformas e vice-versa) e os modelos teóricos de administração pública decorrentes de tais reformas, inclusive a chamada Nova Gestão Pública. Para fazer a análise da evolução da administração pública, dividiremos o período de tempo (a partir de 1930), analisando cada fase separadamente, porém verificando eventuais relações entre elas, pois é desta forma que as bancas costumam cobrar em provas, ou seja, conceitos isolados e/ou entrelaçados. Os períodos foram divididos da seguinte forma: 1930/45 Burocratização da Era Vargas 1956/60 A administração paralela de JK 1967 A reforma militar (Dec. Lei 200) 1988 A administração pública na nova Constituição 1990 O governo Collor e o desmonte da máquina pública 1995/2002 O gerencialismo da Era FHC Nova Administração Pública (New Public Management) 1930/45 BUROCRATIZAÇÃO DA ERA VARGAS Em decorrência, principalmente, do sufocante Estado patrimonial (O patrimonialismo consiste, em linhas gerais, na apropriação do público pelo privado. Logo, logo você vai saber com mais detalhes o que é o patrimonialismo), da falta de qualificação técnica dos servidores, da crise econômica mundial que explodiu em 1929 e da difusão da teoria keynesiana que pregava a intervenção do Estado na Economia, o governo autoritário de Vargas resolve modernizar a máquina administrativa brasileira através dos paradigmas burocráticos difundidos por Max Weber (modelo racional-legal). O auge dessas mudanças ocorre em 1936 com a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), que tinha como atribuição modernizar a máquina administrativa utilizando como instrumentos a afirmação dos princípios do mérito, a centralização, a separação entre público e privado (em resposta ao patrimonialismo), a hierarquia, a impessoalidade, a rigidez e universalidade das regras e a 12

13 especialização e qualificação dos servidores. Assim, a partir da criação do DASP, começou o processo de implantação da Administração Pública Burocrática no Brasil, cujas características veremos mais adiante. Sobre este assunto, o professor Frederico Lustosa sustenta que: Mantendo a política de proteção às matérias-primas exportadas, o governo lançou-se de maneira franca e direta no projeto desenvolvimentista, criando as bases necessárias da industrialização a infra-estrutura de transporte, a oferta de energia elétrica e a produção de aço, matéria-prima básica para a indústria de bens duráveis. Mais do que isso, assumiu papel estratégico na coordenação de decisões econômicas. Para tanto, teve que aparelhar-se. As velhas estruturas do Estado oligárquico, corroídas pelos vícios do patrimonialismo, já não se prestavam às novas formas de intervenção no domínio econômico, na vida social e no espaço político remanescente. Urgia reformar o Estado, o governo e a administração pública. Assim, sob o impulso de superação do esquema clientelista e anárquico de administração oligárquica, o governo de Getúlio Vargas iniciou uma série de mudanças que tinham pelo menos duas vertentes principais (Lima Junior, 1998): - estabelecer mecanismos de controle da crise econômica, resultante dos efeitos da Grande Depressão, iniciada em 1929, e subsidiariamente promover uma alavancagem industrial; - promover a racionalização burocrática do serviço público, por meio da padronização, normatização e implantação de mecanismos de controle, notadamente nas áreas de pessoal, material e finanças. A partir de 1937, promoveu uma série de transformações no aparelho de Estado, tanto na morfologia, quanto na dinâmica de funcionamento. Nesse período foram criados inúmeros organismos especializados e empresas estatais. Até 1939, haviam sido criadas 35 agências estatais; entre 1940 e 1945 surgiram 21 agências, englobando empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações (Lima Júnior, 1998:8). Até 1930 existiam no Brasil 12 empresas públicas; de 1930 a 1945, foram criadas 13 novas empresas, sendo 10 do setor produtivo, entre elas a Companhia Vale do Rio Doce, hoje uma gigante da mineração, e a Companhia Siderúrgica Nacional, ambas já privatizadas. Dando cumprimento a esse programa, em 1930 foi criada a comissão permanente de padronização e, no ano seguinte, a comissão permanente de compras, ambas voltadas para a aquisição de material. Na área de 13

14 pessoal, a Constituição de 1934 introduziu o princípio do mérito. Em 1935, foi criada a comissão mista de reforma econômico-financeira, que destacou uma subcomissão, que ficou conhecida como comissão Nabuco, para estudar a possibilidade de um reajustamento dos quadros do serviço público civil (Wahrlich, 1975:10). Em decorrência do seu trabalho, em 1936 foi promulgada a Lei n. 284, de 28 de outubro, a chamada Lei do Reajustamento, que estabeleceu nova classificação de cargos, fixou normas básicas e criou o Conselho Federal do Serviço Público Civil. De todas essas medidas, a mais emblemática foi a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público, o líder inconteste da reforma e, em grande parte, seu executor (Wahrlich, 1974:29). O Dasp foi efetivamente organizado em 1938, com a missão de definir e executar a política para o pessoal civil, inclusive a admissão mediante concurso público e a capacitação técnica do funcionalismo, promover a racionalização de métodos no serviço público e elaborar o orçamento da União. O Dasp tinha seções nos estados, com o objetivo de adaptar as normas vindas do governo central às unidades federadas sob intervenção. Essa primeira experiência de reforma de largo alcance inspirava-se no modelo weberiano de burocracia e tomava como principal referência a organização do serviço civil americano. Estava voltada para a administração de pessoal, de material e do orçamento, para a revisão das estruturas administrativas e para a racionalização dos métodos de trabalho. A ênfase maior era dada à gestão de meios e às atividades de administração em geral, sem se preocupar com a racionalidade das atividades substantivas. A reforma administrativa do Estado Novo foi, portanto, o primeiro esforço sistemático de superação do patrimonialismo. Foi uma ação deliberada e ambiciosa no sentido da burocratização do Estado brasileiro, que buscava introduzir no aparelho administrativo do país a centralização, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mérito, a separação entre o público e o privado. Visava constituir uma administração pública mais racional eficiente, que pudesse assumir seu papel na condução do processo de desenvolvimento, cujo modelo de crescimento, baseado na industrialização via substituição de importações, supunha um forte intervencionismo estatal e controle sobre as relações entre os grupos sociais ascendentes a nova burguesia industrial e o operariado urbano (Marcelino, 1987). 14

15 1956/60 A ADMINISTRAÇÃO PARALELA DE JK Mesmo sendo um tema pouco recorrente em concursos públicos, achamos por bem acrescentá-lo, pois este é um capítulo notável da história da administração pública no Brasil. Em linhas gerais, a administração paralela foi um artifício utilizado pelo governo JK para atingir o seu Plano de Metas (50 anos em 5) e seguir firme no seu projeto desenvolvimentista. Ela surgiu com a criação de estruturas alheias à Administração Direta para, dessa forma, fugir das amarras burocráticas. Assim, a chamada Administração Paralela (Ilhas de Excelência) foram instituições criadas, via decreto presidencial, pelo governo JK, com o objetivo de obter mais flexibilidade e agilidade que eram necessárias para a implantação do seu plano de metas, tendo em vista que os organismos públicos então existentes estavam impregnados por uma cultura burocrática que era rígida e lenta demais. Sobre esse período, Frederico Lustosa revela que: Depois de um tumultuado período de transição de mais de um ano, com golpes, contragolpes, a eleição e a tentativa de impedimento da posse do eleito, assumiu o governo em 1956, Juscelino Kubitscheck de Oliveira. Seu Plano de Metas tinha 36 objetivos, com destaque para quatro setoreschave: energia, transporte, indústria pesada e alimentação. Propugnava a industrialização acelerada, apoiada na associação entre capitais nacionais e estrangeiros, com ênfase na indústria de bens duráveis, dando prioridade à indústria automobilística e ao transporte rodoviário. Seu lema era a realização de 50 anos em cinco e a meta símbolo era a construção da nova capital do país, Brasília (Mendonça, 1990:335). Era uma fase de grande euforia e de afirmação nacionalista. Do ponto de vista institucional, a década que vai de 1952 a 1962 foi marcada pela realização de estudos e projetos que jamais seriam implementados. A criação da Cosb (Comissão de Simplificação Burocrática) e da Cepa (Comissão de Estudos e Projetos Administrativos), em 1956, representa as primeiras tentativas de realizar as chamadas reformas globais. A primeira tinha como objetivo principal promover estudos visando à descentralização dos serviços, por meio da avaliação das atribuições de cada órgão ou instituição e da delegação de competências, com a fixação de sua esfera de responsabilidade e da prestação de contas das autoridades. A Cepa teria a incumbência de assessorar a presidência da República em tudo que se referisse aos projetos de reforma administrativa. Esse período se caracteriza por uma crescente cisão entre a administração direta, entregue ao clientelismo e submetida, cada vez mais, aos ditames 15

16 de normas rígidas e controles, e a administração descentralizada (autarquias, empresas, institutos e grupos especiais ad hoc), dotados de maior autonomia gerencial e que podiam recrutar seus quadros sem concursos, preferencialmente entre os formados em think thanks especializados, remunerando-os em termos compatíveis com o mercado. Constituíram-se assim ilhas de excelência no setor público voltadas para a administração do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o núcleo central da administração. De acordo com Lima Júnior (1998:10) a administração do plano de metas foi executada, em grande medida, fora dos órgãos administrativos convencionais. Considerando-se os setores essenciais do plano de desenvolvimento (energia, transportes, alimentação, indústrias de base e educação) apenas 5,2% dos recursos previstos foram alocados na administração direta; o restante foi aplicado por autarquias, sociedades de economia mista, administrações estaduais e empresas privadas. A coordenação política das ações se fazia através dos grupos executivos nomeados diretamente pelo presidente da República A REFORMA MILITAR (DEC. LEI 200/67) De 1967 a 1979, a coordenação da reforma administrativa cabia à Semor (Subsecretaria de Modernização e Reforma Administrativa), que cuidava dos aspectos estruturais, sistêmicos e processuais, e ao Dasp, que atuava somente no domínio dos recursos humanos. Nesta fase, a Semor se preocupou em recorrer a freqüentes exames da estrutura organizacional e analisou projetos de iniciativa de outros departamentos, visando à criação, fusão ou extinção de órgãos e programas que trouxessem maior eficácia à gestão pública. Foram realizados muitos estudos, trazendo contribuições importantes para a formulação do arcabouço teórico e de metodologias que embasassem a modernização administrativa. Quanto às Dasp, além de suas atividades regulares, seu principal projeto foi a elaboração de um novo plano de classificação de cargos, que se pautava numa classificação por categoria, em oposição ao anterior, aprovado em 1960, que se apoiava num sistema de classificação por deveres e responsabilidades. Esse plano não logrou êxito em modificar a estrutura hierárquica de cargos na administração pública, o que significa dizer que o sistema de mérito continuou restrito aos postos iniciais da carreira. Assim, durante o período militar, a administração pública passa por novas transformações. Três aspectos podem ser ressaltados nessa época: 16

17 A ampliação da função econômica do Estado com a criação de várias empresas estatais; A facilidade de implantação de políticas, em decorrência da natureza autoritária do regime; O aprofundamento da divisão da administração pública, mais especificamente através do Decreto-Lei 200/67, que distinguiu claramente a Administração Direta (exercida por órgãos diretamente subordinados aos ministérios) da indireta (formada por autarquias, fundações, empresas públicas e sociedades de economia mista). A reforma do período militar que atingiu bons índices de modernização também teve como pontos importantes a padronização e normatização nas áreas de pessoal, compras e execução orçamentária, estabelecendo ainda cinco princípios estruturais da administração pública: planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competências e controle. Antes de verificarmos o processo de redemocratização e a nova constituinte da década de 80, devemos, à luz de Frederico Lustosa, verificar dois programas de reforma elaborados entre 1979 e 1982, a desburocratização e a desestatização. De iniciativa do Poder Executivo, os dois programas foram concebidos de forma a atender objetivos complementares que seriam o aumento da eficiência e eficácia na administração pública e o fortalecimento do sistema de livre empresa. Mais especificamente, o programa de desburocratização, instituído pelo Decreto- Lei n , de 18 de julho de 1979, visa à simplificação e à racionalização das normas organizacionais, de modo a tornar os órgãos públicos mais dinâmicos e mais ágeis (Wahrlich, 1984:53). Esperava-se que a supressão de etapas desnecessárias tornaria mais ágil o sistema administrativo, trazendo benefícios para funcionários e clientes. Diferentemente dos outros programas, o da desburocratização privilegiava o usuário do serviço público. Daí o seu ineditismo, porque nenhum outro programa antes era dotado de caráter social e político. Mas, ele também incluía entre seus objetivos o enxugamento da máquina estatal, já que recomendava a eliminação de órgãos pouco úteis ou cuidava para impedir a proliferação de entidades com tarefas pouco definidas ou já desempenhadas em outras instituições da administração direta e indireta. O programa de desestatização visava ao fortalecimento do sistema livre de empresa e tinha os seguintes pressupostos: - organização e exploração das atividades econômicas competem preferencialmente à empresa privada, na forma estabelecida na 17

18 Constituição brasileira. O papel do Estado, no campo econômico, é de caráter suplementar, e visa sobretudo encorajar e apoiar o setor privado; - o governo brasileiro está firmemente empenhado em promover a privatização das empresas estatais nos casos em que o controle público se tenha tornado desnecessário ou injustificável; - a privatização das empresas estatais, porém, não deverá alcançar nem enfraquecer as entidades que devam ser mantidas sob controle público, seja por motivos de segurança nacional, seja porque tais empresas criem, efetivamente condições favoráveis ao desenvolvimento do próprio setor privado nacional, ou ainda, quando contribuem para assegurar o controle nacional do processo de desenvolvimento (Wahrlich, 1984:54) A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA NA NOVA CONSTITUIÇÃO A nova Constituição da República Federativa do Brasil voltou a fortalecer a Administração Direta instituindo regras iguais às que deveriam ser seguidas pela administração pública indireta, principalmente em relação à obrigatoriedade de concursos públicos para investidura na carreira (o que diminuiu a política clientelista) e aos procedimentos de compras públicas. Para Lustosa, no campo da política de recursos humanos do setor público, o governo não conseguiu instituir um sistema de carreiras, apoiando o progresso profissional na formação dos servidores, que justificasse a existência desses organismos. Deixou para seu sucessor o projeto de um regime único para os servidores públicos, determinado pela Constituição de 1988 que, cedendo a pressões de interesses corporativos, estabelecia mais de 100 direitos, uns dois ou três deveres e alguns poucos dispositivos sobre o processo disciplinar e as sanções cabíveis em caso de falta grave (Lei n , de 11 de dezembro de 1990, mais tarde, profundamente alterada pela Lei n , de 10 de dezembro de 1997). Sancionado com vetos posteriormente derrubados pelo Congresso Nacional, esse emblema do privilégio em nada contribuiu para valorizar a função pública. Ainda segundo Lustosa, do ponto de vista da gestão pública, a Carta de 1988, no anseio de reduzir as disparidades entre a administração central e a descentralizada, acabou por eliminar a flexibilidade com que contava a administração indireta que, apesar de casos de ineficiência e abusos localizados em termos de remuneração, constituía o setor dinâmico da administração pública. Ela foi equiparada, para efeito de mecanismos de controle e procedimentos, à administração direta. A aplicação de um regime jurídico único (RJU) a todos os servidores públicos abruptamente transformou milhares de empregados celetistas em 18

19 estatutários, gerando um problema ainda não solucionado para a gestão da previdência dos servidores públicos, pois assegurou aposentadorias com salário integral para todos aqueles que foram incorporados compulsoriamente ao novo regime sem que nunca tivessem contribuído para esse sistema. Além disso, o RJU institucionalizou vantagens e benefícios que permitiram um crescimento vegetativo e fora de controle das despesas com pessoal, criando sérios obstáculos ao equilíbrio das contas públicas e aos esforços de modernização administrativa em todos os níveis de governo. Apesar do propalado retrocesso em termos gerenciais, a Constituição de 1988 não deixou de produzir avanços significativos, particularmente no que se refere à democratização da esfera pública. Atendendo aos clamores de participação nas decisões públicas, foram institucionalizados mecanismos de democracia direta, favorecendo um maior controle social da gestão estatal, incentivou-se a descentralização político-administrativa e resgatouse a importância da função de planejamento O GOVERNO COLLOR E O DESMONTE DA MÁQUINA PÚBLICA Essa etapa da administração pública brasileira é marcada pelo desmonte da máquina administrativa pelo governo Collor sem nenhum planejamento,sob o argumento de que os servidores públicos eram verdadeiros marajás. Pouco tempo depois da posse, o governo promoveu a extinção de milhares de cargos de confiança, a reestruturação e a extinção de vários órgãos, a demissão de outras dezenas de milhares de servidores sem estabilidade e tantos outros foram colocados em disponibilidade. Segundo estimativas, foram retirados do serviço público, num curto período e sem qualquer planejamento, cerca de 100 mil servidores. Tais fatos resultaram numa avalanche de processos judiciais que perduram até hoje, tendo a maior parte dos servidores conseguido retornar ao serviço público. A rápida passagem de Collor pela presidência provocou, na administração pública, uma desagregação e um estrago cultural e psicológico impressionantes. A administração pública sentiu profundamente os golpes desferidos pelo governo Collor, com os servidores descendo aos degraus mais baixos da auto-estima e valorização social, depois de serem alvos preferenciais em uma campanha política altamente destrutiva e desagregadora. Torres (2004:170) 19

20 1995/2002 A NOVA GESTÃO PÚBLICA A reforma administrativa foi o ícone do governo FHC em relação à administração pública brasileira. Inserida no contexto da reforma do Estado e capitaneada por Luis Carlos Bresser-Pereira à frente do então recémcriado Ministério da Administração Federal e da Reforma do Estado (MARE), a chamada reforma gerencial teve como instrumento básico o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que visava à reestruturação do aparelho do Estado para combater, principalmente, a cultura burocrática. Abaixo, veremos um trecho do PDRAE no qual são elencados os seus objetivos: Fonte: or/portugues/objetivos.htm 6 - OBJETIVOS A definição dos objetivos e estratégias da reforma do aparelho do Estado apresentada a seguir decorre do diagnóstico e dos pressupostos teóricos que presidiram a análise anterior. Dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal do Estado mínimo, é necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não apenas garanta a propriedade e os contratos, mas também exerça seu papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da redução das desigualdades sociais. Reformar o Estado significa melhorar não apenas a organização e o pessoal do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucionallegal, de forma a permitir que o mesmo tenha uma relação harmoniosa e positiva com a sociedade civil. A reforma do Estado permitirá que seu núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas, e que seus serviços tanto os exclusivos, que funcionam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que estarão apenas indiretamente subordinados na medida que se transformem em organizações públicas não-estatais operem muito mais eficientemente. Reformar o aparelho do Estado significa garantir a esse aparelho maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior condição de implementar as leis e políticas públicas. Significa tornar muito mais eficientes as atividades exclusivas de Estado, através da transformação das autarquias em "agências autônomas", e tornar também muito mais 20

21 eficientes os serviços sociais competitivos ao transformá-los em organizações públicas não-estatais de um tipo especial: as "organizações sociais". Na reforma do aparelho do Estado podemos distinguir alguns objetivos globais e objetivos específicos para seus quatro setores. 6.1 Objetivos Globais: Aumentar a governança do Estado, ou seja, sua capacidade administrativa de governar com efetividade e eficiência, voltando a ação dos serviços do Estado para o atendimento dos cidadãos. Limitar a ação do Estado àquelas funções que lhe são próprias, reservando, em princípio, os serviços não-exclusivos para a propriedade pública não-estatal, e a produção de bens e serviços para o mercado para a iniciativa privada. Transferir da União para os estados e municípios as ações de caráter local: só em casos de emergência cabe a ação direta da União. Transferir parcialmente da União para os estados as ações de caráter regional, de forma a permitir uma maior parceria entre os estados e a União. 6.2 Objetivos para o Núcleo Estratégico: Aumentar a efetividade do núcleo estratégico, de forma que os objetivos democraticamente acordados sejam adequada e efetivamente alcançados. Para isto, modernizar a administração burocrática, que no núcleo estratégico ainda se justifica pela sua segurança e efetividade, através de uma política de profissionalização do serviço público, ou seja, de uma política de carreiras, de concursos públicos anuais, de programas de educação continuada permanentes, de uma efetiva administração salarial, ao mesmo tempo que se introduz no sistema burocrático uma cultura gerencial baseada na avaliação do desempenho. Dotar o núcleo estratégico de capacidade gerencial para definir e supervisionar os contratos de gestão com as agências autônomas, responsáveis pelas atividades exclusivas de Estado, e com as organizações sociais, responsáveis pelos serviços não-exclusivos do Estado realizados em parceria com a sociedade. 6.3 Objetivos para as Atividades Exclusivas: 21

22 Transformar as autarquias e fundações que possuem poder de Estado em agências autônomas, administradas segundo um contrato de gestão; o dirigente escolhido pelo Ministro segundo critérios rigorosamente profissionais, mas não necessariamente de dentro do Estado, terá ampla liberdade para administrar os recursos humanos, materiais e financeiros colocados à sua disposição, desde que atinja os objetivos qualitativos e quantitativos (indicadores de desempenho) previamente acordados; Para isto, substituir a administração pública burocrática, rígida, voltada para o controle a priori dos processos, pela administração pública gerencial, baseada no controle a posteriori dos resultados e na competição administrada. Fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação popular tanto na formulação quanto na avaliação de políticas públicas, viabilizando o controle social das mesmas. 6.4 Objetivos para os Serviços Não-exclusivos: Transferir para o setor publico não-estatal estes serviços, através de um programa de "publicização", transformando as atuais fundações públicas em organizações sociais, ou seja, em entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham autorização específica do poder legislativo para celebrar contrato de gestão com o poder executivo e assim ter direito à dotação orçamentária. Lograr, assim, uma maior autonomia e uma conseqüente maior responsabilidade para os dirigentes desses serviços. Lograr adicionalmente um controle social direto desses serviços por parte da sociedade através dos seus conselhos de administração. Mais amplamente, fortalecer práticas de adoção de mecanismos que privilegiem a participação da sociedade tanto na formulação quanto na avaliação do desempenho da organização social, viabilizando o controle social. Lograr, finalmente, uma maior parceria entre o Estado, que continuará a financiar a instituição, a própria organização social, e a sociedade a que serve e que deverá também participar minoritariamente de seu financiamento via compra de serviços e doações. Aumentar, assim, a eficiência e a qualidade dos serviços, atendendo melhor o cidadão-cliente a um custo menor. 22

23 6.5 Objetivos para a Produção para o Mercado: Dar continuidade ao processo de privatização através do Conselho de Desestatização. Reorganizar e fortalecer os órgãos de regulação dos monopólios naturais que forem privatizados. Implantar contratos de gestão nas empresas que não puderem ser privatizadas. Ainda em relação às estruturas, como parte do projeto de diminuição do Estado através das privatizações, o destaque maior foi a criação das Agências Reguladoras, que foram incumbidas de regulamentar e fiscalizar os setores privatizados, inicialmente nas áreas de petróleo, energia elétrica e telecomunicações. Por fim, devemos destacar, pelo fato de eventualmente aparecer em prova, o movimento reinventando o governo difundido por Osborne e Gaebler nos EUA no início da década de 90 e no Brasil durante a reforma administrativa de 95. Importado principalmente da Inglaterra, EUA e Nova Zelândia, o movimento introduziu no Brasil a cultura do management (gerencialismo), trazendo técnicas do setor privado para o setor público e a difusão da chamada Nova Gestão Pública, cujas características básicas são: O foco no cliente A reengenharia Governo empreendedor Administração da qualidade total Feitas essas considerações iniciais, vamos partir para a análise das reformas administrativas e dos modelos teóricos de administração pública. 4. REFORMAS ADMINISTRATIVAS E A NOVA GESTÃO PÚBLICA O Brasil passou por três grandes reformas administrativas (também chamadas de reforma da Administração Pública ou reforma do aparelho do Estado): 1ª na década de 1930 (reforma burocrática) 2ª na década de 1960 (reforma do período militar) 3º na década de 1990 (reforma gerencial) 23

24 Verificamos no capítulo anterior algumas características das reformas e o momento em que ocorreram. Agora, vamos compreender o que é reformar o aparelho do Estado. Entende-se por aparelho do Estado a administração pública em sentido amplo, ou seja, a estrutura organizacional do Estado, em seus três Poderes (Executivo, Legislativo e Judiciário) e três níveis (União, Estadosmembros e Municípios). O aparelho do Estado é constituído pelo governo, isto é, pela cúpula dirigente nos três Poderes, por um corpo de funcionários, e pela força militar. O Estado, por sua vez, é mais abrangente que o aparelho, porque compreende adicionalmente o sistema constitucional-legal, que regula a população nos limites de um território. O Estado é a organização burocrática que tem o monopólio da violência legal, é o aparelho que tem o poder de legislar e tributar a população de um determinado território. Esses conceitos permitem distinguir a reforma do Estado da reforma do aparelho do Estado. A reforma do Estado é um projeto amplo que diz respeito às várias áreas do governo e, ainda, ao conjunto da sociedade brasileira, enquanto que a reforma do aparelho do Estado tem um escopo mais restrito: está orientada para tornar a administração pública mais eficiente e mais voltada para a cidadania. Este Plano Diretor focaliza sua atenção na administração pública federal, mas muitas das suas diretrizes e propostas podem também ser aplicadas no nível estadual e municipal. A reforma do Estado deve ser entendida dentro do contexto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o responsável direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse desenvolvimento. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (daqui em diante PDRAE) fez uma divisão teórica do aparelho do Estado em quatro setores, a saber: NÚCLEO ESTRATÉGICO. Corresponde ao governo, em sentido lato. É o setor que define as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento. É, portanto, o setor onde as decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislativo e Judiciário, ao Ministério Público e, no Poder Executivo, ao Presidente da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos, responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas. 24

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