NOÇÕES E CONCEITOS DE PLANEJAMENTO APLICADOS A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS

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1 NOÇÕES E CONCEITOS DE PLANEJAMENTO APLICADOS A GESTÃO DE RECURSOS HÍDRICOS Departamento de Gerenciamento de Recursos Hídricos DGRH CRHi 2010

2 1. O QUE É PLANEJAR? Existem inúmeras definições para o planejamento. Em geral, procura-se incorporar ao conceito elementos adjetivos relativos ao campo de ação no qual se desenvolverá o processo ou se aplicarão os conhecimentos técnicos e políticos relativos ao planejamento. Assim, é bastante comum encontrar-se definições de planejamento econômico, planejamento ambiental, planejamento territorial, etc., nas quais se procura adequar, num conceito amplo de planejamento, as especificidades do econômico, do ambiental, do territorial, entre outros. De uma forma geral, entende-se o planejamento como o processo sistematizado através do qual se pode dar maior eficiência a uma atividade, para num prazo maior ou menor, alcançar o conjunto de metas estabelecidas. Consiste em um processo que estabelece objetivos, define linhas de ação e planos detalhados para atingi-los e determina os recursos necessários para a consecução dos objetivos mencionados. O planejamento é a definição de um futuro desejado e de meios eficazes para alcançá-lo. É uma tomada antecipada de decisão. É um processo de decidir o que fazer e como, antes que se requira uma ação. (Achoff, 1976) Dentro do planejamento, no entanto, muito se confunde a respeito dos seus conceitos. O presente material tem como finalidade esclarecer a definição de Plano, Programa, Projeto, Metas, Objetivos e Ações, conceituando os mesmos e abordando suas respectivas diferenças e particularidades. Dessa forma, busca-se facilitar a compreensão desses instrumentos e dar subsídio para sua melhor utilização. 2. PLANO Conceitos de Plano O plano delineia as decisões de caráter geral do sistema, as suas grandes linhas políticas, suas estratégias, suas diretrizes e precisa responsabilidades. O plano tem o sentido específico de sistematizar e compatibilizar objetivos e metas, procurando otimizar o uso dos recursos do sistema. Deve, ainda, fornecer referencial que permita continuar os estudos setoriais e/ou regionais, com vistas a elaborar programas e projetos específicos, dentro de uma perspectiva de coerência interna do sistema e externa, em relação ao contexto no qual o sistema se insere.

3 Período de Elaboração e Execução do Plano Os planos vinculados a administração pública, de forma em geral, tem se situado nos períodos de duração do governo (em média 4 anos). Os planos, de forma em geral, podem ser classificados na temporalidade como: longo, médio e curto prazo. Cabe ressaltar que a questão da temporalidade está vinculado a proposta política e metodológica do planejamento (normativo, estratégico, participativo). O planejamento a longo prazo aborda principalmente e genericamente a missão da instituição e os grandes objetivos e diretrizes que deverão nortear seus passos para a consecução das metas determinadas. O planejamento a médio prazo vincula o planejamento a longo prazo com orçamentos. O planejamento a curto prazo reveste-se no formato de orçamento, e cobre curto espaço de tempo. Sua base é composta de metas, procedimentos e normas que viabilizem sua consecução. Plano no contexto da gestão dos Recursos Hídricos Na gestão de recursos hídricos no Estado de São Paulo, o plano é o principal instrumento do planejamento, senão a unidade básica do planejamento. O Plano Estadual e o Plano de Bacias estão determinados e definidos pela Lei Estadual de Quanto ao Plano de Bacia, deve obrigatoriamente contemplar os seguines elementos (art. 17): I- diretrizes gerais, a nível regional, capazes de orientar os planos diretores municipais, notadamente nos setores de crescimento urbano, localização industrial, proteção dos mananciais, exploração mineral, irrigação e saneamento, segundo as necessidades de recuperação, proteção e conservação dos recursos hídricos das bacias ou regiões hidrográficas correspondentes; II- metas de curto, médio e longo prazos para se atingir índices progressivos de recuperação, proteção e conservação dos recursos hídricos da bacia, traduzidos, entre outras, em: a) planos de utilização prioritária e propostas de enquadramento dos corpos d água em classe de uso preponderante; b) programas anuais e plurianuais de recuperação, proteção, conservação e utilização dos recursos hídricos da bacia hidrográfica correspondente, inclusive com especificações dos recursos financeiros necessários; c) programas de desenvolvimento regionais integrados a que se refere o artigo 5º desta lei. III- programas de âmbito regional, relativos ao inciso V do artigo 16, desta lei, ajustados às condições e peculiaridades da respectiva bacia hidrográfica. No Plano de Bacia são organizados os elementos técnicos de interesse e estabelecidos objetivos, diretrizes, critérios e intervenções necessárias para o gerenciamento dos recursos hídricos, ordenados na lógica de programas, metas e ações para execução em curto, médio e longo prazos.

4 Segundo conceitos de gestão pública, a diretriz é um conjunto de critérios de ação e decisão que deva disciplinar e orientar a atuação governamental. Os objetivos são os resultados que se pretende alcançar com a realização das ações governamentais e meta é a especificação e a quantificação dos objetivos numa escala de tempo. Programa é o instrumento de organização (conjunto de ações) visando à concretização dos objetivos e ação é um instrumento de programação para alcançar a meta de um programa. Quadro 1. Exemplo de estrutura de plano, segundo conceitos de planejamento. PROGRAMA é o instrumento de organização (conjunto de ações) visando à concretização dos objetivos. OBJETIVO é um ponto concreto que se quer atingir. PLANO PROGRAMA OBJETIVO META INDICADOR AÇÃO RESPONSÁVEL Programa.O1 Objetivo.01 Objetivo.02 Meta.01 Indicador.01 Meta.02 Indicador.02 Meta.01 Indicador.03 Meta.02 Indicador.04 Meta.03 Indicador.05 Ação.1 Ação.2 Ação.3 Ação.4 Ação.1 Ação.2 Ação.3 Ação.4 Ação.5 Ação.6 Ação.7 X Y Z W K J N H L Q M META: é a especificação e a quantificação dos objetivos numa escala de tempo. AÇÃO é um instrumento de programação para alcançar a meta de um programa. Abaixo segue a descrição detalhada dos componentes do plano segundo os conceitos de planejamento e sua devida contextualização na gestão de recursos hídricos no Estado de São Paulo. 3. METAS E OBJETIVOS Conceitos e distinções de meta e objetivo Quando não se tem uma definição clara das metas tanto a longo como a curto prazo, de nada adianta fazer um planejamento estratégico, por mais completo que seja, pois qualquer caminho é idêntico. Se não sei onde quero chegar, qualquer caminho é um caminho válido.

5 Então, a principal razão de se escrever as metas e objetivos é procurar adequar e orientar o caminho a ser seguido para que a organização esteja cumprindo sua missão em direção à sua visão. Muito se confunde a respeito destes dois conceitos quando se faz um planejamento estratégico. A diferença entre meta e objetivo, no entanto, é bastante clara. O objetivo é um ponto concreto que se quer atingir. As metas são desempenhos em termos temporais e quantitativos. São afirmações detalhadas que especificam como a organização pretende alcançar cada um dos objetivos. OBJETIVO METAS METAS METAS Para atingir suas metas, a organização deve estar disposta a comprometer os recursos dinheiro e pessoas - necessários para alcançar os resultados almejados. A seguir, algumas características ou atributos que podem estar presentes nas metas de algumas instituições: Mensurável (quantificável, objetiva, palpável) Específica (trata de questões reais e pontuais, não genéricas) Exequível (desafiante, porém realista, alcançável e viável) Relevante (estratégica, significativa) Temporal (definida num horizonte de tempo) Por exemplo, caso o objetivo seja chegar ao peso ideal em um ano (valor e prazo aproximados), uma das metas pode ser perder três quilos até o final do próximo mês (valor e prazos precisos, caminhando para o objetivo). Quadro 2. Exemplo de objetivo e meta, segundo conceito de planejamento, para gestão de Recursos Hídricos. Objetivo Objetivo 01. Tratamento e coleta adequada dos efluentes urbanos Meta ME.01. Alcançar índice de 85% de coleta, afastamento e transporte de efluentes urbanos até 2012 na UGRHI ME.02 Alcançar índice de 50% de tratamento de efluentes urbanos coletados até 2012 na UGRHI. 4. PROGRAMA Conceitos de Programa É o documento que detalha por setor a política, diretrizes, metas e medidas instrumentais. É a setorização do plano. O programa estabelece o quadro de referência do projeto, no entanto, é algo mais que um punhado de ações, pois pressupõe, também, vinculação entre as ações componentes.

6 Segundo os conceitos de gestão pública, o programa é o instrumento de organização da atuação de uma instituição, que articula um conjunto de ações para o alcance de um objetivo comum preestabelecido, mensurado por indicadores, de um problema ou atendimento de demanda da sociedade ou aproveitamento de uma oportunidade de investimento (Brasil, 1999). São os elementos básicos do programa: - A formulação de objetivos gerais e específicos, levando em conta sua coerência com as políticas, diretrizes e objetivos do sistema maior, e de sua relação com os demais programas do mesmo nível; - As atividades e os projetos (ações) que comporão o programa, suas interligações, incluindo a apresentação sumária de objetivos e de ação; - A estratégia e a dinâmica de trabalho a serem adotadas para a realização do programa; - A síntese de informações sobre a situação a ser modificada com a programação; - A determinação das funções dos órgãos e/ou serviços ligados ao programa, com responsabilidades em sua execução; - Os recursos humanos, físicos, financeiros e materiais a serem mobilizados para sua realização; - A explicitação das medidas administrativas necessárias para sua implantação e manutenção. - Definição de um ou mais indicadores para medir a evolução das ações e cumprimento dos objetivos/metas. Programa no contexto da gestão de Recursos Hídricos No Estado de São Paulo, na Lei Estadual de 1991, dentre os programas tratados que podem compor o Plano de Bacia, pode-se citar: - Programas anuais e plurianuais de recuperação, proteção, conservação e utilização dos recursos hídricos da bacia hidrográfica - Programas de desenvolvimento regionais integrados; - Programas de âmbito regional. Os Programas de Duração Continuada (PDCs) são aqueles com duração superior a um exercício financeiro. Estão previstos do Plano Estadual de Recursos Hídricos. 5. AÇÃO Conceito de Ação A simples definição de uma meta não é tudo. É preciso que cada meta seja acompanhada de uma série de ações: declarações operacionais que especificam exatamente o que deve ser feito para se alcançar a meta e fornecem detalhes do que deve ser feito e quando. A ação é um instrumento de programação para alcançar a meta de um programa. No Orçamento do Estado existem dois tipos de ação: atividade e projeto. (Brasil, 1999) Os planos, além desses tipos, podem incluir outras ações (ações não-orçamentárias), que, embora

7 contribuam para consecução dos objetivos dos programas, não são financiadas com recursos do orçamento do Estado. É de extrema importância a definição do órgão responsável pela ação e de um responsável, pessoa que deve ser contatada para informações sobre o andamento do processo. 5.1 Projeto Projeto é um instrumento de programação para alcançar a meta de um programa, envolvendo um conjunto de operações, limitadas no tempo, das quais resulta um produto que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da ação de governo (Brasil, 1999). Tem estipulado o tempo de duração, com data de início e de fim. Portanto, o projeto é específico e pormenoriza uma operação individual em todos os seus detalhes econômicos e técnicos. Como plano de ação, o projeto pressupõe, também, a indicação dos meios necessários a sua realização e a adequação destes meios aos resultados perseguidos. A análise destas questões é feita nos projetos, tanto do ponto de vista econômico, como do técnico, financeiro, administrativo e institucional. 5.2 Atividade Atividade é um instrumento de programação para alcançar o objetivo de um programa, envolvendo um conjunto de operações que se realizam de modo contínuo e permanente, das quais resulta um produto necessário à manutenção da ação de governo. (Brasil, 1999). Diferentemente do projeto, é contínua, não tendo um período de duração estipulado. 5.3 Ações Não-Orçamentárias Contribuem para consecução dos objetivos dos programas, mas não são financiadas com recursos do orçamento do Estado. (Brasil, 1999) Quadro 4. Exemplo de um Plano de Ação que abrange metas, indicadores, ações estratégicas e responsáveis relacionados aos objetivos definidos pela Instituição. Fonte: Tribunal Regional Eleitoral de Sergipe TRE-SE

8 Quadro 5. Exemplo de Plano de Ação aplicado para Planejamento de Recursos Hídricos PROGRAMA é o instrumento de organização (conjunto de ações) visando à concretização dos objetivos. OBJETIVO é um ponto concreto que se quer atingir. META: é a especificação e a quantificação dos objetivos numa escala de tempo. AÇÃO é um instrumento de programação para alcançar a meta de um programa. PLANO PROGRAMA OBJETIVO META INDICADOR AÇÃO RESPONSÁVEL P.01 Recuperação da Qualidade dos Corpos Dágua OB.1 Tratamento e coleta adequada dos efluentes urbanos ME.01. Alcançar índice de 85% de coleta, afastamento e transporte de efluentes urbanos até 2012 na UGRHI ME.02 Alcançar índice de 50% de tratamento de efluentes urbanos coletados até 2012 na UGRHI. - Percentual de domicílios ligados a rede de esgoto. - Fórmula: N total de domicílios/n de domicílios ligados a rede de esgoto - Percentual do total de esgoto gerado que recebe algum tipo de tratamento - Fórmula: Volume total de esgoto gerado / volume total de esgoto que recebe algum tipo de tratamento. A.01 Elaboração de estudos e projetos de sistemas de afastamento e coleta de esgotos urbanos de toda UGRHI A.02 Execução das obras dos sistemas de afastamento e coleta de esgotos urbanos nos municípios X, Y e Z, com prioridade na conclusão de obras já iniciadas. A.01 Elaboração de cadastro, classificação e avaliação de ETEs e seus processos de toda UGRHI. A.02 Elaboração de estudos e projetos de sistemas de tratamento de esgotos urbanos dos municípios A, B e C A.03 Implantação de ETE no município X. Prefeituras Prefeituras, Concessionárias Concessionárias Prefeituras, Concessionárias Prefeituras, Concessionárias OB.2 Tratamento adequado dos efluentes de ETAS ME ME A A A A

9 REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ACHOFF, Russel L. Planejamento Empresarial. Livros Técnicos e Científicos. Rio de Janeiro, AGUILAR, Adélia Martins; MORAIS, Eduardo Martins; PEREIRA, Robison Carlos Miranda; FONSECA, Viviani Rocha; ANDRADE, Nilton de Aquino. Planejamento governamental para municípios: plano plurianual, lei de diretrizes orçamentárias e lei orçamentária anual. São Paulo: Atlas, v p. BRASIL. Lei Nº 4.320, 17 de março de Estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Disponível em: Acessado em 13/09/2009. BRASIL. Portaria nº 42, de 14 de abril de 1999, do MOG DOU. Atualiza a discriminação da despesa por funções de que tratam o inciso I do 1º do art. 2º e 2º do art. 8º, ambos da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, estabelece os conceitos de função, subfunção, programa, projeto, atividade, operações especiais, e dá outras providências. Disponível em: acao/download/contabilidade/portaria42.pdf. Acessado em 13/09/2009. LOPES, Carlos Tomás Guimarães. Planejamento e Estratégia Empresarial. São Paulo, Saraiva NOGUEIRA, Jairo Dias. Plano, Programas e Projetos. Disponível em Acessado em 31/08/09 PLACONÁ, João. Metas e Artigos. Disponível em articles/9097/1/metas-e-objetivos/pagina1.html Acessado em 31/08/09 UNIVERSIDADE FEDERAL DE CAMPINA GRANDE. Objetivos Estratégicos e Metas. Disponível em ObjetivosMetas.html Acessado em 31/08/09