Policy Brief. Especial RIO+20. Rio+20: a China e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável.

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1 Policy Brief Especial RIO+20 Rio+20: a China e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável Abril de 2012 Núcleo de Política Internacional e Agenda Multilateral BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisas BRICS

2 Policy Brief Especial RIO+20 Rio+20: a China e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável Abril de 2012 Núcleo de Política Internacional e Agenda Multilateral BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisas BRICS

3 Autores: Lucas Perez Florentino & Aryadne Bittencourt Waldely Coordenação: Monica Herz Rio+20: a China e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável 1. Introdução Ocorrerá, em junho deste ano, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+20, que terá como objetivos principais garantir um comprometimento político renovado, avaliar os progressos e as lacunas existentes e tratar dos desafios emergentes sobre tal temática ambiental. Nesse sentido, a Rio+20 vai lidar com dois temas principais: a economia verde e a estrutura institucional internacional para o desenvolvimento sustentável. 1 O objetivo deste texto é apresentar o posicionamento da China com relação às discussões que serão realizadas na Rio+20 sobre o arcabouço institucional internacional ambiental. Em primeiro lugar, contextualiza-se o debate sobre meio ambiente na China, apresentando-se a organização institucional, os principais atores envolvidos e as questões relevantes no país. Em seguida, expõem-se os pontos substantivos da China com relação à governança internacional ambiental. Além disso, apresenta-se a posição do país sobre o desenho institucional internacional para o desenvolvimento sustentável, mostrando, dentre outros aspectos, o papel de instituições como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS) da ONU. Por fim, consideram-se as coordenações da China com outras partes sobre a temática. 2. O Debate Ambiental na China Na China, a discussão sobre meio ambiente é relativamente recente e envolve aspectos tanto domésticos quanto internacionais. Isso porque a preocupação do governo e de outros setores da sociedade chinesa com a proteção ambiental está relacionada ao processo de industrialização ainda recente do país, que levou ao grande aumento das emissões de gases do efeito estufa e ao agravamento de outros problemas ambientais. Além disso, tal preocupação recente deve-se ao processo de abertura da China, ainda em curso, em direção à sociedade internacional, quando o país começou a participar, de forma mais efetiva, das discussões sobre as questões ambientais 1

4 em organizações internacionais. Dessa forma, especialistas defendem que, para se pensar a temática do meio ambiente na China, é necessário pensar na relação entre as governanças ambientais chinesa (no âmbito doméstico) e internacional em virtude da concomitância recente entre o processo de industrialização acelerada e a inserção chinesa no cenário internacional. 2 No plano doméstico, o governo chinês possui uma ampla rede institucional voltada para a questão ambiental, na qual tem papel de destaque a Administração Estatal de Proteção Ambiental (SEPA - State Environmental Protection Administration, em inglês), que possui status ministerial e importante papel de coordenação das políticas e discussões sobre meio ambiente no país. Além dessa, o Estado chinês conta ainda com o Ministério de Proteção Ambiental e possui cerca de 3200 departamentos para meio ambiente em todo o país. O governo chinês tem buscado estabelecer metas ambiciosas para a proteção ambiental em seus últimos planos quinquenais. Existe, em suma, um apoio do Estado chinês com relação à temática ambiental, uma vez que ele enxerga a proteção do meio ambiente chinês como parte importante para o desenvolvimento do país como um todo e como uma contribuição para o meio ambiente internacional. 3 Tal apoio à causa ambiental também pode ser percebido no contexto do movimento ambientalista da China, principalmente no que diz respeito à maior tolerância atual do governo chinês à ação de organizações não governamentais (ONGs) ambientais. As ONGs de proteção ambiental vêm ganhando espaço gradativamente na China nos últimos anos e têm fomentado inputs da sociedade civil nos processos de formação de políticas do país sobre a questão ambiental. Além disso, as organizações têm buscado coordenar, entre si, suas políticas em fóruns nacionais e internacionais, além de buscarem articulações com ONGs internacionais. As ONGs chinesas podem ser tanto ligadas ao governo chinês, contribuindo para a consulta política e para a troca de informações com o Estado (como é o caso da All-China Environment Federation), quanto independentes, ajudando na educação ambiental e denunciando problemas (como é o caso da Friends of Nature e da Global Village of Beijing). É necessário destacar, contudo, que o apoio do governo chinês à causa da proteção ambiental não é pleno, conforme será dito logo adiante. 4 Analistas consideram, portanto, que está ocorrendo a emergência de um movimento ambientalista na China, no qual a atuação de ONGs é aspecto relevante. Esse movimento é eminentemente urbano, 2

5 do qual participam, em sua maioria, pessoas de setores mais altos da sociedade. Sua emergência está relacionada, em grande medida, aos processos estruturais de globalização, aos de mudança tecnológica (principalmente o desenvolvimento da internet) e a um crescimento do pluralismo político na China. Nesse sentido, o movimento ambientalista na país se articula por meio de mídias de massa, como a televisão, pela internet e pelo apoio que recebe de ONGs internacionais. Dessa forma, Guobin Yang defende que a emergência do movimento ambientalista da China está vinculada a uma abertura política relativa e a um incremento das esferas de atuação política no país. 5 Contudo, conforme já mencionado, o movimento ainda é restrito, dados alguns constrangimentos perpetrados pelo Estado chinês. O movimento não busca uma mudança política explícita no governo, diferentemente de outros movimentos sociais existentes. Os objetivos do movimento ambientalista são, em essência, o aumento da consciência ambiental, a promoção de uma mudança na cultura do país sobre a questão e a resolução dos problemas do meio ambiente. Além disso, sua faceta majoritariamente urbana não contempla, muitas vezes, a realidade do campo na China, onde o protesto por conservação ambiental assume formas mais conflitivas e violentas. No plano internacional, o governo chinês tem um engajamento ainda recente, apesar de contar com negociações sobre políticas ambientais internacionais com os mais diversos Estados e instâncias (como a União Europeia, a ASEAN, o G8, os Estados Unidos, o Brasil e África do Sul etc.). 6 Em termos de seu posicionamento genérico sobre a questão ambiental, alguns especialistas concluem que as decisões e ações da China internacionalmente estão relacionadas com as suas prioridades de interesse nacional (como a segurança), com o desejo de manutenção do seu crescimento econômico e com certa relutância da China em assumir uma responsabilidade ambiental internacional como um país hegemônico. 7 Com relação à Rio+20, as principais instâncias do governo chinês que lidam diretamente com o evento são, além do Ministério de Relações Exteriores, a Divisão de Administração Ambiental do Departamento de Economia Regional da Comissão para Desenvolvimento Nacional e Reforma e a Divisão de Estratégia de Desenvolvimento Sustentável do Centro Administrativo para a Agenda 21 da China Pontos substantivos: princípios e normas 3

6 O posicionamento do governo chinês com relação à estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável possui alguns pontos substantivos, que especificam as normas e os princípios que devem guiar a adequada governança ambiental e refletem, de certa forma, os debates sobre meio ambiente na China. Nesse sentido, o governo chinês, em suas declarações sobre a Rio+20, defende uma estrutura institucional internacional voltada para os países em desenvolvimento, bem como que ela esteja orientada pelo principio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Com relação ao primeiro ponto, o governo da China defende, nos encontros dos Comitês Preparatórios da Rio+20 (CP- Rio+20), ocorridos em maio de março de , e no seu documento oficial para a Rio+20 11, um ambiente institucional que seja sensível às necessidades e aos problemas específicos dos países em desenvolvimento para a promoção da sustentabilidade. Segundo a declaração chinesa no 1º Encontro dos CP- Rio+20, é necessária uma estrutura institucional que promova o aumento da capacitação dos países em desenvolvimento e que garanta o suporte financeiro a eles. O documento oficial da China para a Rio+20 reforça esse princípio orientador e defende, além disso, o e aumento da participação dos países em desenvolvimento nos processos decisórios. Nesse sentido, o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, 12 destacado pelo governo chinês em sua declaração sobre o rascunho-zero da Conferência, 13 está relacionado com a defesa de uma governança que lide com as especificidades dos países em desenvolvimento. Isso porque, apesar de reconhecer que todos devem contribuir para a proteção ambiental, a base do princípio, para o governo chinês, é a diferenciação da contribuição de países desenvolvidos e em desenvolvimento. Existe uma preocupação chinesa com relação a uma divisão justa das medidas a serem tomadas pelos países visando à proteção ambiental, de forma que elas não prejudiquem o desenvolvimento econômico, ainda recente, dos países em desenvolvimento. Para o governo chinês, os países desenvolvidos, por conta de sua responsabilidade histórica sobre a degradação ambiental ocasionada pela industrialização antiga, devem ser aqueles a liderar a resolução do problema ambiental. Além disso, a China defende que suas emissões recentes são baixas com relação à média global e que faltam recursos para a transformação econômica dos países em desenvolvimento rumo à economia verde. A China, nesse sentido, é contra a imposição de cotas ou medidas 4

7 específicas a serem monitoradas por instâncias internacionais, defendendo, em vez disso, a melhoria da governança ambiental interna dos países, que contaria com a contribuição financeira internacional. 14 Com relação a esse princípio, não é raro o questionamento de se a busca de a China se categorizar como país em desenvolvimento seria uma ferramenta para que o país se exima de maiores responsabilidades ambientais e, com isso, consiga manter o seu modelo de desenvolvimento econômico. Outro princípio defendido pela China é a articulação entre três pilares do desenvolvimento sustentável. A China, já no 1º Encontro dos CP-Rio+20, pede por uma governança internacional para o meio ambiente que esteja baseada no desenvolvimento econômico, no progresso social e na proteção ambiental. Outra questão tratada pelo país é a da articulação internacional na governança ambiental. Nesse sentido, o governo do país defende, em seu documento oficial para a Rio+20, que haja articulação, convergência e coordenação de agendas entre as esferas de governança internacional, regional e nacional. Além disso, defende que a estrutura internacional ambiental promova coordenação e colaboração com as organizações internacionais que, em sua natureza, não se relacionam diretamente com o desenvolvimento sustentável. Para o governo da China, se a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável considerar todos esses princípios e normas orientadores, ela estará condizente com a Agenda 21 e o Plano de Implementação de Johanesburgo - declarações emitidas por ocasião da Eco92 e da Rio+10 - e com a busca por crescimento econômico, desenvolvimento social e proteção ambiental. 4. Desenho Institucional do Desenvolvimento Sustentável Além desses pontos substantivos, o governo chinês possui propostas específicas com relação ao desenho institucional para a governança internacional do desenvolvimento sustentável, que engloba o papel das instituições internacionais e a promoção de mecanismos de governança específicos. A proposta básica da China para o desenho institucional internacional para o meio ambiente é o fomento da coordenação entre as instituições internacionais. Segundo a China, a estrutura institucional ambiental mundial é extremamente complexa e multidimensional, sendo necessário, dessa forma, se coordenar as atividades das instituições já existentes, a fim de se garantir o aprimoramento do 5

8 sistema internacional de proteção ambiental. Além disso, o governo chinês reconhece, em seu documento oficial, a centralidade das estruturas da ONU para o meio ambiente, como a CDS, o PNUMA e o Conselho Econômico e Social da ONU (ECOSOC), e defende seu fortalecimento. Contudo, o país especifica o papel, bem como os mecanismos de aprimoramento, para algumas dessas instituições. Com relação à CDS, a China, no 1º Encontro dos CP-Rio+20, considera a instituição como o único órgão no Sistema ONU responsável pela questão do desenvolvimento sustentável e defende que a instituição fortaleça seu papel de orientação política e que os países a apoiem nesse sentido. A China, no 2º Encontro dos CP- Rio+20, pede o aumento do papel do PNUMA, para que o órgão se consolide como o ambiente de discussões para consensos e recomendações sobre o desenvolvimento sustentável e que se aumente sua eficiência. O documento oficial da China defende, dessa forma, que haja o aumento dos recursos a ser destinado para a promoção do desenvolvimento sustentável nos países em desenvolvimento e seja conduzida a reavaliação de funções e mandatos do PNUMA por meio de negociações na Rio+20. Com relação à proposta de criação de um Conselho de Desenvolvimento Sustentável, em substituição à CDS, o governo chinês, na sua declaração sobre o rascunho-zero da Rio+20, a considera viável. Ainda nesse documento, o governo chinês apoia a participação de ONGs como a parte do desenho institucional internacional para o desenvolvimento sustentável, porém destaca que o aprimoramento da governança ambiental passa, necessariamente, pela reafirmação do compromisso político dos governos na Rio+20. Na sua proposta de fortalecimento da governança ambiental internacional que leve em consideração as especificidades dos países em desenvolvimento, o governo da China defende a promoção de fluxos de recursos e tecnologias para esses países como um elemento importante no desenho institucional ambiental internacional. No 2º Encontro dos CP-Rio+20, de março de 2011, a China explicita a questão do financiamento, afirmando ser necessário manter as Assistências Oficiais de Desenvolvimento (Official Development Assistance) 15 dos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico 16 (OCDE) para os países em desenvolvimento. Além disso, a declaração pede que a estrutura institucional para o desenvolvimento sustentável explore inovadores meios de financiamento 6

9 complementares. Ainda sobre a defesa de uma estrutura institucional ambiental voltada para os países em desenvolvimento, o governo chinês defende, no 2º Encontro, o compartilhamento de tecnologias entre os países e pede a cooperação das instituições de Breton Woods e de bancos internacionais de desenvolvimento com a questão do desenvolvimento sustentável. Por fim, outro ponto sobre o desenho institucional em questão trazido pela China diz respeito ao aprimoramento da aquiescência dos Acordos Ambientais Multilaterais (MEAs - Multilateral Environmental Agreements, em inglês). No 2º Encontro dos CP-Rio+20, o governo da China defende a necessidade de uma estrutura institucional internacional forte, sinérgica e coordenada que dê conta de fazer valer os MEAs. Em síntese, o governo da China defende uma arquitetura institucional internacional para o desenvolvimento sustentável que toma as instituições já existentes como base. Nesse sentido, o governo do país, ao reconhecer a existência de uma crise na governança ambiental, caracterizada por fragmentação, falta de coordenação e baixa eficiência, defende o fortalecimento das estruturas já existentes, por meio, principalmente, da coordenação entre as diversas instâncias, da cooperação com instituições não diretamente ligadas à promoção do desenvolvimento sustentável, do aumento da capacidade financeira dos órgãos. Satisfazer essa proposta busca, em última instância, promover uma estrutura institucional do desenvolvimento sustentável que esteja de acordo com as necessidades dos países em desenvolvimento. 5. Coordenação com outras instâncias: G77, BASIC e BRICS Pensar no posicionamento da China sobre a Rio+20 implica em considerar, também, a sua coordenação com outros países. Nesse sentido, verifica-se uma aproximação constante da China com o G77 17, grupo que representa os países em desenvolvimento dentro do escopo da ONU, tendo o governo chinês, já no 1º Encontro dos CP-Rio+20, expressado o seu alinhamento com G77. Dessa aproximação, emerge a articulação G-77+China, que, em diversos encontros da Rio+20, emitiu declarações conjuntas de posicionamento. 18 Essa parceria parece impactar o posicionamento chinês acerca da Conferência, sendo possível perceber convergência de pontos substantivos nas declarações individuais da China e nas emitidas com o G77, como, por exemplo, a defesa de que a estrutura institucional em discussão na Rio+20 leve em consideração as especificidades e as prioridades dos 7

10 países em desenvolvimento e o apoio aos três pilares do desenvolvimento sustentável (economia, meio ambiente e progresso social). Além disso, o grupo G77 defende, assim como o governo da China, a promoção de fluxos de financiamento e de tecnologia para os países em desenvolvimento como elemento importante do desenho institucional em discussão. A China ainda se aproxima, nas negociações internacionais sobre o meio ambiente, de Brasil, Índia e África do Sul, formando o grupo do BASIC. Ainda que o foco do agrupamento sejam as discussões sobre mudança climática, é possível perceber pontos em comum entre a China e esses países na agenda ambiental como um todo. Isso porque, assim como o governo chinês, os demais países do BASIC, em declaração conjunta de fevereiro de 2012, 19 defendem o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, como base para as estruturas institucionais internacionais de meio ambiente. Além disso, essa mesma declaração defende o incremento das negociações entre os países do BASIC sobre a Rio+20. Com relação aos BRICS, a aproximação ainda é tímida, apesar de serem percebidas certas convergências entre o posicionamento do grupo com os da China, além de uma ampliação da relevância da temática para o grupo quando comparadas a III e a IV Cúpulas dos BRICS, ocorridas em abril de 2011 e março de 2012, respectivamente. Na Declaração da Sanya 20, da III Cúpula, o grupo reforça a defesa do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas (principalmente das negociações sobre mudança climática) e pede, assim como a China, pela conformidade dos diálogos de desenvolvimento sustentável com a Declaração do Rio, a Agenda 21 e o Plano de Implementação de Johanesburgo. Apesar das aproximações em termos dos pontos substantivos, o BRICS, nessa ocasião, não expressa, explicitamente, a busca por maior cooperação no contexto da Rio+20. Contudo, na IV Cúpula, devido à aproximação da conferência e ao interesse específico do Brasil, enquanto país-sede, no sucesso da Rio+20, a China, juntamente com Rússia, Índia e África do Sul, expressa o desejo de colaboração com o paísanfitrião. Em consonância com os posicionamentos chineses para a Rio+20, o BRICS, na Declaração de Nova Délhi, volta a reforçar o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, agora especificamente na temática do desenvolvimento sustentável, e reafirma a importância da Declaração do Rio, da Agenda 21 e do Plano de Implementação de Johanesburgo. 21 8

11 6. Pontos de Síntese BRICS POLICY CENTER POLICY BRIEF Os princípios norteadores da postura da China para a questão do meio ambiente são os seguintes: Governança voltada aos países em desenvolvimento, sensível às necessidades e aos problemas específicos desses países; Defesa do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas. Os pontos principais defendidos para a estrutura institucional são os seguintes: Defesa da coordenação entre as instituições internacionais para o meio ambiente já existentes; Defesa do aumento do papel e da eficiência do PNUMA; Defesa das negociações para a criação de um Conselho de Desenvolvimento Econômico, em substituição à CDS. NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: 1 Os objetivos e os temas da Rio+20 estão especificados no site oficial da conferência em: < emes.html>. Acesso em: 25 mar CHAN, Gerald; LEE, Pak K.; CHAN, Lai-Ha. China s Environmental Governance: the domestic-international nexus. Third World Quarterly, v.29. n.2, p , Ibid, p. 292; p Ibid, p. 292, p. 294, p YANG, Guobin. Is There an Environmental Movement in China? Beware of the River of Anger. Asia Program Special Report Woodrow Wilson International Center for Scholars, n. 124, set Ibid, p Ibid, p , p Os órgãos do governo da China responsáveis pela Rio+20 estão disponíveis no site oficial da conferência em: < e=view&type=6&nr=25&menu=32>. Acesso em: 25 mar REPÚPLICA POPULAR DA CHINA. Talking Points on Institutional Framework for Sustainable Development. United Nations Conference on Sustainable Development Website, Disponível em: < ents/china_e.pdf>. Acesso em: 10 mar REPÚPLICA POPULAR DA CHINA. Statement by the Chinese Delegation on International Institutional Building in Promotion of Sustainable Development. United Nations Conference on Sustainable Development Website, Disponível em: < ents/china-inst-frame.pdf>. Acesso em: 10 mar REPÚBLICA POPULAR DA CHINA. National Submission of the People s Republic of China 9

12 on the UN Conference on Sustainable Development in United Nations Conference on Sustainable Development Website, Disponível em: < ents/chinaenglish.pdf>. Acesso em: 10 mar O conceito de responsabilidades comuns, porém diferenciadas é citado na Declaração do Rio, um dos documentos emitidos pela realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a Eco92, ocorrida no Rio de Janeiro, há 20 anos. A Declaração do Rio está disponível, na íntegra, em: < f>. Acesso em: 12 mar REPÚBLICA POPULAR DA CHINA. Statement by Ambassador Wang Min, Deputy Permanent Representative of China to the United Nations, During Initial Discussions on the Zero Draft of the Rio+20 Outcome Document. United Nations Conference on Sustainable Development Website, Disponível em: < ents/655china2.pdf> Acesso em: 25 mar CHAN, Gerald; LEE, Pak K.; CHAN, Lai-Ha. China s Environmental Governance: the domestic-international nexus. Third World Quarterly, v.29. n.2, p , (p ) 15 As Assistências Oficiais de Desenvolvimento (Official Development Assistance, em inglês) são fluxos de financiamento oficial administrado, com caráter de concessão, que têm por objetivo principal a promoção do desenvolvimento econômico e do bem-estar dos países em desenvolvimento. Esse fluxos são provenientes de agências governamentais de doação, de todos os níveis, para países em desenvolvimento e para instituições multilaterais. (Descrição disponível em: < 43>. Acesso em: 26 mar 2012.) 16 A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), surgida nos anos 1960, é um fórum internacional que conta, em sua maioria, com países desenvolvidos e industrializados, como os Estados Unidos e países europeus, além de alguns países em desenvolvimento, como é o caso do México. O objetivo da organização é promover políticas para o aprimoramento do bem-estar social das pessoas no mundo. A OCDE funciona como um fórum em que os países-membros compartilham experiências e buscam soluções para problemas em comum, estabelecendo, dentre outros, parâmetros internacionais. (Informações disponíveis no site oficial da Organização, em: < Acesso em: 26 mar 2012.) 17 Formado em 1964, o Grupo dos 77 é a maior organização intergovernamental dos países em desenvolvimento na ONU, que fornece meios para que esses países se articulem e promovam seus interesses econômicos coletivos e avançar sua capacidade de negociação conjunta em todas as maiores questões econômicas internacionais na ONU e promover a cooperação sul-sul para o desenvolvimento. (Descrição disponível no site oficial do G77, em: < Acesso em: 26 mar 2012) 18 G77-CHINA. Statement on Behalf of the Group of 77 and China by Mr. Khaled Hussein Alyemany, minister plenipotentiary, Permanent Mission of the Republic of Yemen to the United Nations, at the First Preparatory Committee Meeting of the UN Conference on Sustainable Development on Institutional Framework for Sustainable Development. United Nations Conference on Sustainable Development Website, 2010.Disponívelem: < ents/g77_china.pdf>. Acessoem: 10 mar G77-CHINA. Statement on Behalf of the Group of 77 and China by ElianaSaissac, Second Secretary, Mission of Argentina to the United Nations, at the Interactive Discussion of the Second Preparatory Committee Meeting of the UN Conference on Sustainable Development. 10

13 United Nations Conference on Sustainable Development Website, 2011.Disponívelem: < ents/g77-inst-frame.pdf>. Acessoem: 10 mar JOINT STATEMENT ISSUED AT THE CONCLUSION OF THE 10TH BASIC MINISTERIAL MEETING ON CLIMATE CHANGE (2012). Comunicado conjunto emitido por ocasião do 10º Encontro Ministerial do BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China). Ministry of Environment and Forests of India, Disponível em: < information/10th-basic-meeting-delhi-joint- Statement.pdf>. Acesso em: 26 mar DECLARAÇÃO DE SANYA (2011). Declaração emitida por ocasião da III Cúpula dos Países BRICS. Ministério de Relações Exteriores do Brasil (site), Disponível em: < %20de%20sanya>. Acesso em: 29 out DECLARAÇÃO DE NOVA DÉLHI (2012). Declaração emitida por ocasião da IV Cúpula dos Países BRICS. Ministério de Relações Exteriores do Brasil (site), Disponível em: < Acesso em: 29 mar