Policy Brief. Especial RIO+20. Rio+20: a Índia e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável.

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1 Policy Brief Especial RIO+20 Rio+20: a Índia e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável Abril de 2012 Núcleo de Política Internacional e Agenda Multilateral BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisas BRICS

2 Policy Brief Especial RIO+20 Rio+20: a Índia e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável Abril de 2012 Núcleo de Política Internacional e Agenda Multilateral BRICS Policy Center / Centro de Estudos e Pesquisas BRICS

3 Autores: Lucas Perez Florentino, Aryadne Bittencourt Waldely e Monica Herz Rio+20: a Índia e a Estrutura Institucional Internacional para o Desenvolvimento Sustentável 1. Introdução Ocorrerá, em junho deste ano, a Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento Sustentável, a Rio+20, que terá como objetivos principais garantir a renovação do comprometimento político, avaliar os progressos e as lacunas existentes e tratar dos desafios emergentes sobre tal temática ambiental. Nesse sentido, a Rio+20 vai lidar com dois temas principais: a economia verde e a estrutura institucional internacional para o desenvolvimento sustentável. 1 O objetivo deste texto é apresentar o posicionamento da Índia com relação às discussões que serão realizadas na Rio+20 sobre o arcabouço institucional internacional ambiental. Em primeiro lugar, contextualiza-se o debate sobre meio ambiente na Índia, apresentando-se a organização institucional, os principais atores envolvidos e as questões relevantes no país. Em seguida, expõem-se as normas e os princípios orientadores da Índia com relação à governança internacional ambiental. Além disso, apresenta-se a posição do país sobre o desenho institucional internacional para o desenvolvimento sustentável, mostrando, dentre outros aspectos, o papel de instituições como o Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente (PNUMA), o Conselho Econômico e Social (ECOSOC) e a Comissão de Desenvolvimento Sustentável (CDS) da ONU. Por fim, consideram-se as coordenações da Índia com outras partes sobre a temática. 2. O Debate sobre Política Externa Ambiental na Índia De acordo com especialistas, a Índia apresentou, ao longo dos anos, uma política externa ambiental tradicional, na medida em que o governo do país enxergava a promoção da proteção ambiental como um pólo oposto ao desenvolvimento econômico e ao combate à pobreza no país, estes, importantes objetivos nacionais. Com isso, o governo indiano construiu uma imagem de difícil negociador internacional sobre a questão, baseada em um discurso que trazia à tona as responsabilidades históricas dos países desenvolvidos com relação à degradação ambiental. Como resultado, a Índia se colocou, na maior parte do tempo, de forma reticente frente aos compromissos 1

4 internacionais para a conservação ambiental e defendeu formas de governança menos vinculantes. 2 Esse posicionamento tradicional do governo indiano é, em grande parte, estável, fazendo com que ele ainda perdure e continue, ainda hoje, a ter grande impacto sobre o processo de formulação da política externa ambiental da Índia. Tal estabilidade decorre do fato de as decisões relativas à política global de meio ambiente da Índia estarem nas mãos de poucos atores e por conta da falta de um amplo debate público sobre o tema. As principais instituições na Índia que formulam a política externa ambiental do país são o Ministério de Meio Ambiente e Florestas (Ministry of Environment and Forests, em inglês) e o Ministério de Relações Exteriores (Ministry of External Affairs, em inglês) e os principais especialistas das delegações indianas nos fóruns multilaterais têm sido funcionários desses setores do governo. São justamente esses dois ministérios que lidam diretamente, atualmente, com as discussões sobre a Rio+20 no governo indiano. 3 Além disso, na Índia, a inexistência de uma discussão no Parlamento sobre a governança global do meio ambiente, aliada ao apoio recorrente de ONGs, institutos de pesquisa e outros atores da sociedade civil nacional à visão tradicional da política externa indiana, contribui ainda mais para a autonomia dos delegados e dos ministérios na formulação da política externa ambiental do país. 4 Apesar disso, nos últimos anos, com o aumento da relevância do tema da proteção ambiental no plano internacional, o debate na Índia sobre a questão, principalmente no que diz respeito à mudança climática, está começando a emergir e a determinar diferenças de opinião entre as lideranças políticas do país. Navroz Dubash identifica, nesse sentido, três grupos principais: os stonewallers, os realistas e os internacionalistas. Os primeiros defendem que a Índia não deve delegar nenhuma tarefa de proteção ambiental às instâncias internacionais, e que a política ambiental é uma ameaça geopolítica dos países desenvolvidos. Os realistas, por sua vez, consideram a possibilidade de a Índia reportar suas atividades sobre meio ambiente, mas sem obrigações internacionais. Os internacionalistas defendem, por último, que a Índia deve se engajar na governança ambiental internacional e assumir um papel de liderança na questão. 5 Também motiva o debate uma preocupação com a reputação da Índia internacionalmente, caso o governo mantenha a postura tradicional com relação à proteção internacional do meio ambiente, 2

5 bem como com o impacto que isso pode ter em pleitos da Índia por maior papel em outras instâncias internacionais, como no Conselho de Segurança da ONU. 6 Um reflexo desse debate é uma flexibilização recentemente observada na postura da Índia com relação a maiores comprometimentos com a governança ambiental, bem como uma maior divisão do posicionamento das ONGs ambientais acerca da política externa ambiental indiana, ainda que elas, em sua maioria, permaneçam alinhadas à postura tradicional. Nesse sentido, as ONGs do movimento ambientalista da Índia ainda não se engajam, clara e fortemente, no debate sobre a política externa ambiental do governo do país. Essa flexibilização, contudo, não é observada na relação da Índia com os países desenvolvidos, uma vez que o governo ainda mantém o discurso tradicional com relação às maiores responsabilidades dos últimos. Dessa forma, a política externa ambiental da Índia, por um lado, busca por engajamento tímido do país com as instâncias internacionais, mas, por outro, mantém uma postura tradicional com relação aos desenvolvidos, criando uma espécie de política dual Pontos Substantivos: Princípios e Normas O posicionamento do governo indiano com relação à estrutura institucional a ser discutida na Rio+20 possui alguns pontos substantivos, que especificam as normas e os princípios que devem guiar a governança ambiental e que refletem, de certa forma, os debates sobre a política externa ambiental na Índia. Nesse sentido, tem papel central no posicionamento indiano a defesa de uma estrutura institucional que contemple o princípio de responsabilidades comuns, porém diferenciadas (RCPD). 8 Esse princípio, na interpretação da Índia e dos países em desenvolvimento como um todo, estabelece que os países desenvolvidos, cuja industrialização foi anterior e mais duradoura do que em países em desenvolvimento, possuem uma maior responsabilidade histórica sobre a degradação ambiental e, com isso, devem contribuir com uma maior parcela de esforços para a promoção do desenvolvimento sustentável. 9 O princípio, contudo, não exime, por completo, os países em desenvolvimento de contribuírem para a proteção ambiental. Dessa forma, a Índia, no 2º Encontro dos Comitês de Preparação da Rio (CP-Rio+20), realizado em março de 2011, defende uma governança internacional para o meio ambiente que conte com esforços significativos dos países mais ricos e que, ao mesmo tempo, 3

6 seja capaz de colaborar com os países em desenvolvimento de forma que eles consigam promover o desenvolvimento sustentável e manter seu crescimento econômico. Segundo o documento oficial da Índia para a Rio+20 11, é necessária uma estrutura institucional baseada no princípio das RCPD e que leve em consideração a especificidade da situação dos países em desenvolvimento. É necessário, para a Índia, que os mecanismos de governança global ambiental reconheçam o direito ao desenvolvimento e a prioridade com relação ao crescimento econômico e à erradicação da pobreza em países em desenvolvimento. No documento do posicionamento oficial da Índia, também são destacados como pontos substantivos para uma adequada arquitetura institucional internacional para o desenvolvimento sustentável: a adesão ao espírito do mutlilateralismo e o equilíbrio dos três pilares do desenvolvimento sustentável, o econômico, o social e o ambiental. 4. Desenho Institucional do Desenvolvimento Sustentável Além desses pontos substantivos, o governo indiano possui propostas específicas com relação ao desenho institucional para a governança internacional do desenvolvimento sustentável, que engloba o papel das instituições internacionais e a promoção de mecanismos de governança específicos. A proposta básica da Índia para o desenho institucional internacional para o meio ambiente reside, de acordo com o documento indiano do 2º Encontro dos CP- Rio+20, na necessidade de se promover a coordenação e a articulação entre as instituições já existentes para o desenvolvimento sustentável, para que uma crise de eficiência do sistema de governança ambiental, observada pela Índia, possa ser contornada. Contudo, para além dessa coordenação, a Índia especifica o papel e os mecanismos específicos para o aprimoramento de órgãos internacionais de proteção ambiental. Nesse sentido, de acordo com o mesmo documento, a solução não reside na criação de uma entidade guarda-chuva ampla e exclusivamente dedicada à governança do meio ambiente, mas sim no fortalecimento do Conselho Econômico e Social (ECOSOC), que deve ser o responsável pela maior sinergia entre as comissões e os programas de meio ambiente, e de outros órgãos já existentes Apesar dessa proposta de fortalecimento, a Índia tem uma postura cautelosa com relação ao papel do ECOSOC e da CDS, sem, todavia, eliminar a possibilidade de reforma/revisão dessas instituições. Segundo o documento oficial 4

7 do país para a Rio+20, a revisão do ECOSOC 12 e a reforma, reconhecidamente necessária, da CDS dependeriam do resultado das negociações sobre a criação de um Conselho de Desenvolvimento Sustentável, isto é, o papel e as funções do ECOSOC e da CDS dependeriam da natureza e da prerrogativas que, porventura, sejam atribuídas ao Conselho. No caso do estabelecimento desse Conselho, a proposta indiana é de que a arquitetura institucional do mesmo esteja de acordo com o princípio Forma segue a Função (Form follows Function, em inglês), ou seja, que qualquer reforma dessas instituições tenha em vista a função específica para qual foram criadas. A Índia ainda defende que se pense o tema a partir das estruturas, das regras e das relações das instituições já existentes, portanto sem a criação de novos órgãos. Com relação ao PNUMA, a possibilidade de uma ampla reforma na arquitetura institucional é rechaçada pela Índia. No seu documento oficial para a Rio+20, o governo indiano se coloca contra a possibilidade de o PNUMA se converter em uma Organização das Nações Unidas para o Meio Ambiente ou em uma agência especializada na questão ambiental. Essa posição se opõe à da União Europeia, defensora da conversão do PNUMA em tal agência. 13 Segundo a Índia, o PNUMA é um programa e não uma organização e convertê-lo em uma organização ou agência especializada na questão ambiental significaria desequilibrar os pilares do desenvolvimento sustentável em favor do meio ambiente em detrimento do social e do econômico. Uma reforma ampla do PNUMA, portanto, iria de encontro ao princípio orientador da Índia de equilíbrio desses três pilares. Como contraproposta à reforma, o governo indiano defende um aperfeiçoamento da estrutura já existente, por meio do fortalecimento da capacitação, da interface de política científica, do suporte técnico e da gestão de conhecimento do Programa. O PNUMA precisaria, ainda, contar com o apoio nacional e aumentar a cooperação com instituições diversas, como o Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) e o Banco Mundial. Ainda com relação aos órgãos internacionais de meio ambiente, a Índia, em declaração sobre o rascunho-zero da Rio+20, afirma que a proposta de criação de um Alto Comissariado para a Geração Futura ainda requer um debate sobre o seu papel, a sua estrutura, a sua necessidade e a sua responsabilidade na arquitetura institucional internacional para o desenvolvimento sustentável. 14 Dentro da proposta de fortalecimento da governança ambiental internacional, a Índia defende a promoção 5

8 de fluxos de recursos e tecnologias para os países em desenvolvimento como um elemento importante no desenho institucional ambiental internacional. Já mencionada no 2º Encontro dos CP-Rio+20 pela Índia, a proposta passa a contar, no documento oficial do país, com diretrizes mais específicas e detalhadas. Nele, a Índia defende que haja a transferência de tecnologia e de recursos de financiamento para os países em desenvolvimento por meio de organismos como o ECOSOC e através da criação de uma espécie de Fundo para o Desenvolvimento Sustentável. Além disso, o governo indiano defende que haja o fortalecimento das Assistências Oficiais de Desenvolvimento 15 (Official Development Assistance, em inglês) pelos países da Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) 16 que se aumente a representação dos países em desenvolvimento nas instituições financeiras de Bretton Woods. Por fim, defende o fortalecimento do maior mecanismo de financiamento multilateral para o meio ambiente, o Fundo Global para o Meio Ambiente (Global Environment Facility, em inglês) 17, por meio do aumento das contribuições. Por fim, outro ponto trazido pela Índia, no seu documento oficial para a Rio+20, diz respeito ao aprimoramento da aquiescência dos Acordos Ambientais e Multilaterais (MEAs - Multilateral Environmental Agreements, em inglês). Segundo a Índia, existe um consenso internacional sobre a necessidade de aperfeiçoamento na coerência e coordenação dos vários acordos existentes, cuja eficiência tem sido questionada internacionalmente. Para contornar essa crise na gestão dos MEAs, a Índia propõe como saída uma maior coesão entre as convenções internacionais e uma maior participação dos países em desenvolvimento nos mecanismos de financiamento dos acordos e nos processos de formulação de políticas e estratégicas para o desenvolvimento sustentável. 5. Coordenação com outras instâncias: G77, BASIC e BRICS Pensar no posicionamento da Índia sobre a Rio+20 implica em considerar, também, a sua coordenação com outros países. Nesse sentido, verifica-se, que a Índia faz parte do G77, 18 grupo de países em desenvolvimento na ONU, ao qual se mostra alinhada na sua declaração no 2º Encontro do CP-Rio+20. Tal aproximação pode ser percebida na convergência de alguns pontos substanciais da proposta indiana com pronunciamentos do G77 (+China). 19 dos CP-Rio+20, 20 Na declaração do 2º Encontro o G77 defende que a estrutura institucional para o 6

9 desenvolvimento sustentável tenha como base os princípios da Declaração do Rio, dentre os quais está o das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, ponto substantivo do posicionamento indiano para a Rio+20. O posicionamento geral do G77 sobre as instituições internacionais também se assemelha ao indiano na defesa do fortalecimento dos órgãos já existentes do Sistema ONU que lidam a temática do desenvolvimento sustentável. Além disso, tanto o G77 quanto a Índia destacam a importância do aumento do suporte financeiro e da transferência de tecnologia para os países em desenvolvimento como mecanismos importantes no desenho institucional para o desenvolvimento sustentável. A Índia ainda se aproxima, nas negociações internacionais sobre o meio ambiente, com o Brasil, a China e a África do Sul, formando o grupo do BASIC. Ainda que a atenção do agrupamento esteja voltada mais para as discussões sobre mudança climática, é possível perceber pontos em comum entre a Índia e esses países na agenda ambiental como um todo, inclusive sobre a Rio+20. Isso porque, assim como o governo indiano, os demais países do BASIC, em declaração conjunta de fevereiro de 2012, 21 defendem o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas como base para as estruturas institucionais internacionais de meio ambiente. Essa mesma declaração defende o incremento das negociações entre os países do BASIC sobre a Rio+20. Com relação aos BRICS, a aproximação ainda é tímida, apesar de serem percebidas certas convergências entre o posicionamento do grupo com os da Índia, além de uma ampliação da relevância da temática para o grupo quando comparadas a III e a IV Cúpulas dos BRICS, ocorridas em abril de 2011 e março de 2012, respectivamente. Na Declaração de Sanya 22, da III Cúpula, o grupo reforça a defesa do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas (principalmente das negociações sobre mudança climática). Apesar das aproximações em termos dos pontos substantivos, o BRICS, nessa ocasião, não expressa, explicitamente, a busca por maior cooperação no contexto da Rio+20. Contudo, na IV Cúpula, devido à aproximação da conferência e ao interesse específico do Brasil, enquanto país-sede, no sucesso da Rio+20, a Índia, juntamente com Rússia, China e África do Sul, expressa o desejo de colaboração com o país-anfitrião. Em consonância com os posicionamentos indianos para a Rio+20, o BRICS, na Declaração de Nova Délhi, volta a reforçar o princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas, agora especificamente na 7

10 temática do desenvolvimento sustentável, e defende uma estrutura que lide com o desenvolvimento sustentável a partir dos pilares econômico, social e ambiental. Em aproximação com a defesa pela Índia de uma estrutura institucional que lide com as especificidades e objetivos dos países em desenvolvimento, o BRICS pede por uma abordagem internacional para o meio ambiente que leve em consideração o estágio de desenvolvimento e as estratégias nacionais dos países. 23 Defesa da necessidade de coordenação entre as instituições já existentes; Rechaço da criação de uma entidade guarda-chuva, exclusivamente dedicada à governança ambiental; Defesa do fortalecimento do ECOSOC; Posição cautelosa quanto a reformas e/ou revisões do ECOSOC e da CDS; 6. Pontos de Síntese Os princípios norteadores da postura da Índia para a questão do meio ambiente são os seguintes: Visão de que um maior engajamento para a proteção ambiental comprometeria objetivos nacionais importantes, como o desenvolvimento econômico e o combate à pobreza; Defesa do princípio das responsabilidades comuns, porém diferenciadas ; Os pontos principais defendidos para a estrutura institucional são os seguintes: Rejeição da proposta europeia de conversão do PNUMA em uma agência especializada na questão ambiental. NOTAS E REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS: 1 Os objetivos e os temas da Rio+20 estão especificados no site oficial da conferência < emes.html>. Acesso 25 mar VIHMA, Antto. India and the Global Climate Governance: Between Principles and Pragmatism. Journal of Environment & Development, v. 20, n.1, p , (p ) 3 Os órgãos do governo da Índia responsáveis pela Rio+20 estão disponíveis no site oficial da conferência < e=view&type=6&nr=25&menu=32>. Acesso 25 mar

11 4 VIHMA, VIHMA, Antto. India and the Global Climate Governance: Between Principles and Pragmatism. Journal of Environment & Development, v. 20, n.1, p , 2011 (p ). 5 DUBASH, Navroz K. Toward a Progressive Indian and Global Climate Politics. Centre for Policy Research, Disponível < CPR%20WP% _Dubash.pdf>. Acesso 25 mar VIHMA VIHMA, Antto. India and the Global Climate Governance: Between Principles and Pragmatism. Journal of Environment & Development, v. 20, n.1, p , (p. 84) 7 Ibid., p A noção de responsabilidades comuns, porém diferenciadas é citado na Declaração do Rio, um dos documentos emitidos pela realização da Conferência das Nações Unidas para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, a Eco92, ocorrida no Rio de Janeiro, há 20 anos. A Declaração do Rio está disponível, na íntegra, < f>. Acesso 12 mar VIHMA, Antto. India and the Global Climate Governance: Between Principles and Pragmatism. Journal of Environment & Development, v. 20, n.1, p , (p ) 10 ÍNDIA. Statement made by Mr. A.R. Ghanashyam, Joint Secretary(UNES), Ministry of External Affairs, Government of India during the session on Institutional Framework for Sustainable Development, 2 nd PrepCom of Rio+20. United Nations Conference on Sustainable Development, Disponivel < ents/india-inst-frame.pdf>. Acesso 12 mar ÍNDIA. National Inputs of India for Rio +20. United Nations Conference on Sustainable Development, Disponível < ents/49nationalinputs_ofindia_forrio20.pdf>. Acesso 12 mar A revisão do ECOSOC, para a Índia, deveria ter o objetivo de facilitar os financiamentos adicionais e a transferência de tecnologias para os países em desenvolvimento. 13 VELOSO, Sérgio. Os BRICS e a União Europeia: antagonismos anunciados para a Rio+20. BRICS Policy Center, out Disponível < balhos/254/doc/ pdf>. Acesso 12 mar ÍNDIA. Comments by Mrs. Mira Mehrishi, Additional Secretary, Ministry of Environment, Government of Indiaon the zero draft The Future We Want. United Nations Conference on Sustainable Development Website, Disponível < ents/649india.pdf>. Acesso 25 mar As Assistências Oficiais de Desenvolvimento (Official Development Assistance, em inglês) são fluxos de financiamento oficial administrado, com caráter de concessão, que têm por objetivo principal a promoção do desenvolvimento econômico e do bem-estar dos países em desenvolvimento. Esse fluxos são provenientes de agências governamentais de doação, de todos os níveis, para países em desenvolvimento e para instituições multilaterais. (Descrição disponível < 43>. Acesso 26 mar 2012.) 16 A Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico, surgida nos anos 1960, é um fórum internacional que conta, em 9

12 sua maioria, com países desenvolvidos e industrializados, como os Estados Unidos e países europeus, além de alguns países em desenvolvimento, como é o caso do México. O objetivo da organização é promover políticas para o aprimoramento do bem-estar social das pessoas no mundo. A OCDE funciona como um fórum em que os países-membros compartilham experiências e buscam soluções para problemas em comum, estabelecendo, dentre outros, parâmetros internacionais. (Informações disponíveis no site oficial da Organização, < Acesso 26 mar 2012.) 17 O Fundo Global para o Meio Ambiente (Global Environment Facility, em inglês) é uma organização financeira independente que fornece subsídios a países em desenvolvimento e países com economias de transição para projetos relacionados a biodiversidade, mudança climática, águas internacionais, degradação do solo, camada de ozônio e poluentes orgânicos. O Fundo tem parcerias com diversas agências internacionais, como o PNUMA. (Descrição disponível no site oficial da organização, < Acesso 26 mar 2012.) 18 Formado em 1964, o Grupo dos 77 é a maior organização intergovernamental dos países em desenvolvimento na ONU, que fornece meios para que esses países se articulem e promovam seus interesses econômicos coletivos e avançar sua capacidade de negociação conjunta em todas as maiores questões econômicas internacionais na ONU e promover a cooperação sul-sul para o desenvolvimento. (Descrição disponível no site oficial do G77, < Acesso 26 mar 2012) 19 G77-CHINA. Statement on Behalf of the Group of 77 and China by Mr. Khaled Hussein Alyemany, minister plenipotentiary, Permanent Mission of the Republic of Yemen to the United Nations, at the First Preparatory Committee Meeting of the UN Conference on Sustainable Development on Institutional Framework for Sustainable Development. United Nations Conference on Sustainable Development Website, 2010.Disponível < ents/g77_china.pdf>. Acesso 10 mar G77-CHINA. Statement on Behalf of the Group of 77 and China by ElianaSaissac, Second Secretary, Mission of Argentina to the United Nations, at the Interactive Discussion of the Second Preparatory Committee Meeting of the UN Conference on Sustainable Development. United Nations Conference on Sustainable Development Website, 2011.Disponível < ents/g77-inst-frame.pdf>. Acesso 10 mar G77-CHINA. Statement on Behalf of the Group of 77 and China by Eliana Saissac, Second Secretary, Mission of Argentina to the United Nations, at the Interactive Discussion of the Second Preparatory Committee Meeting of the UN Conference on Sustainable Development. United Nations Conference on Sustainable Development Website, Disponível < ents/g77-inst-frame.pdf>. Acesso 10 mar JOINT STATEMENT ISSUED AT THE CONCLUSION OF THE 10TH BASIC MINISTERIAL MEETING ON CLIMATE CHANGE (2012). Comunicado conjunto emitido por ocasião do 10º Encontro Ministerial do BASIC (Brasil, África do Sul, Índia e China). Ministry of Environment and Forests of India, Disponível < information/10th-basic-meeting-delhi-joint- Statement.pdf>. Acesso 26 mar DECLARAÇÃO DE SANYA (2011). Declaração emitida por ocasião da III Cúpula dos Países BRICS. Ministério de Relações 10

13 Exteriores do Brasil (site), Disponível < %20de%20sanya>. Acesso 29 out DECLARAÇÃO DE NOVA DÉLHI (2012). Declaração emitida por ocasião da IV Cúpula dos Países BRICS. Ministério de Relações Exteriores do Brasil (site), Disponível < Acesso 29 mar