A PARTICIPAÇÃO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL:

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1 A PARTICIPAÇÃO DOS MOVIMENTOS SOCIAIS NA CONSTRUÇÃO DA POLÍTICA DE HABITAÇÃO DE INTERESSE SOCIAL: o caso MLB na promoção do projeto auto-gestionado de mutirão habitacional Dom Helder Câmara, Iputinga, Recife-PE. Cleiton Ferreira da Silva INTRODUÇÃO Mestrando UFPB- cleitonf4@yahoo.com A crise urbana no Brasil, resultante do modelo de desenvolvimento desigual, fundado no processo de uma urbanização capitalista, aliada à ineficácia das políticas públicas desenvolvidas em torno da moradia popular, fez com que crescessem exponencialmente as favelas e ocupações no Brasil, sobretudo a partir das décadas de 50 e 60 do século XX. É sob esta conjuntura que foi implantada no país uma série de programas de políticas habitacionais, cujo principal modelo foi o do Banco Nacional da Habitação (BNH). Entretanto, desde a criação do BNH até a sua extinção em 1986, os resultados não foram satisfatórios para as famílias de baixa renda, permanecendo um excessivo déficit habitacional no país para esta população até os dias atuais. Neste ínterim, cresceram substancialmente as mobilizações sociais em torno do Movimento pela Reforma Urbana (MRU), os quais adotaram, ao longo do tempo, um caráter dinâmico em suas organizações e atuações, sobretudo nos últimos anos, influenciadas pelos mais diferentes aspectos, especialmente pelo Estatuto da Cidade instituída no país em O que teve como resultado a elaboração e execução de políticas públicas de habitação de interesse social em todo país. Este Estatuto regulamentou também a participação dos movimentos sociais nas conferências das cidades, na discussão da adequação aos créditos concedidos pelo Estado e nas interlocuções com as várias instâncias representativas da sociedade. Diante deste cenário, é preciso compreender qual o reflexo destas políticas de interesse social para a promoção da cidadania e do direito à cidade? Como ocorre a atuação dos movimentos sociais e sua respectiva interlocução com as instâncias públicas? Quais os resultados destas ações do ponto de vista prático? Partindo destes pressupostos, iremos identificar de que forma está estruturado o espaço urbano e suas respectivas repercussões do ponto de vista sócio-espacial. Esta reflexão fundamenta-se na análise das relações do Movimento de Lutas nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB), com uma experiência de ocupação e construção de casas 1 1

2 populares no bairro da Iputinga, localizado na Zona Oeste do Recife, no Estado de Pernambuco. Trata-se do caso do mutirão habitacional D. Hélder Câmara: seu posicionamento ao longo dos anos, as mudanças e/ou permanências nos mais variados aspectos e sua articulação com as instâncias públicas municipais, estaduais e federais. Só assim, poderemos compreender alguns dos principais entraves da reforma urbana no Brasil e como as políticas adotadas não conseguem obter os resultados esperados. OBJETIVOS O objetivo deste trabalho é analisar as principais contradições, os paradigmas de exclusão da moradia no país para as famílias de baixa renda e os diferentes modelos habitacionais implantados. Bem como o papel dos novos movimentos sociais na construção de marcos legais, interlocução e proposição de políticas públicas de habitação popular. METODOLOGIA Do ponto de vista metodológico fez-se a presente reflexão por meio de uma análise geográfica segundo a qual se entende os espaços e os territórios de ação dos movimentos definidos e delimitados a partir das formas de organização e de relações sociais, ou seja, como os movimentos socioterritoriais ou socioespaciais se organizam para desenvolver uma determinada ação em defesa dos interesses coletivos, cujos objetivos se caracterizam pela mudança da realidade (FERNANDES, 2005). POLÍTICAS EXCLUDENTES DE HABITAÇÃO: UM ESTIMULO À MOBILIZAÇÃO SOCIAL Atrelado ao crescimento substancial dos investimentos estatais e estrangeiros na economia brasileira, durante os anos 50 e 60 do século passado, o país obteve um intenso crescimento da sua população urbana, bem como das infra-estruturas necessárias ao desenvolvimento do capitalismo. Todavia, esses processos não foram acompanhados por uma política social efetiva, incluindo a de habitação voltada a populações de baixa renda, agravando os problemas sociais. Disto decorreu a continuidade da situação da desigualdade socioespacial. A este respeito, segundo RODRIGUES (2004: 79): A desigualdade socioespacial se agudiza com a chamada acumulação flexível do capital e predomínio do neoliberalismo ². ² Sobre as transformações socioespaciais ocorridas no período da transição do Fordismo à acumulação flexível, consultar Harvey (2007). 2 2

3 Diante deste quadro de fortes desigualdades socioterritoriais, houve, portanto, o crescimento de favelas e palafitas dentre outras habitações conhecidas oficialmente como subnormais. Por outro lado, a questão urbana passou a ser debatida como uma questão social, suscitando o movimento pela reforma urbana. Enquanto isso, em outras tantas cidades brasileiras que, historicamente, sempre apresentaram fortes desigualdades socioterritoriais em seu espaço urbano como a do Recife, muitos moradores das áreas subnormais já estavam se mobilizando em busca da conquista do seu direito à cidade. A partir do aprofundamento das discussões e, conseqüentemente, da permanente crise social, é que a formulação de políticas públicas de habitação³ passa a ser debatida com maior ênfase no país. Neste ínterim, foi criado, durante a ditadura militar (1964), o Banco Nacional de Habitação (BNH), cujo objetivo principal era exatamente o de minimizar o grande déficit habitacional que existia no Brasil. Esse mesmo órgão federal ficou responsável por gerir o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), destinado a financiar as moradias para as populações de baixa renda. No bojo dos investimentos estatais, surgiram as Companhias Estaduais da Habitação (COHAB), órgão governamental para a construção dos conjuntos habitacionais, inclusive na Grande Recife, cuja sistemática seria o atendimento, prioritário, às famílias de baixa renda. Mesmo com a introdução desta política habitacional, o BNH não conseguiu atender as camadas mais populares (entre 0 e 3 salários mínimos), fato decorrente das contradições existentes entre dois objetivos: o de estimular o desenvolvimento econômico e o de prover o atendimento às camadas mais baixas da população urbana (CARDOSO, 2002). Uma vez que estes programas beneficiaram mais os setores da classe média, pois os mais pobres não conseguiam seguir as exigências impostas pelo programa, como a comprovação de renda. Para muitos dos que conseguiam cumprir as exigências legais tempos depois perdiam o imóvel em virtude do desemprego ou da diminuição dos rendimentos da família (Santos, 2008). Durante o período de vigência do BNH, ficaram evidentes dois eixos de ações: um representado pela instância pública, no caso o próprio BNH, como ator principal, e as COHABs; O outro representado pela instância privada, inerente aos interesses do mer ³ Considera-se política pública de habitação como um conjunto de ações planejadas por parte do governo, especificamente no plano da habitação, com o objetivo de mudar o quadro das cidades brasileiras, através da universalização do acesso à moradia, da promoção de urbanização, da democratização do acesso à terra e da melhoria da qualidade de vida dos cidadãos. 3 3

4 cado imobiliário. Numa dinâmica essencialmente capitalista, cujos representantes eram as Sociedades de Crédito Imobiliário (SCI) e a Associação de Poupança e Empréstimo (APE). Diante desta situação, os excluídos ao acesso à moradia, em sua maioria as famílias de baixa renda que não se encaixavam nestes dois pilares, promoveram a construção de moradias de maneira informal, isto é, por meio de diversos tipos de ocupação na cidade. Mediante a estratégia de invasões ilegais, com o objetivo de permanecerem no local que fora constituído de modo improvisado. Neste caso, trata-se de um procedimento em que ocorre uma organização antecipada e conjunta das famílias envolvidas, num mesmo momento (RODRIGUES, 2003). Em boa parte destas ocupações, as famílias passavam anos sem ter sequer uma assistência do Estado, sobretudo no que se refere à urbanização dos seus lugares de vida. Com o passar dos anos, os movimentos populares foram acumulando forças, sobretudo com a retomada do MRU nos anos de 1980, caracterizado pela grande preocupação com o modelo de desenvolvimento das cidades brasileiras até então imposto. Tendo uma participação incisiva no processo da constituinte, bem como das políticas urbanas locais, mediante a consolidação de diversas práticas sociais de mobilização, tais como: passeatas, ocupações e caminhadas (CADERNOS MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004). Diante deste clima de contestação foi enviado ao Congresso Nacional, na década de 90 do século XX, a primeira Lei de iniciativa popular, com cerca de 1 milhão de assinaturas, que ficou tramitando na câmara por 11 anos. Trata-se do documento que propôs a criação do fundo nacional de moradia popular, associado a uma política nacional voltada para a moradia popular com participação social, além de apoio a ações de mutirões e a autoconstruções. Vale salientar que as reivindicações dos movimentos sociais não se resumiram em resolver o déficit habitacional, mas em prover, ao mesmo tempo, de forma articulada, a saúde, o transporte, a educação e o meio ambiente. O clímax deste processo foi o projeto de Lei Federal /01, que, além da criação do Ministério das Cidades, definiu a criação dos planos diretores municipais, bem como a implementação de conselhos setoriais (CADERNOS MINISTÉRIO DAS CIDADES, 2004), desencadeando uma nova configuração à política urbana implantada até então no Brasil. Portanto, o processo de auto conscientização socioespacial, impulsionado 4 4

5 pela participação, na prática, de caráter não universal das políticas publicas, que reativou mobilizações socioespaciais consolidadoras de um processo diferente de construção urbana. MOBILIZAÇÕES SOCIAIS E CRIAÇÃO DE MARCOS LEGAIS Das mobilizações e articulações políticas, entre sociedade e Estado, até a aprovação da Lei Federal de 2001, o quadro das cidades brasileiras vinha sendo marcado por profundas discrepâncias não só do ponto de vista socioeconômico, mas também sem ter nenhuma alternativa solida para os pobres. De acordo com o censo do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) realizado em 2000, essas áreas concentram cerca de 81% da população brasileira; Os números ainda esclarecem, que, no Nordeste, a Região Metropolitana do Recife (RMR) figura entre a mais populosa, com cerca de ou 6,86% da população brasileira. Devemos considerar que estas áreas apresentam um maior desenvolvimento do ponto de vista econômico, técnico e informacional, entretanto estes espaços são também palcos de contradições do ponto de vista urbano, tais como: ausência ou presença de infra-estrutura precária, déficit de moradias, falta de saneamento, entre outros. Ao mesmo tempo, continuou-se a ver o crescimento sistemático das submoradias: favelas, loteamentos irregulares e ocupações em diversas regiões. Intensificando ainda mais o processo de fragmentação desigual do espaço urbano, levando ao estabelecimento de sérios conflitos e lutas sociais (CORRÊA, 1995). A situação da RMR não é diferente da de outras Regiões Metropolitanas do país, apresentando um déficit habitacional absoluto de habitações (IBGE, 2000). Em termos de déficit de moradias é superada apenas pelas Regiões Metropolitanas de São Paulo e Rio de janeiro respectivamente. Diante deste quadro, a consolidação da Lei Federal , de 10 de julho de 2001, através de iniciativa popular, foi um marco nas diretrizes acerca da política urbana no país, quanto à formulação da política e do sistema nacional de habitação. A aprovação, pelo Congresso, do Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social; além de ter criado o Ministério das Cidades, estimulou o retardo do debate sobre o MRU. Este processo foi essencial para que a maioria dos movimentos pela reforma urbana adotasse uma postura de caráter puramente reivindicativo, permitindo uma maior interlocução 5 5

6 das ocupações com os órgãos públicos na conquista da habitação e na regularização fundiária. Obviamente que esta estratégia, na maioria dos casos, não garantia a urbanização efetiva da localidade, o provimento de saneamento, postos de saúde, escolas, entre outros benefícios; mas conseguidos, através de mobilizações sucessivas, promover maior participação social na gestão pública. A mudança foi, então, verificada em vários movimentos sociais na cidade, uma vez que há uma necessidade de inserção e adequação das suas ações, sob princípios do Estatuto da Cidade, na participação dos Conselhos da Cidade, nos comitês pela reforma urbana ou mesmo nas linhas de financiamento promovidas pelo Governo Federal, tal como o Crédito Solidário, como analisa Santos (2008: 158): Essas possibilidades significam a conquista de direitos sociais e civis por meio de dispositivos de participação democrática, como ocorreu com a aprovação da lei da Reforma Urbana, proposta por ampla coalizão de mais de quarenta entidades populares, organizações profissionais e ONGs [...] e a criação de um fundo nacional de habitação de interesse social (FNHIS). Mas deve-se salientar que existem movimentos sociais urbanos que ainda adotam uma estratégia de ocupação e permanência no local escolhido, sem ter necessariamente de seguir as diretrizes do Estatuto das Cidades, buscando outros mecanismos de reivindicações e conquistas; o que depende do seu diferencial em termos de organização e mobilização. Neste sentido, além das ocupações efetivas verificadas anteriormente, elas também se tornam momentâneas, assumem um caráter mais de pressão e mobilização entre os ocupantes junto às instâncias públicas, para que tanto os governos municipais e estaduais quanto o federal, viabilizem o processo de construção das casas populares. Isto para dotar o local conquistado da infra-estrutura e do mobiliário urbano necessário para as famílias. No que concerne à instalação de uma maior interlocução dos movimentos sociais com as instâncias públicas, abriu-se maior diálogo entre estes dois segmentos, estimulando a formação de projetos auto-participativos, resultante de reivindicações históricas do próprio movimento, bem como da mudança de sua prática política, como retratam Goss e Prudencio (2004: 87): A transformação dos movimentos sociais através de novas práticas políticas, engendradas por outras transformações de ordem econômica, política e social, coloca uma questão: diante desses processos recentes, a ação coletiva não se organiza em torno de dois pólos identificados e visíveis, mas difusos, fragmentados, cuja diversidade não é apreensível em um conceito. Contudo, apesar de importantes, a criação de marcos legais por si só não garante a mudança social efetiva da população. 6 6

7 A NECESSIDADE DE UMA MUDANÇA PERMANENTE Foi em meio à discussão acerca da questão urbana, que, inclusive antecede a aprovação do Estatuto das Cidades, que foi criado no país em 1999, o Movimento de Lutas nos Bairros, Vilas e Favelas (MLB). Movimento este filiado à Central de Movimentos Populares (CMP) e que coordena e acompanha várias ocupações no Brasil, sobretudo na Região Nordeste, caracterizando-se como um dos principais movimentos de atuação pela reforma urbana no país. Este movimento impulsionou em 2004, a ocupação, articulação e construção de 200 casas populares, destaca-se aqui, o caso que aconteceu através do regime de mutirão, no bairro da Iputinga, Zona Oeste da cidade do Recife. Este bairro possui uma área territorial de 428,4 hectares e uma população residente de (SECRETARIA DE PLANEJAMENTO, 2005), e se acha inserido numa área com intensa desigualdade social, fato representado pelas favelas que estão assentadas, sobretudo, às margens do Rio Capibaribe (rio que circunda o bairro), entre às quais estão as de Ayrton Senna e Detran. O número de terrenos desocupados ou subutilizados é muito grande na área, destina-se, em sua maioria, à especulação imobiliária. Foram nestas circunstâncias que o MLB viabilizou a ocupação e a construção de 200 casas populares em regime de mutirão, através da criação da Associação de Habitação Popular do Nordeste (AHPNE), uma vez que as instâncias legais permitem, por intermédio deste instrumento, a administração e gestão de recursos financeiros para construção de casas, através do Programa Crédito Solidário do Governo Federal, que possibilita uma parceria entre os poderes públicos municipal, estadual, federal e movimentos populares. Trata-se de uma maneira de possibilitar a compra de terrenos e o atendimento às necessidades de pessoas de baixa renda, aproximando-se mais do problema. Para isso, o MLB adota uma estratégia de ocupação de terrenos pertencentes, sobretudo, ao Estado, juntamente com as famílias, no intuito de pressionar as instâncias governamentais para a regularização fundiária, urbanização e destinação de verbas. Foi a partir desta estratégia que este movimento impulsionou e auxiliou as famílias na ocupação do terreno da Empresa de Correios e Telégrafos do Brasil (CORREIOS), no bairro da Iputinga, em

8 Como forma de estabelecer elos de ligação com o governo, bem como por razões de articulação política, o movimento conta com representantes no Conselho das Cidades; fato de suma importância para a referida articulação. Atrelado a isso, o Movimento fomentou as práticas de passeatas, reuniões com a Caixa Econômica Federal, órgão responsável pela aprovação do projeto de construção das casas populares, Prefeitura do Recife, responsável pela provisão da infra-estrutura e Governo do Estado, através da Secretaria de Habitação (SEHAB). A adesão deste tipo de atuação viabilizou algumas questões importantes, como a da participação popular, da democratização das políticas públicas de habitação popular, do desenvolvimento da urbanização de áreas ocupadas; além das respectivas conquistas, como a da regularização fundiária, por exemplo. O movimento ainda, juntamente com os mutirantes, através das assembléias regulares, definiu o projeto arquitetônico, os projetos de esgotamento sanitário e de infra-estrutura para a área conquistada, bem como a fomentação juntamente com a Universidade Federal de Pernambuco (UFPE) do trabalho técnico social, inserindo-se num projeto de extensão universitária, através da construção social do habitat, na elaboração de cursos profissionalizantes e na discussão de assuntos de interesse coletivo. Apesar disso, as decisões em torno do terreno e da construção das casas tornaram-se lentas e atropeladas pela burocracia por parte dos órgãos do Governo. Há que considerar ainda os empecilhos encontrados pelo movimento, como as falhas na legislação da habitação pela qual não considera as peculiaridades das habitações populares e as características das famílias a serem atendidas; uma vez que cerca de 108 famílias foram excluídas do projeto. Como também pessoas com mais de 60 anos ou mais terem sido retiradas mesmo com capacidade de pagamento. Além disso, há uma falta de comunicação entre os governos municipais, estadual e federal. Quase não há um trabalho conjunto para que as questões sejam resolvidas de forma articulada e rápida, o que há é uma ação ínfima e aquém das reais necessidades das populações de baixa renda. Entretanto, percebem-se avanços do ponto de vista prático na construção da cidadania e no acesso à moradia popular no país. Desta forma, a ampla participação da sociedade civil nas políticas públicas, fez com que a questão da construção social do habitat passasse a ter um caráter fundamental na consolidação das políticas de habitação de interesse 8 8

9 social, através da iniciativa da sociedade civil organizada em regime de auto-gestão; E isto motivando mecanismos que possam consolidar a construção de uma realidade socioespacial mais justa, como afirma Harvey (2004: 208): É difícil distinguir aqui as prosaicas práticas e os discursos cotidianos que afetam a vida urbana dos grandiosos sentidos matafóricos que se mesclam tão facilmente com emoções e crenças acerca da vida boa e da forma urbana. Vale notar com que freqüência é na escala geográfica da vida em pequena escala da cidade que se situam os ideais das organizações sociais utópicas. Desta forma, aproximando-se do cotidiano destes espaços, percebe-se que eles se caracterizam por elementos de resistência e luta pelo acesso à moradia, e, pela consolidação de um habitat baseado nos elementos básicos e essenciais da população, através da promoção de uma cidadania verdadeiramente mais justa e representativa. É com essa mobilização contínua que os movimentos sociais têm condições efetivas de construir políticas públicas que consigam concretizar os princípios do MRU. CONCLUSÃO No Brasil, as mobilizações populares, nos últimos anos, em torno da reforma urbana fizeram com que crescessem substancialmente as possibilidades de participação da sociedade na discussão de uma política pública de habitação socialmente mais justa. As instâncias governamentais que possuem em seus conselhos, representantes dos movimentos populares urbanos, forneceram a criação de mecanismos que possibilitaram o financiamento de projetos de construção de casas populares, para o atendimento às camadas de baixa renda no país, através da Caixa Econômica Federal, por exemplo. Estes instrumentos apresentam-se como possibilidades concretas de democratizar o acesso à moradia, desse modo, surgem como uma forma de ferir o modelo vigente no nosso país ao longo dos anos, que é exatamente o modelo baseado nas leis do mercado, caracterizando-se por uma fusão entre capital, construtoras, setor imobiliário e Estado, na construção de grandes empreendimentos imobiliários, destinados a camadas mais ricas da população, promovendo a exclusão das camadas populares em torno da habitação; sendo estes mesmos interesses bem representados pelo BNH em épocas anteriores. Apesar dos entraves, ficou claro que começa a constituir uma participação popular nas decisões e na construção das políticas de habitação de interesse social, como as 9 9

10 experiências do MLB. Mas, simultaneamente salienta-se que há necessidades de avanços dos debates e discussões acerca da moradia, uma vez que as ações empreendidas não foram suficientes para solucionar o problema da falta de moradia no país, para as populações de baixa renda as quais têm ficado limitados às experiências das habitações subnormais. Deste modo, é preciso aprofundar o debate nos fóruns pela reforma urbana, nos conselhos das cidades e nos próprios movimentos sociais urbanos, na construção de estratégias, atuação e interlocução com as instâncias governamentais, cujo intuito deve abarcar a democratização e o direito efetivo à cidade; princípio fundamental do MRU. REFERÊNCIAS ATLAS DE DESENVOLVIMENTO HUMANO DO RECIFE. Disponível em: Acessado em: 23/10/2009 BRASIL, Ministério das Cidades. Estatuto da cidade. Brasília: Câmara dos deputados: Coordenação de publicações, 2001., Ministério das Cidades. Plano diretor participativo. Brasília: CORRÊA, Roberto Lobato; O espaço urbano. São Paulo: Ática, CARDOSO, Adauto Lucio; Habitação social nas metrópoles brasileiras: uma avaliação das políticas habitacionais em Belém, Belo Horizonte, Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e São Paulo no final do século XX. Coleção Habitare: Porto Alegre, FERNANDES, Bernardo Mançano; Movimentos socioterritoriais e movimentos socioespaciais: contribuição teórica para uma leitura geográfica dos movimentos sociais. Revista NERA. Ano 8, N. 6- janeiro/junho de 2005; p GOSS, K. P.; Prudencio, K. O conceito de movimentos sociais revisitado. Revista Eletrônica dos Pós-Graduandos em Sociologia Política da UFSC Vol. 2, nº 1 (2), janeiro-julho 2004, p HARVEY, David. Espaços de esperança. São Paulo: Loyola, Condição pós-moderna. 16ª. Ed. São Paulo: Edições Loyola, IBGE. Sinopse Preliminar do Censo Demográfico. Rio de Janeiro: IBGE.. Perfil dos Municípios Brasileiros: Pesquisa de Informações Básicas Municipais Rio de Janeiro: IBGE. SANTOS, Regina Bega dos. Movimentos sociais urbanos. Coleção paradidáticos: São Paulo: Unesp

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