O Dossiê da Crise. 1. Introdução. Estudos Técnicos/CNM Março de 2016

Transcrição

1 Estudos Técnicos/CNM Março de 2016 O Dossiê da Crise 1. Introdução O Banco Central do Brasil espera que em 2015 a economia tenha retraído 4,08% quando comparado a Essa retração será a primeira em seis anos e o maior encolhimento do PIB desde 1990, quando a queda foi de 4,35%. Consequência de tal desaceleração, a taxa de desemprego na Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílio Contínua (PNAD Contínua) atingiu 9% frente aos 6,5% de Além disso, a taxa de inflação medida pelo Índice de Preços do Consumidor Amplo (IPCA) terminou 2015 com 10,6% de crescimento e, segundo o Ministério do Planejamento, fechará 2016 em 7,1% ainda acima do teto da meta que é de 6,5%. O ritmo fraco do nível de atividade, as dificuldades de promoção do ajuste das contas públicas que estão negativas nos últimos dois anos, um ambiente político conturbado, a redução de competitividade da indústria, problemas como o mercado externo, desvalorização do câmbio, balança comercial em déficit, baixos investimentos estrangeiros, a alta do desemprego e a persistência da inflação alta mesmo com as altas taxas de juros afetam drasticamente todos os agentes econômicos no mercado brasileiro. Entre tais agentes econômicos está o Estado e seus entes subnacionais. Por isso, ao longo de todo o ano de 2015, a Confederação Nacional de Municípios (CNM) alertou os municípios a respeito da crise que se abate no país e da necessidade de cautela com os gastos municipais. Somado à drástica conjuntura econômica, os municípios a cada dia têm suas competências ampliadas sem que os recursos a eles destinados caminhem na mesma velocidade. Atualmente, os municípios têm muitas atribuições, mas não tem o dinheiro suficiente para executá-las ou mantê-las. Como exemplo é possível identificar uma lista de responsabilidades que foi repassada aos municípios. Na área de saúde, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, ocorreu o fenômeno da municipalização da saúde. O termo municipalização da saúde ilustra a transferência da responsabilidade da prestação de serviços de saúde, antes integralmente da União, para Estados e Municípios.

2 Na área de educação, não é diferente, uma das responsabilidades municipais é a educação infantil, etapa com maior custo de manutenção dentro da educação básica. O Plano Nacional de Educação (PNE) tem como principal objetivo universalizar, até 2016, a educação infantil na pré-escola para crianças de 4 a 5 ano de idade. Para isso é preciso investimento em infraestrutura com o objetivo de comportar esse aumento de demanda obrigatório que já ocorre. Essa meta, entretanto, não prevê nenhum auxílio de custeio vindo dos outros entes para tal investimento. Além disso, aumentos no piso nacional do magistério, sem que haja um aumento proporcional do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB), oneram ainda mais os cofres municipais. Contrapondo a ampliação das responsabilidades, as receitas oriundas de transferências constitucionais têm diminuído constantemente, em consequência do desaquecimento econômico recente. É importante ressaltar que a redução da massa salarial, fruto do aumento do desemprego, a queda no consumo e consequente redução dos lucros das empresas interferem diretamente na arrecadação do Imposto sobre a Renda (IR) que é o principal componente do Fundo de Participação dos Municípios (FPM). Os recolhimentos do Imposto sobre Produto Industrializado (IPI), que também compõe o FPM, tem sido negativamente influenciados pelos altos índices de inflação, que passam de 10% ao ano e as altas taxas de juros que desestimulam o consumo. A crise econômica, a redução dos repasses, o aumento de responsabilidades ainda tem como agravante o momento político instável e delicado. Este cenário dificulta a aprovação de projetos que contribuem com as pautas de interesse municipal, além de trazer instabilidade quanto as mudanças legais que estão por vir. Todas essas dificuldades vivenciadas pelos gestores municipais e a quantidade de responsabilidades que cresceu ao longo dos anos complicam ainda mais a realidade de fechamento do mandato devido as inúmeras obrigações que os atuais prefeitos precisam cumprir até 31 de dezembro de O objetivo desse texto é traçar um panorama geral do atual cenário dentro das prefeituras brasileiras e, para isso, utiliza uma pesquisa realizada pela Confederação no final de 2015 sobre o tema. Após exibir a conjuntura da crise nas prefeituras brasileiras, o estudo elencará os problemas mais significativos dos municípios: desonerações e a queda do FPM; despesa com folha de pagamento; piso do magistério; salário mínimo; encerramentos do mandato e a Lei de Responsabilidade Fiscal.

3 2. A crise pela ótica dos Municípios Buscando diagnosticar a situação dos municípios brasileiros com relação a crise, a CNM fez uma pesquisa junto às prefeituras municipais de todo o país. A pesquisa foi iniciada em 4 de setembro de 2015 e concluída dia 13 de novembro do mesmo ano e foi feita por manifestação espontânea da Confederação. Neste período, a CNM visou abranger os municípios brasileiros, obtendo sucesso com 73,3% desses ou cidades do total, como mostra a tabela 1. Tabela 1 - Distribuição dos resultados por estado da federação UF Estado Municípios Respostas % Respostas AC Acre ,4% AL Alagoas ,4% AM Amazonas ,4% AP Amapá ,8% BA Bahia ,3% CE Ceará ,2% ES Espírito Santo ,5% GO Goiás ,2% MA Maranhão ,2% MG Minas Gerais ,1% MS Mato Grosso do Sul ,1% MT Mato Grosso ,0% PA Pará ,9% PB Paraíba ,5% PE Pernambuco ,2% PI Piauí ,8% PR Paraná ,2% RJ Rio de Janeiro ,8% RN Rio Grande do Norte ,1% RO Rondônia ,6% RR Roraima ,3% RS Rio Grande do Sul ,0% SC Santa Catarina ,8% SE Sergipe ,7% SP São Paulo ,8% TO Tocantins ,1% BR Brasil ,9% Fonte: Elaboração Própria - CNM Dos municípios alcançados pela pesquisa, 98,5% responderam que tem sentindo os efeitos da crise instalada no país, conforme ilustrado na tabela 2 abaixo. Apenas 1,4% destes dizem não sentir nenhum efeito causado pela crise econômica e

4 política brasileira. Desses municípios, 70,07% sofrem efeitos da crise na área de educação e 83,5% na área de saúde. Tabela 2 Efeitos da crise Brasil 1. O Município vem sentido os efeitos da crise instalada no país? Sim Não Não responderam Total ,5% 56 1,4% 4 0,1% ,0% Fonte: Elaboração Própria - CNM Um dos primeiros sintomas da crise foram problemas no custeio da educação. Entre os municípios (70,07%) que sentem as consequências em tal área, 40% estão com recursos insuficientes para a manutenção das frotas e 39% estão com escassez de recursos para o pagamento do piso do magistério, entre outras dificuldades apontadas no gráfico 1. Gráfico 1 Efeitos da crise na educação Fonte: Elaboração Própria - CNM A crise abateu-se de forma mais severa na saúde dos municípios. O número de municípios que responderam sentir os efeitos da crise na área de saúde é ainda maior do que os que se manifestaram em relação a educação: municípios (83,5%).

5 Desses, mais da metade (55%) sofrem com a falta de medicamentos e 33% sofrem com a falta de médicos, além dos outros efeitos detalhados abaixo. Gráfico 2 Efeitos da crise na saúde Fonte: Elaboração Própria - CNM Quando questionado se o município tomou alguma providência a respeito da crise, 93,2% dos municípios disseram ter tomado alguma medida. A mais comum foi reduzir as despesas de custeio (80%) que são aquelas necessárias para a manutenção da ação governamental e a prestação de serviço público, como por exemplo as despesas com água, luz e material em uma repartição pública. A segunda medida mais adotada foi a redução do quadro de funcionários (53,6%) e de cargos comissionados (51,4%). É importante ressaltar que os municípios podem ter adotado uma medida ou mais para combater a crise, por isso a soma da frequência relativa das providências tomadas não fecha em 100%. As áreas mais afetadas pelas medidas municipais foram, respectivamente, saúde e desenvolvimento urbano.

6 Gráfico 3 Providências tomadas Fonte: Elaboração Própria - CNM Sobre os problemas que os municípios podem enfrentar com o recebimento de recursos para a execução de convênios com o governo federal, 67,8% disseram já ter enfrentado tais problemas no atual mandato. Menos de 30% dos municípios não tiveram dificuldades nesse sentido, como mostra a tabela 3. Dos municípios que declararam passar por esse problema, 64,7% alegaram que tais atrasos obrigarão o município a deixar restos a pagar com empreiteiros e/ou fornecedores em descoberto neste ano. Tabela 3 Recursos de convênios com a União Brasil 5. Seu Município teve problemas durante o seu atual mandato com o recebimento de recursos relativos à execução de convênios com a União? Sim ,8% Não Não responderam Total ,2% 121 3,0% ,0% Fonte: Elaboração Própria - CNM

7 O formulário preenchido pelos gestores municipais encerrava-se com um questionamento acerca do fechamento das contas no presente ano. Dos municípios avaliados, metade consideram que conseguirão fechar as contas em 2015, mas 42,6% já consideraram que essa missão será impossível. Gráfico 4 O seu Município conseguirá fechar as contas em 2015? Fonte: Elaboração Própria - CNM 3. Desonerações e a queda nos repasses do Fundo de Participação dos Municípios (FPM) 3.1 Desonerações O governo federal, com a intenção de estimular a economia, promoveu diversas desonerações desde a crise econômica mundial de Tal política agravou ainda mais a situação das receitas das prefeituras, pois essa baseou-se na frustação das receitas dos impostos compartilhados com Estados e Municípios. O Tribunal de Contas da União (TCU) realizou um levantamento com o objetivo de avaliar essa renúncia tributária concedida a partir do exercício de Com o estudo, o tribunal concluiu que mais de R$ 327 bilhões foram desonerados entre 2008 e 2012, impactando negativamente no repasse do FPM em R$ 77 bilhões.

8 A Confederação, usando a mesma metodologia do Tribunal, atualizou os dados até 2014 e chegou a um resultado ainda mais alarmante para as finanças municipais. As desonerações atingiram o total de R$ 516 bilhões até Isso gerou um impacto negativo de R$ 122,7 bilhões aos cofres públicos municipais, sendo R$ 45,7 bilhões a menos só nos anos de 2013 e Por tanto, para cada R$ 100 de renúncia do IR e IPI concedida pela União, estimase que R$ 24 pertenceriam aos Municípios. Ao analisar a renúncia agregada de Estados e Municípios, esse valor sobe para R$ 58, uma vez que parte substancial do valor arrecadado dos impostos citados é compartilhada também com os Estados. Os efeitos sobre as finanças municipais são bastante expressivos, acarretando perdas enormes aos entes da federação que são os responsáveis pela execução das políticas públicas. Por isso esse tipo de política tem que ser amplamente discutida com os entes federados antes de sua implementação Repasses reais, com o efeito da inflação Somado ao efeitos negativos das desonerações, o crescimento nominal do FPM no último ano foi irrisório. O pequeno valor ganho nominalmente pelo fundo foi corroído pelos efeitos do aumento generalizado de preços ocasionando uma queda real de 2,33% do FPM em A diferença entre valores reais e nominais se dá porque o aumento efetivo dos repasses do fundo não foram suficientes para cobrir os efeitos danosos da inflação no último ano. Comparando mês a mês, o repasse de março e junho de 2015 foram os únicos com crescimento satisfatório de 10,42% e 11,01%, respectivamente, frente aos mesmos meses de Outro ponto a ser destacado é que em oito dos doze meses de 2015 houve perda real para o fundo quando comparado com igual período de 2014.

9 Tabela 4: Desempenho real do FPM Agravando o quadro do fundo, o repasse extra de 1% realizado tradicionalmente todo mês de dezembro foi 5,13% menor do que o realizado em FPM e o aumento de custos A evolução crescente e constante da inflação nos últimos meses causa uma redução do poder de compra das prefeituras, além de também ser um fator redutor da arrecadação governamental. A criação de leis que impõem gastos sem identificar a fonte de receita são cada vez mais recorrentes e preocupam grandemente as finanças dos municípios. Tudo isso teria um efeito menos devastador se o crescimento do FPM fosse proporcional a expansão dos gastos e responsabilidades municipais. Esse crescimento do FPM não é proporcional aos aumentos constantes dos custos do último ano. Um dos exemplos de crescimento de despesas é o reajuste do piso do magistério que cresceu 12,98% em relação a Outro exemplo importante de expansão de despesa é o salário mínimo que vem passando por uma política de valorização constante na última

10 década. De 2014 para 2015 o mínimo cresceu R$ 724 para R$788, equivalente a 8,8% de crescimento. Além dos aumentos salariais, as despesas com manutenção da máquina pública também aumentaram. Segundo o Relatório da Inflação do Banco Central do Brasil de dezembro de 2015, a energia elétrica acumula uma variação acumulada até novembro do ano que se encerrou de 50,48%. A gasolina, por sua vez, cresceu 18,61% e a água e esgoto 14,64% no mesmo período. Para o ano de 2016 o cenário não é diferente, no acumulado de 2016 (soma dos repasses de janeiro e fevereiro), o FPM soma R$ 15,983 bilhões, enquanto que no mesmo período do ano anterior o acumulado ficou em R$ 16,433 bilhões. Em termos nominais, o somatório dos repasses caiu 2,73%, o que caracteriza uma redução nos valores efetivamente repassados. Considerando os efeitos danosos da inflação, o fundo acumulado em 2016 tem queda bem mais expressiva: 11,60% menor do que o mesmo período do ano anterior. 4. Despesas com folha de pagamento Com o crescimento das competências municipais, os gestores públicos precisam de uma quantidade cada vez maior de profissionais para prestar os serviços públicos. Entretanto, para que haja uma expansão do quadro de pessoal suficiente para atender o aumento da demanda, é preciso investimento por parte das prefeituras e consequente aumento de gastos. Um exemplo de expansão do gasto de pessoal fruto do aumento de competências municipais é o Programa Estratégia Saúde da Família. Nesse programa, para que o município fique apto a receber o incentivo financeiro da União é necessário que possua a equipe mínima completa determinada pelo programa. Tal equipe é composta por um médico, um enfermeiro, um técnico de enfermagem e Agentes Comunitários de Saúde (ACS). O problema se dá no fato de o recurso repassado pela União ser insuficiente para o pagamento de folha de salário e custeio do PSF, forçando o gestor municipal a assumir o pagamento de pessoal para não perder o pequeno apoio financeiro da União. Essa situação preocupante é agravada pelas determinações da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) que estabelece regras de conduta fiscal que se aplicam a União, Estados e Municípios. A LRF traz dois limites para controlar os gastos públicos: limite de endividamento e limite de gasto com pessoal. Além disso, busca controlar

11 todos os demais aspectos do orçamento, desde a formulação até a execução e privilegia a questão da transparência ao exigir a publicação de relatórios de execução. O cálculo do limite de gasto de pessoal é relativo à Receita Corrente Líquida (RCL) do Município. A RCL é a soma das receitas tributárias de contribuições patrimoniais, industriais, agropecuárias, de serviços, transferências correntes e outras receitas correntes também. Estados e Municípios devem cumprir o limite de 60% da receita corrente líquida destinado a gasto de pessoal. Este limite considera também os gastos da câmara legislativa do município. Sem a inclusão do legislativo, este limite é de 54% da receita corrente líquida. Com novas atribuições e o aumento da responsabilidade de Estados e Municípios no que diz respeito à prestação de serviços públicos, sem a contrapartida de receita própria, fica inviável a realização, pois irá desobedecer as regras da LRF, e, com isso, atribui aos gestores municipais uma maior dependência de transferências intergovernamentais. Na visão da CNM foram criadas diversas intervenções na administração municipal causadas por práticas e legislações federais. A definição de pisos salariais de categorias seria um primeiro exemplo. Todas as categorias profissionais têm o direito de pleitearem melhorias nas suas condições de trabalho e renda, mas a responsabilidade fiscal dos entes deve ser considerada no estabelecimento de regras salariais em âmbito federal. O Congresso Nacional nos últimos anos vem votando leis que instituem estes direitos, entre elas a Lei do Piso Nacional do Magistério, já em vigor, e o Piso dos Agentes Comunitários de Saúde recentemente aprovado na Câmara. São aprovados apenas os benefícios sem identificação das fontes orçamentárias que corresponderão a expansão da despesa. O pretexto de garantir direitos, ofende os princípios da organização do Estado, sem falar na inconsequência política que não mensuram o real impacto nas contas públicas. Em média os gestores municipais tem comprometido entre 48% a 55% do gasto com pessoal em proporção a sua RCL, como mostra a tabela abaixo, ultrapassando o limite estipulado pela LRF. Isso demostra um cenário preocupante para a gestão municipal, pois os municípios tem tido suas competência elevadas e a fonte de financiamento não tem apresentado o mesmo resultado. A Confederação alerta os gestores a não assumirem novas competências sem antes definir a fonte de financiamento.

12 Verificamos que entre (2004/2014), os cargos efetivos administração direta e indireta aumentaram 118%, saindo de em 2004 para em Contudo, fica claro que o poder público municipal é o maior empregador do país, com 6,5 milhões de servidores e consequentemente com os maiores gastos com pessoal. 5. Aumento do Piso do Magistério e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB) Instituido pela Lei nº , de 16 de julho de 2008, o piso salarial nacional dos profissionais do magistério público da educação básica deve ser pago aos profissionais do magistério com formação em nível médio, na modalidade normal, e consiste no valor abaixo do qual não pode ser fixado o vencimento inicial das carreiras do magistério público da educação básico, para a jornada de 40 (quarenta) horas semanais, com valores proporcionais às demais jornadas de trabalho. A Lei determina que o piso nacional do magistério deve ser atualizado todo início de ano, baseando-se no percentual de crescimento do valor aluno/ano nacional do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB). O problema dessa política de valorização está no fato de os aumentos reais do piso nacional estarem constantemente acima da inflação e do crescimento das receitas públicas. 5.1 O FUNDEB e o Piso Salarial O FUNDEB determina que, no mínimo, 60% do fundo deve ser destinado ao pagamento do piso do magistério e que, no máximo, 40% deve direcionado para a manutenção e desenvolvimento do ensino (MDE). No entanto, com o crescimento constante do piso acima do crescimento das receitas e, até mesmo, dos índices de inflação os gestores têm utilizado muito mais para o pagamento da folha salarial na educação. A tabela abaixo mostra que o valor do piso cresceu mais de 101% desde 2009, passando dos R$ 950 em 2009 para os R$ 1.917,78 em Já a arrecadação do FUNDEB cresceu no mesmo período somente 84,14% e a inflação em 2009, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) divulgado pelo IBGE, era de 4,1% e

13 depois de 7 anos a inflação está acima dos 11%, uma elevação de mais de 7 pontos percentuais frente a crescimento tão mais expressivo do piso. Tabela 5: Desempenho real do FPM Comparativo da arrecadação do FUNDEB com o piso do magistério Ano FUNDEB Cresc Piso_N Cresc INPC ,1% ,65% ,79% 6,47% ,85% ,92% 6,08% ,20% ,24% 6,20% ,42% ,99% 5,56% ,17% ,30% 6,23% ,42% ,01% 11,28% Cresc de 2015/209 Fonte: STN 84,14% 101,87% O novo valor do piso do magistério para o ano de 2016 é de R$ 2.135,64 para a jornada de 40 horas semanais, o que corresponde a um aumento de 11,36% em relação a As informações do comportamento do FUNDEB foram extraídas do sítio da Secretária do Tesouro Nacional (STN). Já para o valor do piso foram usados as informações divulgados pelo Ministério da Educação (MEC). É possível perceber na tabela 6 que o FUNDEB teve crescimentos inferiores aos do piso desde 2012 com exceção de Em 2015, com um crescimento de 6,4% em relação a 2014, o fundo cresceu bem menos do que nos últimos anos.

14 Tabela 6 Crecimento FUNDEB x Piso Valor Ano FUNDEB Cresc do Piso Cresc ,65% ,79% ,85% ,92% ,20% ,24% ,42% ,99% ,17% ,32% ,42% ,01% Comparativo de 2009 a ,1% 101,9% Fonte: STN e portarias do MEC com elaboração própria Quando observado o crescimento do piso do magistério, os percentuais foram bem mais expressivos, atingindo 22,24% de crescimento em 2012, e comparando com o crescimento da receita do FUNDEB que foi de 8,2%, nesse caso podemos ver uma grande discrepância. Em 2015, o piso cresceu 13,01%, correspondendo a mais que o dobro do crescimento do FUNDEB no mesmo período. Desde a fixação do piso em 2009 em R$ 950,00, o valor já cresceu 101,9%, muito acima da inflação do período e maior que o próprio aumento das receitas do Fundeb, que foi de 84,1%. Ou seja, a fonte de financiamento do piso o Fundeb está se tornando insuficiente para cumprir seu pagamento. Segundo dados do SIOPE (sistema de informações orçamentárias da educação), os Municípios já estão gastando, em média, 77,4% da receita do Fundeb para pagamento do magistério, quando o previsto em lei era 60% (como mínimo). Na tabela abaixo o percentual de aplicação do FUNDEF ou FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério (mínimo de 60%) por ESTADO. Como podemos ver todos os estados paga acima da lei.

15 UF Tabela 7: Aplicação do FUNDEF ou FUNDEB Percentual de aplicação do FUNDEF ou FUNDEB na remuneração dos profissionais do magistério (mínimo de 60%) Qtd Média Qtd Média Qtd Média Qtd Média Qtd Média AC 22 68,96% 21 68,61% 22 69,31% 22 72,29% 19 72,32% AL 98 63,40% 97 63,41% 93 65,58% 97 67,56% 92 66,74% AM 60 63,24% 59 65,96% 53 64,71% 61 63,53% 59 64,51% AP 16 70,11% 16 73,56% 15 74,80% 16 78,21% 14 77,86% BA ,45% ,07% ,70% ,25% ,73% CE ,36% ,18% ,45% ,22% ,92% ES 78 70,66% 78 72,35% 78 76,85% 78 78,01% 76 80,95% GO ,50% ,20% ,13% ,19% ,62% MA ,84% ,66% ,75% ,93% ,06% MG ,83% ,52% ,56% ,46% ,80% MS 78 76,05% 78 74,25% 78 78,73% 78 81,44% 78 82,11% MT ,12% ,41% ,35% ,21% ,06% PA ,32% ,53% ,33% ,45% ,36% PB ,96% ,67% ,94% ,97% ,26% PE ,06% ,39% ,67% ,33% ,51% PI ,95% ,42% ,37% ,48% ,75% PR ,68% ,68% ,63% ,59% ,66% RJ 91 82,83% 91 82,54% 91 85,09% 91 85,71% 86 86,01% RN ,24% ,42% ,12% ,42% ,33% RO 52 67,29% 52 66,74% 52 72,66% 52 75,41% 51 73,39% RR 15 62,25% 14 64,17% 13 65,30% 14 63,98% 12 62,44% RS ,86% ,66% ,44% ,13% ,93% SC ,74% ,65% ,67% ,65% ,72% SE 75 73,55% 75 75,07% 74 78,81% 75 79,79% 75 78,82% SP ,48% ,54% ,14% ,68% ,04% TO ,14% ,14% ,37% ,11% ,42% BR ,76% ,87% ,03% ,09% ,51% Fonte: SIOPS Então, fica claro porque os gestores locais e os governadores estão com tantas dificuldades em pagar o piso nacional do magistério. Não se trata de falta de vontade política, como muitos dizem, mas sim de um problema de falta de fonte de financiamento que possa sustentar este atual critério de reajuste. Mas a pergunta que fica é: por que o piso cresce mais do que as receitas do Fundeb, quando as próprias receitas do Fundeb são consideradas no reajuste do piso? Porque o indicador que serve de referência para o reajuste é o chamado valor mínimo nacional por aluno dos anos iniciais do ensino fundamental urbano, que corresponde ao valor estimado da receita do Fundeb dividido pelo número de alunos nesta etapa da Educação Básica. Ou seja, das 15 etapas da Educação Básica, que vai da creche ao ensino médio, o legislador escolheu a etapa das séries iniciais do ensino fundamental da área urbana como parâmetro para calcular essa média.

16 Ocorre que o número de matrículas dessa etapa está estagnado ou em queda, uma vez que já estava universalizada desde os tempos do Fundef e também porque as taxas de natalidade estão decrescendo nas áreas urbanas. Com isso, temos menos crianças na escola e, portanto, o valor por aluno cresce mais do que a própria receita. Além disso, o governo tem sistematicamente superestimado as receitas do Fundeb que são utilizadas no cálculo do valor por aluno. Segundo cálculos feitos pela CNM, os gastos com a folha do magistério expandiram-se, entre 2009 e 2015, em mais de R$ 35 bilhões e, para este ano de 2016, com o reajuste de 11,36%, poderão crescer ainda mais R$ 6,7 bilhões. O total de funções docentes na rede municipal de ensino é de , contingente bastante expressivo e que tende a crescer devido a outra obrigação da Lei nº /2008, que é a reserva de um terço da carga horária para atividades fora da sala de aula. Também importante é o fato que, do valor total gasto anual de todos os Municípios com pessoal, a despesa somente com os profissionais do magistério corresponde em média a 21,8%. Ou seja, o gasto com o pessoal do magistério tem impacto muito significativo nas folhas de pagamento de todos os Municípios, e qualquer avanço nessa despesa acaba influenciando muito o total de gasto com pessoal e o limite estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/2000 LRF), que é de 54% da receita corrente líquida para os gastos com pessoal no Executivo. 6. Política de Valorização de Salário Mínimo Instituído no Brasil pelo Decreto-Lei 2.162, de 1o de maio de 1940, por Getúlio Vargas, o salário mínimo visava a garantir a subsistência de uma família de quatro pessoas. Com a divisão do país em regiões e sub-regiões, o mínimo entrou em vigor com valores distintos em diferentes localidades. A partir da Constituição Federal de 1988, ele passou a ser estabelecido e reajustado somente pelo governo federal, unificando o valor do salário mínimo praticado em todo o território brasileiro. A metodologia utilizada para a atualização do salário mínimo atualmente é baseada na correção da inflação, medida pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC) acumulado nos doze meses anteriores ao mês do reajuste, acrescida da variação do Produto Interno Bruto (PIB) de dois anos anteriores. Tal mecanismo institui um critério objetivo, vinculado diretamente ao desempenho econômico. Nos últimos 9 anos, a valorização nominal do salário mínimo (descontada a inflação) foi de 112%. Como evidenciado na tabela abaixo, o mínimo passou do patamar de R$ 415,00 em 2008 para R$ 880,00 em 2016.

17 Período Tabela 8 Evolução do Salário Mínimo ,00 9,21 4,98 4, ,00 12,05 5,92 5, ,00 9,68 3,45 6, ,00 6,86 6,47 0, ,00 14,13 6,08 7, ,00 9,00 6,20 2, ,00 6,78 5,56 1, ,00 8,84 6,23 2, ,00 11,68 9,50 1,99 Total Fonte: DIEESE Salário Mínimo (R$) Reajuste Nominal (%) INPC (%) Aumento Real (%) 112,0 54,39 37,35 Publicado em 29 de dezembro de 2015, o Decreto nº instituiu o salário mínimo a vigorar em 2016: R$ 880,00 mensais, ou o valor diário de trabalho de R$ 29,33. O novo valor será 11,68% maior do que o que vigorou em A variação do salário mínimo em reais anualmente pode ser vista na tabela abaixo. Tabela 9 Variação do Salário Mínimo (em R$) Variação Salário Mínimo 2013/2014 R$ 46, /2015 R$ 64, /2016* R$ 92,00 Fonte: Elaboração Própria É relevante ressaltar que essa política de valorização afeta diretamente apenas aqueles que ganham até um e meio salário mínimo. Os demais impactos são considerados marginais, ocorrendo apenas quando, por exemplo, os salários são indexados ao mínimo. A Confederação calculou o impacto dessa valorização para as prefeituras utilizando os dados da RAIS (Relação Anual de Informações Sociais) de 2013, que é realizada pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). Tal estimativa basou-se apenas no número de funcionários públicos municipais que ganham até um e meio salário mínimo e que sofrem impacto direto da política de valorização salarial.

18 O impacto total, acréscimo em reais na folha de pagamento, inclui os custos com encargos patronais, 13º salário e férias daqueles que recebem até um e meio salário mínimo. Esse acréscimo previsto para 2016 é de pouco mais de R$ 2,6 bilhão por ano. Desse montante, R$ 362,7 milhões são gastos com encargos trabalhistas. O maior impacto ocorre na região Nordeste, consequência da grande concentração de servidores públicos municipais com baixa remuneração, em que os Municípios desembolsarão R$ 955,5 milhões com salários e R$ 153,2 milhões com encargos, em Tabela 10 Impacto do SM 2015/2016 (Brasil) Região Impacto Encargos Impacto Total Norte R$ R$ R$ Nordeste R$ R$ R$ Centro-oeste R$ R$ R$ Sudeste R$ R$ R$ Sul R$ R$ R$ Brasil R$ R$ R$ Fonte: Elaboração Própria A CNM enxerga os benefícios sociais causados pela política de valorização do salário mínimo e reconhece as melhorias na distribuição de renda e redução da pobreza alcançadas. Mas, diante da realidade exposta no estudo, acredita que a política deveria ser acompanhada de uma fonte de financiamento, dado o tamanho do custo gerado. Sem uma fonte de custeio, recursos que seriam disponibilizados para investimentos passam a ser vinculados ao custeio da folha de pagamento. O acréscimo das despesas acaba prejudicando severamente as finanças públicas municipais, visto que as transferências constitucionais (principal receita de boa parte dos Municípios brasileiros) não têm crescido nas mesmas proporções. 7 Restos a Pagar (RAP) A maioria dos Restos a Pagar (RAP) destinados aos municípios é oriundo das emendas parlamentares, que são ações incluídas no Orçamento Geral da União (OGU) pelos Deputados Federais e Senadores para suas localidades, além de outras ações do próprio executivo federal, quase que a totalidade são para Obras e Equipamentos, ou seja, investimentos. Os RAPs constituem um valor expressivo no orçamento da União sem ser executado. Os Municípios enfrentam problemas porque os recursos dos convênios ou

19 emendas parlamentares seguem um cronograma de execução político que os deixa em sérias dificuldades. Essa estratégia favorece a União porque aumenta a moeda política para suas negociações, com um volume muito maior de empenhos do que o lastro em recursos reais para realizar realmente as promessas. A Confederação Nacional de Municípios (CNM) ao longo de vários anos alertou sobre o aumento expressivo dos RAPs inscritos e reinscritos no OGU destinados aos Municípios nos últimos anos. No OGU de 2016, o total de RAP destinados aos Municípios é de R$ 43,1 bilhões, como mostra o gráfico abaixo, sendo R$ 2,4 bilhões de processados e R$ 40,4 bilhões de não processados. Quando considerados os RAP inscritos são R$ 18,2 bilhões e os reinscritos R$ 24,9 bilhões. Os RAP inscritos são os empenhos que vem do ano anterior, ou seja, não foram executados no ano de 2015, e os reinscritos são os empenhos que vem de exercícios anteriores. Gráfico 4: Evolução do total dos Restos a pagar Fonte: SIAFI A CNM sempre teve grande preocupação com este enorme volume de RAP e fez inúmeras ações junto ao Governo Federal para a solução desse problema. No ano de 2015, após negociações, a entidade conseguiu evitar o cancelamento de um grande número de empenhos de obras e equipamentos que já haviam sido iniciados nos municípios, e neste ano de 2016 a situação será muita mais dramática para os gestores municipais. Isso porque a LC 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal - LRF) impõe que o gestor não pode deixar restos a pagar no encerramento de seu mandato. Caso isso

20 ocorra, o gestor tem que ter o recurso em caixa para seu pagamento. Diante disso, é imperioso que a União consiga pagar estes RAP aos municípios. 8 - Encerramento do Mandato O ano de 2016 contará ainda com o encerramento do mandato iniciado em 2012, o que implica em prestação de contas por parte dos atuais gestores. O encerramento de cada exercício financeiro, principalmente o último ano de mandato, exige uma série de providências a serem adotadas pelos gestores públicos. Dentre as orientações de caráter geral destaca-se: Prestação de contas de transferências voluntárias federais; Documentação comprobatória das despesas com gastos federais; Encaminhamento de das contas anuais ao Governo; Transparência na Gestão Fiscal (RGF) e o relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO); Sistema de informações para Transferências voluntárias (CAUC). Outras orientações sobre o encerramento do mandato estão contidas na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) n 101/ Lei de Responsabilidade Fiscal Nos Poderes Legislativo e Executivo, nos cento e oitenta dias que antecedem o término da legislatura ou do mandato do Chefe do Poder Executivo, nenhum ato que provoque aumento de gastos poderá ser editado. Se realizado, o ato será considerado nulo de pleno direito. Além disso, de acordo com Lei de Crimes Fiscais (Lei n /2000), que introduziu no Código Penal o art. 359-G, tal conduta constitui crime sujeito à reclusão de um a quatro anos; se a despesa com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano de mandato, aplicam-se as sanções institucionais da LRF: suspensão de recebimento transferências voluntárias, de contratação de operações de crédito e de obtenção de garantias. Se o limite máximo para a dívida estabelecido em Resolução do Senado Federal,for ultrapassado no primeiro quadrimestre do último ano de mandato, ficará vedada a realização de operações de crédito, inclusive por Antecipação de Receitas Orçamentárias ARO, exceto as destinadas ao refinanciamento da dívida mobiliária. São proibidas ao longo de todo o último ano do mandato do chefe do Poder Executivo (em anos normais, a data limite é 10 de dezembro). De acordo com Lei de

21 Crimes Fiscais (Lei n /2000), que introduziu no Código Penal o art. 359-A, tal conduta constitui crime sujeito à reclusão de um a dois anos. Nos dois últimos quadrimestres do último ano da legislatura e do mandato do chefe do Poder Executivo não poderá ser assumida obrigação cuja despesa não possa ser paga no mesmo exercício, a menos que haja igual ou superior disponibilidade de caixa. De acordo com Lei de Crimes Fiscais (Lei n /2000), que introduz no Código Penal o art. 359-C, tal conduta constitui crime sujeito à reclusão de um a quatro anos. Se a despesa com pessoal exceder o limite no primeiro quadrimestre do último ano de mandato, aplicam-se as sanções institucionais da LRF: suspensão de recebimento transferências voluntárias, de contratação de operações de crédito e de obtenção de garantias. A medida que o tempo vai passando e o mandato vai chegando ao fim as prefeituras correm contra o tempo e a falta de recurso para conseguir cumprir todas as determinações estabelecidas em Lei. 9 - Conclusão Com o cenário da economia brasileira de incerteza ao longo do ano, com o aumento do quadro de inflação, projeções do PIB em queda, redução de competitividade da indústria ao longo dos últimos anos, além dos problemas como o mercado externo, como desvalorização do câmbio, balança comercial em déficit e os baixos investimentos estrangeiros, há uma apreensão generalizada dos agentes econômicos. Tudo isso justifica a queda na atividade econômica, bem como na arrecadação de tributos. O crescimento das despesas tornou-se maior que o crescimento das receitas, criando ainda mais problemas aos gestores. A exemplo disso estão a queda da arrecadação de IR e IPI para a formação do FPM e em contrapartida o aumento de do número de competências e a falta de fonte de receita vinculada para o custeio desses novos cargos, com isso a realidade dos gestores municipais ficam ainda mais complicadas. Contudo, as informações conjunturais acima descritas, seus resultados indicam que a crise tende a perdurar ao longo de Há uma perspectiva de queda de receitas tributárias dos municípios e, concomitantemente, expansão de custos consequência da inflação.