CRISE ECONÔMICA E FINANCEIRA: O IMPACTO DA REVISÃO GERAL ANUAL

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1 CRISE ECONÔMICA E FINANCEIRA: O IMPACTO DA REVISÃO GERAL ANUAL A história recente revela que a sólida base econômica estabelecida pelo Tripé Macroeconômico regime de metas de inflação, superávit primário e câmbio flutuante desenvolveu um ambiente favorável para o crescimento econômico, provocando elevação de investimentos públicos e privados, nível de desemprego em mínima histórica e ganhos sociais. Entretanto, a matriz econômica foi descaracterizada pelas novas diretrizes da política econômica exercida após a eclosão da Crise Financeira Mundial de Em 2010 com o objetivo de sanar os efeitos deletérios provocados pela Crise Financeira, o governo federal instituiu políticas expansionistas e intervencionistas pautadas na expansão do crédito; aumento do nível de renda; incentivos à produção e ao consumo; proteção e subsídios a setores específicos; aumento dos gastos em serviços públicos e expansão dos benefícios sociais. O estabelecimento dessa nova matriz econômica favoreceu a crise de 2015 e sua expectativa em igual porte para Essa situação é a mais desafiadora já vivenciada pelo Brasil desde a década de 30, quando houve queda real do Produto Interno Bruno (PIB) de 2,10% e 3,30%, em 1930 e 1931 respectivamente. As expectativas negativas para o cenário econômico atual, com queda real de 3,5% do PIB 1, sustentam-se pela baixa confiança das empresas e dos consumidores; deterioração das condições políticas; elevação da taxa de desemprego e da dívida pública; queda da produção e comércio; dificuldade na implementação de ajustes fiscais e normalização da política monetária dos Estados Unidos. Os fundamentos macroeconômicos atualmente exercidos no Brasil determinaram a mudança na trajetória do Produto Interno Bruto (PIB). O gráfico 1 confirma a desaceleração do crescimento a partir de 2010 e sustenta a queda real do PIB em 2015 e A média de crescimento para o período entre foi de 1,59%, valor 3,03 pontos percentuais (p.p.) menor que o apresentado em igual período anterior. Em 2015, o resultado divulgado pelo IBGE sobre a evolução acumulada 1 Estimava do Fundo Monetário Nacional (FMI) divulgado na primeira edição de 2016 do relatório Panorama Econômico Mundial com perspectivas drásticas para o Brasil.

2 do PIB até o 3º trimestre do ano denota queda real de 3,2%. Em suma, a média de desaceleração econômica, entre 2015 e 2016, é de -3,35%. 6% Gráfico 1. Crescimento Média Real do PIB por Mandato Presidencial 5% 4,62% 4% 3,49% 3% 2% 2,49% 2,13% 1,59% 1% 0% -1% * -2% -3% -4% -3,35% *Resultado divulgado pelo IBGE referente à taxa acumulada ao longo do ano até 3º Trimestre de Para 2016, a informação denota a estimativa do PIB realizada pelo FMI no relatório Panorama Econômico Mundial com perspectivas drásticas para o Brasil. Fonte: IBGE Elaboração: FECAM Os condicionantes de crescimento econômico verificados nos últimos anos, como crescimento da população economicamente ativa, a expansão vigorosa do crédito e o boom dos commodities, não são capazes de impulsionar o crescimento sustentável da economia brasileira em médio e longo prazo. Nesse contexto, destaca-se também o descontrole no ritmo de crescimento dos preços e o aumento dos gastos públicos como condições explícitas dos equívocos na condução da política econômica. O desequilíbrio fiscal ocasionado pelo aumento sistemático dos gastos públicos da União resultou na expansão do endividamento do setor público. Em 2014, o setor público obteve déficit primário de R$ 17,2 bilhões, o primeiro déficit deste No exercício de 2015, o resultado primário apresentou-se deficitário, sendo de R$ 115 bilhões. Com a nova matriz econômica, entre

3 2010 a 2014, houve aumento médio dos gastos da União em 12,66%, em compensação o acréscimo médio das receitas foi apenas de 10,83%. O aumento do endividamento do setor público reflete o descompasso do equilíbrio entre receitas e despesas. Desde 2006, havia uma tendência de queda na relação dívida e PIB, passando de 27,4%, em janeiro daquele ano, para 17,2% em abril de Entretanto, nos últimos 19 meses houve um acréscimo de 5,7 p.p no endividamento público, chegando a 22,9% do PIB em novembro de Notadamente, torna-se necessário reverter essa trajetória fiscal para assegurar a sustentabilidade da dívida pública e do crescimento econômico a longo prazo. No regime de meta de inflação, a autonomia e a credibilidade do Banco Central do Brasil instituição que define a taxa de juros para o alcance da meta da inflação é de suma importância para ancorar as expectativas inflacionárias do mercado em prol da desaceleração do nível de preços, fato não evidenciado no País, o que corrobora para aumentar a inércia inflacionária nos próximos anos. Em 2015, o Índice de Preço do Consumidor Amplo (IPCA) atingiu seu maior valor, desde 2002, ao chegar a 10,67%, valor substancialmente acima da meta estabelecida para o período (limite superior a 6,5%). Para este ano, a estimativa de mercado realizada pelo relatório Focus 2 indica inflação de 7,61%, também acima da meta do exercício. A consolidação da crise econômica do País é evidenciada pelas recentes informações relativas ao nível de emprego. No Brasil, observa-se um estreitamento no mercado de trabalho, com aumento da taxa de desemprego para 6,9% em dezembro de 2015, ficando significativamente acima da taxa apesentada no mesmo período do ano anterior (4,3%). Para os Municípios catarinenses, o mercado de trabalho apresentou acentuado dinamismo, entre 2008 a 2014, com média de criação de postos de trabalho na ordem de Em 2015, conforme gráfico 2, houve uma modificação no ritmo de criação de empregos formais, com queda de postos de trabalho no estado. 2 Relatório Focus de 12 de fevereiro de 2016, divulgado pelo Banco Central do Brasil (BACEN).

4 Gráfico 2. Evolução dos Postos de Trabalho nos Municípios de Santa Catarina Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (CAGED) Elaboração: FECAM O principal setor que contribuiu para a diminuição dos postos de trabalho foi a indústria de transformação, com fechamento de postos de trabalho em Esse valor representa 62,72% do total das perdas realizadas no período. Tabela 1. Evolução dos Postos de Trabalho nos Municípios de Santa Catarina Postos de Trabalho Indústria Construção Civil Comércio Serviços Agropecuária Total Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (CAGED) Elaboração: FECAM Os dados mostram um arrefecimento no ritmo de expansão do emprego formal na economia catarinense. Esse comportamento é condizente com o agregado nacional, o qual se apresenta com aumento na taxa de desemprego e diminuição do crescimento econômico. Os efeitos deletérios sobre a economia brasileira provocados pela crise ainda estão longe de serem superados. A retomada do crescimento depende de uma extensa agenda, começando pelo

5 equilíbrio orçamentário e reformas tributárias, política, administrativa e previdenciária. Deve-se criar um ambiente propício ao crescimento sustentável com a ampliação dos recursos para saúde e educação, aumento de investimentos em infraestrutura contribuindo para diminuir o Custo Brasil e o aumento da produtividade do capital e da mão de obra. SITUAÇÃO FINANCEIRA E EXPECTATIVAS EM 2016 O equilíbrio fiscal é o processo chave a ser realizado pela União para que ocorra a desaceleração dos níveis de preços e o aumento do crescimento econômico. No entanto, equacionar a diminuição real de 6,3% das receitas federais ocorridas em 2015, com o aumento exagerado dos gastos obrigatórios (previdência social, encargos da dívida) resultou em profundos cortes em investimentos e programas sociais. Em 2015, a União sinalizou o contingenciamento de despesas não obrigatórias em R$ 79,5 bilhões. O Ajuste Fiscal realizado pelo governo federal no ano anterior foi de R$ 42,88 bilhões, sendo que R$ 16,73 bilhões são relativos a investimentos e R$ 26,16 bilhões em gastos diretos ao atendimento da população, como em saúde, educação e assistência social. Gráfico 3. Diminuição Real das Despesas da União ,40% PAC* -17,60% Educação -11,50% Despesas Discricionárias -10,60% Des. Social -6,90% Saúde -30,00% -25,00% -20,00% -15,00% -10,00% -5,00% 0,00% *PAC: Programa de Aceleração do Crescimento, Fonte: STN Elaboração: FECAM

6 Conforme gráfico 3, as despesas discricionárias acumularam queda real de 11,50%, entre janeiro e dezembro de 2015, frente ao mesmo período do ano anterior. Destaca-se nessa variação a queda real dos gastos em educação na ordem de 17%. Com relação aos investimentos, houve diminuição real de 25,4% em gastos no Programa de Aceleração do Crescimento. Nesse quadro crítico inserem-se os Municípios, que ao longo dos anos, após a promulgação da Constituição Federal de 1988, assumiram centenas de programas e demandas no atendimento ao cidadão, elevando de forma drástica e insustentável as despesas sem a devida obtenção dos recursos financeiros. Além do aumento das despesas municipais, observa-se também a concentração dos recursos tributários por parte da União na ordem de aproximadamente 62%, enquanto que, para os Municípios, os recursos disponíveis da arrecadação tributária nacional são de apenas 17%. De fato, a concentração é um dos principais motivos para o insuficiente nível de recursos dos Municípios, agravada pela elevada dependência dos Municípios às transferências constitucionais. Os dados divulgados pela Secretaria do Tesouro Nacional (STN), referentes ao ano de 2014, mostram que 81,69% dos Municípios catarinenses possuem mais de 50% de suas receitas orçamentárias decorrentes das transferências. Desse modo, fica evidente a pressão que as transferências constitucionais exercem sobre as finanças municipais e que qualquer variação no comportamento destas causam sério impacto local. A tabela 1, apresenta a evolução real das transferências constitucionais entre os anos de 2013 e Tabela 1. Evolução Real 3 das Transferências Constitucionais dos Municípios Catarinenses Ano Variação Perdas FPM 1,59% 2,94% -4,45% ,48 ICMS 4,49% 4,81% -9,73% ,29 IPVA 1,34% 4,38% -2,30% ,07 FUNDEB 11,21% 5,04% -8,01% ,91 TOTAL 4,85% 4,25% -7,25% ,75 Fonte: Portal das Transferências Constitucionais Elaboração: FECAM 3 A evolução real considerou o Índice Nacional do Consumidor Amplo (IPCA) do exercício de 2015 (10,67%).

7 Durante os últimos anos as transferências obtiveram crescimentos reais positivos em virtude das condições econômicas favoráveis. No entanto, em 2015, o desempenho dos repasses sofreu inversão drástica. As principais transferências 4 apresentaram queda real de 7,25%, totalizando perdas reais de R$ 743,9 milhões. Só em relação ao FPM, os Municípios catarinenses deixaram de receber em termos reais, em 2015, mais de R$ 138,10 milhões. Já em relação ao ICMS, compartilhado pelo Estado de Santa Catarina, foi o imposto que sofreu a maior diminuição entre as transferências, com queda real de 9,73% e perdas reais de R$ 396,82 milhões. O provável cenário econômico de 2016 deteriora ainda mais as finanças dos municípios. A retração da produção e do consumo inibe a arrecadação em todos os níveis governamentais. Os primeiros repasses do FPM neste ano já refletem a crise. Ao comparar o acumulado de janeiro de 2015 com o mesmo período do ano anterior, observa-se queda real de 21,16%. Os dados apresentados são apenas parte da inconsistência do modelo federativo brasileiro, que privilegia a concentração do poder e da arrecadação na União e Estados, especialmente para a formação e regulação das políticas públicas. De forma geral, o equilíbrio na partilha tributária é essencial para alavancar condições de investimentos necessárias para a promoção do crescimento econômico. REVISÃO SALARIAL ANUAL EM 2016 A profunda recessão enfrentada pela economia brasileira tem provocado efeitos cada vez mais extensos na arrecadação dos tributos. Essa situação favorece consideravelmente a diminuição no crescimento das receitas tributárias dos municípios. Nesse cenário, destaca-se também o constante aumento das responsabilidades municipais para o atendimento das demandas da sociedade. Destarte, os municípios de Santa Catarina encontram-se em uma armadilha fiscal, e qualquer acréscimo em suas despesas causa sério desequilíbrio orçamentário. Em 2016, a revisão salarial anual torna-se o principal desafio para os gestores municipais, já que a correção monetária dos 4 Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS); Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB)

8 salários, dada uma inflação elevada, tende a acarretar dispêndio com pessoal acima do limite estabelecido pela Lei de Responsabilidade Fiscal. No gráfico 4, apresentamos a evolução da receita corrente líquida (RCL), gastos com pessoal e nível de preços (IPCA). Entre 2007 e 2015, RCL obteve crescimento real constante, exceto em 2015, quando ocorreu uma drástica reversão no nível de crescimento desta receita. Nesse mesmo período a evolução real dos gastos com pessoal seguiu a mesma trajetória, com reversão equivalente também em Gráfico 4. Evolução da RCL, IPCA e Gastos com Pessoal 25% 20% 20% 18% 17% 20% 18% 15% 10% 12% 8% 14% 14% 13% 7% 16% 11% 15% 10% 8% 11% 11% 5% 4% 5% 4% 2% 0% Otimista Pessimista RCL Pessoal IPCA Projeções 2016 Projeções 2016: IPCA de 7,56% estimado no Relatório Mercado Focus, disponibilizado pelo Banco Central. Gastos com Pessoal definida com base na evolução do nível de preços do ano anterior de 11,36% (INPC). Receita Corrente Líquida projetada com base no crescimento da arrecadação do ano anterior e com banda de ajuste de 2 pontos percentuais (2% - 4%). Fonte: TCE/SC, STN e IBGE Elaboração: FECAM De fato, o crescimento dos gastos com pessoal até 2014 foi suprido nesse período com o aumento considerável das receitas. No entanto, com a mudança da trajetória de crescimento da RCL e o elevado aumento dos níveis de preços, a revisão geral anual dos servidores públicos de 2016 pode comprometer o equilíbrio orçamentário dos municípios catarinenses.

9 O gráfico 5 apresenta os principais fatores que motivaram o aumento dos gastos com pessoal nos Municípios catarinenses. A primeira condição implica que o acréscimo se refere à revisão anual dos salários médios dos servidores. Entre 2007 e 2014, os salários médios obtiverem ganhos reais consideráveis, exceto em No acumulado desse período, os salários foram ajustados em média 114,72%, contra uma inflação acumulada de 60,13%, diferença real favorável aos servidores de 54,59%. Gráfico 5. Crescimento da Quantidade e Salários Médios dos Servidores Municipais de Santa Catarina 18% 16% 14% 13,40% 15,42% 13,60% 12% 10% 8% 6% 4% 5,69% 10,25% 8,19% 4,48% 9,65% 2% 0% -2% -4% Quantidade de Servidores Salários Médios IPCA Fonte: MTE Elaboração: FECAM A segunda situação que motivou o aumento das despesas desse grupo refere-se à quantidade de servidores públicos. Essa influência é resultante da municipalização dos serviços públicos. Esse fenômeno decorre da regulamentação do parágrafo único do art. 23, concomitante ao art. 241, da Constituição Federal, que permite a definição das políticas públicas e encargos pelo governo federal, com a consequente exigência de servidores públicos nas administrações municipais para executar programas e convênios, os quais vêm se configurando num cenários de completa sobrecarga aos

10 Municípios, no que diz respeito à divisão de responsabilidades na prestação de serviços básicos à população. O descompasso entre a elevação das responsabilidades e a diminuição das receitas torna-se fatore relevante para deteriorar o quadro vigente. O gráfico 6 compara a evolução real das despesas e receitas orçamentárias dos municípios catarinenses. O fenômeno da municipalização é evidenciado claramente para os períodos de e Nessas duas fases, o crescimento das despesas municipais foram superiores ao da arrecadação. A gravidade da situação se acentua no último período ( ), onde o aumento das despesas foi de 6,17 pontos percentuais (p.p.) acima do apresentado pelas receitas. Gráfico 6: Evolução Real das Receitas e Despesas Orçamentárias 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 39,51% 35,91% 27,95% 28,64% 10% 5% 0% 7,54% Despesas Receitas 1,37% Fonte: STN e TCE-SC Elaboração: FECAM A municipalização dos serviços e programas Federais e Estaduais obrigou os Munícipios a contratação de novos profissionais, o que resultou no aumento expressivo das despesas com pessoal. Durante os últimos anos, os Municípios assumiram novas obrigações relativas à prestação de serviços de saúde, educação, assistência social, habitação, entre outros, competências até então inexistentes ou prestadas pela União ou Estados e que passaram a onerar os cofres municipais.

11 ESF Saúde Educação Farmácia Básica Saúde Bucal Samu PACS* PNAE Em 2014, os Municípios de Santa Catarina tiveram ônus de mais de R$ 66 milhões no custeio desses programas. De acordo com o gráfico 7, na área da educação, os Municípios assumiram em torno de 51% do custeio para a manutenção do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE). No Programa de Estratégia da Saúde da Família (ESF), as responsabilidades para o custeio são de 60% para os Municípios e 40% para os demais entes da Federação. No caso do Programa Assistência Farmacêutica Básica, para sua manutenção, apenas 35% dos recursos são oriundos de transferências e 65% são relativos a recursos próprios dos Municípios. Gráfico 7: Custeio de Programas Federais Municípios Transferências 51% 49% Municípios 29% Transferências 71% Municípios 35% Transferências 65% Municípios 45% Transferências 55% Municípios 65% Transferências 35% Municípios 60% Transferências 40% *Programa Agentes Comunitários da Saúde Pesquisa amostral realizada nos municípios catarinenses. Fonte: Portal de Transparência - Elaboração: FECAM 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

12 O acréscimo nos custos de pessoal é contínuo para os Municípios em virtude do aumento das demandas sociais e das novas responsabilidades assumidas anualmente. Fato novo dentro desse cenário ocorreu expressamente em O aumento exacerbado no nível de inflação corroeu as receitas municipais e aumentou custeio dos serviços públicos, em especial energia elétrica e combustível, conforme gráfico 8. 60% Gráfico 8: Evolução dos Principais Custos dos Municípios 50% 49,1% 40% 30% 30,2% 28,6% 32,7% 26,9% 23,2% 20% 10% 16,5% 14,8% 10,3% 16,3% 5,8% 2,8% 8,6% 16,1% 0% -10% Artigo de Limpeza Energia Elétrica Conservação e -0,7% Manutenção Combustível Serviços Laboratoriais e Hospitalar Fonte: STN e TC-SC Elaboração: FECAM De forma geral, as despesas de conservação e manutenção; combustível; energia elétrica; artigos de limpeza e serviços laboratoriais e hospitalares obtiveram crescimentos vultosos em todos os períodos analisados. Entre 2005 e 2012, a energia elétrica e combustível, considerando o IPCA, obtiveram acréscimos acumulados de 49,10% e 32,7%, respectivamente. Além desses custos, fica evidente também que a indexação monetária dos preços praticados nos contratos administrativos firmados pelos municípios colabora para o aumento anual das despesas. A desaceleração da atividade econômica freou o crescimento nominal da RCL para apenas 4,19% em 2015, entretanto, em termos reais, houve uma queda de 6,48%. Já em 2016, levando em

13 consideração o cenário econômico recessivo, estima-se que a RCL apresente crescimento nominal em torno de 2% e 4%. Caso o ajuste dos salários seja com base no nível de preços, em média de 11%, estima-se que o equilíbrio orçamentário dos Municípios fique comprometido, em especial o limite de gastos com pessoal. O gráfico 9 demonstra que a evolução com gastos de pessoal dos municípios catarinenses obteve crescimento constante entre 2006 e Fatores que impulsionaram esse aumento foram a municipalização das políticas públicas e a atualização real dos salários. Gráfico 9. Média do Limite Constitucional de Gastos com Pessoal - SC 60% 50% 40% 42,67% 42,48% 41,28% 44,10% 44,26% 43,42% 47,66% 48,01% 48,57% 49,53% 53,04% 54,08% 30% 20% 10% 0% Otimista Fonte: TCE/SC e STN Elaboração: FECAM Pessimista De forma geral, a média dos gastos com pessoal dos municípios sempre esteve dentro dos limites estabelecidos na LRF. Entretanto, com a estimativa de crescimento da receita em nível inferior ao da a atualização monetária dos salários, os gastos com pessoal em 2016 tendem a ultrapassar o limite prudencial ao atingir 53,04% no cenário mais otimista. A estimativa realizada para um cenário pessimista, com crescimento da RCL de 2% e revisão dos salários em 11,3%, resulta em o dispêndio com pessoal acima da legalidade estabelecida na LRF, atingindo na média dos municípios catarinenses 54,08%.

14 Ao analisar as estimativas por municípios, identifica-se que as condições são ainda mais críticas. O gráfico 10 apresenta a quantidade de municípios por faixas de limites de gastos com pessoal estabelecidos na LRF. Em 2015, mesmo diante do quadro desfavorável na arrecadação e em virtude do contingenciamento realizado em custeio e pessoal, 11,86% dos municípios já estavam acima do limite de gastos com pessoal, e 25,08% atingiram o limite prudencial. Outros 63,05% dos municípios ainda mantinham-se abaixo desses limites expressos na LRF. Gráfico 10. Limite Constitucional de Gastos com Pessoal Municípios Catarinenses 70% 60% 63,05% 55,25% 50% 47,46% 40% 30% 20% 10% 11,86% 25,08% 20,34% 32,20% 18,31% 26,44% 0% Otimista Pessimista Descumprimento a LFR Limite Prudencial Cumprindo a LRF Fonte: Dados Primários dos Municípios Catarinenses Elaboração: FECAM Porém, as previsões para o ano de 2016, quer seja no cenário otimista ou pessimista, indicam que aproximadamente 75% dos municípios não devem atingir o limite prudencial ou ultrapassar o limite de gastos com pessoal fixado na LRF. No pior cenário, 55,25% dos municípios catarinenses terão gastos de pessoal acima dos 54% da RCL, descumprindo assim a Lei de Responsabilidade Fiscal, e outros 20,34% estarão na iminência de descumprir a lei, pois atingirão o limite prudencial. Apenas 26,44% estarão dentro da legalidade.

15 Dado o cenário apresentado, a, objetivando contribuir para o equilíbrio orçamentário e financeiro dos Municípios, especialmente diante do atual cenário de drástica queda das receitas públicas, alerta que a revisão salarial anual não deve colocar em risco o equilíbrio fiscal e os limites determinados na LRF. Por fim, se torna imprescindível que o gestor público estude e estime o impacto da revisão salarial anual em seu respectivo orçamento e que, por meio dessa análise, determine um índice de revisão compatível com a realidade das finanças municipais.