MANIFESTO EM DEFESA DOS MUNICÍPIOS CATARINENSES SOBRE A CRISE FINANCEIRA

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1 MANIFESTO EM DEFESA DOS MUNICÍPIOS CATARINENSES SOBRE A CRISE FINANCEIRA Considerações Iniciais O Conselho Político da Federação Catarinense de Municípios - FECAM, integrado pelos prefeitos municipais e membros do Conselho Executivo, do Conselho Fiscal, do Conselho Deliberativo (Presidentes de Associações de Municípios) deliberaram pela realização de estudos que demonstram a situação de dificuldade financeira dos municípios catarinenses. Esse estudo procura demonstrar que ao longo dos anos após a promulgação da Constituição Federal de 1988, aos municípios brasileiros foram transferidos centenas de programas e demandas no atendimento ao cidadão, os quais elevam de forma drástica e insustentável as despesas dos entes municipais sem a devida contrapartida dos recursos financeiros. Em 2015, esse cenário é agravado em virtude da desaceleração das atividades econômicas e da diminuição das transferências constitucionais aos Municípios, base arrecadatória da maioria dos municípios do estado. Essas características expressam grandes preocupações aos municipalistas quanto a continuidade dos serviços prestados à comunidade catarinense. Mudança de Paradigma das Finanças Municipais Com a formulação da nova Constituição Federal em 1988, houve a diminuição da concentração do poder político, o que alçou o fortalecimento dos estados e Municípios à condição de seu principal objetivo, que exigia, no que diz respeito às finanças públicas, o aumento do grau de autonomia fiscal dos estados e Municípios, a desconcentração dos recursos tributários disponíveis e a transferência de encargos da União àquelas unidades. Não obstante à previsão de maior equilíbrio na partilha tributária, o que se observou foi a concentração dos recursos tributários por parte da União na ordem de

2 Peso relativo aproximadamente 60%, enquanto para os Municípios, os recursos disponíveis são de apenas 17%. De fato, a concentração é um dos principais motivos para o insuficiente nível de recursos dos Municípios. Além disso, conforme gráfico 1, sua dependência em relação às transferências constitucionais 1 tornou-se outro obstáculo para o atendimento das demandas sociais. Atualmente, 81,69% dos Municípios de Santa Catarina possuem mais de 50% de sua receita orçamentária resultante das transferências constitucionais supracitadas. Gráfico 1: Dependência das Transferências Constitucionais em % 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% População Fonte: STN e TC-SC Elaboração: FECAM Desse modo, fica evidente a pressão que as transferências constitucionais exercem sobre as finanças municipais, em que qualquer variação no comportamento destas causa sério impacto local. 1 Fundo de Participação dos Municípios (FPM); Imposto sobre Operações relativas à Circulação de Mercadorias e sobre Prestações de Serviços de Transporte Interestadual, Intermunicipal e de Comunicação (ICMS); Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores (IPVA) e Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (FUNDEB).

3 Dado pressuposto, cabe apresentar o desempenho dos repasses entre os anos de 2005 à 2015, conforme gráfico 2. Nesse período, consideráveis aumentos reais foram apresentados em todas as transferências constitucionais analisadas, exceto entre No período de houve uma inversão drástica desse processo. Os repasses, sem exceção, apresentaram queda real de 7,21%, considerando o Índice Nacional de Preços do Consumidor Amplo (IPCA), acumulado para o mesmo período. Gráfico 2: Evolução Real das Principais Transferências Constitucionais 70% 60% 55,69% 59,80% 50% 40% 30% 20% 42,95% 30,16% 28,53% 26,14% 20,60% 15,31% 10% 0% -10% -20% -30% ,36% -5,63% -8,86% -19,80% FPM ICMS IPVA FUNDEB* *Para o período de 2005, os valores do FUNDEB são referentes ao FUNDEF do respectivo ano. A evolução das transferências constitucionais (ICMS, FPM, IPVA e FUNDEB), refere-se ao acumulado entre janeiro e outubro para os períodos analisados. Fonte: Portal das Transferências Constitucionais Elaboração: FECAM As transferências do FPM e do ICMS, principais receitas de aproximadamente 80% dos municípios catarinenses, obtiveram perdas reais de 5,36% e 8,86%, respectivamente, entre

4 Esse comportamento totalmente adverso dos repasses se deve em especial ao cenário econômico de 2015, o qual é caracterizado pela forte queda na arrecadação dos tributos. A tabela 1 apresenta a evolução real das transferências constitucionais entre os anos de 2014 e Em 2014, houve crescimento real em todos os repasses, fato não ocorrido ano de Tabela 1 Evolução Real 2 das Transferências Constitucionais dos Municípios Catarinenses Transferências Variação Real Perdas (R$) FPM 3,62% -2,06% ,02 ICMS 4,79% -5,95% ,48 IPVA 3,94% -2,57% ,17 FUNDEB 5,46% -5,20% ,41 Total das Perdas em ,08 A evolução das transferências constitucionais (ICMS, FPM, IPVA e FUNDEB) refere-se ao acumulado entre janeiro e outubro para os períodos analisados Fonte: Portal de Transferência Constitucional - Elaboração: FECAM Em 2015, quedas notáveis ocorreram nas transferências constitucionais, ao qual totalizaram perdas em termos reais de R$ 400 milhões aos municípios catarinenses. As dificuldades enfrentadas pelos gestores públicos municipais para o cumprimento das normas de responsabilidade fiscal são reflexo direto da política de desoneração praticada pelo governo nos últimos anos, além da desaceleração da atividade econômica e do aumento das responsabilidades. 2 Todas as variações reais especificadas no presente estudo consideram o IPCA.

5 O Ente Municipal no Sistema Federativo e a Transferências de Encargos Administrativos No contexto federativo brasileiro, o Município é dotado de autonomia político- administrativa, capaz e suficiente para gerir as ações de governo junto as suas comunidades locais. Na prática, para exercer a plena capacidade na crescente demanda de serviços e ações a que é submetido, faz-se necessária profunda revisão no modelo federativo brasileiro, que concentra na União a maior parte das receitas arrecadadas e o poder discricionário na definição das políticas públicas, impondo a sua execução aos entes Municipais. A Constituição da República dispõe sobre o núcleo das competências comuns dos entes federativos em seu artigo 23, tendo em seu parágrafo único o comando para que cada uma dessas competências sejam reguladas por meio de lei complementar: Artigo 23, incisos I a XII: Zelar pela saúde, educação, meio ambiente, fauna, flora, patrimônio natural, cultura, ciência, agropecuária, habitação, saneamento básico, combate à pobreza, recursos hídricos, trânsito. Artigo 23, Parágrafo único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional. Ressalvadas as atribuições do governo central na regulação da economia, na manutenção da segurança nacional e da soberania do estado brasileiro, na execução das obras estruturantes ao País que garantam o seu pleno desenvolvimento e no fortalecimento dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, todas as demais atribuições estatais em favor da população brasileira estão gradativamente sendo transferidas aos municípios, por força do descrito no artigo 241, da Constituição Federal de 1988: Art A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos. Esse fenômeno da municipalização decorre da regulamentação do parágrafo único do art. 23, concomitante ao art. 241, da Constituição Federal, que permitem a definição

6 das políticas públicas e encargos pelo governo federal, com a consequente transferência dos serviços públicos às administrações municipais por meio de programas e convênios, os quais vêm se configurando num cenário de completa sobrecarga aos Municípios, no que diz respeito à divisão de responsabilidades na prestação de serviços básicos à população O descompasso entre a elevação das responsabilidades e a diminuição das receitas tornam-se fatores relevantes para deteriorar o quadro vigente. O gráfico 3 compara a evolução real das despesas e receitas orçamentárias dos municípios catarinenses. No gráfico, o fenômeno da municipalização é evidenciado claramente para os períodos de e Nessas duas fases, o crescimento das despesas municipais foram superiores ao da arrecadação. A gravidade da situação se configura no último período ( ), onde o aumento das despesas foi de 6,17 pontos percentuais (p.p.) acima do apresentado pelas receitas. Gráfico 3: Evolução Real das Receitas e Despesas Orçamentárias 45% 40% 35% 30% 25% 20% 15% 39,51% 35,91% 27,95% 28,64% 10% 5% 0% 7,54% Despesas Receitas 1,37% Fonte: STN e TCE-SC Elaboração: FECAM A municipalização dos serviços e programas Federais e Estaduais obrigou os Munícipios a contratação de novos profissionais, o que resultou no aumento expressivo

7 das despesas com pessoal. O gráfico 4, apresenta a evolução dos principais custos dos municípios. De forma geral, as despesas com pessoal, combustível e energia elétrica obtiveram crescimentos vultosos em todos os períodos analisados. Entre 2005 e 2012, o crescimento dos gastos com pessoal foi de 161%, para a energia elétrica e combustível, considerando o IPCA, os acréscimos foram de 15,45% e 13,09%, respectivamente. Gráfico 4: Evolução dos Principais Custos dos Municípios 60% 50% 46,70% 55,08% 51,02% 40% 30% 20% 10% 0% 28,30% 26,50% 15,45% 13,09% 10,08% 2,78% * Despesas com Pessoal IPCA - Combustível IPCA - Energia Elétrica *A análise do período de foi realizada com informações de uma amostra de 168 municípios catarinenses com base no primeiro semestre de cada ano. Para os demais anos a base de informações corresponde a todos os Munícipios Catarinenses. Fonte: STN e TC-SC Elaboração: FECAM O acréscimo nos custos de pessoal é contínuo para os Municípios em virtude do aumento das demandas sociais e das novas responsabilidades assumidas anualmente. Fato novo dentro desse cenário ocorreu expressamente em O aumento exacerbado no nível de inflação corroeu as receitas municipais e aumentou custeio dos serviços públicos, em especial energia elétrica e combustível. No acumulado dos últimos 12 meses, o IPCA combustível foi de 17,64% e o IPCA energia elétrica, 52,30%. O elevado aumento em relação aos níveis de preços comparado à diminuição da arrecadação, em 2015, colaborou em grande medida para acentuar a crise financeira dos Municípios. O resultado dessa situação é apresentado no gráfico 5, que mostra o

8 comprometimento da receita corrente líquida com relação as despesas com pessoal em 2014 e Gráfico 5: Despesas com Pessoal* - LRF 49% 48% 47,83% 48% 47% 47% 46% 46% 45% 45,09% 45% 44% 44% *A análise dos anos de 2014 e 2015 foi realizada com informações de 168 municípios catarinenses com base no primeiro semestre de cada ano. Fonte: TC-SC Elaboração: FECAM Diversos fatores econômicos influenciaram decisivamente o acréscimo de 2,74 p.p. nos gastos de pessoal entre 2014 e 2015, passando de 45,09% para 47,83%. De forma geral, esse acréscimo é resultante do aumento das despesas com pessoal na ordem de 13,74%, valor maior que o apresentado pelo incremento das receitas correntes líquidas no mesmo período (7,23%). O gráfico 6 analisa as despesas com pessoal por Município para o ano de 2015 e o limite prudencial estabelecido no artigo 22, parágrafo único, da lei de complementar nº 101 de Atualmente, de acordo com as informações de 168 municípios, 25% estão no limite prudencial e 7,14% estão acima do limite de despesa com pessoal estabelecido na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF).

9 Gastos Pessoal Gráfico 6: Despesas com Pessoal e Limite Prudencial em 2015* 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% Municípios Catarineses Limite Prudencial Gastos Pessoal *A análise do período de foi realizada com informações de 168 municípios catarinenses com base no primeiro semestre de cada ano. Fonte: TC-SC Elaboração: FECAM No cenário vigente, a atualização dos salários com base no IPCA e a diminuição real das transferências constitucionais corrobora para inflamar o custeio de pessoal dos Municípios, tornando assim, insustentável a manutenção dos limites estabelecidos na LRF. Durante os últimos anos, os municípios assumiram novas obrigações relativas à prestação de serviços de saúde, educação, assistência social, habitação, entre outros, competências até então inexistentes ou prestadas pela União ou Estados e que passaram a onerar os cofres municipais. Em 2014, os Municípios de Santa Catarina tiveram ônus de mais de R$ 66 milhões no custeio desses programas. De acordo com o gráfico 7, na área da educação, os Municípios assumiram em torno de 51% do custeio para a manutenção do Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE).

10 ESF Saúde Educação Farmácia Básica Saúde Bucal Samu PACS* PNAE No Programa de Estratégia da Saúde da Família (ESF), as responsabilidades para o custeio são de 60% para os Municípios e 40% para os demais entes da Federação. No caso do Programa Assistência Farmacêutica Básica, para sua manutenção, apenas 35% dos recursos oriundos de transferências e 65% são relativos a recursos próprios dos Municípios. Gráfico 7: Custeio de Programas Federais Municípios Transferências 51% 49% Municípios 29% Transferências 71% Municípios 35% Transferências 65% Municípios 45% Transferências 55% Municípios 65% Transferências 35% Municípios 60% Transferências 40% *Programa Agentes Comunitários da Saúde Pesquisa amostral realizada nos municípios catarinenses. Fonte: Portal de Transparência - Elaboração: FECAM 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80%

11 Além dos repasses serem significativamente inferiores aos custos de manutenção dos programas, a maioria dos programas está com os recursos defasados, ou seja, não foram corrigidos pela inflação do período. Na área da educação, o Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE), tem defasagem de 31,31% no valor repassado por aluno, o que proporciona perdas na ordem de R$ 6 milhões aos Municípios catarinenses em Na saúde, a defasagem do repasse aos programas Equipe Saúde da Família (ESF) e Equipe Saúde Bucal (ESB) resulta em perdas R$ 88,81 milhões aos cofres das prefeituras catarinenses. A maior perda está no ESF, com defasagem de 62,96%. Estimase que em 2015 os Municípios catarinenses deixaram de receber mais de R$ 80 milhões em relação a esse programa. Conclusão Fica demonstrado nesse levantamento que os municípios são coagidos a celebrar convênios ou programas para o atendimento das demandas da comunidade, que exigem contrapartida de recursos muito superiores aos auxílios financeiros prestados pela União e Estado. A prática de municipalização de políticas públicas acarreta a ampliação da estrutura física e de recursos humanos para o atendimento da população, implicando em aumento das despesas públicas dos Municípios. Em suma, diferentes motivos e fatores interferiram diretamente na gestão municipal e ocasionaram a Crise Financeira dos Municípios. Tal fato corrobora para a insustentabilidade da manutenção e ampliação dos serviços públicos municipais. Os dados apresentados são apenas parte das inconsistências do modelo federativo brasileiro, que privilegia a concentração do poder e da arrecadação na União e Estados, especialmente para a formação e regulação das políticas públicas, programas, conferências que aumentam as demandas e a descentralização dos serviços a serem executados pelos Municípios.

12 Agravam-se essas distorções com a insuficiência das transferências financeiras para manter esses serviços pelos Municípios. Os Municípios Brasileiros Pedem Socorro. Florianópolis, SC, novembro de 2015