Os desafios da Fiscalização Ambiental a partir da LC 140/11: um olhar propositivo

Transcrição

1 Os desafios da Fiscalização Ambiental a partir da LC 140/11: um olhar propositivo Paula Lavratti Escola Superior de Direito Municipal Porto Alegre, 11 de abril de 2012.

2 Objetivos da LC 140 e a fiscalização (art. 3º) o I - proteger, defender e conservar o meio ambiente ecologicamente equilibrado, promovendo gestão descentralizada, democrática e eficiente; o III - harmonizar as políticas e ações administrativas para evitar a sobreposição de atuação entre os entes federativos, de forma a evitar conflitos de atribuições e garantir uma atuação administrativa eficiente; Descentralização Harmonia Cooperação Eficiência

3 Fiscalização Ambiental: o Como se definia a competência para fiscalizar? o prevenção (de quem primeiro agir) o dominialidade do bem afetado (bem da União, do Estado, do Município)? o norma desrespeitada (municipal, estadual, federal)? o extensão do dano (local, regional, nacional, internacional)? o licenciamento fiscalização?

4 Regra anterior (Lei nº 9.605/1998): Art. 70 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da Marinha. Art. 76 O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência.

5 STJ - AgRg no REsp /PR Julgamento: 28/04/2009 PROCESSUAL CIVIL - ADMINISTRATIVO - AMBIENTAL - MULTA - CONFLITO DE ATRIBUIÇÕES COMUNS - OMISSÃO DE ÓRGÃO ESTADUAL - POTENCIALIDADE DE DANO AMBIENTAL A BEM DA UNIÃO - FISCALIZAÇÃO DO IBAMA - POSSIBILIDADE. 1. Havendo omissão do órgão estadual na fiscalização, mesmo que outorgante da licença ambiental, pode o IBAMA exercer o seu poder de polícia Administrativa, pois não há confundir competência para licenciar com competência para fiscalizar. 2. A contrariedade à norma pode ser anterior ou superveniente à outorga da licença, portanto a aplicação da sanção não está necessariamente vinculada à esfera do ente federal que a outorgou. 3. O pacto federativo atribuiu competência aos quatro entes da federação para proteger o meio ambiente através da fiscalização. 4. A competência constitucional para fiscalizar é comum aos órgãos do meio ambiente das diversas esferas da federação, inclusive o art. 76 da Lei Federal n /98 prevê a possibilidade de atuação concomitante dos integrantes do SISNAMA. 5. Atividade desenvolvida com risco de dano ambiental a bem da União pode ser fiscalizada pelo IBAMA, ainda que a competência para licenciar seja de outro ente federado.

6 TRF4 - APELAÇÃO CIVEL: AC 301 SC Julgamento: 13/07/2010 AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RESÍDUOS SÓLIDOS. DANO AMBIENTAL. IBAMA. FISCALIZAÇÃO. COMPETÊNCIA FEDERAL. 1. (...) 2. Os entes da federação têm competência comum para fiscalização em matéria do meio ambiente (art. 23, VI, VII, da Constituição Federal). Assim, o IBAMA, independentemente de ter competência para expedir a licença, pode exercer o seu poder de polícia administrativa. 3. O município deve ser responsabilizado pela disposição final de resíduos sólidos sem o tratamento adequado, ocasionando graves danos ao meio ambiente e à saúde pública. 4. Apelações providas.

7 TRF1 - AGRAVO REG. NO AGRAVO DE INSTRUMENTO n /TO PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. MEIO AMBIENTE. FISCALIZAÇÃO. COMPETÊNCIA SUPLETIVA DO IBAMA. ALCANCE. NULIDADE DO ATO ADMINISTRATIVO QUE EXORBITA SUA COMPETÊNCIA SUPLETIVA E IMPÕE PENALIDADE SEM CONCEDER PRÉVIA OPORTUNIDADE DE DEFESA AO ADMINISTRADO. LITIGÂNCIA DE MÁ-FÉ. MULTA. 1. (...) 2. (...) 3. Concedida, pelo órgão estadual competente, autorização para a implementação de atividade potencialmente poluidora (instalação de sistema de irrigação para plantio de mudas de cana-de-açúcar), ainda que por meio de instrumento formalmente inadequado (termo de compromisso), não cabe ao IBAMA interferir na atividade que já é monitorada pelo órgão estadual, sob pena de vulnerar o princípio da segurança jurídica, abalando a confiança do administrado na intangibilidade de que se revestem os atos da Pública Administração. 4. Por mais que se reconheça ao IBAMA competência supletiva para conceder licenças e fiscalizar atividades potencialmente poluidoras do meio ambiente mesmo em áreas eminentemente a cargo de órgãos ambientais estaduais, sua atuação não tem o condão de suprimir ou de sobrepujar a competência do órgão estadual.

8 O antes e o depois da LC 140: constatações iniciais Todos os entes do SISNAMA atuavam indistintamente Jurisprudência divergente Responsabilidade diluída No caso de conflito, lei estabelecia regras apenas para multas No caso de conflito, prevalecia multa do Estado ou Município sobre a União, mesmo que incidente sobre empreendimento licenciado pelo IBAMA Regras mais claras de atuação predominância do interesse Maior responsabilidade dos órgãos públicos em caso de omissão Em caso de conflito, LC estabelece regras para autos de infração, abrangendo outros tipos de sanções Pela LC 140 prevalece a multa aplicada pelo ente licenciador (veda a manipulação do sistema para fazer valer multas mais brandas)

9 A Fiscalização Ambiental na LC 140/2011: oart. 7 o São ações administrativas da União: ( ) XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida à União; oart. 8 o São ações administrativas dos Estados: ( ) XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida aos Estados; oart. 9 o São ações administrativas dos Municípios: ( ) XIII - exercer o controle e fiscalizar as atividades e empreendimentos cuja atribuição para licenciar ou autorizar, ambientalmente, for cometida ao Município;

10 A Fiscalização Ambiental na LC 140/2011: Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. 1 o Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia. 2 o Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis. 3 o O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput.

11 Regra geral Art. 17. Compete ao órgão responsável pelo licenciamento ou autorização, conforme o caso, de um empreendimento ou atividade, lavrar auto de infração ambiental e instaurar processo administrativo para a apuração de infrações à legislação ambiental cometidas pelo empreendimento ou atividade licenciada ou autorizada. o Adoção do critério licenciamento - fiscalização o Predominância do interesse como critério norteador das atividades de fiscalização o Regra aplicável para atividades portadoras de licença ou autorização ambiental o Órgão ambiental licenciador tem mais conhecimento sobre o empreendimento o Resguarda a segurança jurídica do titular de uma licença ou autorização ambiental a seguir o desenvolvimento de sua atividade em conformidade com a licença ou autorização ambiental concedida

12 2 o Nos casos de iminência ou ocorrência de degradação da qualidade ambiental, o ente federativo que tiver conhecimento do fato deverá determinar medidas para evitá-la, fazer cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão competente para as providências cabíveis. o Empreendimento com licença ou autorização que tenha causado dano ambiental ou esteja na iminência de causá-lo o Requisito para atuação: dano ou iminência de dano o Grau de subjetividade na avaliação o Ex. Não pode a FEPAM atuar porque empreendedor licenciado pelo Município de Porto Alegre deixou de apresentar relatórios ou informações ambientais nos prazos exigidos pela SMAM (art. 81 do Dec. Fed. Nº 6.514/2008). o Medidas aplicadas para evitar, cessar ou mitigar o dano possuem caráter preventivo/ emergencial, não constituindo sanção administrativa. o Medidas preventivas que possuem caráter precário, pois podem ser dispensadas pelo órgão ambiental licenciador, caso este verifique que a licença está sendo cumprida, inexistindo dano ambiental.

13 oente diverso daquele competente aplica medida e comunica o ente licenciador. oente licenciador avalia o caso, e: o Havendo descumprimento da licença ou autorização concedida, lavra auto de infração, aplicando as sanções administrativas cabíveis o Não havendo descumprimento da licença ou autorização concedida, dispensa empreendedor do atendimento à medida preventiva o Ou, ainda, pode o órgão licenciador, alterar a licença concedida o Em qualquer caso, deve comunicar o ente que aplicou a medida preventiva quanto às providências adotadas. odesafios: estabelecimento de um sistema de comunicação ágil e eficiente entre os órgãos ambientais

14 3 o O disposto no caput deste artigo não impede o exercício pelos entes federativos da atribuição comum de fiscalização da conformidade de empreendimentos e atividades efetiva ou potencialmente poluidores ou utilizadores de recursos naturais com a legislação ambiental em vigor, prevalecendo o auto de infração ambiental lavrado por órgão que detenha a atribuição de licenciamento ou autorização a que se refere o caput. o Redação confusa. Necessidade de interpretação sistemática. o Regra aplicável para empreendimentos ou atividades que não possuam licença ou autorização ambiental ou são simplesmente ilícitas (não passíveis de licença ou autorização) o É possível a identificação do órgão competente? Dificuldades. o Em caso positivo, prevalece AI lavrado pelo órgão competente o Em caso negativo, vale o primeiro AI a ser lavrado o Se órgão competente se omite, vale o AI lavrado pelo outro ente.

15 1 Qualquer pessoa legalmente identificada, ao constatar infração ambiental decorrente de empreendimento ou atividade utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores, pode dirigir representação ao órgão a que se refere o caput, para efeito do exercício de seu poder de polícia. odenúncias devem ser dirigidas ao ente licenciador. oe se o empreendimento não for licenciado? o É possível identificar o ente competente para o licenciamento? Em caso positivo, denúncia deverá ser encaminhada a ele. Em caso negativo, a qualquer um dos 3 entes

16 oe se houver omissão do órgão licenciador, mesmo após o encaminhamento de denúncia? Cabe atuação supletiva? o Possível lacuna da LC 140. Art. 2º, III, afirma que a ação supletiva é a açãodoentedafederaçãoquese substitui ao ente federativo originariamente detentor das atribuições, nas hipóteses definidas nesta Lei Complementar o LC 140 apenas define hipóteses de atuação supletiva para as ações administrativas de licenciamento e autorização ambiental (art. 15).

17 Peculiaridades na fiscalização: supressão de vegetação no Bioma Mata Atlântica oart. 11. A lei poderá estabelecer regras próprias para atribuições relativas à autorização de manejo e supressão de vegetação, considerada a sua caracterização como vegetação primária ou secundária em diferentes estágios de regeneração, assim como a existência de espécies da flora ou da fauna ameaçadas de extinção. oa Lei n o /2006 estabelece as competências para autorizar a supressão de vegetação de acordo com o estágio sucessional - o que pode levar a casos em que o licenciamento seja feito pelo órgão federal ou estadual e a supressão de vegetação seja autorizada pelo órgão municipal

18 Tipo de vegetação Secundária em estágio médio de regeneração Competência para autorizar supressão Órgão municipal de meio ambiente, no caso de supressão em área urbana, e desde que o município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano diretor Órgão estadual de meio ambiente, no caso de áreas rurais e de áreas urbanas, cujos municípios não atendam às exigências legais para conceder autorização Anuência Órgão estadual de meio ambiente, com base em parecer técnico fundamentado. IBAMA: Quando a supressão ultrapassar (i) 50 ha por empreendimento, isolada ou cumulativamente; ou, (ii) 3 ha (três hectares) por empreendimento, isolada ou cumulativamente, quando localizada em área urbana ou região metropolitana.

19 Peculiaridades na fiscalização: supressão de vegetação no Bioma Mata Atlântica onesse caso, poderemos ter um ente responsável pela concessão da licença ambiental (Estado/União) e outro ente responsável pela autorização de supressão de vegetação (Município). ode acordo com ocaput do art. 17 ambos poderão exercer a fiscalização do empreendimento, limitada ao objeto licenciado/autorizado oa mera concessão de anuência não gera competência para realizar ações de fiscalização

20 Em resumo: a fiscalização ambiental na LC 140 Compete ao órgão que emitiu a licença ambiental fiscalizar o empreendimento, sob pena de responsabilidade por omissão. No caso de empreendimento licenciado por outro órgão ambiental havendo iminência ou ocorrência de dano ambiental, o órgão ambiental que tiver conhecimento do fato deve determinar medidas para evitá-la, cessá-la ou mitigá-la, comunicando imediatamente ao órgão licenciador para as providências cabíveis. No caso de empreendimentos não licenciados a competência para fiscalizar é comum, prevalecendo o auto de infração do órgão ambiental competente, caso seja possível identificá-lo, ou daquele que primeiro agir, caso não seja possível identificar o órgão competente.

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23 Obrigada!