O BNDES e a reorganização do capitalismo brasileiro: um debate necessário. BNDES no período Lula: Estado mais ativo, porém não mais autônomo

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1 O BNDES e a reorganização do capitalismo brasileiro: um debate necessário (*) Carlos Tautz (**) Felipe Siston (***) João Roberto Lopes Pinto (****) Luciana Badin BNDES no período Lula: Estado mais ativo, porém não mais autônomo A atuação do BNDES no período Lula deve ser situada em uma perspectiva mais longa de tempo, pelo menos nos últimos vinte anos. Advoga-se aqui, que a atuação do BNDES no Governo Lula aprofundou um certo padrão de acumulação do capitalismo brasileiro, inaugurado com as privatizações e a liberalização comercial dos anos 90, baseado na formação e fortalecimento de conglomerados privados (nacionais e estrangeiros), fomentados pelos fundos públicos, via capital estatal e para-estatal (empresas estatais e fundos de pensão). Ninguém ignora que o capitalismo brasileiro sempre dependeu fortemente do Estado 1. No princípio da nossa formação capitalista, o Estado foi responsável por investir diretamente, como empresário, em setores que o capital privado nacional não tinha condições de fazê-lo por conta própria, basicamente nos setores da indústria de base e de insumos básicos (energia, mineração e siderurgia, petroquímica, telecomunicações). As privatizações e liberalização econômica são responsáveis por inaugurar um novo estágio do capitalismo brasileiro. A partir daí, formam-se importantes conglomerados privados nacionais bem como se fortalece a presença de conglomerados estrangeiros às custas do patrimônio público investidos nos referidos setores. Para além da incorporação de patrimônio, via privatizações, tais conglomerados vão ser mantidos e alimentados pelos fundos públicos, no pós-privatizações. Escusado dizer o quanto as privatizações do período FHC foram viabilizadas e sustentadas pelos fundos públicos, em especial aqueles originados do próprio Banco. A diferença do Governo Lula em relação ao período anterior estaria, essencialmente, no resgate do papel do Estado por meio de uma suposta defesa de grupos nacionais, bem como da escolha de vencedores ou dos eleitos. Neste caso, chama a atenção os setores de mineração e siderurgia, etanol, papel e celulose, petróleo e gás, hidroelétrico e da agropecuária, que receberam juntos quase a totalidade do meio trilhão de reais desembolsado pelo BNDES, no período Lula. Vale dizer que o aprofundamento do referido padrão respondeu, igualmente, a uma conjuntura de intenso crescimento do comércio exterior a partir de 2002, puxado pela valorização das commodities, na esteira do vigoroso e continuado crescimento chinês. A recente crise financeira foi, por sua vez, reconhecida como mais uma oportunidade de se escapar para frente, ou seja, aprofundar ainda mais o referido padrão, via o patrocínio pelo BNDES de fusões e aquisições (a 1 A intervenção econômica do Estado é uma constante ao longo do desenvolvimento capitalista brasileiro. A combinação de políticas protecionistas do grande capital nacional e estrangeiro, de financiamento direto da grande burguesia nacional e de fomento ou restrição à produção estatal de commodities internacionais (minério, aço e petróleo), é que varia com as modificações que ocorrem na inserção internacional da economia brasileira (TAVARES, Maria da Conceição. Brasil: estratégias de conglomeração. In: FIORI, José Luis. Estado e Moedas no desenvolvimento das nações, Petrópolis, Vozes, 1999). 1

2 exemplo dos casos da JBS e Bertim, OI e Brasil Telecom, Perdigão e Sadia, Votorantim e Aracruz, Itaú e Unibanco). Está muito presente na justificativa do governo para o privilegiamento de determinados setores e empresas nos financiamentos do BNDES o argumento da necessidade de criação de campeãs nacionais, de empresas nacionais líderes, globais, no setores em que somos mais competitivos. Residiria aí uma estratégia deliberada do Estado de retomar sua capacidade de indução, garantindo a inserção competitiva do país no contexto de globalização 2. Contudo, mais do que uma retomada do papel estatal, configura-se aí um alinhamento do Estado à dinâmica e às demandas de grandes grupos empresariais com posições sólidas no mercado pré-lula. Além de significar uma ancoragem da política de estabilização na balança comercial, levando o país a uma posição vulnerável no mercado internacional, centrada no instável comércio de commodities. Não há dúvida de que as privatizações, no período , representaram grandes transformações na estrutura societária das empresas brasileiras. Importante chamar a atenção para o fato de que, no pós-privatização, emergiram redes de proprietários, baseadas em relações societárias, altamente conectados entre si, configurando, na prática, verdadeiros oligopólios. Nessas redes de proprietários figuram algumas poucas empresas com elevada centralidade e atuando em diferentes setores. Em que pese a carência de estudos mais aprofundados sobre tais redes ou conglomerados, algumas análises demonstram que empresas tradicionais como Andrade Gutierrez, Camargo Correa, Odebrecht, Votorantim, Bradesco/Vale, Gerdau valeram-se do ambiente de liberalização e privatização e assumiram posições nos referidos setores, bem como na telefonia (no caso da Andrade Gutierrez). Como afirma Maria da Conceição Tavares, as oportunidades abertas pelas privatizações parecem ter sido mais bem aproveitadas pelos grupos que reforçaram seus corebusinesses em commodities ou que entraram na exploração de serviços de infra-estrutura 3. Com as privatizações, também passaram a integrar estas redes de proprietários as estatais o BNDESPar (subsidiária integral do BNDES no mercado acionário) e a Eletrobras, além dos fundos de pensão de funcionários de empresas públicas, onde se destacam Previ, Petros e o Funcef. Garantiu-se, deste modo, a continuidade da transferência de recursos públicos, alavancando o capital das empresas no contexto pós-privatização. Já o capital estrangeiro também se fez presente nestas redes, mas normalmente de modo minoritário, exceção para o setor bancário e de telefonia, onde o capital estrangeiro assumiu posições de controle 4. 2 Importante dizer que mesmo a estratégia de inserção competitiva, hoje tão propalada, foi formulada dentro do BNDES, em finais dos 80 e princípio dos 90 (COSTA, Karen F. Mudança de rumo, mesma função: o BNDES na segunda metade dos anos 80. São Paulo: PUC-SP, 2003, dissertação de mestrado). 3 Segundo a autora, já em 1998, dos 30 maiores grupos brasileiros, 13 tinham seus core-businesses principais em commodities. Ela cita também o movimento de diversificação realizado, neste momento, pelo setor de construção civil em direção à produção de commodities. Segundo Tavares, este movimento em direção às commodities se deu, exatamente pela abertura comercial e sobrevalorização do real que impuseram uma reversão da estratégia prevalecente, até então, de diversificação dos negócios em direção a setores de maior valor agregado. 4 Vale dizer, a abertura comercial também representou uma presença agressiva do capital estrangeiro no setor de bens de consumo duráveis e não duráveis. A título de exemplo, vale citar que, de 1991 a 1997, nada menos que 96% das empresas brasileiras do setor eletroeletrônico foram adquiridas por estrangeiras. Já o setor bancário constitui um capítulo à parte, em que a privatização dos bancos estaduais projetou a atual concentração e internacionalização do setor com a privatização, 39% do valor das aquisições foi de responsabilidade de instituições financeiras brasileiras, 21% de espanholas, 20% de inglesas e 16% de americanas (ver TAVARES, 1999). Importante lembrar que a atual concentração do setor no Itaú e Bradesco tem origem aí e vem sendo alimentada, por uma frouxidão regulatória que assegura taxas crescentes de lucratividade durante o Governo Lula para não falar nos ganhos, a partir da reforma da previdência, com o mercado de seguros. 2

3 No governo Lula as referidas empresas de capital nacional consolidam suas posições no setor de energia e commodities, tendo o BNDES, as estatais e os fundos de pensão como financiadores e sócios. Acrescente-se aí, sob este mesmo padrão de acumulação, os grandes grupos no setor agropecuário como Perdigão/Sadia (Brasil Foods), no setor de alimentos; e JBS/Bertin, na pecuária 5. A alavancagem destes setores, associada ao processo de multinacionalização destas empresas nacionais, vem sendo operada por meio de transferência massiva de recursos públicos, de forma não transparente e sem o devido debate na sociedade brasileira. O BNDES, como demonstrado acima, tem atuado de modo cada vez mais agressivo na internacionalização de empresas destes setores, particularmente na América do Sul e África, reproduzindo nestas regiões o modelo de especialização produtiva e de expropriação das populações e territórios. Já em finais dos anos 90, o Banco foi responsável pela formatação dos Eixos Nacionais de Integração e Desenvolvimento (ENID), que apontavam para a necessidade de construção de infraestrutura regional que, no ano 2000, redundaria no lançamento da Inciativa de Integração da Infra- Estrutura Regional Sulamericana (IIRSA) 6. A perspectiva da integração regional adotada a partir de então segue a perspectiva do regionalismo aberto preconizada pelo Banco Mundial, voltada para a liberalização do comércio e de investimentos, aprofundando o modelo de inserção competitiva. São grandes projetos viários, energéticos e de comunicações associados a medidas de convergência regulatória, que favorecem a desregulação, viabilizando a consolidação dos oligopólios privados na região. Os eixos e projetos da IIRSA são voltados para competitividade externa da região e não para gerar interdependência entre os países sul-americanos. Dos 31 projetos prioritários até 2010, oito projetos encontram-se em execução e todos envolvem o Brasil como contraparte, deixando claro também o papel de liderança do país na implementação desta infra-estrutura regional de exportação. Os financiamentos do Banco na região já superam os do BID. Estão voltados a viabilizar, de um lado, a estruturação de corredores de exportação e, de outro, a expansão da base territorial do país para a exploração de recursos naturais, contando para isso com investimentos de empresas brasileiras, que atuam nos países vizinhos, muitas vezes em parceria com empresas locais, como exploradoras de recursos naturais e humanos. Em junho de 2010, por exemplo, o governo Lula firmou acordo com o governo do Peru para a construção de seis centrais hidrelétricas na amazônia peruana, na região de Inambari, onde atuaram empresas brasileiras com financiamento do BNDES. Parte significativa da energia será transferida para o Brasil, por meio de linhas de transmissão que conectarão as centrais no Peru com as Usinas de Jirau e Santo Antônio, no rio Madeira (RO). A tendência à multinacionalização de empresas brasileiras, que se estende neste momento para a África lusófona, encontra exemplos na Odebrecht, Andrade Gutierrez, Camargo Correa, Vale do Rio Doce, Petrobras, Eletrobrás. Estas empresas reproduzem fora, muitas vezes de forma mais dramática, impactos sociais e ambientais que produzem no interior do país. Na percepção de muitos movimentos e organizações sociais destas regiões já está ficando claro que o BNDES vem substituindo o BID e o Banco Mundial em financiamentos a projetos com graves impactos sociais e ambientais em seus territórios e que implicam também endividamento dos Estados. 5 Lembrar que o setor do agronegócio encontra-se fortemente sob o domínio do capital estrangeiro, especialmente no que se refere a sementes e fertilizantes e nos segmentos mais rentáveis da distribuição e comercialização destacam-se, neste campo, a Cargill, Bunge e Monsanto. 6 Em 2002, o Banco aprovou as diretrizes para o financiamento de investimento de empresas brasileiras no exterior, em que apontava como condicionalidade que tais empreendimentos implicassem na exportação de bens e serviços por empresas brasileiras. 3

4 Importante assinalar que mesmo a política internacional brasileira, que muitos reconhecem ter adquirido um caráter mais pró-ativo, responde principalmente às demandas de multinacionais brasileiras em termos da criação de ambientes externos favoráveis para seus investimentos. A agenda internacional do governo Lula, centrada na liberalização comercial e nos países latinoamericanos e africanos, demonstra o quanto tal agenda está alinhada à multinacionalização de empresas, particularmente no setores de infra-estrutura e commodities. Como já foi dito, mais do que uma ação planejada do Estado, trata-se de um alinhamento às estratégias e demandas destes grandes grupos e à posição de exportador de primários e semielaborados no comércio internacional. Não resta dúvida de que, no Governo Lula, o Estado se fez mais presente na economia, mas atuando com baixa autonomia, como linha auxiliar de grandes grupos econômicos. Vale recorrer a alguns exemplos que reforçam a tese de alinhamento dos fundos públicos no Governo Lula aos interesses destas grandes empresas. No caso dos financiamentos do BNDES, os exemplos neste sentido são fartos. Podem ser sintetizados em condições de crédito amplamente favorecidas, déficit de transparência e ausência de contrapartidas sociais, ambientais e econômicas nos contratos de financiamento 7. Em 2009, o Banco introduziu em seus procedimentos de habilitação de crédito a dispensa de certas etapas de análise para projetos de clientes preferenciais, a exemplo da Vale. Esta empresa recebeu o maior financiamento já dado pelo Banco a uma empresa, R$ 7 bilhões. Esta mesma empresa tem participação do BNDESPar, incluindo golden shares que, contudo, nunca foram usadas pelo Banco, nem mesmo quando a Vale realizou demissões em massa, no contexto da crise. Tomemos o exemplo do modelo de financiamento para as hidrelétricas de Santo Antonio e Jirau, no Rio Madeira, o Banco se vale do Project Finance em que as garantias apresentadas não são o patrimônio das empresas que compõem os consórcios, mas sim os recebíveis, sua receita futura, comprometendo o Banco com a execução e os resultados do projeto. Em outro exemplo, mesmo após o agravamento do endividamento da Aracruz, que havia investido em derivativos que derreteram com a crise financeira, o Banco manteve o financiamento de R$ 2,4 bilhões para que a Votorantim adquirisse aquela empresa. Vale dizer que o Banco ficou com 34% da nova empresa, a Fibria, mas por um acordo de acionistas o controle da empresa ficou com a Votorantim, detentora de 30% do capital da empresa. Há outros casos dos chamados acordos de acionistas, em que o Estado brasileiro, embora com participação societária majoritária ou com possibilidade de assumir tal posição, abre mão de exercer um maior controle. Isso é notório, por exemplo, no setor elétrico, em que as empresas estatais, do grupo Eletrobras, entram como minoritárias nos grandes projetos hidrelétricos, na maioria dos casos arcando com a maior parte dos riscos e aceitando um retorno de capital menor do que as majoritárias 8. O caso mais recente é o da usina Belo Monte, no rio Xingu (PA), onde o negócio só foi viabilizado com a participação da Chesf (subsidiária integral da Eletrobrás) e uma sucessão de facilidades creditícias (por parte do BNDES) e fiscais do governo federal. 7Chama também a atenção que a taxa remuneração (spread) média do Banco caiu de 2,3%, em 2005, para 1,2%, em No caso da Petrobras, apesar do seu fortalecimento proposto no contexto da exploração do óleo da camada pré-sal, a empresa vem dando suporte para a atuação do grupo Odebrecht no setor petroquímico, via participação minoritária na Brasken, controlada pelo referido grupo privado. No setor de petróleo, deve-se destacar, ainda, que o governo favoreceu o Grupo EBX na aquisição, em apenas três anos, de 10% das reservas petrolíferas brasileiras. 4

5 Nem mesmo a dimensão nacional dos capitais, condição necessária para que o Estado desempenhe papel relevante, esteve assegurada no período Lula. A internacionalização da economia brasileira, fruto das privatizações e liberalização dos 90, não encontra resistência no Governo Lula. A revogação, pelo governo FHC, em agosto de 95 do art. 171 da Constituição, continua valendo. O artigo estabelecia a diferenciação entre empresa brasileira e empresa brasileira de capital nacional e que previa tratamento creditício e fiscal diferenciado para essas últimas. O BNDES segue financiando empresas de capital estrangeiro da mesma forma como o faz com empresas brasileiras de capital e controle nacional. Embora se assista, no Governo Lula, um privilegiamento de empresas de capital nacional, não há qualquer garantia de que essas mesmas empresas não venham a ser controladas por empresas de capital estrangeiro. É o que analistas chamam de empresas casulo, onde o capital estrangeiro principia com uma participação minoritária e, posteriormente, em razão da rentabilidade esperada, busca o controle da empresa. Exemplos notórios no período Lula, foram o controle belga sobre a Ambev, a compra da Santa Elisa, uma das maiores do setor de etanol, pela francesa LCD Dreyfuss, bem com a associação da Cosan, outra grande do etanol, com a Shell, ou, ainda, a associação do grupo EBX com o capital chinês e, mais recentemente, a venda pela Vale da Alunorte e Almar para a norueguesa Norsk Hydro todas essas empresas fartamente financiadas pelo BNDES. Sem dizer do financiamento pelo Banco do setor automotivo, controlado por multinacionais 9. Outro dado de realidade refere-se aos sinais trocados da política industrial. O Governo projeta em sua Política de Desenvolvimento Produtivo (PDP) maiores investimentos em inovação e tecnologia, capaz de favorecer a exportação de produtos e serviços de maior valor agregado, mas, na verdade, despeja recursos no setor de commodities. Em vez de um papel indutor, buscando contrabalançar o efeito demanda, na verdade o governo o fortalece ao estimular a concentração e internacionalização das empresas brasileiras produtoras de commodities e produtos de baixa tecnologia 10. Ilustrativo disso, o volume de recursos destinados pelo BNDES, no ano de 2009, para os setores intensivos em ciência e tecnologia somaram apenas 5%. Contra a argumentação do alinhamento e subordinação do Governo Lula às injunções privadas, pode-se legitimamente recorrer ao argumento de que o papel do Estado tem sido fortalecido durante o período, implicando em maior capacidade de regulação pública dos interesses privados. Em favor desta tese poderiam ser citadas as inciativas do governo relativas às propostas de regime de partilha para a exploração do petróleo da camada pré-sal e o reforço do papel da Petrobras, bem como a proposição de resgate da Telebras, no contexto do Programa Nacional de Banda Larga. Embora seja fato, como já assinalado, que o Estado torna-se mais presente na economia durante o Governo Lula, o ponto é que até aqui esta maior presença estatal não tem conduzido a um maior controle público. Ao contrário, tem representado a transferência massiva de recursos públicos, acompanhada de flexibilização institucional. Não se tem, portanto, quaisquer garantias de que o reforço do papel do Estado, mesmo nos casos propostos do pré-sal e da Telebras, não sirva 9 A crescente presença do capital estrangeiro no setor de commodities no Brasil demonstra também a falácia do argumento se um país não possui empresas multinacionais, fortalecidas em nível mundial, suas empresas acabam sendo compradas por transnacionais de outros países (ALEM, Ana Cláudia e CAVALCANTI, Carlos Eduardo. O BNDES e o apoio à internacionalização das empresas brasileiras: algumas reflexões. IN: Revista do BNDES. Rio de Janeiro, V. 12, n. 24, p , dezembro 2005). Na verdade, argumentos como este acabam por justificar uma crescente e perigosa concentração da economia brasileira. 10 Ver ALMEIDA, M. Desafios da real política industrial brasileira do século XXI. Brasília: IPEA, Texto para Discussão, dezembro de

6 prioritária e principalmente à acumulação e concentração privada, em detrimento dos interesses públicos. O padrão de acumulação, alimentado pelo BNDES no Governo Lula, é questionável não apenas do ponto de vista das contradições relativas a sua origem, à trajetória histórica em que se inscreve, mas também dos seus resultados para a democracia e a justiça social e ambiental. Na verdade, tal padrão é insustentável econômica, social, ambiental e politicamente. Do ponto de vista econômico, a insustentabilidade se revela caso tomemos os argumentos dos próprios defensores deste padrão, de que é fundamental a formação de grandes empresas, para garantir a inserção competitiva do país no contexto internacional. Uma pauta de exportações, como a brasileira, centrada em setores intensivos em natureza, expõe a economia brasileira à oscilação de preços e a crises de especulação e concentração, que caracterizam o setor de commodities. Pode-se dizer que o Brasil está se especializando nos mercados mais dinâmicos, a exemplo do mercado chinês, mas não nos setores mais dinâmicos do comércio exterior. Caso tomemos o exemplo dos BRICs, esta posição do Brasil contrasta com a da China, que se destaca no setor intensivo em mão de obra, mas vem aumentando sua presença no setor intensivo em tecnologia. A Índia, por sua vez, se projeta, para além dos setores intensivos em mão de obra, nos de serviços em tecnologia da informação, automotivo e farmacêutico e vem aumentando sua presença também no setor de recursos naturais, assegurando uma diversidade em suas exportações 11. Está presente, igualmente, o risco de uma especialização da estrutura produtiva do país, inibindo uma maior diversificação produtiva. Na verdade, se reproduz um padrão secular e subordinado de inserção na divisão internacional do trabalho, ancorado na exportação de produtos de baixo valor agregado. Cabe, enfim, indagar de que competitividade se está falando, quando as empresas do setor dependem de transferências massivas de recursos públicos. No que se refere à dimensão social, vale lembrar que as empresas do setor têm um baixo desempenho em termos de geração de emprego. Em muitos caso promovem o trabalho precário e, mesmo, análogo à escravidão, como nos setores de etanol e papel e celulose. Não faltam exemplos também de participações e financiamentos do BNDES de usinas de cana autuadas pelo Ministério do Trabalho por manter trabalhadores em condições análogas à escravidão, como no caso da Brenco adquirida recentemente pela ETH Odebrecht. A concentração econômica representada pela formação destas grandes empresas oligopolistas implica na centralização dos excedentes no interior de importantes cadeias produtivas do país, gerando uma dependência e vulnerabilidade pelos fornecedores na ponta da cadeia. Isso é bastante evidente no caso de cadeias produtivas da agropecuária, em que os agricultores familiares encontram-se integrados e subordinados à dinâmica das grandes empresas exportadoras. A lógica dos grandes projetos característica dos investimentos neste setor, materializada em intervenções físicas de grande envergadura, é responsável por provocar expressivos deslocamentos populacionais, em áreas rurais ou urbanas. Seja por remoção de famílias de áreas que servirão de base para o empreendimento, seja por atração de pessoas interessadas nos empregos gerados no processo de implantação do investimento. Tais deslocamentos trazem problemas de diferentes ordens para as comunidades diretamente afetadas pelo investimento. Após a implantação do empreendimento muitos trabalhadores migrantes ficam sem trabalho, pressionando os serviços públicos locais e agravando as condições de vida no 11 Ver Cadernos do IPEA, No. 43, 14 de abril de

7 território. A remoção representa, por sua vez, não apenas o drama da perda de referências, mas a transferência de famílias para condições, invariavelmente, mais precárias. Em termos ambientais, a apropriação privada em larga escala de recursos naturais representa a redução objetiva, também em grande escala, de meios essenciais à vida. Mas, não apenas a forma como se dá tal apropriação é desigual, mas também os impactos gerados por ela são distribuídos desigualmente na sociedade. A considerar as relações intra ou inter-regionais, os maiores impactos sempre recaem sobre as áreas mais pobres. A pressão destes investimentos sobre os biomas amazônico, do cerrado e do pantanal é algo que vem ocorrendo de maneira intensa e bastante noticiada. O desmatamento na Amazônia pela pecuária e soja, para além dos seus efeitos diretos sobre o aquecimento global, tem alterado o regime de chuvas no País e, até, além fronteiras. Tal alteração ameaça a produção de alimentos no Sul do país, onde o regime de chuvas depende da evapotranspiração e produção de volumes massivos de água e nuvens na região amazônica fenômeno que depende da vegetação intensa para manter lá os recursos hídricos. Esses rios voadores, como são chamados, precipitam-se mais tarde em todo o Cone Sul da América do Sul, afetando a produção de grãos na região. A apropriação dos cursos d'água, seja para as grandes geradoras de energia e para as culturas intensivas em água (cana-de-açúcar e eucalipto, por exemplo), seja para uso industrial resultando em contaminação (como no caso do vinhoto e do uso indiscriminado de agrotóxicos na lavoura), agravam problemas de acesso à água, bem como de saneamento e saúde pública. A redução da biodiversidade, seja por meio de monoculturas de pinus e eucalipto, seja pela padronização genética de aves, suínos e bovinos, vem gerando desequilíbrios ecossistêmicos, favorecendo a disseminação de epidemias. Do ponto de vista político, alguns elementos também demonstram a insustentabilidade do atual padrão de acumulação do capitalismo brasileiro. Com o direcionamento privilegiado dos fundos públicos para alguns eleitos, a falta de transparência torna-se algo funcional para o governo. A resistência do BNDES em avançar em uma efetiva política de informação sinaliza nesta direção. Como se sabe, o Banco recorreu, recentemente, ao argumento do sigilo bancário para não prestar informações sequer à Controladoria Geral da União. Sem transparência, sem uma vigilância social, maior o risco de favorecimentos sem critérios republicanos. Isso se torna ainda mais grave quando se tem, por um lado, a hipertrofia do poder de algumas corporações e, de outro, a fragilidade do sistema brasileiro de financiamento de campanhas, abrindo brechas para que tais favorecimentos sejam recompensados por apoios de campanha, declarados ou não. Não se atua em favor da concentração econômica impunemente. As empresas que constituem estas redes de proprietários oligopolistas vão se tornando cada vez mais influentes e obstando qualquer tentativa de regulação pública. Na verdade, como já foi dito, o Estado tende a se tornar refém das estratégias e demandas destes conglomerados. Há uma escancarada pressão do empresariado em favor da redução de riscos ou de criação de um ambiente favorável para os investimentos, leiase defesa da flexibilização institucional, reduzindo a capacidade de regulação pelo Estado. O Governo Lula vem cedendo a estas pressões também ao encaminhar processos de flexibilização da legislação ambiental, como no caso da recente proposta de esvaziar, ainda mais, os processos de licenciamento ambiental no país. Outro exemplo, está em tramitação na Câmara a proposta que regulamenta a exploração de recursos minerais em terras indígenas. Sem esquecer a reforma no 7

8 código florestal que pode ampliar a autorização para se desmatar e regularizar terras adquiridas e/ou desmatadas ilegalmente no país. Resta indagar quais as alternativas à referida conformação do capitalismo brasileiro. As políticas sociais levadas a efeito pelo Governo Lula têm gerado efetivamente melhorias nos indicadores sociais, mas que não chegam a atingir a estrutura concentradora da riqueza, que, como se vê, foi aprofundada. Isso torna ainda mais difícil a tarefa de por em debate o atual padrão de acumulação capitalista no país. Com as melhorias em alguns indicadores, a população, tão habituada com a piora desses indicadores, tende a negligenciar o fato de que no país segue-se concentrando a renda, às custas dos fundos públicos. De 2003 em diante, muda o patamar de atuação e o Banco ganha escala Ao longo dos últimos anos, em especial desde , o BNDES aumentou seu patamar de atuação e passou a ocupar um lugar de destaque entre os Bancos que se intitulam como promotores do desenvolvimento. Entre 2003 e 2009, houve um aumento de quase quatro vezes no valor de seus desembolsos anuais, atingindo ao final desse período um valor recorde de R$ 137,40 bilhões (ver Tabela 1). Outros RS180 bilhões do Tesouro Nacional foram direcionados ao Banco em 2009 e 2010, como estratégia de fortalecimento da instituição durante a crise econômica de Como prova do aumento de sua centralidade na conformação do capitalismo brasileiro, vale observar que há muito tempo a instituição brasileira supera os desembolsos anuais do Banco Internacional para a Reconstrução e o Desenvolvimento (BIRD ou Banco Mundial) e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), seus congêneres mais próximos e com ampla atuação histórica na América Latina, região em que agora são confrontados pela expansão do BNDES (Tabela 2). TABELA 1 Desembolsos BNDES R$ bilhões Ano Desembolsos 2003 R$ 35, R$ 40, R$ 47, R$ 52, R$ 64, R$ 92, R$ 137,40 Fonte: sítio do BNDES na internet 12. TABELA 2 12 Nesse montante estão incluídos os investimentos no mercado secundário 8

9 Comparativo Desembolsos U$ bilhões Ano BNDES BID BIRD BID/BIRD ,34 5,33 9,72 15, ,03 6,49 11,83 18, ,32 7,12 11,06 18, ,26 7,61 10,49 18, ,78 11,85 18,56 30,42 Fonte: Demonstrativos de desembolso BNDES, BID e BIRD 13 Neste cenário, ressaltam outros indicadores que mostram a urgência e a importância de se monitorar o Banco. Por exemplo, a elevação nos lucros da instituição, que proporcionalmente foi ainda maior do que o aumento de seu orçamento. Em 2009, o lucro foi seis vezes maior que em 2003, com um aumento de quase R$5 bilhões. Em comparação a bancos privados no País, o BNDES registrou em 2009 lucros menores apenas que o Itaú (R$10 bilhões) e Bradesco (R$ 8 bilhões), ficando à frente do Santander Brasil (R$ 5,5 bilhões) 14. Nesse contexto de aumentos de desembolso e de importância relativa, um importante ramo de atuação do BNDES, e que confirma a relevância da instituição, é a BNDES Participação (BNDESPar), uma sociedade por ações, subsidiária integral do Banco e com sede em Brasília. Em dezembro de 2009 o investimento total (participações em coligadas e outras) era de R$ 93 bilhões 15, o que tem gerado criticas de alguns setores, por conta do poder de desequilíbrio que o BNDES tem no mercado acionário. As participações do BNDESPar se concentram nos setores de petróleo e gás, mineração, papel e celulose, telecomunicações, energia elétrica e alimentos. O BNDESPar tem participação acionária hoje em 22 das 30 maiores empresas multinacionais brasileiras 16. Desempenho na superação das disparidades regionais, setoriais e por porte das empresas beneficiárias A relevância do BNDES, no entanto, não pode ser medida apenas pela maior participação em volume de recursos, pois o Banco possui uma entrada desigual nas várias regiões do Brasil. A sua penetração também é distinta em relação ao porte dos empreendimentos e os diferentes setores de atividade econômica. Na atuação regional para o período analisado neste artigo - entre 2003 e , a região sudeste foi o destino de mais da metade dos desembolsos do Banco, totalizando 261,7 bilhões, o equivalente a 56,4% sobre o total de desembolsos. As regiões com os menores desembolsos foram Norte, com R$ 25,5 bilhões ou 5,5% sobre o total; Centro-Oeste, com R$ 41,3 bilhões ou 8,9%. O Nordeste, ficou com R$ 49,5 bilhões ou 10,6%; e o Sul, com 85,7 bilhões ou 18,4%. A evolução dos recursos liberados por região nacional revela que o Banco possui limites em atingir áreas de baixo dinamismo econômico, atendendo prioritariamente áreas onde a demanda por crédito já está consolidada, como o Sudeste. 13 Taxa de câmbio comercial para venda: real (R$) / dólar americano (US$) - média. Fonte: Banco Central do Brasil, Boletim, Seção Balanço de Pagamentos (BCB Boletim/BP). 14 Fonte: Federação dos bancários do Paraná. Acesso ao site em 29 de abril de Balancete patrimonial em 31 de março de Ver ALMEIDA, M. Desafios da real política industrial brasileira do século XXI. Brasília: IPEA, Texto para Discussão, dezembro de

10 O Banco reconhece essa insuficiência e, em articulação com ministério da Integração Nacional, classificou áreas do territorial nacional com base no grau de dinamismo econômico. Embora reconheça essa desigualdade regional, a penetração do Banco é mais consistente nas regiões Sul, Centro-Oeste e Sudeste, onde se concentram a maior parte das áreas classificadas, pelo próprio Banco, como Alta Renda e Média Renda Superior, enquanto as regiões Norte e Nordeste são historicamente as de menor desembolso do Banco. Apenas a partir de 2007 teve início uma sequência de crescimento para essas regiões, em especial para o Nordeste, que dobrou sua participação entre 2008 e 2009, e diminuição no desembolso relativo para o Sudeste (Tabela 3). A distribuição dos recursos, porém, ainda é muito discrepante do Índice de Desenvolvimento Humano dessas regiões (Tabela 4). Cabe aqui considerar que o indicador de desembolso é insuficiente, pois a simples elevação dos desembolsos não é a garantia de um desenvolvimento regional. Os altos investimentos no setor hidrelétrico na Amazônia vão necessariamente mudar esse padrão de desempenho se olhados apenas do ponto de vista numérico, mas não vão significar nenhuma mudança de fundo, já que boa parte da energia a ser gerada será para atender o centro sul do País. Além do que, a lógica de grandes projetos tende, na verdade, a agravar desigualdades intra-regionais, pois normalmente não estão voltados para a dinamização sócio-econômica dos territórios, levando ao binômio concentração e expropriação. TABELA 3 Desembolso Anual por Região Discriminação Norte 2,12% 4,91% 3,44% 3,17% 5,33% 5,45% 8,22% Nordeste 9,28% 6,87% 8,09% 9,42% 8,20% 8,39% 16,18% Sudeste 59,75% 53,47% 61,17% 61,22% 57,91% 56,13% 52,55% Sul 20,40% 21,80% 20,33% 19,06% 19,68% 19,15% 15,16% Centro Oeste 8,44% 12,96% 6,96% 7,13% 8,87% 10,87% 7,88% Fonte: Sítio do BNDES na internet. TABELA 4 Desembolso por Região Consolidado R$ milhões Discriminação Percentual Norte R$ ,00 5,51% Nordeste R$ ,30 10,67% Sudeste R$ ,50 56,44% Sul R$ ,90 18,48% Centro Oeste R$ ,20 8,90% Fonte: Siitio do BNDES na internet. Os desembolsos também são distintos em função do porte das empresas. As maiores beneficiadas são as grandes empresas, com 76% dos desembolsos no período (Tabela 6). O Banco possui dificuldade para atingir empresas de menor porte, como micro empresas. O tamanho da presença do BNDES no setor de micro e pequenas empresas é ainda menor, se considerarmos que o Banco classifica como microempresas empreendimentos com faturamento anual de até 2,4 milhões de reais, um valor muito acima do que a legislação estabelece para esses empreendimentos, como mostra a tabela abaixo. 10

11 Fonte: Elaboração do Ibase TABELA 5 Classificação do porte das empresas segundo a receita bruta anual Discriminação Microempresa Pequena empresa Média Empresa Grande Empresa BNDES R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 Estatuto da Microempresa R$ ,00 R$ ,00 R$ ,00 Receita Federal (Simples) R$ ,00 R$ ,00 TABELA 6 Desembolso Anual por Porte de Empresa (valores relativos) Discriminação Micro e Pequena 10,3 8,1 8,5 7,8 9,3 10,0 8,5 Média 7,8 7,5 8,0 8,0 9,4 9,4 5,3 Subtotal 18,0 15,6 16,6 15,8 18,7 19,4 13,8 Pessoa Física 11,8 15,9 8,3 5,9 6,1 4,6 3,7 MPME 29,9 31,6 24,8 21,7 24,8 24,0 17,5 Grande 70,1 68,4 75,2 78,3 75,2 76,0 82,5 Fonte: Dissertação de mestrado Microempreendimentos na região Metropolitana do Rio de Janeiro 17 Portanto, no aspecto regional, há uma dificuldade em o Banco ter um papel mais relevante nas regiões onde se concentram o baixo dinamismo econômico e, no âmbito do porte das empresas, um limite em atingir empreendimentos menores, que se caracterizam por ser grande geradores de trabalho, com potencial de gerar renda muitas vezes maiores do que as alternativas de emprego existentes. Apesar dessas potencialidades, hoje, são os empreendimentos menores que concentra a pobreza, baixa escolaridade, além de estarem ausentes de qualquer tipo de proteção social 18. O Banco tem beneficiado as empresas e os setores econômicos já consolidados e aptos a se enquadrar nas linhas de financiamento oferecidas e/ou cumprir as exigências solicitadas no ciclo de aprovação dos projetos. Agropecuária, Indústria extrativista e Transporte Terrestre, Energia Elétrica e Gás estão entre os setores que mais receberam financiamento do Banco. O volume de recursos destinados pelo Banco para Educação, Cultura, Saneamento e Saúde se mantém residual, como se pode verificar pela Tabela 7. TABELA 7 Desembolsos anuais por setor de Infraestrutura Social (Percentual) Discriminação Educação 0,47 0,36 0,35 0,31 0,22 0,15 0,13 Saúde e serviço social 0,62 0,37 0,3 0,82 0,62 0,33 0,3 Artes, cultura e esporte 0,1 0,04 0,03 0,04 0,04 0,04 0,06 Subtotal 1,53 1,25 0,99 1,41 1,1 0,84 3,53 Água, esgoto e lixo 0,82 0,62 0,7 0,78 1,01 0,87 0,66 TOTAL 2,35 1,86 1,69 2,2 2,11 1,72 4,2 Fonte: site do BNDES Estima-se que 60% dos recursos liberados pelo Banco tenham sido destinados a financiar a indústria intensiva em natureza, sendo o restante distribuído entre os setores intensivos em trabalho, ciência e 17 SILVA, ADRIANA FONTES ROCHA EXPOSITO DA. Microempreendimentos na Região Metropolitana do Rio de Janeiro: Diagnóstico e Políticas de Apoio [Rio de Janeiro] SILVA, ADRIANA FONTES ROCHA EXPOSITO DA. Microempreendimentos na Região Metropolitana do Rio de Janeiro: Diagnóstico e Políticas de Apoio [Rio de Janeiro]

12 escala. Essa classificação é utilizada pela Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) para avaliar a qualidade da participação dos Países no comercio global. Países especializados em setores intensivos em natureza corresponde aos de mais baixo desenvolvimento tecnológico, econômico e social. O Brasil ocupa uma posição intermediária entre os Países especializados em intensivos em natureza, como mostra o gráfico abaixo. Nesse mapa abaixo, América Latina, África e Ásia aparecem como economias dedicadas a um modelo produtivo baseado principalmente em recursos naturais. Por isso, uma expectativa plausível sobre qual seria o papel indutor do BNDES para o Brasil diante desse cenário seria o de direcionar a sua política de financiamento para reverter o status quo no médio ou longo prazo. No entanto, o que se verifica é um aprofundamento da realidade atual sem qualquer sinalização de mudança. De 2003 a 2009, o financiamento destinado à Indústria de Transformação, à Agropecuária e à Indústria Extrativista foi direcionado, prioritariamente, aos setores intensivos em natureza (27 % dos desembolsos), mantendo-se bem acima dos setores intensivos em trabalho (2 %), escala (13 %) e ciência (11 %). Especialização em Recursos Naturais Fonte: BNDES, boletim Visão do Desenvolvimento: A Especialização do Brasil no mapa das exportações mundiais Abaixo, tem-se o quadro dos apoios do Banco no período Lula, em função das intensidades, de acordo com os criterios adotados pela OCDE TABELA 8 19 Este mapa foi elaborado pelo BNDES utilizando dados da UNComtrade. O mapa corresponde ao Indicador de Especialização, que varia de 0 a 9. Onde o indicador é superior a 1 ocorre especialização. Nesse sentido, a publicação do BNDES considerou quatro categorias de especialização, sendo elas, do maior intervalo para o menor, as seguintes: elevada, quando é superior a 2; especializada, quando o IE se situa entre 1 e 2; pouco especializada e não especializada. 12

13 Desembolso por tipo de intensidade Setor Tipo de Intensidade Total Intensivo em Natureza 23% 27% 20% 25% 23% 27% 35% 27% Ind. transf., Intensivo em Trabalho 4% 2% 2% 2% 2% 3% 1% 2% Agrop., Ind. Intensivo em Escala* 15% 10% 16% 17% 14% 12% 10% 13% Ext. Intensivo em Ciência 19% 18% 20% 15% 8% 7% 5% 11% Não definido 1% 0% 1% 1% 1% 0% 0% 1% Subtotal - 62% 57% 58% 60% 48% 49% 52% 53% Com e Serv - 38% 43% 42% 40% 52% 51% 48% 47% Fonte: Elaboracao do Ibase. Essas informações se referem, no entanto, a pouco mais da metade dos desembolsos, pois excluem os setores de Comércios e Serviços, categoria esta que inclui atividades altamente influenciadas pelos setores industriais, que lhe prestam a maior parte dos serviços de logística e infra-estrutura, como por exemplo, Transporte, Energia e Construção. Por isso, justifica-se a estimativa de que pelo menos 60% dos desembolsos realizados pelo BNDES se destinem a um padrão de indústria intensivo em recursos naturais. A estimativa, e não a afirmação, faz-se necessária porque o Banco não disponibiliza informações detalhadas em suas estatísticas operacionais. Além do site, este artigo também buscou informações com a assessoria de imprensa do Banco, que se negou a prestar informações detalhadas, alegando que não reconhece os jornalistas do Ibase como imprensa. Na tentativa de contornar a insuficiência de dados e os imites na transparência da instituição, foram adotados dois cenários, uma mais pessimista (60%) e outro mais otimista (48%). A diferença entre os dois consiste no grau de influência que a indústria intensiva em natureza exerce sobre os setores de infra-estrutura, construção, comércio e serviços. A título de demonstração da metodologia utilizada, consideramos, por exemplo, a soma de recursos destinada ao setor de Transportes terrestres (financiamento destinado à transporte de cargas e passageiros em ferrovias, rodovias, metrovias e similares) informação disponibilizada pelo Banco de modo agrupado, como um setor de serviço altamente requisitado pela indústria intensiva em natureza. A mesma lógica orienta o segundo colocado em desembolso do Banco, Energia Elétrica e Gás. Intensivos em natureza demandam mais energia elétrica do que intensivos em trabalho e tecnologia. Dessa forma, chegou-se às duas estimativas, que consideram uma maior ou menor participação na demanda exercida pela indústria intensiva em natureza sobre os setores de serviços. Portanto, a relevância do Banco não tem sido homogênea ou equilibrada entre os aspectos regionais, porte de empreendimento, nem setores econômicos. A atuação do BNDES centra-se sobre atividades produtivas já consolidadas, encontrando limites em beneficiar regiões e setores econômicos onde estão concentradas a pobreza e o baixo nível de escolaridade, evidenciando que a instituição favorece bem pouco uma política de distribuição de renda. A situação ainda se agrava, pois as políticas de financiamento e desenvolvimento do setor produtivo não demonstram considerar uma correspondente sobrecarga da administração pública para a regulação dos aspectos ambientais, habitacionais, recursos hídricos, saneamento, resíduos sólidos, culturais, assistência social, transporte e saúde, pois não há dados disponíveis no site do Banco sobre os impactos causados pelos projetos financiados. Em função desse quadro, foi criada uma articulação de organizações e movimentos sociais que pretende, ao buscar a democratização do BNDES, incidir sobre os rumos do desenvolvimento no 13

14 País, em favor da desconcentração da renda e da promoção de direitos. Tal articulação ganhou, em 2007, o nome de Plataforma BNDES. Criação, importância e sentido da Plataforma BNDES Em julho de 2007, trinta dos mais representativos movimentos sociais e organizações não governamentais brasileiras entregaram ao presidente do Banco, Sr. Luciano Coutinho, o documento intitulado Plataforma BNDES 20. Neste documento, as organizações reafirmavam a defesa do caráter público do Banco e demandavam um redirecionamento do BNDES em favor da justiça social e ambiental 21. No documento estão propostos quatro eixos de ação: implantação de uma política de informação pública; abertura de canais de participação e controle social; adoção de critérios sociais e ambientais nos processos de análise, aprovação e acompanhamento dos projetos; e introdução de novas linhas de financiamento voltadas ao fomento da agricultura familiar e campesina, de fontes alternativas e verdadeiramente renováveis de energia, de infra-estrutura social e de empreendimentos associativos. A importância da Plataforma BNDES vai além do fato das organizações reconhecerem a importância de uma atuação articulada sobre o Banco. O sentido e a oportunidade da Plataforma BNDES são dados, sobretudo, pela maturidade e pelo acúmulo alcançados por setores organizados da sociedade, que assumem a responsabilidade de propor caminhos para o desenvolvimento brasileiro. O objetivo da Plataforma BNDES não está voltado, apenas, para o exercício do controle social, da mera governança interna do BNDES, mas imbricado com a necessidade de por em evidência pública o papel que o Banco ocupa na formatação de um padrão de produção de riqueza e suas conseqüências para o aprofundamento das desigualdades. Sempre esteve no horizonte da Plataforma levantar o debate sobre o tema do desenvolvimento, para que a democracia possa avançar para além das esferas institucionais políticas e alcance a esfera econômica, onde se dá boa dose das opções centrais para o Brasil. No que diz respeito ao objetivo de democratizar o BNDES, pode-se dizer que este intento foi marcado por avanços na agenda da transparência e recuos na agenda do redirecionamento da sua Política Operacional. Essa situação levou a um profundamento da estratégia de fortalecimento da articulação Plataforma BNDES e, por outro, alterou a estratégia de negociação e pressão sobre o BNDES. Foi identificada a necessidade de incluir novos atores e iniciou-se a construção da idéia de corresponsabilização do Banco em relação os impactos de seus financiamentos sobre os territórios e sobre as populações. Como primeiro passo de um diálogo com o Banco, a Plataforma BNDES reivindicou que finalmente fossem tornadas públicas de forma clara e acessível as informações relativas aos aportes bilionários do BNDES, já que o Banco não fornece informações sobre a totalidade de sua carteira de projetos privados. Trata-se não apenas do cumprimento da obrigatoriedade constitucional de publicidade e transparência a que estão obrigadas todas as agências e empresas públicas, mas condição para que o controle social a que deve estar submetido o Banco, bem como todas as instituições governamentais, possa se dar com base em informação clara e consistente. Como veremos adiante, depois de muita negociação o BNDES finalmente disponibilizou em Veja quais são as organizações e os movimentos 21 Idem. 14

15 algumas informações sistematizadas sobre seus financiamentos. Quanto à meta de reorientar as políticas de financiamento do BNDES, para que essa instituição pública passe a adotar critérios sociais e ambientais no desenho de seus programas e no ciclo de análise e aprovação dos projetos, o Banco apresentou muita resistência. A proposta da Plataforma de um estudo conjunto sobre os impactos da expansão do etanol, com a finalidade de definir indicadores sociais e ambientais foi discutida com a equipe técnica do Banco em quatro ocasiões, nas quais o BNDES solicitava ajustes na proposta e o grupo da Plataforma procurava atender 22. Porém, a cada nova reunião novas questões eram colocadas, até que o Banco optou por não aceitar a realização do estudo conjunto. Outra clara manifestação de que o Banco não estava disposto a mudar sua forma de analisar e aprovar os projetos e tampouco de estabelecer um diálogo mais conseqüente com a sociedade civil organizada foi a aprovação dos empréstimos para as hidrelétricas de Santo Antônio e Jirau, situadas no Rio Madeira na Amazônia. Em outubro de 2008, um grupo de Plataforma encaminhou ao Banco documento em que solicitava que o financiamento para os projetos de construção das usinas de Santo Antônio e Jirau, no rio Madeira (RO), que àquela altura ainda estavam em fase de análise, não deveria ser aprovado enquanto os riscos presentes nos projetos não fossem equacionados 23. O pedido está sustentado em evidências quanto a riscos financeiros, legais, ambientais e sociais presentes no projeto, em relação aos quais a Plataforma solicitava também um posicionamento do Banco. Em sua resposta, o Banco reafirmou de modo formalista seu compromisso com a legalidade do processo, desconsiderando, por exemplo, o mérito de ações no ministério público questionando a legalidade de licenças concedidas para o início das obras. Em dezembro de 2008, o Banco aprova o primeiro financiamento para Santo Antônio, no valor de R$ 6,1 bilhões. Ao se constatar a improdutividade do diálogo e perceber que as demandas, propostas e questões colocadas pelo grupo da Plataforma foram respondidas de modo formal e protocolar, foi acertada, na reunião geral da Plataforma, que ocorreu em junho de 2009, uma reorientação na estratégia de atuação. Cabia, então, aumentar a pressão sobre o BNDES, expondo a corresponsabilidade dessa instituição pública em relação aos danos causados às populações e ao meio ambiente onde estão localizados os empreendimentos financiados pelo Banco. Seguindo essa orientação, iniciou-se o processo de articulação e mobilização das populações que são atingidas pelos projetos dos setores de etanol, agropecuária, hidrelétrica, papel e celulose, mineração e integração regional. Novas alianças foram feitas a partir da oficina que foi realizada no Fórum Social Mundial (janeiro de 2009) com essa temática e foi iniciado a articulação necessária para a promoção do I Encontro Sul Americano das Populações Impactadas pelos Projetos do BNDES ocorrido em novembro de 2009, no Rio de Janeiro. Esse encontro contou com a participação de mais de 50 organizações e movimentos sociais brasileiros e também do Equador, Peru e Bolívia, Países nos quais o BNDES também atua. Em três dias de encontro, reuniram-se mais de 200 atingidos que trocaram experiências e constataram mais uma vez que seus casos não são isolados, mas que fazem parte de uma estratégia de desenvolvimento que se edifica sobre o princípio da irresponsabilidade e da injustiça social e ambiental 24. Com efeito, a Plataforma BNDES aponta, na seqüência do encontro, para uma maior aproximação 22 O grupo era formado pela FETRAF, Contag, CUT, MST, Ibase e Rede Brasil 23 O grupo era formado pelo MAB, Fórum do Rio Madeira, IPPUR/UFRJ, Rede Brasil, Ibase e Inesc. 24 Leia os compromissos assumidos pelos participantes ao Encontro em 15

16 com as populações impactadas e suas organizações locais. Tal como ocorre em relação à luta contra a atuação da Vale e a implantação do projeto hidrelétrico de Belo Monte (PA). São parcerias pontuais mas que são fundamentais para o enraizamento da idéia de corresponsabilização devido ao fato de contar com o envolvimento decisivo do Banco e espelhar como poucos projetos a natureza de padrão impactante e excludente de economia que o Banco articula, financia e ajuda a viabilizar. Esse é o caso da parceria da Plataforma com a Campanha Justiça nos Trilhos que lida com os impactos e procura organizar as populações que são impactadas pela Vale, segunda maior empresa de mineração do mundo, que tem no BNDES a dupla qualidade de financiador e acionista. Dessa parceria resultou o envolvimento da Plataforma no Encontro dos Atingidos da Vale, que se realizou em março de 2010 e onde se enfatizou a centralidade do Banco na sustentação da empresa Vale e do modelo econômico concentrador e depredador que ela representa. Inclusive, estiveram presentes ao encontro representantes de Moçambique, que estão sofrendo com a atuação da Vale em seus territórios, o que pode ser verificado em Cabe destacar, ainda, a aproximação com o Movimento Xingu Vivo Para Sempre, que articula as populações que vivem as margens do Rio Xingu onde será implantada a segunda maior hidrelétrica do Brasil e a terceira do mundo, que causará danos irreparáveis às populações ribeirinhas e aos mais de 10 povos indígenas que vivem na região. A estratégia que se coloca como prioritária é a construção política da corresponsabilidade do BNDES com os danos de seus financiamentos. O BNDES assume uma postura de desresponsabilização sobre os resultados de seus financiamentos e participações, sendo que seus procedimentos de análise e avaliação centram-se, exclusivamente, sobre critérios estritamente financeiros e legais. Desta forma, a articulação da Plataforma iniciou a construção da tese da corresponsabilização do BNDES, tendo também em conta que grande parte destes empreendimentos não seriam viabilizados sem o dinheiro público do Banco. Alguns desses projetos estão sob ações judiciais em função das irregularidades tanto do ponto de vista trabalhista como em relação aos impactos ambientais. Porém, o BNDES não figura como corresponsável, nem mesmo na percepção dos impactados 25. Ainda que o BNDES mantenha-se resistente a uma interlocução em relação a sua Política Operacional, não podemos dizer que o Banco esteja alheio às críticas que hoje são mais qualificadas e partem de vários setores da sociedade civil. Vale destacar aqui que, em meados de 2009, organizações próximas à Plataforma BNDES entraram no Ministério Público do Pará contra importantes frigoríficos que compravam carnes de pecuaristas que desmatavam a Amazônia. O BNDES também foi notificado pelo Ministério Público por ser acionista, bem como financiador dos dois frigoríficos. Por conta disso, o Banco se comprometeu em estabelecer exigências dos frigoríficos quanto a procedimentos dos seus fornecedores. Contudo, as exigências deveriam ser aplicadas em um prazo bastante estendido, configurando uma medida protelatória 26. Em 2008, o Banco assinou com o Ministério do Meio Ambiente um protocolo de intenções (chamado de Protocolo Verde ), em que se comprometia a adotar critérios sociais e ambientais, sem, contudo, estabelecer metas e prazos para o cumprimento deste compromisso. 25 Veja as reivindicações encaminhadas pela Plataforma BNDES, por meio de carta entregue ao presidente Luciano Coutinho, em 25/11/09, após o Encontro dos Atingidos pelo Banco, em 26 Mais recentemente, o Ministério Público Federal (MPF) em Mato Grosso do Sul questionou o BNDES sobre os critérios utilizados para a concessão de empréstimos para as usinas Nova América, do grupo Shell/Cosan, e Monteverde, da Bunge, já que estas empresas compram matéria prima cultivada em territórios indígenas. O plantio de cana para uso comercial em áreas indígenas é proibido pela legislação brasileira. 16

17 Em finais de 2009, o Banco reestrutura seu setor de meio ambiente, que anteriormente estava limitado a um departamento dentro da área social, elevando-o à condição de área do Banco. Já em 2010, o BNDES tem aprovado o empréstimo do Banco Mundial para aperfeiçoamento do sistema de gestão ambiental. Da experiência da Plataforma BNDES pode-se extrair aprendizados e questões para se pensar os próprios desafios e dilemas vividos pela participação social durante o período Lula. A tradição da participação social no País esteve voltada, no último quartel do século XX, para a retomada e ampliação, no contexto da redemocratização, de direitos civis e sociais, bem como sua titulação, largamente assegura pela Constituição de A participação ganha novos contornos com a posterior busca de efetivação destes direitos em espaços de mediação entre poder público e organizações sociais, a exemplo dos conselhos setoriais. Pode-se dizer que a experiência da Plataforma BNDES se inscreve em uma nova tradição, que amplia o campo da luta por direitos, buscando a promoção de direitos econômicos. Não se trata mais de simplesmente fazer crescer as rendas já constituídas para, por meio da ação fiscal do Estado, prover a população de quase direitos. Não será suficiente para o combate à pobreza alocar de modo socialmente responsável os recursos públicos se a ação do Estado não incidir em favor de um desenvolvimento capaz de superar desigualdades. Sem perder de vista a necessidade de uma melhor distribuição, reconhece-se a importância da participação social incidir sobre os mecanismos redistributivos, sobre como o Estado brasileiro atua na organização e reprodução de um padrão de desenvolvimento, responsável por perpetuar a concentração de renda e, por conseguinte, gerar pobreza. Não é por acaso que se confunde desenvolvimento com crescimento econômico e política social com administração da pobreza. Com o rompimento do equilíbrio entre Estado Social e Mercado, em benefício deste último, reabrese a possibilidade de se "repolitizar" as relações econômicas. Não dá mais para se tratar riqueza como assunto econômico e pobreza como assunto social. As políticas econômicas precisam ser pensadas e encaminhadas como políticas sociais e vice-versa. Há que se desfazer a divisão perversa da estrutura econômica, tal como lucidamente Milton Santos identificou, entre os circuitos superiores que envolve as grandes empresas e relaciona-se a atividades modernas e sofisticadas e os circuitos inferiores da economia encontram-se aí os setores intensivos em mão-de-obra, com pouca ou nenhuma qualificação, com reduzidos salários e sem carteira de trabalho assinada. Divisão essa que hoje é transposta para o interior do Estado em uma divisão do trabalho entre instituições que se especializam na promoção do circuito superior e, outras, dedicadas a administrar o inferior, eternizando tal clivagem. Outro elemento que emerge da experiência da Plataforma refere-se aos dilemas da participação social em um governo cuja origem se vincula à tradição participativa dos movimentos sociais. Verifica-se, neste caso, um equilíbrio tenso entre a crítica e o diálogo, o enfrentamento e a busca de acordos. Sem dúvida, durante o Governo Lula foram abertos dezenas de canais de participação, que se constituem em espaços importantes na construção de agendas e formulação de políticas públicas. Contudo, a maior parte destes espaços apresenta baixa efetividade. Como visto no caso do BNDES, quando se propõe incidir sobre este que é o principal financiador do capitalismo brasileiro, a resistência é ainda maior e, por conseguinte, menor a efetividade da participação. O dilema diálogo/confrontação torna-se mais dramático por conta da diversidade em termos dos 17

18 posicionamentos, de proximidade ou distanciamento, das organizações e movimentos sociais em relação ao governo, levando, muitas vezes, a uma impossibilidade da construção de acordos, de unidade. As contradições no âmbito da participação social dizem respeito também à forma como as comunidades recepcionam os chamados grandes projetos em seus territórios. De um lado, está presente o discurso de setores ligados às prefeituras e governos estaduais e à própria população em favor dos investimentos, por conta da expectativa de crescimento da receita pública, geração de emprego e ativação econômica. De outro, setores que reconhecem nestes grandes projetos a privatização de recursos comuns, a desorganização da economia local em função da concentração econômica em proveito de certas empresas e de outras regiões, bem como a pressão sobre os serviços públicos pelo aumento populacional. Isso se reflete em conflitos entre apoiadores e opositores aos grandes projetos, em posicionamentos que oscilam do questionamento ao grande projeto à defesa da mitigação de seus impactos sociais e ambientais. Como já assinalado, a atuação via Plataforma BNDES se dirige prospectivamente a incidir sobre os rumos do desenvolvimento. As proposições da Plataforma vão no sentido, exatamente, da desconcentração econômica, na contramão, portanto, do atual padrão de acumulação do capitalismo não apenas no Brasil, como no mundo. Tal reorientação do Estado está, pois, a exigir alianças com movimentos e organizações de outros Países que reconhecem, igualmente, a necessidade e urgência de uma reorientação do atual padrão. Ao mesmo tempo, as crises climáticas e financeiras expõem a insustentabilidade do caminho da concentração e hipertrofia das corporações e do padrão de consumo que elas alimentam. Embora as condições para o debate estejam colocadas, o desafio é, sem dúvida, gigantesco, ainda mais se consideramos o silêncio de boa parte da intelectualidade brasileira. Mas talvez já se começa a operar a mudança quando a participação social se volta para a economia. O desafio, portanto, que não é apenas das organizações e movimentos compreendidos na Plataforma BNDES mas da sociedade brasileira, é o de tomarmos parte nos rumos do desenvolvimento do País e na forma como pretendemos no inserir no contexto mundial. Esta não é, entretanto, uma tarefa trivial. Exige um movimento amplo, que congregue diferentes forças da sociedade visando discutir e incidir sobre o papel do Estado brasileiro na gestão e financiamento do desenvolvimento do País. Contudo, antes mesmo dessas forças articularem ações de pressão para reorientar o Banco, é necessário ter informações mínimas sobre o desempenho da instituição. E isso é uma tarefa árdua, pois, como já observado, o BNDES não possui uma política de informação pública que disponibilize os dados elementares necessários a uma avaliação mais precisa do desempenho do Banco. Política de informação pública O BNDES, ao longo dos seus mais de 50 anos de existência, nunca adotou uma política de informação pública e um canal regular de interlocução e consulta sobre suas políticas operacionais. Diferentemente de instituições parelhas, tais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e o Banco Mundial, que sofreram pressão da sociedade para ampliar sua abertura e transparência ao longo de toda a década de 1990, o Banco brasileiro manteve-se preservado de críticas e fechado às mudanças que o avanço da democracia colocavam para o conjunto das organizações, inclusive as financeiras. 18

19 Com a eleição em 2002 de um governo alinhado com uma agenda social e ambiental supostamente mais progressista, as expectativas levantadas em torno da atuação do BNDES cresceram e resultaram numa série de demandas e críticas. Entretanto, elas terminaram apenas por explicitar a ausência de transparência e a falta de critérios sociais e ambientais no desenho de sua política operacional, expressa em programas e contratações de projetos questionáveis do ponto de vista do desejável fomento a um desenvolvimento promotor de justiça social e ambiental. Os olhares para essa instituição pública, cabe dizer, cresceram na mesma proporção dos volumes de seus financiamentos. Eles saltaram de R$25,2 bilhões de reais em 2001 para R$136,4 27 bilhões em 2009, batendo sucessivos recordes o que minimizou as críticas em relação a eficiência e morosidade das análises de financiamento, mas por outro lado contribuíram para colocar o Banco sob o olhar atento daqueles que por diferentes motivos questionam os seus procedimentos e suas opções de investimentos. Vale mencionar que os motivos subjacentes que animam as críticas vão desde os que defendem um encolhimento do BNDES na tentativa de abrir espaço para a consolidação de mecanismos privados de financiamento - até aqueles que continuam defendendo um Banco estatal robusto, apto para viabilizar projetos que devem ser induzidos por serem portadores de um padrão de desenvolvimento comprometido com o combate as desigualdades estruturais do Brasil. Até 2008, não era possível encontrar no site do BNDES qualquer informação padronizada e sistematizada sobre a sua carteira de projetos privados. Por ser uma instituição financeira, o BNDES sempre se furtou de conceder a sociedade informações sistematizadas sobre suas operações de crédito usando o argumento de que estas deveriam ser protegidas pela lei do sigilo bancário. Porém, quando melhor examinadas, a maior parte das informações que importam para o pleno exercício do controle social não dizem repeito a situação patrimonial ou financeira dos beneficiários de seus empréstimos e são passíveis de publicidade. A partir de fevereiro de 2008, depois de muita negociação e pressão, o BNDES passou a disponibilizar algumas informações sobre os 50 maiores projetos, contratados nos últimos 12 meses, de cada uma das suas áreas de atuação (Infraestrutura, Indústria, Insumos Básicos e Inclusão Social). As informações que foram tornadas públicas se resumiam ao nome da empresa beneficiária, o CNPJ, uma breve descrição sobre o que será financiado, a Unidade Federativa na qual se localiza o empreendimento, a data da contratação e o valor do apoio. Várias informações relevantes para um acompanhamento social significativo permaneceram ocultas. Além de não estar disponível publicamente a totalidade da carteira, faltaram informações sobre a classificação de risco ambiental do projeto; a linha de crédito que projeto foi enquadrado; a Área e o Departamento responsável pela operação; o valor do projeto; a sua área de abrangência; os beneficiários do Fundo Social, fundo não reembolsável do Banco. Depois de um ano, a lista foi estendida para todas as operações, diretas e indiretas, mas foi mantida a temporalidade de 12 meses. Somente em 2010 o tempo foi ampliado e atualmente encontramos os projetos contratados desde Quanto às informações dos projetos que o BNDES financia fora do país, simplesmente não há informação. O Banco se limita a informar os valores contratados agregados por país. Novamente, o Banco se apóia no argumento do sigilo comercial. Conforme consta do site do Banco as operações diretas da Área de Comércio Exterior se realizam especialmente mediante o financiamento a entidades públicas estrangeiras com o objetivo de viabilizar a exportação de bens e serviços brasileiros, estando os contratos internacionais sujeitos a cláusulas de confidencialidade e sigilo comercial. Como se vê, os financiamentos a empresas brasileiras no exterior são intermediados pelos Estados nacionais, implicando no endividamento dos mesmos. 27 Não inclui os investimentos do BNDES no mercado secundário. 19

20 Essa resistência em abrir suas informações não é direcionado apenas a sociedade civil, mas a órgãos de governo como no caso da recusa do Banco em dar informações à Controladoria Geral da União (CGU). O BNDES lançou mão do mesmo argumento da necessária manutenção do sigilo bancário, mesmo em se tratando de uma instituição de controle do próprio Estado e submetido ás mesmas regras de confidencialidade que o corpo técnico do Banco. De fato, a resistência do Banco a abrir suas informações é favorável a um modus operandi que possibilita ao BNDES se salvaguardar de questionamentos e ações públicas vindas do conjunto da sociedade sobre as suas opções de investimentos - que algumas vezes se dão de forma nada comprometida com a responsabilidade social e ambiental. Algumas, inclusive, refletem uma irracionalidade do ponto de vista econômico financeiro e que, portanto, seria passível de ser evidenciada numa análise mais fina. No obscurantismo, muitas empresas são beneficiadas com crédito subsidiado por pertencerem a setores que em seu conjunto formam o fluxo de negócios e de acumulação que alimentam os altos índices de desembolso do Banco e as altas taxas de lucratividade das empresas e que, no seu conjunto, formatam uma política de desenvolvimento concentrada na hipertrofia de setores agrárioexportadores. Como o único indicador de desempenho do BNDES que é considerado e explicitado é o do volume de desembolso mostrado sempre como prova de sucesso das opções do governo e do banco -, nunca de fato foi exercido o legítimo controle social como veículo de democratização do crédito público. Como já assinalado, o Banco destinou, 2009, 82% do seus recursos para as grandes empresas nacionais e esse segmento do empresariado nacional tem uma interlocução privilegiada com o Banco. Nesse contato há uma circulação de informações que não são compartilhadas com o conjunto da sociedade. A falta de critérios sociais e ambientais, as distorções da política de financiamento do BNDES Alguns fatos explicitam de forma emblemática a falta de critérios sociais e ambientais da política de aprovação dos projetos e formatação de programas. Sem perder de vista um olhar mais amplo sobre a questão, pois o que está em jogo é a adesão do BNDES ao compromisso ético e político que coloca o interesse social e a responsabilidade ambiental como prioritário em qualquer projeto de investimento, evidenciaremos alguns fatos que demonstram o despreparo do Banco frente aos desafios colocados por sua missão nos tempos atuais. Para além da necessária adoção de outros critérios de análise e contratação, ao BNDES cabe uma visão de desenvolvimento consolidada numa política operacional que na prática não se materialize numa carteira de projetos majoritariamente composta por setores intensivos em recursos naturais e que se assetam sobre a precarização do trabalho e a concentração fundiária e da renda, o esgotamento do solo e a desestruturação territorial e de modos de vida das populações que vivem no em torno dos projetos. Se tomarmos a série histórica dos financiamentos do BNDES nos últimos oito anos verificamos um grande crescimento absoluto e percentual de setores que apresentam fortes questionamentos de suas práticas produtivas e de comprovado impacto negativo nos territórios onde se instalam. O setor sucro-alcooleiro foi um que cresceu significativamente. Fruto de uma política de governo, que identifica no Etanol uma grande oportunidade de negócio para o Brasil na corrida mundial pela substituição do combustível fóssil, a crescente demanda por financiamento para a expansão da produção de álcool levou o Banco a criar em 2008 o Departamento de Biocombustíveis (DEBIO), subordinado à diretoria da área Industrial. 20

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