A GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO

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1 A GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO José AFONSO DA SILVA SUMARIO: I. Quest ão de or dem. II. Go ver na bi li da de e go - ver nan ça. III. A cri se do Esta do e go ver na bi li da de. IV. A Cons ti tuiç ão e a go ver na bi li da de de mo crá ti ca. V. Bu ro - cra cia e go ver nan ça. VI. Pre si den cia lis mo e go ver na bi li - da de. VII. Fe de ra lis mo e go ver na bi li da de. VIII. Sis te ma de par ti dos e go ver na bi li da de. IX. Orça men to e go ver na bi li - da de. X. Con clus ão. I. QUESTÃO DE ORDEM Este texto se destina a discutir a questão da governabilidade no Brasil, a partir de algumas considerações teóricas sobre o tema, para depois se deter nas questões concretas da governabilidade brasileira. II. GOVERNABILIDADE E GOVERNANÇA Os ter mos go ver na bi li da de e go ver nan ça se re fe rem a fenô me nos re - cen tes, ou, mel hor se di ria, que são fenô me nos an ti gos que só re cen te - men te pas sa ram a atrair a atenç ão dos teó ri cos que so bre eles se de ti ve - ram e for mu la ram con cei tos dou tri ná rio, ob je tos e funç ões. Mas uma teo ria não sur ge do na da. Um con cei to no vo de co rre sem pre de quest ões no vas, ain da que os fenô me nos se jam mais an ti gos. Por is so, tan to o ter - mo go ver na bi li da de co mo go ver nan ça de no tam pro ble mas no vos, por - que os sis te mas po lí ti cos atuais são bem mais di fí ceis de go ver nar e de trans for mar do que os sis te mas po lí ti cos his to ri ca men te já exis ten tes. 1 1 Cf. Bob bio, Nor ber to et al., Di cio ná rio de po lí ti ca, 12a. ed., Bra sí lia, Edi to ra UnB/L.G.E Edi to ra, 2004, vol. 1, ver be te go ver na bi li da de VI, p

2 2 JOSÉ AFONSO DA SILVA A dou tri na bra si lei ra, em ge ral, afir ma que os ter mos go ver na bi li da de e go ver nan ça se referem a fenômenos diferentes. Go ver na bi li da de tem co no taç ão po lí ti ca; go ver nan ça tem sen ti do ins ti tu cio nal. Na dou tri na es - trangeira nem sempre encontramos essa diferenciação, utilizando-se o ter mo go ver nan ça ( gouvernance, gobernanza, às vezes goberna - ción, go ver naç ão ), pa ra abran ger os as pec tos da go ver na bi li da de e daquilo que aqui se chamará governança. Não raro também se emprega o ter mo go ver na bi li da de num sen ti do ge né ri co e go ver nan ça co mo uma ver ten te da que la. Assim é que, num tex to, em francês, de Jaime Preciado Coronado, sobre a governabilidade do México pós priista, encontramos a seguinte passagem: A teo ria da go ver na bi li da de per mi te iden ti fi car duas abor da gens que são di - ver gen tes: em pri mei ro lu gar, aque la que se con he ce sob o nome de go ver nan - ce theory, e que se apli ca aos ne gó cios do bom go ver no, se gun do cri té rios es trei ta men te li ga dos à efi cá cia ad mi nis tra ti va das po lí ti cas pú bli cas em es ca - la na cio nal, ou ao exer cí cio ins ti tu cio nal, par ti cu lar men te so bre os su jei tos re - la ti vos à po lí ti ca econô mi ca, que tem re laç ão com a in te graç ão na cio nal no mer ca do glo bal. Se gun do essa pri mei ra acepç ão, as fon tes dis ci pli na res uti li - za das são as ciên cias po lí ti cas e a eco no mia, en quan to as es ca las de apli caç ão des se con cei to vão do lo cal ao glo bal, pas san do pelo su pra na cio nal, com um peso de ci si vo da di mens ão do Esta do na cio nal. Em se gun do lu gar, o ter mo go ver na bi li da de de mo crá ti ca ad qui riu maior in fluên cia nos de ba tes con cer - nen tes às ciên cias so ciais em ge ral. Se bem que suas preo cu paç ões se jam si - mi la res àque las da teo ria da go ver nan ça, sua pro pos ta me to do ló gi ca ul tra pas - sa as quest ões de di reç ão de go ver no e in tro duz o tema da par ti ci paç ão ci dadã. 2 A mim me pa re ce um pou co con fu sa es sa dou tri na. Por is so, vou uti li - zar aqui a dou tri na que se de sen vol ve no Bra sil a pro pó si to do assunto. Escla re ça-se, des de lo go, que a teo ria da go ver nan ça se de sen vol veu na socie da de nor te-ame ri ca na, há umas duas dé ca das, no do mí nio res - tri to da gest ão das em pre sas, sob a de no mi naç ão de go ver nan ça cor po - ra ti va co mo um mo de lo ou um mo dus ope ran di, um equi lí brio en tre os acio nis tas, o con sel ho ad mi nis tra ti vo, os au di to res ex ter nos e os di ri - 2 Cf. Pre cia do Co ro na do, Jai me, La gou ver na bi li té dans la re com po si tion des re la - tions en tre les ac teurs po li ti ques, les gou pes in ter mé diai res, les ONG et les agents éco no - mi ques dans le Me xi que post-priis te, em Mi la ni, Car los et al. (dirs.), Dé mo cra tie et gou - ver nan ce mon dia le, Pa rís, Édi tion UNESCO/Kart ha la, 2001, p. 102.

3 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 3 gen tes da em pre sa. 3 Nes se âmbi to, ter mo go ver nança re fe re-se aos dis - po si ti vos ins ti tu cio nais e com por ta men tais que re gem as re laç ões en tre os di ri gen tes de uma em pre sa, o con sel ho de ad mi nis traç ão, os acio nis - tas, os clien tes, o mer ca do etc. Com es sa ca rac te ri zaç ão é que se fa la, no Bra sil, em go ver nan ça cor po ra ti va. Per ce beu-se, no en tan to, que es ses ob je ti vos são tam bém vá li dos pa ra o se tor pú bli co. 4 A transposição, porém, dessa concepção fortemente hierarquizada pa - ra o se tor pú bli co exi ge ajus ta men tos es tru tu rais. Mel hor que pre ten der uma tal transposição será conceber a governança com duas vertentes sig - nificativas, sem que uma derive da outra: a go ver nan ça cor po ra ti va com suas re gras e ob je ti vos con cer nen tes aos dis po si ti vos ins ti tu cio nais e comportamentais das empresas privadas, e a go ver nan ça pú bli ca re fe ri da à or ga ni zaç ão ad mi nis tra ti va do po der pú bli co. Quer di zer, re con he ce-se que a governança, desenvolvida na administração das empresas, é também válida para as organizações públicas. Não se trata, porém, da simples im por taç ão de mo de los idea li za dos no mun do em pre sa rial, e sim do re con he ci men to de que as no vas funç ões do Esta do em um mun do glo ba - lizado exigem novas competências, novas estratégias administrativas e no vas ins ti tuiç ões. 5 Aqui não interessa a primeira perspectiva a go - vernança corporativa, mas apenas a segunda perspectiva a go ver nan ça da ad mi nis traç ão pú bli ca que não se con fun de com a go ver na bi li da de, em bo ra se pos sa ad mi tir que se ja um dos as pec tos des ta. Não des con he - ço a ob ser vaç ão de Ma ria He le na de Cas tro San tos, se gun do a qual a am - pliaç ão do con cei to de go ver nan ça torna cada vez mais imprecisa sua dis tinç ão da que le de go ver na bi li da de, por is so su ge re o em pre go do ter - mo ca pa ci da de go ver na ti va que, no seu en ten der, en glo ba as noç ões sist - êmi cas e ope ra cio nais con ti das no uso re cen te dos con cei tos de go ver na - bi li da de e go ver nan ça. 6 Assim mesmo manterei a distinção, reservando o te mo go ver nan ça relativamente aos aspectos gerenciais e administrativos 3 Cf. Vbeaud, Mi chel et al. (coords.), Mon dia li sa tion, les mots et les cho se, Pa rís, Édi tion Kart ha la, 1999, p Cf. tam bém Pé rez, Ro land, La gou ver nan ce de l en ter pri - se, Pa rís, La Dé cou ver te, 2003, p Ain da que não com cla re za su fi cien te, cf. Pé rez, Ro land, op. cit., nota 3, p Nes se sen ti do, cf. Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los, Re for ma do Esta do e ad mi nis traç - ão pú bli ca ge ren cial, 4a. ed., Rio de Ja nei ro, Edi to ra FGV, 2001, p Cf. Cas tro San tos, Ma ria He le na de, Go ver na bi li da de, go ver nan ça e de mo cra cia: criaç ão de ca pa ci da de go ver na ti va e re laç ões exe cu ti vo-le gis la ti vo no bra sil pós-cons ti - tuin te, Da dos, Rio de Ja nei ro, vol. 40, núm. 3, 1997, cap tu ra do na in ter net - lo.br?scie lo.php

4 4 JOSÉ AFONSO DA SILVA do Esta do e go ver na bi li da de em re laç ão ao exer cí cio do po der e suas re - lações, não como conceitos estanques mais interrelacionados já que a go - ver nan ça cons ti tui tam bém um fa to ou um ins tru men to da go ver na bi li da - de. 7 A distinção correlaciona-se com a reforma do Estado e reforma do apa rel ho do Esta do. A primeira...re fe re-se à re de fi niç ão das funç ões do Esta do, seu padr ão de in ter venç ão econô mi ca e so cial, suas re laç ões com o mer ca do e com a so cie da de ci vil e mes mo en tre seus pró prios po de res Exe cu ti vo, Le gis la ti vo e Ju di ciá rio. Por sua vez, re for ma do apa rel ho do Esta do diz res pei to à re for mu laç ão da for ma bu ro crá ti ca de ad mi nis traç ão e de pres taç ão de ser vi ços pú bli cos, me dian te no vas fe rra men tas ge ren cias, ju rí di cas, fi nan cei ras e téc ni cas, cujo ob je ti vo con sis te em apri mo rar a ca pa ci da de de im ple men taç ão de po lí ti cas pú bli cas que pro du zam re sul ta dos, nou tros ter mos, efi ciên cia do agir es ta tal. 8 III. A CRISE DO ESTADO E GOVERNABILIDADE O con cei to de go ver na bi li da de cons truiu-se em de corrência de seu opos to: a in go ver na bi li da de, palavra carregada de implicações pessi - mistas (crise de Governabilidade) e, freqüentemente, conservadora, pres - ta-se a múltiplas interpretações. 9 O con cei to sur giu em meio á cri se do Esta do de Bem-Estar So cial, nos anos 70. Não é o ca so aqui de re pi sar os vel hos pro ble mas ge ra dos pe lo Esta do Li be ral e o con se qüen te sur gi - men to do Esta do de Bem-Estar So cial ou sim ples men te Esta do So cial que bus cou compatibilizar, em um mesmo sistema, dois elementos: o ca - pi ta lis mo, co mo for ma de pro duç ão, e a con se cuç ão do bem es tar so cial geral. 10 Essa suprema criação do capitalismo organizado e maduro do pós-gue rra [na ex press ão de Leo nar do Va lles Ben to] es ta va nos li mi tes das suas pos si bi li da des So bre a dis tinç ão dos con cei tos, cf. ain da Prats I Ca ta lá, Joan, Go ver na bi li da de de mo crá ti ca na Amé ri ca La ti na no fi nal do sécu lo XX, em Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los (oeg.), Re for ma do Esta do e ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p Va lles Ben to, Leor nar do, Go ver nan ça e Go ver na bi li da de na re for ma do Esta do, Ba rue ri (SP), Ma no le, 2003, pp. 85 e Cf. Bob bio, Nor ber to et al., op. cit., nota 1, p Cf. Díaz, Elías, Esta do de de re cho e so cie dad de mo crá ti ca, Ma dri, Edi to rial Cua - der nos para el Diá lo go, 1973, p Tam bém Bo na vi des, Pau lo, Do Esta do li be ral ao Esta do so cial, São Pau lo, Sa rai va, 1961, p Bo na vi des, Pau lo, op. cit., nota 10, p. 306.

5 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 5 Alguns dou tri na do res bra si lei ros, es pe cial men te os con ser va do res, mas também outros que se apresentam como sociais-democratas, reduzem a cri se do Esta do bra si lei ro a três as pec tos: uma cri se fis cal, uma cri se do mo do de in ter venç ão e uma cri se da for ma bu ro crá ti ca de ad mi - nis traç ão, pela rigidez e ineficiência do serviço público. 12 A cri se do Estado social [conforme Bresser Pereira] teria decorrido da estratégia bu - rocrática de executar diretamente os serviços sociais de educação, saúde e as sistência, 13 plei tean do a trans for maç ão do Esta do So cial em Esta do So cial-li be ral, o que na da mais é do que ado tar uma for ma de neo li be ra - lis mo en fei ta do. Essa po siç ão não di fe re da te se da in go ver na bi li da de da Co miss ão Tri la te ral, que te ve co mo um de seus prin ci pais teó ri cos Sa - muel Hun ting ton. A in go ver na bi li da de, as sim, de co rre ria do ex ces so de demandas sociais e da incapacidade do Estado de atendê-las. Significava is so que a so luç ão da cri se de go ver na bi li da de ha ve ria de re sol ver-se pe la re traç ão dos di rei tos so ciais. Essa in ter pre taç ão deu res pal do aos pri mei ros ata ques à Cons ti tuiç ão de Mal aca ba va de ser pro mul - ga da, o pre si den te Jo sé Sar ney e seu Mi nis tro da Jus ti ça, Sau lo Ra mos, a acu sa vam de pre ju di car a go ver na bi lidade, por que ga ran tia di rei tos demais, inviabilizava o Estado e a economia, diziam. 14 A interpretação de Bresser Pereira foi responsável pelo processo de reformas constitucio - nais de feiç ão ni ti da men te neo li be ral que se ins tau rou no Go ver no Fer - nan do Hen ri que Car do so, do qual ele era mi nis tro da Admi nis traç ão e Re for ma do Esta do. A cri se do Esta do bra si lei ro tin ha e ain da tem vá rias di mens ões e não se tratava apenas de crise econômica, financeira e monetária, de que a in - flação e a dívida externa representavam a exteriorização mais dramática. 15 Oco rria e ain da oco rre na es fe ra da dis tri buiç ão do po der en tre a 12 Cf. Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los, Cri se econô mi ca e re for ma do Esta do no Bra sil, São Pau lo, Edi to ra 34, 1996, pp. 9 e Cf. Bres ser Pe rei ra, op. cit., nota 12, p. 21. Ape sar dis so, ele pró prio, em ou tro tra - bal ho, de cla ra que Os pro ble mas de go ver na bi li da de não de co rrem do ex ces so de de mo - crai ca, do peso ex ces si vo das de man das so ciais, mas da fal ta de um pac to po lít co ou de uma coa li zaç ão de clas ses que ocu pe o cen tro do es pec to po lí ti co (Re for ma do Esta do e ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p Cf. Sa der, Emir, (In)go ver na bi li da de, caos, cri se so cial, in ter net: be - lion.org/bra sil/ sa der.htm, Algu mas pas sa gens des ta ex po siç ão ree la bo ram tex tos do meu es tu do, não pu bli - ca do, sob o tí tu lo Cri se e Re for ma do Esta do (o caso bra si lei ro, apre sen ta do ao Con -

6 6 JOSÉ AFONSO DA SILVA sociedade, a máquina estatal e os governos; na esfera político-administrati - va; em relação à eficácia da gestão pública, à reorganização da ad mi nis - tração e à seleção, adestramento e eficiência do funcionalismo; na esfera do fun cio na men to dos po de res. 16 Oco rria tam bém no mo do de in ter venç ão do Esta do. A par ti ci paç ão do Esta do na eco no mia, no Bra sil, es te ve, no pri mei ro mo men to, a ser vi ço da in dus tria li zaç ão do País. Veio aco pla da à po lí ti ca de sub sti tuiç ão das importações. As empresas estatais, siderúrgicas especialmente, serviram co mo pro du to ras de in su mos pa ra as in dús trias pri va das, que os ad qui - riam a pre ços sub si dia dos, de sor te que os re sul ta dos de fi ci tá rios (daí a crise fiscal) dessas empresas encontravam sua lógica nesse sistema. Era a dou tri na da in dus tria li zaç ão a qual quer pre ço, que pro du ziu re sul ta dos im por tan tes, quer na mo der ni zaç ão de am plos se to res pro du ti vos, quer no cres ci men to da pro du to in ter no, a pon to de ele var o País à oi ta va ou no na eco no mia do mun do, embora continuasse a ter uma das populações mais pobres do globo, com enorme massa da população vivendo na miséria absoluta. Esse mo de lo de de sen vol vi men to es go tou-se na dé ca da de 80. No va política industrial fora reclamada, mas ainda não formulada e menos exe - cu ta da, a qual, no en tan to, pa ra ser efi cien te, exi gia e exi ge em pre sas mo der nas e com pe ti ti vas em to dos os ní veis, sob ris cos pró prios, não mais ba sea das em ma ci ços subsídios e incentivos como acontecera até então. A crise tem legados históricos relevantes que caracterizam nossa cul - tu ra po lí ti ca e com pro me tem o fun cio na men to do Esta do e sua mo der ni - zaç ão, tais são o pa tri mo nia lis mo (apro priaç ão do Esta do, por seus agen - tes, co mo se fos se pro prie da de de les), o car to ria lis mo (uti li zaç ão por se to res pri va dos de agê ncias e órg ãos es ta tais em pro vei to de seus in te - res ses) e o clien te lis mo (pri vi lé gios e be nes ses ou tor ga dos, vo lun ta ria - men te, a in di ví duos, gru pos so ciais e re gi ões e que ca rac te ri zam in jus ti fi - gres so Inter na cio nal so bre a Re for ma do Esta do, ce le bra do na Ci da de do Mé xi co de 25 a 29 de jun ho de 1990, sob o pa tro cí nio do Insti tu to de Inves ti ga cio nes Ju rí di cas, UNAM. 16 Cf. Os De sa fios do Bra sil e o PSDB, Bra sí lia, 1989, p. 47. Cf. tam bém Ja gua ri be, Hé lio, Para en trar nos anos 90 (2), Fol ha de S. Pau lo, , p. A-3; id., Bra sil, Re for - ma ou Caos, Rio, Paz e Te rra, 1989, p. 17; Ca val can ti de Albu quer que, Ro ber to, Re for - ma e mo der ni zaç ão do Esta do, em Fó rum Na cio nal, As Pers pec ti vas do Bra sil e o Novo Go ver no, São Pau lo, No bel, 1990, pp

7 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 7 ca das dis cri mi naç ão), 17 que fincam raízes nas relações coronelísticas e no man do nis mo lo cal, em que as funç ões pú bli cas se sub or di na vam ao in te res se do po der pri va do dos co ro néis, que se apro pria vam do apa - rel ho es ta tal, por via de sua as cens ão so bre os ins tru men tos do po der cons ti tuí do. Esses le ga dos his tó ri cos se tor na ram fa to res de in go ver na bi - lidade, quando as transformações sociais exigiram Estado eficiente em condições de prestar os serviços sociais reclamados pela população. Com a evo luç ão, in cluin do a glo ba li zaç ão, violê ncia ur ba na, cri mi na li da de or - ga ni za da etc., po de-se ad mi tir que a in go ver na bi li da de, no Bra sil, che - gou a as su mir aque les três ti pos de que nos fa la Fá bio W. Reis, as sim sin te ti za dos: a) in go ver na bi li da de por so bre car ga, co rres pon den te à cri - se das sociais-democracias iniciada há aproximadamente um quarto de sécu lo [que quer di zer, na ver da de, cri se do Esta do So cial, não ti pi ca - men te da so cial-de mo cra cia, ou no má xi mo de um viés des ta]; b) in go - ver na bil dia de pre to ria na, referente à precariedade institucional e instabi - li da de po lí ti ca de mui tos paí ses da pe ri fe ria do ca pi ta lis mo mun dial do século XX; c) in go ver na bi li da de hob be sia na, fru to das con se qüên cias políticas e dos desdobramentos sociais da globalização e da reafirmação do mercado, acopladas à penetração do narcotráfico (violência urbana, criminalidade intensificada, insegurança). 18 O de ba te so bre a quest ão do Esta do, no Bra sil, che gou à con clus ão de que a su pe raç ão de sua cri se exi ge re ver, em pro fun di da de, seus ob je ti - vos, suas funç ões, sua or ga ni zaç ão, sua in serç ão na so cie da de, no con - tex to de um pro je to na cio nal. 19 A re for ma do Esta do bra si lei ro con sis te, portanto, na erradicação do anacronismo institucional, caracterizado pelo pa tri mo nia lis mo, o car to ria lis mo cor po ra ti vis ta e o clien te lis mo. Impor ta, pois, mo der ni zá-lo. O Esta do é tan to mais mo der no quan to se ja mais ca - paz de desempenhar as funções estatais básicas, tais as funções regulató - rias e as funç ões ges to ras dos ne gó cios da so cie da de e dos ne gó cios do pró prio Esta do. 20 Entre as funç ões bá si cas do Esta do so bre le va a de ga - ran tir os di rei tos hu ma nos fun da men tais em todas as suas dimensões. 17 Cf. Ca val can ti de Albu quer que, Ro ber to, op. cit., nota 16, p Cf. em Fleury, So nia, Go ver na bi li da de e ci da da nia para a equi da de em saú de, tra bal ho apre sen ta do no Ter cer Foro Inte ra me ri ca no de Li de raz go em Sa lud, rea li za do em Bue nos Ai res, 16 e 17 de de zem bro de 2002 (fon te: pe.fgv.br/pp/peep cap tu - ra do em Goo gle/go ver na bi li da de). 19 Cf. Ca val can ti de Albu quer que, Ro ber to, op. cit., nota 16, p Cf. in clu si ve para por me no res, Ja gua ri be, Hé lio, op. cit., p. 220.

8 8 JOSÉ AFONSO DA SILVA Não será moderno o Estado não submetido a um regime constitucional legítimo e democrático. IV. A CONSTITUIÇÃO E A GOVERNABILIDADE DEMOCRÁTICA A Cons ti tuiç ão acol heu a te se de que o equi lí brio en tre o po der e a ci - dadania só se realizaria efetivamente num Esta do De mo crá ti co de Di rei - to em que se apli que, por to das as for mas pos sí veis, a par ti ci paç ão do po vo no po der, pois, on de es sa par ti ci paç ão é am pla, o Esta do se in te gra na so cie da de ci vil, de sor te que os con fli tos po der-po vo são re sol vi dos dialeticamente. 21 Isso sig ni fi ca que a Cons ti tuiç ão op tou pe la go ver na bi - li da de co mo um pro ces so de li be raç ão da pes soa hu ma na das for mas de opress ão que não de pen de ape nas do re con he ci men to for mal de cer tos di rei tos in di vi duais, po lí ti cos e so ciais, mas es pe cial men te da vigê ncia de condições econômicas suscetíveis de favorecer o seu pleno exercício. 22 Tal con cepç ão de go ver na bi li da de mos tra que a ca pa ci da de de go ver - nar das ditaduras não caracteriza governabilidade, por mais eficiente que seja, porque essa eficiência não estará a serviço da coletividade, mas a ser vi ço de um gru po de ten tor da for ça. A go ver na bi li da de não po de ser ape nas a prá ti ca da efi ciên cia, por que há de ser es pe cial men te o exer cí - cio da le gi ti mi da de. Sim, a go ver na bi li da de po de ser en ten di da co mo a capacidade dos sistemas políticos de agirem eficientemente na busca da racio nal di da de econô mi ca, da ele vaç ão dos padr ões so ciais e, as sim, da es ta bi li da de po lí ti ca, da pre vi si bi li da de e da ca pa ci da de de ar bi trar os con fli tos, quer no âmbi to ju rí di co, quer na es fe ra po líti ca, mas há de ser es pe cial men te a pos si bi li da de de ga ran tir o go zo e a ex pans ão dos di - rei tos fun da men tais da pes soa hu ma na em to das as duas di mens ões. A governabilidade é, assim, um tema central da democracia e tem a per - cepção de que a eficiência da atuação administrativa e governamental aumenta na razão direta da democracização e da transparências das polí - ticas públicas. 23 To da go ver na bi li da de é, por tan to, de mo crá ti ca. Nem por is so se há de ne gar va li da de à con cepç ão que ca da vez mais se di fun - 21 Essa a tese que sus ten ta mos em con ferê ncia na Assem bléia Le gis la ti va do Rio Gran de do Sul, em , dan do iní cio às dis cuss ões dou tri ná rias so bre os ca min hos para uma nova or dem cons ti tu cio nal. Cf. Cons ti tuin te em De ba te, pp. 23 e 24, pu bli caç ão da Assem bléia Le gis la ti va do Esta do do Rio Gran de do Sul, Cf. Sil va, José Afon so da, Cur so de di rei to cons ti tu cio nal po si ti vo, 23a. ed., São Pau lo, Mal hei ros, 2004, p Nes se sen ti do, Va lles Ben to, Leo nar do, op. cit., nota 8, p. XII.

9 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 9 de de uma go ver na bi li da de de mo crá ti ca, sem que daí se de va ex trair a idéia de que pos sa ha ver uma go ver na bi li da de não de mo crá ti ca ou di ta - to rial. Não, pe lo me nos na vis ão que aqui se sus ten ta. Essa vis ão acei ta a idéia de que a go ver na bi li da de, num Esta do De mo crá ti co de Di rei to, consiste na capacidade de exercício eficaz do poder, em um quadro polí - ti co de li ber da de e plu ra lis mo, que, além de apoiar na von ta de po pu lar, de sen vol va po lí ti cas pú bli cas que pro mo vam va lo res de so li da rie da de e de jus ti ça so cial, que sus ten tem um pro je to na cio nal de mu dan ças que erradique a pobreza e marginalização e reduza as desigualdades sociais. 24 Essa é a go ver na bi li da de de mo crá ti ca que a Cons ti tuiç ão acol he. Uma Cons ti tuiç ão é um sis te ma de li mi tes em funç ão da pro teç ão dos di - rei tos fun da men tais, de sor te que o exer cí cio do po der há que se de sen - vol ver nos qua dros da le ga li da de cons ti tu cio nal. Não há go ver na bi li da de pos sí vel pa ra além ou aci ma da Cons ti tuiç ão. Os go ver nos Sar ney, Co - llor e Fer nan do Hen ri que acu sa ram a Cons ti tuiç ão de pre ju di car a go ver - nabilidade, especialmente pelas garantias de direito sociais nela inscritos, as sim co mo a acu sa ram de cor po ra ti va. A quest ão da go ver na bi li da de que a Cons ti tuiç ão põe não é, po rém, es se, mas o da per manê ncia de uma par te im por tan te dos an ti gos di ri gen tes do re gi me au to ri tá rio e as po lí ti - cas econô mi cas su ces si vas que agra vou mais as de si gual da des so - ciais. 25 Con for me ten ho di to em di ver sas pa les tras, a Cons ti tuiç ão não re mo de lou o sis te ma de po de res, não con cluiu a re for ma do Esta do. Hou ve rea jus tes, mas não as transformações requeridas pela sociedade bra si lei ra. Os pres su pos tos ins ti tu cio nais das cri ses con ti nuam po ten cial - mente existentes. Daí decorre elementos que, por certo, não facilitam a go ver na bi li da de, con for me se mostrará em seqüência. V. BUROCRACIA E GOVERNANÇA A gover nan ça, co mo vis to, é um pro ces sos pe lo qual se co lo ca as ins - tituições administrativas em condições de funcionamento eficiente e ade - 24 Esse con cei to tem as pec tos do con cei to de go ver na bi li da de de mo crá ti ca que cons - ta do Dis cur so pro nun cia do pelo mi nis tro das Re laç ões Exte rio res [do Bra sil], em bai xa - dor Cel so Amo rim, du ran te a XXXIiI Assem bléia da Orga ni zaç ão dos Esta dos Ame ri ca - nos (fon te: dio bras.gov.br/in te gras). So bre a go ver na bi li da de de mo crá ti ca, cf. tam bém Joan Prats I Ca ta lá, Go ver na bi lia de de mo cra ti ca na Amé ri ca la ti na no fi nal do sécu lo XX, em Bres ser Pe rei ra, Luiz Car los, op. cit., nota 5, p Cf. Tam bém Mi la ni, Car los (dir.), Dé mo cra tie et gou ver nan ce mon dia le, p. 19.

10 10 JOSÉ AFONSO DA SILVA qua do ao de sen vol vi men to da go ver na bi li da de. Atua, pois, no apa rel ho bu ro crá ti co do Esta do pa ra de sem pe rrá-lo em fa vor da go ver na bi li da de. Os pre juí zos da go ver na bi li da de pro vém do fa to de que o Esta do bra si - lei ro fun cio na mal. Isso se de ve, sem dú vi da, a uma hi per tro fia bu ro crá ti - ca, não por ex ces so de fun cio ná rios, 26 mas pelo excesso de regulamen - tação, a tendência a colocar interesses corporativos em lugar dos interesses de usuários e da sociedade em geral. Interesses privados apo - deraram-se de segmentos de setores burocráticos, utilizando o aparelho es ta tal em be ne fí cio pró prio. Agências go ver na men tais, ins ti tuí das pa ra funç ões re gu la tó rias de se to res pro du ti vos no in te res se na cio nal e ge ral, foram transformadas em cartórios de realização dos interesses de grupos específicos. A per manê ncia das eli tes di ri gentes do re gi me mi li tar e a tendência à con ti nui da de ins ti tu cio nal e dos pro ces sos bu ro crá ti cos exer - ceu po de ro sa in fluên cia na cons truç ão do capí tu lo da ad mi nis traç ão pú - bli ca da Cons tituiç ão que, por is so, não foi ca paz de eli mi nar com ple ta - men te os me ca nis mos de apro priaç ão pri va da do Esta do, que, em bo ra ten ham raí zes his tó ri cas, te ve, no au to ri ta ris mo, um cam po pro pí cio de de sen vol vi men to. Alguns aspectos da crítica de Bresser Pereira são procedentes. Diz ele: Na me di da em que a Cons ti tuiç ão de 1988 re pre sen tou um re tro ces so bu ro crá - ti co, re ve lou-se irrea lis ta. Num mo men to em que o país ne ces si ta va ur gen te - men te re for mar sua ad mi nis traç ão pú bli ca, de modo a tor ná-la mais efi cien te e de mel hor qua li da de, apro xi man do-a do mer ca do pri va do de tra bal ho, rea li - zou-se o in ver sos. O ser vi ço pú bli co to nou-se mais ine fi cien te e mais caro, e o mer ca do de tra bal ho pú bli co se pa rou-se com ple ta men te do mer ca do de tra - bal ho pri va do. A se pa raç ão foi cau sa da pelo sis te ma pri vi le gia do de apo sen - ta do rias do se tor pú bli co; pela exigê ncia de um re gi me ju rí di co úni co, que le - vou à eli mi naç ão dos fun cio ná rios ce le tis tas; e pela afir maç ão cons ti tu cio nal 26 Phi lipp Fau cer des faz o vezo de acu sar a ad mi nis traç ão bra si lei ra de ter ser vi do res em de ma sia, ao di zer: A ad mi nis traç ão pú bli ca bra si lei ra é cer ta men te ine fi cien te, mas não por seu ta man ho. A pro porc ção de fun cio ná rios pú bli cos em re laç ão à po pu laç ão to - tal, ou à for ça de tra bal ho, é bai xa em com pa raç ão com a dos paí ses eu ro peus e em nota n. 46 ob ser va que No Bra sil há nove fun cio ná rio pú bli cos por mil ha bi tan tes; na Ingla te - rra há 91,4; na Itláia 65; e na Fran ça 46,4. Os ser vi do res pú bli cos re pre sen tam 2% da for ça de tra bal ho bra si lei ro, 18,9% na Ingla te rra, 16,1% na Itá lia e 17% na Fran ça (Cf. Res - tau ran do a Go ver na bi li da de: o Bra sil (afi nal) se Acer tou?, Da dos vol. 41 n. 1 Rio de Ja - nei ro 1998; fon te: in ter net lo.br.scie lo.php).

11 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 11 de um sis te ma de es ta bi li da de rí gi do, que tor nou in viá vel a co bran ça de tra - bal ho dos servidores. A es ta bi li da de dos fun cio ná rios é uma ca rac te rís ti ca das ad mi nis traç ões bu ro crá ti cas. Foi um meio ade qua do de pro te ger os fun cio ná rios e o pró prio Esta do con tra as prá ti cas pa tri mo nia lis tas que eram do mi nan tes nos re gi mes pré-ca pi ta lis tas. 27 Com base nisso, Bresser Pereira, como ministro da administração e da Re for ma do Esta do do go ver no Fer nan do Hen ri que Car do so, em preen - deu uma re for ma ad mi nis tra ti va e pre vi den ciá ria e dos Esta do com o ob - je ti vo de sub sti tuir o mo de lo de ad mi nis traç ão bu ro crá ti ca we be ria na, de fa to ain da aga sal ha da pe la Cons ti tuiç ão, por um mo de lo de ad mi nis traç - ão gerencial. 28 Antes, po rém, de mos trar os re sul ta dos des sa re for ma, é pertinente fazer algumas observações sobre o texto supratranscrito. Não é cer to que a Cons ti tuiç ão re pre sen tou um re tro ces so bu ro crá ti co; o que se po de ad mi tir é que ela man te ve o sis te ma exis ten te; não ino vou; ao con trá rio, con so li dou o mo de lo bu ro crá ti co tra di cio nal que vin ha des - de a dé ca da de 30. Em ver da de, só o re gi me ju rí di co úni co foi criaç ão dela. Esse regime único, de difícil compreensão e aplicação, fora um trans tor no, efe ti va meng te. Só trou xe problemas diretos à governança com repercussão na governabilidade. Na ver da de, só o re gi me ju rí di co úni co foi criaç ão da Cons ti tuiç ão de Esse re gi me úni co, de di fí cil com preens ão e apli caç ão, fo ra um trans tor no, efe ti va men te. Só trou xe pro ble mas di re tos à go ver nan ça com repercussão na governabilidade. A aposentadoria com vencimentos integrais e a estabilidade são ga - ran tias cons ti tu cio nais do fun cio na lis mo, des de a Cons ti tuiç ão de 1934, e nun ca fo ram empecilho à governabilidade. É sim plis mo re du zir a quest ão da es ta bi li da de dos fun cio ná rios pú bli - cos a um meio de pro tegê-los con tra as prá ti cas pa tri mo niais. A es ta bi li - dade é, sim, uma garantia funcional, vinculada ao sistema de mérito e à profissionalização da burocracia, em oposição ao spoil sis tem que ser via a in te res ses po lí ti cos e ge ra va a ins ta bi li da de no ser vi ço pú bli co e im pe - dia a pro fis sio na li zaç ão dos ser vi do res. A es ta bi li da de, des de a Cons ti - tuiç ão de 1934, só era re con he ci da ao fun cio ná rio pú bli co, de pois de 27 Re for ma do Esta do e ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p Idem, por ele coor de na do, dá con ta da pro ble má ti ca teó ri ca que ser viu de base para a im plan taç ão de suas idéias.

12 12 JOSÉ AFONSO DA SILVA dois anos de efe ti vo exer cí cio, quan do no mea do em vir tu de de con cur so pú bli co (ar ti go 169). A de for maç ão do sis te ma, por in te res se clien te lís ti - cos, é que ge rou gra ves de fei tos, com o ve zo de ad mi tir ser vi do res in te ri - nos ou ex tra nu me rá rios, sem con cur so, por meio de apa drin ha men to po - lí ti co, que, de tem po em tem po, eram es ta bi li za dos por al gu ma emen da cons ti tu cio nal. A Cons ti tuiç ão de 1988 não es ca pou a es sa prá ti ca da no - sa à go ver na bi li da de, por que ge ra do ra de um cor po de ser vi do res pú bli - cos des qua li fi ca dos que não in gres sa ram no ser vi ço pú bli co, por seus méritos para servir à administração, mas foram nele introduzidos para se ser vir da ad mi nis traç ão em fa vor dos po lí ti cos que lhes pos si bi li ta ram o em pre go. Fo ram os con ser va do res do gru po Cen trão que, con tra as for ças da mu dan ça, con se gui ram in tro du zir no Ato das Dis po siç ões Cons ti tu cio nais Tran si tó rias o artigo 19 de cla ran do es tá veis to dos os ser - vi do res da Uni ão, dos Esta dos, do Dis tri to Fe de ral e dos Mu ni cí pios, da administração direta, autárquica e das fundações públicas que contassem com pelo menos cinco anos de serviço. Nesse caso, sim, a estabilidade cons ti tuía um es tor vo, por que não era uma re ferê ncia do sis te ma de mé - ri to fun cio nal. A apo sen ta do ria dos ser vi do res pú bli cos, em si, não cria va nen hum pro ble ma à go ver na bi li da de. Suas dis torç ões fo ram res pon sá veis pe lo sur gi men to de uma mi no ria pri vi le gia da que pas sou a ser cha ma da de ma ra jás, por per ce be rem pro ven tos al tís si mos, en quan to a maio ria dos ser vi do res per ce biam (e per ce bem) pro ven tos bai xís si mos. A quest ão tin - ha ou tros fun da men tos. A apo sen ta do ria dos ser vi do res pú bli cos fun da - men ta va-se num sis te ma pró prio de previdência não contributivo e, por isso, não submetido a um teto remuneratório. Toda essa problemática, referente aos servidores públicos, não se deve a nen hu ma pos tu ra cons ti tu cio nal, mas à pés si ma po lí ti ca ou mes mo à falta de uma política de recursos humanos coerente e racional. A tentati - va que se fez, nos anos 50, de clas si fi caç ão de car gos e es tru tu raç ão das carreiras do funcionalismo, fundada em bases de administração científi - ca, fra cas sou ain da por for ça do pa tri mo nia lis mo e do clien te lis mo po lí ti - co, não de res pon sa bi li da de dos ser vi do res pú bli cos, mas dos po lí ti cos. A so luç ão, por tan to, de pen dia de ou tros parâ me tros, não na adoção de um modelo neoliberal como, sem dúvida, é a administração pública gerencial. A re for ma pro pos ta por Bres ser Pe rei ra par te do re con he ci men to de uma cri se do Esta do que se ma ni fes ta por uma cri se fis cal, uma cri se do

13 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 13 ti po de in ter venç ão es ta tal e uma cri se da for ma bu ro crá ti ca de ad mi nis - traç ão pú bli ca. 29 Embora afaste uma solução neoliberal, admite que a re for ma pro va vel men te sig ni fi ca rá re du zir o Esta do, li mi tar suas funç - ões co mo pro du tor de bens e ser vi ços e, em me nor ex tens ão, co mo re gu - lador, mas implicará também ampliar suas funções no financiamento de ati vi da des que en vol vam ex ter na li da des ou di rei tos hu ma nos bá si cos e na pro moç ão da com pe ti ti vi da de in ter na cio nal das in dús trias lo cais. 30 O viés neo li be ral es tá pre sen te aí: re du zir o Esta do no que tan ge à pres taç - ão dos di rei tos so ciais (in clu si ve os dos ser vi do res pú bli cos), mas man ter ou até ampliar benefícios ao empresariado. Daí vieram as emendas que eli mi na ram to dos os dis po si ti vos cons ti tu cio nais de de fe sa da eco no mia na cio nal, abrin do cam po à maior in fluên cia da glo ba li zaç ão, e, por con - seqüência, vieram as privatizações, quase sempre financiadas com recur - sos pú bli co do Ban co de De sen vol vi men to Econô mi co e So cial. Foi as - sim que, me dian te as Emen das Cons ti tu cio nais n. 5, 6, 7, 8, 9, do mes mo dia , se mu dou a for ma de in ter venç ão do Esta do, se gun do a concepção de Bresser Pereira, eliminando o conceito de empresa brasi - lei ra de ca pi tal na cio nal, per mi tin do a ex plo raç ão de mi né rios por em pre - sas estrangeiras com sede e administração no país, suprimindo a regra que da va pre do minâ ncia aos ar ma do res na cio nais e na vios de ban dei ra e re gis tros bra si lei ros e do país ex por ta dor ou im por ta dor as sim como a de que seriam brasileiros os armadores, os proprietários, os comandantes e dois terços, pelos menos, dos tripulantes de embarcações nacionais, permitindo a exploração dos serviços de telecomunicações por concessão a empresas privadas, flexibilização do monopólio do petróleo. Outra premissa da reforma Bresser Pereira é a de que a administração pú bli ca bu ro crá ti ca não co rres pon de às de man das que a so cie da de ci vil apre sen ta aos go ver nos no ca pi ta lis mo con tem porâ neo, mas re con he ce que à no va ad mi nis traç ão pú bli ca não bas ta ser efe ti va em evi tar o ne - po tis mo e a co rrupç ão: ela tem de ser efi cien te ao pro ver bens pú bli cos e se mi pú bli cos, que ca be ao Esta do di re ta men te pro du zir ou in di re ta men te 29 Cf. Gest ão do se tor pú bli co: es tra té gia e es tru tu ra para um novo Esta do, em Bres - ser Pe rei ra (coord.), Re for ma do Esta do e ad mi nis traç ão pú bli ca ge ren cial, cit., nota 5, p. 23. Cf. tam bém Da ad mi nis traç ão pú bli ca bu ro crá ti ca e ge ren cial do mes mo au tor na mes ma obra, pp. 237 e ss. Na mes ma lin ha é o tex to de Fer nan do Luiz Abru cio, Os avan - ços e os di le mas do mo de lo pós-bu ro crá ti co: a re for ma da ad mi nis traç ão pú bli ca à luz da ex pe riên cia ina ter na ciao nal re cen te, no mes mo vo lu me, pp. 173 e ss. 30 Idem; ibi dem, p. 23.

14 14 JOSÉ AFONSO DA SILVA fi nan ciar. 31 Essa nova administração pública proposta e, em parte rea - li za da pe la Emen da Cons ti tu cio nal 19/1998, é a ad mi nis traç ão pú bli ca gerencial, cujas características básicas assim se definem: orientação pa - ra o ci dad ão e pa ra a ob tenç ão de re sul ta dos; pres sup õe que os po lí ti cos e os fun cio ná rios pú bli cos são me re ce do res de grau li mi ta do de con fian - ça; como estratégia, serve-se da descentralização e do incentivo à criati - vi da de e à ino vaç ão; e uti li za o con tra to de gest ão co mo ins tru men to de con tro le dos ges to res pú bli cos. 32 O próprio Bresser Pereira reconhece que a administração pública ge - rencial se identifica com as idéias neoliberais, segundo formulações rea - ga nia na e that che ria na, nos anos As Emen das Cons ti tu cio nais 19/1998 e 20/1998 con subs tan cia ram uma re for ma ad mi nis tra ti va e pre - videnciária que tentaram implementar as idéias de Bresser Pereira. Os três prin ci pais pon tos por ele fo ca li za dos co mo de fei tos gra ves do mo de - lo burocrático foram atacados. O re gi me ju rí di co úni co foi eli mi na do, no que fez bem, por que era um es tor vo, em bo ra seus efei tos da no sos, em boa par te, já ti ves sem si do con su ma dos; em seu lu gar, pre viu-se a ins ti - tuição de conselho de política de administração e remuneração de pes - soal, in te gra do por ser vi do res, as sim co mo cri té rios pa ra a fi xaç ão de padrões de vencimentos e a manutenção pelos entes federados de escolas de go ver no pa ra a for maç ão e o aper fei çoa men to dos ser vi do res pú bli cos e a aplicação de recursos no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento, modernização, reaparelha men to e ra cio na li zaç ão do ser vi ço pú bli co, in clu si ve sob a for ma de adi cio nal ou prêmio de pro du ti vi da de, que são, sem dú vi da, pro vidê ncias da mais alta relevância para o aperfeiçoamento da burocracia, indepen - dentemente de ser ou não administração gerencial. A es ta bi li da de foi fle - xi bi li za da; a idéia da re for ma era eli mi ná-la, mas não foi pos sí vel, até por que ela é mui to vin cu la da ao sis te ma de mé ri to e, por tan to, da exigê - ncia de con cur so pú bli co pa ra o aces so aos car gos e em pre gos pú bli cos. As idéias de Bres ser Pe rei ra, no re fe ren te à apo sen ta do ria dos ser vi do res pú bli cos, só em par te fo ram con sa gra das pe la re for ma; o pon to por ele cri ti ca do não so freu al te raç ão por que foi man ti da a apo sen ta do ria com ven ci men tos in te grais, mas o sis te ma pas sou a ser con tri bu ti vo. A Emen - da Cons ti tu cio nal 41/2003, já no go ver no Lu la, com ple tou a re for ma, eli - 31 Idem; ibi dem, pp. 24 e Idem; ibi dem, p Idem; ibi dem, pp

15 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 15 mi nan do os prin cí pios da in te gra li da de, ou se ja, o prin cí pio de que os ser vi do res se apo sen ta vam com ven ci men tos in te grais per ce bi dos na ati - vi da de. Ago ra, os pro ven tos da apo sen ta do ria são li mi ta dos a um te to co - rres pon den te ao sa lá rio-con triuiç ão tal como no regime geral de previdência social. Uma característica da administração gerencial, na teoria de Bresser Pe rei ra, é o con tra to de gest ão co mo ins tru men to de con tro le dos ges to - res pú bli cos. Por is so, sua re for ma in tro du ziu no artigo 37 da Cons ti - tuiç ão o 8, com a se guin te re daç ão: A au to no mia ge ren cial, or ça men tá ria e fi nan cei ra dos órg ãos e en ti da des da ad mi nis traç ão di re ta e in di re ta po de rá ser am plia da me dian te con tra to, a ser fir ma do en tre seus ad mi nis tra do res e o po der pú bli co, que ten ha por ob je to a fi xaç ão de me tas de de sem pen ho para o órg ão ou en ti da de, ca ben do à lei dis - por so bre: I- o pra zo de du raç ão do con tra to; II- os con tro les e cri té rios de ava - liaç ão de de sem pen ho, di rei tos, obri gaç ões e res pon sa bi li da de dos di ri gen tes; III- a re mu ne raç ão do pes soal. O con tra to de gest ão apa re ceu, em ver da de, no go ver no Co llor e é cri - ti ca do acer ba men te por ad mi nis tra ti vis tas do por te de Cel so Antônio Ban dei ra de Mello, para qum ele...não pas sa de um arre me do de con tra to, uma en ce naç ão sem qual quer va lor ju rí di co, pelo qual se do cu men ta que a Admi nis traç ão Cen tral con ce de à au - tar quia ou fun daç ão maior li ber da de de ação, isto é, mais au to no mia, com a dis pen sa de de ter mi na dos con tro les, e as su me o com pro mis so de re pas se re - gu lar de re cur sos em con tra par ti da do cum pri men to por es tas de de ter mi na do pro gra ma de atuaç ão, com me tas de fi ni das e cri té rios pre ci sos e ava liá-las, pena de sanç ões a se rem apli ca das ao di ri gen te da au tar quia ou fun daç ão que fir mou o pseu do con tra to se, in jus ti fi ca da men te, o des cum prir. 34 Os con tra tos de gest ão têm ser vi do pa ra ou tor gar a en ti da des qua li fi - cadas como organização social a execução de atividades de ensino, pes - qui sa cien tí fi ca, de sen vol vi men to tec no ló gi co, pro teç ão e pre ser vaç ão do meio am bien te, cul tu ra e saú de, sem li ci taç ão, nos ter mos da Lei 9.637/1998. Foi tam bém des sa con cepç ão de ad mi nis traç ão ge ren cial que se cria ram di ver sas agê ncias re gu la do ras du ran te o go ver no Fer nan - 34 Cf. Ban dei ra de Me llo, Cel so Antônio, Cur so de di rei to ad mi nis tra ti vo, São Pau lo, Mal hei ros, 2003.

16 16 JOSÉ AFONSO DA SILVA do Hen ri que Car do so, com tal au to no mia ge ren cial, que ho je se re ve lam um ele men to pre ju di cial à go ver na bi li da de, dado que tomam decisões nem sempre em harmonia com a orientação do Presidente da República. A administração gerencial (que em seus méritos) é um conceito vincu - la do à ad mi nis traç ão em pre sa rial, que se quis trans por pa ra o se tor pú bli - co, pura e simplesmente, como administração pública gerencial numa concepção de corte conservador e simplista que consiste em pretender gerir o espaço púbalico como se fosse uma empresa privada, sem lebar em con ta que o es pa ço pú bli co per ten ce ao po vo ( po pu lus po pu li - cus pú bli co). Por tan to, o po vo é o le gí ti mo do no do es pa ço pú bli co, pelo que a administração pública tem que ser democrática por definição 35 e, por is so, seus mé to dos de or ga ni zaç ão e de atuaç ão têm que ser, em de fi ni ti vo, mui to di ver so dos mé to dos da ad mi nis traç ão em pre sa ria, co - mo to dos os pu bli cis tas re con he cem. VI. PRESIDENCIALISMO E GOVERNABILIDADE Um dos arraigados elementos da cultura política brasileira consiste na pri ma zia do Po der Exe cu ti vo e na tra di cio nal des con fian ça no Po der Le - gislativo. Larga camada do povo mais carente acalenta a cultura paterna - lis ta que vem do co ro ne lis mo e es pe ra do Che fe do Po der Exe cu ti vo, em to dos os ní veis de go ver no, a so luç ão de seus pro ble mas e di fi cul da des pes soais. Daí de co re um pre si den cia lis mo mo nár qui co e per so na lis ta, que, não ra ro, ten de a go ver nar por ci ma dos de mais Po de res. Esse cen - tralismo presidencial assumiu feições exacerbada no regime militar, em de tri men to de um equi lí brio mais efi caz com os Po de res Le gis la ti vo e Ju di ciá rio. 36 Essa foi a si tuaç ão que a Cons ti tuin te en con trou. Des de lo go, cons - cien ti zou-se de que uma de suas ta re fas im por tan tes se ria re for mar o sis - te ma de po der. Nin guém se ilu dia, pre ten den do ins ti tuir um Exe cu ti vo fra co. Se não se es ta va cons truin do um Esta do mí ni mo, se gun do o fi - gu ri no li be ral, mas, se da Cons ti tuiç ão sai ria um Esta do for te, por cer to que um tal Esta do re que re ria um Exe cu ti vo for te, em bo ra su jei to a freios 35 Nes se sen ti do tam bém, La dis lau Dow bor, Go ver na bi li da de e Des cen tra li zaç ão, in ter net: www://ppbr.com/id/gov port.asp, cap tu ra do em goo gle/go ver na bi li da de. 36 So bre isso, cf. Ca mar go, Aspá sia, As di mens ões da cri se, em Ca mar go, Aspá sia e Di niz, Eli (orgs.), Con ti nui da de e mu dan ça no Bra sil da nova Re pú bli ca, São Pau lo, Vér - ti ce, 1989, p. 29.

17 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 17 que o con ti ves sem nos li mi tes da le ga li da de cons ti tu cio nal. Não se acei - tou a po siç ão de que o Esta do for te se ja in com pa tí vel com a mo der ni da - de; antes compreendeu-se que a modernização brasileira não prescinde do Esta do. O equi lí brio de po de res não es ta rá no en fra que ci men to do Exe cu ti vo, re ti ran do de le o que só a ele deve corresponder. Estará no aparelhamento do Legislativo para o exercício de suas funções com eficiência e presteza. O Con gres so Na cio nal foi sen do plas ma do, du ran te o pro ces so cons ti - tuinte, para exercer as funções de Parlamento num sistema parlamenta - ris ta de go ver no, que tam bém foi sen do cons truí do du ran te a ela bo raç ão cons ti tu cio nal. No fi nal, con tu do, por di ver sos ti pos de press ão do Pre si - den te da Re pú bli ca e de Go ver na do res de Esta do, foi apro va da uma emenda presidencialista, mal adaptada ao texto já aprovado, sem os ajus - tamentos necessários, pelo que certos instrumentos, aceitáveis e convenientes num sistema parlamentarista, acabaram perdurando, de sorte a dar ao Exe cu tivo pre si den cia lis ta mais po de res. O exem plo ca rac te rís ti - co dis so se tem na ins ti tuiç ão das me di das pro vi só rias, nos ter mos do artigo 62. Tais me di das num sis te ma par la men ta ris ta não se re ve la riam pe ri go sas, mas ape nas um instru men to de go ver na bi li da de em si tuaç ão de ris co. No en tan to, mal a Cons ti tuiç ão fo ra pro mul ga da, o Pre si den te da República passou a utilizá-las indiscriminada e abusivamente, com ree diç ões da que las que não ti ves sem si do apre cia das pe lo Con gres so, sob complacência deste e do Poder Judiciário. Todas as tentativas de re - gu lar sua uti li zaç ão, es ba rra va na re sistência do Po der Exe cu ti vo sob o ar gu men to de que a ediç ão de me di das pro vi só rias era um me ca nis mo fun da men tal pa ra ga ran tir a go ver na bi li da de do País. Fi nal men te, veio a Emen da Cons ti tu cio nal 32/2001 que disciplinou sua edição. O pre si den cia lis mo mo nár qui co e per so na lís si mo tem si do con si de ra - do fon te ge ra do ra de pro ble mas pa ra a go ver na bi li da de democrática. Ele...não é institucionalmente apto para enfrentar graves situações de crise, para promover um consenso a partir de conflitos sociais ou políticos sérios, para controlar o exer cí cio do po der sem obs tácu lo e para as se gu rar efi ciên cia na to ma da de de - cisões con se quen te men te nem para as se gu rar a es ta bi li da de, a con ti nui da de e a efi cá cia de uma de mo cra cia plu ra lis ta... Tem sido no to ria men te in ca paz de ca na li zar so luç ões de cri ses. A con cen traç ão de po der no Pre si den te atrai as gra ves cri ses para a sua pes soa, com pro fun do des gas te pes soal, às ve zes, fa - tal. A per so na li zaç ão do po der, por si, de ter mi na um dos pro ble mas mais cru - cian tes e nun ca bem re sol vi do: o da su cess ão pre si den cial. Isso tudo sem fa lar

18 18 JOSÉ AFONSO DA SILVA das di fi cul da des de re la cio na men to en tre Exe cu ti vo e Le gis la ti vo nes se sis te - ma, mor men te num sis te ma mul ti pa ra ti dá rio. 37 Va le di zer, en fim: o fun cio na men to do sis te ma de pen de mui to de atri bu tos pes soais de uma úni ca pes soa, a qual, quan do não os tem, po de le var ao com pro me ti men to da go ver na bi li da de e dei xar o país em cri se por um lon go tem po. 38 A his tó ria bra si lei ra é ri ca em si tuaç ões de im - pas se em raz ão de pro ble mas de li de ran ça do Che fe de Go ver no. Além do ca so re cen te do Pre si den te Co llor que so freu im peach ment por pro - blemas de governabilidade (1992), citam-se as crises da Velha República ( ), o sui cí dio de Ge tú lio Var gas, a re nún cia de Jânio Qua dros, a de po siç ão de Jo ão Gou lart e as cons tan tes rup tu ra da le gi ti mi da de co - mo foi o re gi me mi li tar ( ). De fato, as relações Executivo-Legislativo é, no presidencialismo bra - si lei ro, um com pli ca dor da go ver na bi li da de. São po de res in de pen den tes e sua re laç ão se ba seia no prin cí pio do pe so e con tra pe so, de sor te que as con diç ões de mú tua coo pe raç ão de vem ser cui da do sa men te cons truí das. Essa cooperação resulta ainda mais limitada em razão do sistema pluri - par ti dá rio que ja mais pos si bi li ta sur gir das ur nas um go ver no com maio - ria parlamentar, daí o imperativo de formação de governo de coalizão, ta re fa ár dua que con sis te em reu nir em tor no do go ver no no mí ni mo cin - co formações partidárias, o que exige intensas negociações para se apro - var qualquer projeto de interesse governamental. Agrava essa situação o fato de ser muito frágil a vinculação partidária, já que os sistema eleitoral de re pre sen taç ão pro por cio nal fa vo re ce o des ta que de pes soas, uma vez que a captação de votos para o cociente partidário é pessoal, elegendo-se pe la le gen da os no mes mais vo ta dos. Com is so as ne go ciaç ões go ver na - men tais não se fa zem tan to en tre os par ti dos, mes mo quan do alin ha dos ao go ver no, mas en tre o go ver no e par la men ta res iso la da men te, o que im por ta pro fun do des gas te ao Pre si den te, es pe cial men te por que es sa ne - gociação envolve sempre a necessidade de concessões de favores em tro - ca de apoio de parlamentares, não raro mediante práticas de corrupção Cf. Sil va, José Afon so da, op. cit., nota 22, pp. 505 e 506, ci tan do, so bre essa te má - ti ca, o Con se jo para la Con so li da ción de la De mo cra cia (org.), Re for ma cons ti tu cio nal, pp. 11 e ss. 38 Cf. D Alva Gil Kin zo, Ma ria, Go ver na bi li da de, Estru tu ra Insti tu cio nal e Pro ces so de ci só rio no Bra sil, in ter net vis ta/par ce rias3/go vern.htm. 39 Cf. no mes mo sen ti do, Ma ria D Alva Gil Kin zo, idem.

19 GOVERNABILIDADE NUM ESTADO DEMOCRÁTICO 19 Re con he ce-se que a go ver na bi li da de par la men tar é vi tal. Sem ela o go ver no fra cas sa, por que nos sa de mo cra cia é re pre sen ta ti va. Por is so é mui to im por tan te ter uma maio ria es tá vel no Con gres so Na cio nal, mas mem bros do atual go ver no tem en ten di do que se a go ver na bi li da de par - lamentar é necessária, não é, porém, suficiente. Está muito longe de seu su fi cien te, por que a ener gia trans for ma do ra não é ge ra da no Par la men to, não é gerada nas instituição políticas; ela é gerada na sociedade. São as en ti da des, os mo vi men tos e as pes soas que ge ram a ener gia trans for ma - do ra. 40 Por is so se fa la em go ver na bi li da de am plia da para nela abranger a participação popular. Para um go ver no li de ra do pela es quer da [afir ma Luiz Dul ci, Mi nis tro Che fe da Se cre ta ria-ge ral de Arti cu laç ão So cial, do go ver no Lula], um go ver no trans for ma dor, não bas ta a go ver na bi li da de par la men tar: é im por tan te que esta go ver na bi li da de seja am plia da. É fun da men tal o apoio de uma ban ca da de de pu ta dos ou de se na do res, mas é mui to im por tan te tam bém a re laç ão que o go ver no tem com a CUT, com as centrais sin di cais, com Con tag, com o Mo - vi men to dos Tra bal ha do res Ru rais Sem Te rra (MST), com as ONGs, com o mo vi men to fe mi nis ta, com os mo vi men tos de com ba te ao ra cis mo, com os mo - vi men tos de ju ven tu de, com a in te lec tua lidade, com o em pre sa ria do. Isso pas - sa ne ces sa ria men te por uma in ter lo cuç ão po lí ti ca do go ver no com es tes se to - res. 41 A Cons ti tuiç ão de 1988 dá fun da men tos a es se ti po de go ver na bi li da - de am plia da, na me di da em que ado ta o con cei to de de mo cra cia par ti ci - pa ti va, quan do afir ma que to do o po der ema na do po vo, que o exer ce por meio de representantes eleitos e diretamente (ar ti go 2o.) e que a so be ra - nia po pu lar se rá exer ci da pe lo su frá gio uni ver sal e pe lo vo to di re to e se - cre to, com va lor igual pa ra to dos, e, nos ter mos da lei, me dian te ple bis ci - to, referendo e ini cia ti va po pu lar (artigo 14). Pa ra o exer cí cio da go ver na bi li da de am plia da o go ver no Lu la criou mecanismos especiais. Assim como a Casa Ci vil atem um diá lo go co ti dia no, sis te má ti co, mi nu cio so, pro fis sio nal, com cada ban ca da na Câma ra e no Se na do, com cada de pu ta do, 40 Cf. Dul ci, Luiz, Go ver na bi li da de am plia da e par tiaa ci paç ão so cial no go ver no Lula, Go mi de, De ni se (org.), Go ver no e so cie da de ci vil: um de ba te so bre es pa ços pú bli - cos de mo crá ti cos, São Pau lo/pe tró po lis, ABONG, 2003, p Ibi dem, p. 45.

20 20 JOSÉ AFONSO DA SILVA com cada se na dor in di vi dual men te, o pre si den te e nós to dos da equi pe de go - ver no to ma mos a de cis ão de ter um mi nis té rio que pro cu re fa zer este mes mo diá lo go co ti dia no, sis te má ti co, mi nu cio so, pro fis sio nal, com as en ti da des da so cie da de ci vil, com as igre jas, por exem plo - e o Bra sil tem um po ten cial gran de nes te es pa ço. 42 VII. FEDERALISMO E GOVERNABILIDADE A República Federativa do Brasil compreende a União, vinte e seis es - ta dos, o dis tri to fe de rais e cer ca de se te mil mu ni cí pios, to dos autô no mo, nos ter mos da Cons ti tuiç ão. Isso sig ni fi ca que o po der po lí ti co se dis tri - bui por to das es sas en ti dades go ver na men tais, e, na me di da em que o po der po lí ti co é o sig no da go ver na bi li da de, o mes mo é di zer que es ta, bem ou mal, se acha em to das elas: go ver na bi li da de fe de ral, go ver na bi - li da de es ta dual (de ca da um dos Esta dos-fe de ra dos), go ver na bi li da de do Dis tri to Fe de ral e go ver na bi li da de de cada município. Não se trata, po rém, de go ver na bi li da de frag men ta da, mas de go ver na bi li da de com - par til ha da, às ve zes cu mu la da ou mes mo su per pos tas, o que po de sus ci - tar pro ble mas de de sar mo nia pre ju di cial. Des se mo do, o efei to da go ver - na bi li da de ou da in go ver na bi lia da de in ci de so bre a mes ma po pu laç ão no âmbito de cada uma dessas esferas governamentais. A descentralização, em qual quer de suas for mas, tem si do ele va da co mo um im por tan te fa tor de go ver na bi li da de. 43 Nes sa pers pec ti va, o fe de ra lis mo cons ti tui, por si, uma for ma de Esta do que po de pro pi ciar boa go ver na bi li da de, mas tam - bém po de ge rar in go ver na bi li da de quan do ele pró prio apre sen ta pro ble - mas de ajus ta men to. O fe de ra lis mo bra si lei ro pas sou por di ver sos mo - men tos de cri se com for te tensão entre centralização e descentralização, e, por con se guin te, com sé rios pro ble mas de go ver na bi li da de. O re gi me mi li tar im plan tou um mo de lo de Esta do cen tra li za dor. Re - duziu, praticamente a nada, a autonomia financeira dos estados e municí - pios. A Cons ti tuiç ão de 1988 tin ha, por tan to, a imen sa ta re fa de rom per com o fe de ra lis mo no mi nal que vi go ra va des de 1964, reins ti tuir a fe de - ração, expurgar as exigências centralizadoras, com a visão na história 42 Ibi dem, p Cf. Dow bor, La dis lau, Go ver na bi li da de e Des cen tra li zaç ão, in ter net com/id/gov poart.asp,