Análise Crítica da Utilização do IDH-M como Critério de Alocação de Recursos para Habitação

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1 Análise Crítica da Utilização do IDH-M como Critério de Alocação de Recursos para Habitação Autoria: Ambrozina de Abreu Pereira Silva Resumo O estudo propõe uma reflexão crítica do IDH-M, como critério para alocação de recursos públicos para habitação, tomando como referência o estado de Minas Gerais. O estudo tem como base teórica a administração pública e o papel do Estado na alocação de recursos públicos, debruçando-se sobre os pontos positivos e negativos da utilização de indicadores sintéticos em programas sociais. As análises foram realizadas com base em dados demográficos secundários, obtidos do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e de qualidade de vida, do Atlas de Desenvolvimento Humano. Os resultados do teste de correlação de Pearson indicam que o IDH-M não é um bom critério para distribuição de recursos para políticas de habitação, pois, a associação entre IDH-M e Déficit Habitacional Relativo é fraca. Considerando-se a limitação de disponibilidade de recursos governamentais, o critério para distribuição poderia ser baseado na infra-estrutura e na demanda efetiva de cada município. Portanto, espera-se que o presente trabalho desperte atenção para este fator, enquanto reforça a necessidade de estudos envolvendo outros indicadores, possibilitando melhor reflexão sobre as necessidades habitacionais, bem como subsidiar as intervenções públicas qualitativas. 1. Introdução Embora a moradia seja um direito humano fundamental, no Brasil, ainda há imensa desigualdade socioeconômica, impedindo que todos os cidadãos tenham, efetivo, acesso a condições habitacionais adequadas. A Constituição Brasileira, a partir da Emenda Constitucional 26, de 2000, passou a reconhecer, em seu artigo 6º, o direito à moradia como direito social e humano ao definir: São direitos sociais, a educação, a saúde, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurança, a previdência social, a proteção à maternidade e à infância, a assistência aos desamparados, na forma desta Constituição. Entretanto, apesar da importância da habitação na vida de todas as pessoas, um dos direitos humanos mais frequentemente violado é o direito à moradia. O acúmulo histórico das desigualdades no acesso à habitação é um problema que as autoridades públicas têm se mostrado ineficientes para a resolução. Apenas no Estado de Minas Gerais, um dos maiores em composição absoluta de municípios, esse déficit representa 8,6% do total brasileiro, o que representa 682 mil moradias, das quais 593 mil encontram-se nas áreas urbanas. De fato, em números absolutos, é o segundo maior déficit nacional, superado apenas pelo Estado de São Paulo, onde se estimou a necessidade de construção de 1,5 milhões de novas moradias (IBGE, 2005). Um dos critérios utilizados para alocação de recursos federais para a habitação tem sido o IDH do município, conforme apontado por AMM (2006), Bonotto (2006), IPEA (2006) e Reali (2006), é importante ressaltar que outros critérios, como qualidade do cadastro do município entre outros, são utilizados, mas não serão considerados no estudo pela dificuldade de mensuração. Todavia questiona-se a capacidade efetiva do IDH para descrever as deficiências habitacionais dos municípios. Isso porque a escolha de um indicador, que sirva de parâmetro para distribuição de recursos financeiros propostos pelas políticas nacionais, tem como finalidade garantir maior equidade da distribuição desses recursos. Portanto, uma contribuição dos estudos de avaliação de política pública para reflexão da qualidade de indicadores sintéticos, para a distribuição de recursos em políticas habitacionais, pode surgir da resposta a uma questão preliminar: Qual a capacidade do IDH de 1

2 refletir o déficit habitacional, constituindo-se em critério adequado para alocação de recursos habitacionais? Segundo Nahas (2003), o grande motivador da elaboração e uso de indicadores para avaliar o meio urbano foi o IDH, Índice de Desenvolvimento Humano, lançado pelo PNUD em O IDH surgiu como medida geral e, portanto, sintética, do desenvolvimento humano. Ele parte do pressuposto que, para aferir o avanço de uma população, não se deve considerar apenas a dimensão econômica, dada pelo Produto Interno Bruto (PIB) per capita, mas também outras características sociais, culturais e políticas que influenciam a qualidade da vida humana. Aos poucos, o IDH tornou-se referência mundial. No Brasil, tem sido utilizado pelo governo federal e por administrações estaduais, como critério para distribuição de recursos dos programas sociais, com a criação do Índice de Desenvolvimento Humano Municipal (IDH-M). Entretanto, embora o IDH represente uma evolução, enquanto indicador sintético ele representa uma média ponderada de indicadores qualitativos quantificados. Portanto, como qualquer indicador sintético, o IDH pode pregar peças na alocação de recursos. De fato, é possível que um determinado município tenha conseguido elevar seu IDH no quesito longevidade, por exemplo, com a construção de postos de saúde ou na melhoria do atendimento ao idoso, mas continue com taxas baixas em outros fatores, tais como educação e renda. Portanto o IDH será influenciado por uma de suas variáveis, podendo não transparecer a realidade do município, o que prejudicaria a alocação de recursos para habitação. Conforme ressaltado por Cunha (2007), quanto mais baixo o IDH, maior seria, supostamente, a necessidade de investimento em habitação. Segundo Guimarães e Jannuzzi (2004), com o surgimento e disponibilidade de indicadores como o IDH, surge um deslumbramento e uma crença de que este índice garantiria uma melhor gestão dos recursos e programas sociais. Entretanto, em uma sociedade com índices de desigualdade extremamente elevados, questões aparentemente universais, como a habitação, não são facilmente comparáveis e muito menos intercambiáveis entre alguns dos diversos submundos sociais. Conforme afirma Reis (1988), seria possível dizer que, em muitos aspectos, não há mercados reais que operem igualmente para todos, uma vez que o processo de penetração capitalista da sociedade ainda apresenta lacunas e ou deficiências importantes. Surge, então, a necessidade da existência de critérios para alocação de recursos de acordo com as necessidades de cada município. O princípio de equidade reconhece que os indivíduos são diferentes entre si e, portanto, merecem tratamento diferenciado, que elimine ou reduza a desigualdade. Ou seja, o tratamento desigual é justo quando é benéfico ao indivíduo mais carente (VIANNA et al. 2001). Segundo Veiga (2003), o IDH apresenta como principal limitação, o fato de resultar da média aritmética de três índices mais específicos, que captam renda, escolaridade e longevidade. Embora se aceite a ausência de outras dimensões do desenvolvimento, para as quais ainda não há disponibilidade de indicadores, é duvidoso que seja essa média aritmética a que melhor revele o grau de desenvolvimento atingido por uma determinada coletividade (neste caso o município). É mais razoável supor que o cerne da questão esteja, justamente, no possível descompasso entre o nível de renda obtido por determinada comunidade e o padrão social que conseguiu atingir, mesmo que revelado apenas pela escolaridade e longevidade. A Fundação Seade ilustra a dificuldade analítica, gerada pela metodologia de cálculo do IDH: [ ] ao se deparar com situações distintas país A com alto PIB per capita, mas baixa esperança de vida ao nascer e baixo grau de educação e país B com alto grau de educação, mais baixo PIB per capita e baixa esperança de vida ao nascer a ordenação será feita através da média entre os três componentes do índice. Sendo assim, admita-se que o país A obtenha 2

3 uma classificação melhor que o país B. Isso significa que é mais valioso - principalmente do ponto de vista do desenvolvimento humano possuir renda elevada do que alta escolaridade? (SEADE, 2002, p.78). Rocha (2003) enfatiza que o IDH não trouxe uma solução adequada, para comparação e monitoramento da incidência de pobreza nos diferentes países. Mesmo abstraindo as dificuldades de garantir a comparabilidade em função de especificidades culturais, isto se deve ao fato que todos os indicadores, utilizados na construção do IDH, são médias, o que mascara a ocorrência de situações extremas associadas à desigualdade de bem-estar entre indivíduos. Segundo Cohn (2005), embora o IDH-M seja um instrumento valioso como parâmetro global comparativo, ele efetivamente não traduz os graus de desigualdade social de cada município. Em outros termos, municípios com IDH-M menores podem não estar traduzindo maior índice de pobreza ou mesmo de número de pobres, mas simplesmente o fato de os não pobres daqueles municípios serem menos ricos do que os dos demais municípios, por exemplo. Nesta direção, a importância do estudo se justifica pela controvérsia em torno da utilização de indicadores sintéticos e, especificamente, no caso referente à mitigação de um problema social que aflige parcela significativa da sociedade, que é o déficit habitacional. Nesta mesma ótica, os critérios de alocação de recursos para políticas públicas têm sido estudados por diversos autores, como Car-Hill et al. (1994), Couttolenc e Zucchi (1998), Medeiros (1999), Nunes (2004), Pelegrini et al. (2005), dentre outros. Conforme apresentado, muitos têm sido os estudos sobre alocação de recursos públicos, mas, até o momento, nenhuma investigação foi realizada sobre a qualidade do IDH-M para traduzir o déficit habitacional e sua consequente utilização como critério para alocação de recursos para políticas habitacionais. 2. Revisão teórica 2.1. Políticas públicas Segundo Araújo (2008), Políticas Públicas compreendem as decisões do governo em diversas áreas, que influenciam a vida de um conjunto de cidadãos. São os atos que o governo faz ou deixa de fazer e os efeitos, que tais ações ou a ausência destas provocam na sociedade. Segundo Teixeira (2002, p. 2), as políticas públicas são diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações entre atores da sociedade e do Estado. Mormente definidas por meio de leis ou programas de atuação, as políticas públicas envolvem o repartir de custos e benefícios sociais. Neste sentido, cabe aqui a distinção apresentada por Teixeira (2002) entre políticas públicas e governamentais. Segundo o autor, nem sempre podemos considerar uma política governamental, embora estatal, como uma política pública. Isso só ocorre quando, de fato, são considerados a quem se destinam os benefícios e o processo de submissão das mesmas ao debate público, o que demandará transparência em sua condução e publicização. Rua (1998, p.731) opta por uma definição bastante sugestiva de políticas públicas. Diz a autora, proponho o entendimento das políticas públicas como conjunto de decisões e ações destinadas à resolução de problemas políticos. Ozlack (1984, p. 5) define-as como um conjunto de tomadas de decisão face a face com temas socialmente problematizados. Esta conceitualização ajuda a reconhecer que as políticas públicas apresentam a intenção de solucionar problemas identificados. Com o início do processo de descentralização da gestão pública (municipal, estadual e federal), após a constituição de 1988, alguns pontos podem ser considerados como positivos, 3

4 principalmente no que diz respeito à proximidade dos beneficiários com as ações sociais (redução da burocracia), o que possibilitou a diminuição de custos conjugada ao aumento da eficácia e da eficiência na aplicação das políticas públicas, que passaram a atuar em consonância com as realidades regionais e locais. Esta aproximação do Governo com a comunidade leva a uma maior participação do cidadão, como parceiro na administração e agente fiscalizador Política habitacional no Brasil Inúmeras políticas públicas de habitação foram criadas ao longo dos anos. A primeira política nacional de habitação foi criada em 1964, a Fundação da Casa Popular, em que as moradias eram subsidiadas. Essa política revelou-se ineficaz, devido à falta de recursos e às regras de financiamento estabelecidas, o que comprometeu seu desempenho no atendimento da demanda, que ficou restrita a alguns Estados da federação e com uma produção pouco significativa de unidades. O modelo de política habitacional, implementado a partir de 1964 pelo Banco Nacional de Habitação (BNH), recebeu várias críticas, a central foi quanto a atuação do BNH, que foi incapaz de atender à população de mais baixa renda, que era o objetivo principal que havia justificado sua criação. O BNH efetuou mudanças ao longo de sua existência, visando corrigir o percurso de suas ações. Entretanto, não conseguiu superar a crise do Sistema Financeiro de Habitação sendo extinto em A partir desta data, as atribuições do BNH foram transferidas para a Caixa Econômica Federal. Com a Constituição de 1988 e a reforma do Estado, houve uma redefinição de competências passando, a ser atribuição dos Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, dentre eles os de habitação. Em 2003, o governo federal iniciou a implementação de mudanças com a criação do Ministério das Cidades, que passou a ser o órgão responsável pela política de desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Política Setorial de Habitação. Inúmeras políticas habitacionais foram criadas, porém, o que pode ser observado é um aumento do déficit habitacional. A afirmação de Valladares (1978) pode ser observada até hoje, as políticas não atendem o público alvo da forma pretendida A Administração Pública e as Funções do Estado De acordo com Moraes (2006) a administração pública pode ser definida objetivamente e subjetivamente. Objetivamente pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado. Para Höfling (2001) uma administração pública que considere sua função atender a sociedade como um todo, não privilegiando os interesses dos grupos detentores do poder econômico, deve estabelecer como prioritários programas de ação universalizantes, que possibilitem a incorporação de conquistas sociais pelos grupos e setores desfavorecidos, visando à reversão do desequilíbrio social. Höfling (2001) ressalta ainda que as ações empreendidas pelo Estado não se implementam automaticamente, têm movimento, têm contradições e podem gerar resultados diferentes dos esperados. Segundo Matias-Pereira (2008), a capacidade da administração pública de realizar e obter resultados em benefício da sociedade depende, em geral, do modo como se encontra estruturada. É sabido que a organização é o ponto de partida para o sucesso da administração 4

5 pública. Nesse esforço de se organizar está implícita a necessidade de definir com clareza as funções do Estado. Musgrave e Musgrave (1980) enfatizam que a ação do governo abrange três funções básicas: a função alocativa, a função distributiva e a função estabilizadora. A função alocativa diz respeito, sobretudo, ao fornecimento de bens públicos e meritórios, como saúde, educação, habitação, etc. A função distributiva está associada a ajustes na distribuição de renda que permitam que a distribuição prevalecente seja aquela considerada justa pela sociedade. A função estabilizadora tem como objetivo o uso da política econômica visando a um alto nível de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de crescimento econômico. Essas três funções orientam a atuação do Estado e, as políticas públicas para que possa haver o desenvolvimento de determinados setores da economia com intuito de maximizar o bem estar da população. A função alocativa do Estado decorre da necessidade de corrigir as falhas de mercado, que impedem a maximização da eficiência na alocação de recursos. Segundo Carvalho (2001) considera-se falhas de mercado o conjunto de condições sob as quais uma economia é incapaz de distribuir recursos de maneira eficiente. A autora identifica como falhas de mercado existência de bens públicos, cujo consumo por um usuário não reduz o estoque disponível para outros; mercados imperfeitos que podem levar a formação de monopólios ou atividades que exijam grande escala de produção; externalidades que podem ser positivas ou negativas; e, informação imperfeita. A ocorrência dessas falhas é o argumento básico para a função alocativa do governo, situação em que o poder público intervém diretamente no processo produtivo, ofertando o bem em questão, no caso a habitação, ou direcionando a iniciativa privada através de estímulos ou penalidades. Segundo Cavalcanti (2006) na função alocativa, o Estado é responsável pela coordenação ou mesmo a ação direta entre produtores e consumidores dos bens públicos e dos meritórios. A função alocativa pode ser sintetizada, como sendo aquela que trata do modo como o Estado promove e influencia o direcionamento dos fatores produtivos, que podem ser capital, mão-de-obra ou recursos naturais, entre as várias possibilidades de uso, visando produzir um conjunto de bens e serviços, que constituem certa parcela da renda nacional. Para Cavalcanti (2006) para que esta cesta de bens e serviços possa ser ofertada em preços e quantidades compatíveis com os padrões de renda e desenvolvimento nacional, é necessário que em muitas das vezes ocorra a interferência do Estado, através do provimento de incentivos especiais. A função distributiva do Estado pode ser considerada um dos maiores pontos de discussão na determinação da política do setor público, como a determinação da política fiscal, estudando como formular medidas fiscais tendo em vista ajustes na distribuição de renda. Os tributos e a renuncia fiscal são uma ferramenta constantemente utilizada pelo governo para distribuir a renda da economia. Segundo Pyndick e Rubinfeld (2002), os tributos captam recursos da camada da sociedade que possui maior renda, através dos tributos constantes nos bens superiores ou de luxo. Por outro lado, o governo muitas das vezes subsidia os bens básicos, pois nestes há elevada participação no consumo da população de baixa renda. Assim o governo permite um maior ajuste na distribuição da renda, permitindo que a população de baixa renda possa ter acesso a serviços básicos como a habitação, entre outros, cumprindo assim o seu objetivo primordial que é corrigir as falhas de mercado e as distorções 5

6 distributivas, visando manter a estabilidade, melhorar a distribuição de renda, e alocar os recursos adequadamente. Partindo do pressuposto que os recursos públicos são limitados, surge a necessidade da criação de critérios para alocação de recursos, que possam refletir as reais necessidades de bens e serviços demandados pela sociedade. No que tange ao déficit habitacional, inúmeros critérios têm sido utilizados pelo poder público, em diversos programas sociais, na busca de uma alocação adequada de recursos. O IDH-M, embora não seja o único critério, tem sido utilizado como um dos principais conforme apontado por AMM (2006), Bonotto (2006), IPEA (2006) e Reali (2006). Apesar da existência de inúmeros critérios o que pode ser observado é que não está havendo redução desse déficit, o que pode ser resultado de alocação com base em critérios não adequados, o que demonstra diminuição efetiva da função alocativa do Estado. 3. Metodologia O tratamento estatístico dos dados foi realizado por meio do software SPSS v.15.0, para Windows, que possibilitou a operacionalização das estatísticas descritivas e dos cálculos dos coeficientes de correlação entre as variáveis pesquisadas. A análise descritiva foi realizada, a fim de obter informações sobre os municípios contemplados no estudo. O estabelecimento da correlação bivariada aferiu a associação existente entre IDH-M, IDH-M Educação, IDH-M Longevidade e IDH-M Renda com Déficit Habitacional Relativo, através do coeficiente de correlação de momentos de Pearson. O coeficiente de correlação linear, ou coeficiente de correlação de momentos de Pearson, apresentado na Equação 1, mede a intensidade de relação linear entre conjunto de valores quantitativos emparelhados. Em que: r xy = cov( xy) var( x) var( y) (1) r xy = Coeficiente de correlação de Pearson; cov = Covariância amostral; var =Variância amostral. Na análise do coeficiente de correlação dois fatores devem ser analisados, sendo eles a intensidade da correlação e a direção da correlação. Valor de r -1,00-0,50 0,00 0,50 1,00 Forte Moderada Neutra Moderada Forte FIGURA 1 Descrição dos coeficientes de correlação Fonte: Elaborada pela autora. 6

7 Conforme apresentado na Figura 1 os valores do coeficiente de correlação podem variar de 0 a 1, em que 0 significa correlação neutra e 1 correlação plena. O sinal indica o sentido da correlação. Assim, negativo significa associação inversa, entre o par de variáveis, e positivo, associação na mesma direção. A Média dos produtos dos desvios para cada par de pontos de dados é utilizada para determinar a relação entre dois conjuntos de dados. Portanto, se um indicador for critério adequado para a alocação de recursos, existirá forte associação entre esse indicador e a manifestação efetiva do bem ou serviço demandado pela sociedade. Desse modo, a forte associação entre IDH-M e Déficit Habitacional, indica que ao utilizar o IDH-M como critério, o Estado cumprirá adequadamente sua função alocativa. Em caso de correlação fraca pode-se inferir que o IDH-M não representa adequada medida para a alocação de recursos em habitação. Portanto, é lícito propor que, ao manter tal indicador como critério o Estado não cumpre adequadamente sua função alocativa Área de estudo Minas Gerais é o segundo Estado brasileiro mais populoso, o maior estado da região sudeste, quarto do País em área e possui a terceira economia do País, ficando abaixo de São Paulo e Rio de Janeiro. Possui uma área de Km 2, 19 milhões de habitantes que se distribuem em 853 municípios, sobretudo nas regiões urbanas, em que há uma parcela populacional de 74,86%, em contraposição à parcela da população que vive nas zonas rurais e representa 25,14% do total. Embora com tamanha dimensão e importância, Minas Gerais apresenta expressiva desigualdade social. Observando-se a Figura 2, em que se analisa o Índice de Desenvolvimento Humano dos Municípios (IDH-M) em Minas Gerais, nota-se que existem significativas disparidades nos níveis de IDH-M. Há evidente heterogeneidade dos municípios mineiros, em relação ao IDH-M. Nota-se que mesmo nas mesorregiões existem alguns municípios com discrepantes níveis de IDH-M, indicando desequilíbrios entre as mesorregiões do Estado. Um fato positivo é que não foram observadas regiões com IDH-M inferior a 0,500, conforme esboçado na Figura 2. Vale ressaltar que a faixa de valor de IDH-M de até 0,00 encontrada na Figura 2, foi usada apenas para representar os municípios não contemplados no estudo, não representando, portanto, os reais valores do IDH-M dos respectivos municípios. IDH_M até 0,00 0, ,50 0, ,80 0, ,00 FIGURA 2 - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal em Minas Gerais, no ano de Fonte: Resultados da pesquisa 7

8 Neste estudo, serão analisados os municípios de Minas Gerais com população superior a habitantes que, segundo o censo demográfico de 2000, totalizavam 105 municípios, sendo esses os municípios que dispõem da totalidade das informações necessárias ao estudo Coleta dos dados Para realização deste trabalho, foram utilizadas informações tanto do censo demográfico de 2000, realizado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística IBGE, referentes ao Déficit Habitacional Relativo nos municípios mineiros, quanto do Atlas de Desenvolvimento Humano referente ao Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M. A opção pela utilização do Déficit Habitacional Relativo para representar a necessidades habitacionais da população, deveu-se ao fato deste indicador refletir a efetiva falta de moradias em relação à população total do município. As definições utilizadas sobre a composição dos índices utilizados são apresentadas a seguir Déficit Habitacional Relativo O Déficit Habitacional é entendido como a falta de moradias para a população, devido à precariedade das construções ou ao desgaste da estrutura física. Nesta direção, ocupar um local sem as mínimas condições de habitabilidade já confere situação de déficit. Há que se considerar ainda a coabitação, ou seja, habitação ocupada por mais de uma família, em condições de hipossuficiência. O Déficit Habitacional Relativo foi calculado por meio da divisão do Déficit Habitacional Absoluto, do IBGE, de cada município pelo seu número de habitantes Índice de Desenvolvimento Humano Municipal O Índice de Desenvolvimento Humano Municipal IDH-M foi criado para medir o nível de desenvolvimento humano nos Municípios, a partir de indicadores de educação, longevidade e renda. Para aferir o nível de desenvolvimento humano nos municípios (IDH-M) as dimensões são as mesmas do IDH dos países, embora alguns dos indicadores usados sejam diferentes. Os indicadores considerados no IDH municipal (IDH-M) são mais adequados, para avaliar as condições de núcleos sociais menores. Para a construção de indicador educação, no cálculo do IDH municipal, são considerados dois indicadores com pesos diferentes: taxa de alfabetização de pessoas acima de 15 anos de idade (com peso dois) e a taxa bruta de frequência à escola (com peso um). O analfabetismo é contado a partir dos 15 anos, porque o calendário do Ministério da Educação indica que, se a criança não se atrasar na escola, ela completará o ciclo aos 14 anos de idade. O segundo indicador é dado pelo somatório de pessoas (independentemente da idade), que frequentam os cursos fundamental, secundário e superior e pela sua divisão pela população na faixa etária de 7 a 22 anos da localidade. Incluí-se, também, na conta os alunos de cursos supletivos de primeiro e de segundo graus, de classes de aceleração e de pós-graduação universitária. Apenas classes especiais de alfabetização são descartadas, para efeito de cálculo. Para avaliação da dimensão longevidade, o IDH municipal considera o mesmo indicador do IDH de países: a esperança de vida ao nascer. Este indicador mostra o número médio de anos que uma pessoa nascida naquela localidade no ano de referência deve viver. O indicador sintetiza as condições de saúde e salubridade do local, visto que, quanto mais mortes houver nas faixas etárias mais precoces, menor será a expectativa de vida no local. Para avaliação da dimensão renda, o critério usado é a renda municipal per capita, ou seja, a renda média de cada residente no município. Este valor é dado pelo somatório da renda de todos os residentes e pela divisão do resultado pelo número de pessoas residentes no município. No Brasil, a renda per capita municipal é calculada a partir das respostas ao questionário expandido do Censo, que é um questionário mais detalhado do que o universal e 8

9 é aplicado a uma amostra dos domicílios, visitados pelos recenseadores. Os dados, colhidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) através dessa amostra do Censo, são expandidos para o total da população municipal e, então, usados para o cálculo da dimensão renda do IDH-M. De posse dos indicadores escolhidos, são calculados os índices específicos de cada uma das três dimensões analisadas: para educação - IDHM-E; para longevidade - IDHM-L; para renda - IDHM-R. Valores de referência são determinados no cálculo do índice, podendo, estar entre 0 e 1, sendo que, quanto melhor o desempenho municipal em determinada dimensão, mais próximo o seu índice estará de 1. O IDH-M de cada município é resultado da média aritmética simples dos três subíndices: (IDHM-E + IDHM-L + IDHM-R / 3). 4. Análise dos dados 4.1 Análise descritiva das variáveis Através da análise descritiva dos dados, é possível perceber que, em média, 2,31% da população dos municípios mineiros, analisados, não possuem moradias, ou as possui em condições inadequadas ou indignas. O município com maior Déficit Habitacional Relativo, Almenara, possuía um déficit relativo de 5,10% contra 1,30% do município com menor déficit relativo, Formiga. O alto intervalo entre os valores extremos influenciou o desvio padrão do Déficit Habitacional Relativo que foi de 0,60%, evidenciando a grande disparidade, caracterizada por essa elevada dispersão em torno da média. O valor médio do IDH-M mineiro encontra-se na faixa, em que o IDH-M é considerado médio (entre 0,500 e 0,799). Nenhum município mineiro apresentou IDH-M considerado baixo (abaixo de 0,500), sendo que o menor valor encontrado foi 0,659, para o município de Buritizeiro. Dentre os municípios analisados, trinta e três encontram-se na faixa de IDH-M considerado alta (entre 0,800 e 1,00), ou seja, 31,42% dos municípios. Vale ressaltar, porém, que nenhum município atingiu o valor máximo 1,00, sendo que, o maior índice foi do município de Poços de Caldas (0,841). Em termos dos componentes do IDH-M, que são IDH-M Longevidade, IDH-M Educação e IDH-M Renda, o que apresentou maior média foi o IDH-M Educação, enquanto o IDH-M Renda, foi o que apresentou menor média. Tal fato indica que estes índices, podem exercer forte influência sobre o aumento e decréscimo do IDH-M, um indício de que o IDH- M possa não ser um índice suficientemente representativo, para servir de parâmetro para distribuição de recursos de políticas públicas de habitação, pois, é um índice sujeito a oscilações de variáveis que podem não representar muito bem o quesito habitacional como, por exemplo, um aumento do índice de Educação levaria a menos investimentos em habitação, enquanto a educação pode não estar diretamente relacionada à moradia. Tal relação será verificada mais adiante no teste de correlação, sendo que a diminuição de recursos poderia ser equivocada, não atendendo aos que realmente necessitam de recursos. De acordo com os valores obtidos, pode-se afirmar que a variável Déficit Habitacional Relativo possui uma distribuição assimétrica à direita. Entretanto, o IDH-M, IDH-M Educação, IDH-M Longevidade e IDH-M Renda, são assimétricos à esquerda. A assimetria é o grau de afastamento que uma distribuição apresenta do seu eixo de simetria. Este afastamento pode acontecer do lado esquerdo ou do lado direito da distribuição, sendo denominado como assimetria negativa ou positiva, respectivamente. Ela é positiva para as distribuições assimétricas à direita e, negativa para aquelas assimétricas à esquerda, sendo que para distribuições simétricas, seu valor é zero. Os valores, obtidos para curtose em todas variáveis, indicam uma distribuição em cume, principalmente o Déficit Habitacional Relativo. A curtose é o grau de achatamento da distribuição, ou seja, o quanto uma curva de frequência será achatada em relação a uma curva 9

10 normal de referência. Uma curtose negativa indicaria uma distribuição platicúrtica, mais plana, enquanto a curtose positiva revelaria uma distribuição leptocúrtica, em cume. Tabela 1 - Análise descritiva das variáveis contempladas no estudo Mínimo Máximo Média Desvio Assim Curt Deficit Habitacional Relativo (%) 1,300 5,100 2,310 0,602 1,285 3,521 IDH-M 0,659 0,841 0,780 0,038-1,033 1,220 IDH-M Educação 0,720 0,929 0,862 0,044-0,913 1,231 IDH-M Longevidade 0,642 0,865 0,779 0,043-0,561 0,883 IDH-M Renda 0,517 0,828 0,699 0,052-0,709 1,384 Fonte: Resultados da pesquisa No próximo item, serão feitos testes a fim de verificar a ocorrência de relação estatística entre IDH-M e Déficit Habitacional Relativo. Essa verificação será realizada por meio de cálculo e análise do coeficiente de correlação Associação entre IDH-M e déficit habitacional Para verificar a capacidade do IDH-M de refletir o déficit habitacional, constituindo-se em critério adequado para alocação de recursos para políticas públicas, neste caso específico, políticas de Habitação, assim como para verificar a relação entre IDH-M Educação, Longevidade e Renda com o Déficit Habitacional Relativo, foi calculada a correlação linear existente entre o IDH-M, IDH-M Educação, IDH-M Longevidade, IDH-M Renda e o Déficit Habitacional Relativo. A hipótese é a de que se o IDH-M fosse um bom indicador para descrever o déficit habitacional, o mesmo poderia ser utilizado como eficiente Proxy em políticas públicas para habitação. De acordo com o resultado obtido, pode-se concluir que há uma correlação negativa entre o IDH-M e o Déficit habitacional relativo, sendo que o aumento de um dos índices está associado à redução do outro. Desse modo, quanto maior o Índice de Desenvolvimento Humano Municipal(IDH-M) menor o Déficit Habitacional. Entretanto, observa-se também que o valor de r de -0,352 está próximo de 0 (zero) e, segundo Triola (2005), se r estiver muito próximo de 0, é possível concluir que há correlação linear fraca entre as variáveis. Nessa direção, quanto maior o valor de r (positivo ou negativo), mais próximo de 1 ou -1, mais forte será a associação entre as variáveis. Para poder afirmar que o IDH-M é um bom critério para distribuição de recursos para políticas de habitação, deveria existir uma correlação forte, ou seja, o valor de r deveria estar muito próximo de 1 ou -1. Entretanto, como o resultado do r de Pearson pode ser enganoso, é interessante observar o resultado do teste de significância que, neste caso, revela a existência de correlação estatisticamente significativa entre as variáveis testadas. Quanto à associação dos componentes do IDH-M com o Déficit Habitacional Relativo, observa-se que IDH-M Longevidade apresenta maior associação com o Déficit Habitacional Relativo, enquanto o que apresenta menor associação é o IDH-M Educação. Entretanto, após verificação dos resultados do teste de significância para correlação entre Déficit Habitacional Relativo e IDH-M Educação observou-se que a correlação não foi significante. Na análise descritiva, houve dúvida a respeito da relação entre o Déficit Habitacional Relativo e os componentes do IDH-M, principalmente o IDH-M Educação e o IDH-M Renda que, na ocasião, apresentaram maior e menor média, respectivamente, para os municípios mineiros. Tal fato indica, como foi colocado anteriormente, que estes dois índices são os que mais influenciam o resultado final do IDH-M, sendo que, no teste de correlação, foi observada 10

11 baixa associação do IDH-M Renda e inexistência de associação do IDH-M Educação com o Déficit Habitacional Relativo, podendo se afirmar que eles podem levar a distribuição equivocada de recursos, não atendendo aos reais propósitos sociais das políticas públicas de habitação, tornando ineficiente a ação do Estado. Tabela 2 Associação entre Déficit Habitacional Relativo e demais variáveis contempladas no estudo Variáveis Coef. de Correlação Significância IDH-M - 0,352 0,000* IDH-M Educação - 0,117 0,234* IDH-M Longevidade - 0,427 0,000* IDH-M Renda - 0,327 0,001* * Significativo a 1% Fonte: Resultados da pesquisa Os resultados das análises corroboram com as afirmações de Guimarães e Jannuzzi (2004), segundo os quais, com o surgimento do IDH, surge um deslumbramento e uma crença de que este índice garantiria uma melhor gestão dos recursos e programas sociais. Confirma também que, efetivamente, o IDH-M não traduz os graus de desigualdade social de cada município, como afirma Cohn (2005). 5. Conclusões Como a correlação entre IDH-M e Déficit habitacional relativo é fraca, ou seja, há associação linear fraca entre estas variáveis, pode-se concluir que o IDH-M, utilizado isoladamente, não é um bom critério para alocação de recursos públicos em políticas públicas habitacionais. A correlação fraca entre IDH-M e Déficit habitacional relativo, permite supor que a função alocativa do Estado, não está sendo cumprida da forma adequada, pois, se a alocação dos recursos for errada, a população que realmente necessita de atendimento, via política pública de habitação, não será atendida, expondo ainda mais a fragilidade operacional do Estado, enquanto provedor de bens públicos e garantidor da qualidade vida e dos direitos constitucionais. Partindo do pressuposto que os recursos são limitados, o critério para distribuição poderia ser baseado na infra-estrutura e na demanda, realmente existentes, em cada município, o que demanda novos esforços de investigação. Portanto, espera-se que o presente trabalho tenha despertado atenção para esse fator, reforçando a necessidade de estudos envolvendo outros indicadores, que possam refletir melhor as necessidades habitacionais e melhor subsidiar as intervenções públicas. 6. Referencial Bibliográfico AMM - ASSOCIAÇÃO MATO-GROSSENSE DOS MUNICÍPIOS. Prefeitos devem garantir recursos do Fundo de Habitação de Interesse Social. 23 de maio de Disponível em: < Acesso em: 01 nov ARAÚJO, A. E. Políticas Públicas. Disponível em: < Acesso em: 04 fev

12 BONOTTO, C. D. L. A Concretização do direito constitucional à moradia a partir da implementação de políticas públicas de inclusão social. Programa de Pós-Graduação em Direito, Universidade de Santa Cruz do Sul - UNISC. Santa Cruz do Sul (RS), (Dissertação) BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal, BRASIL. Constituição (1988). Emenda constitucional nº 26, de 14 de novembro Altera redação do art. 6º da Constituição Federal. Disponível em: < Acesso em: 13 dez CAR-HILL, R. A. et al. Allocating resources to health authorities: development of method for small area analysis of use of inpatient services. British Medical Journal. v. 309, p , CAVALCANTI, M. C. B. Análise dos Tributos Incidentes Sobre os Combustíveis Automotivos no Brasil. Universidade Federal do Rio de Janeiro, COPPE, Rio de Janeiro 2006, 200 p. (Dissertação) COHN, A. Equidade, saúde e critérios para alocação de recursos. Ciência & Saúde Coletiva, vol.10, ed.2, p , COUTTOLENC, B.F. e ZUCCHI, P. Gestão de Recursos Financeiros. São Paulo : Faculdade de Saúde Pública da Universidade de São Paulo, vol. 10, (Série Saúde & Cidadania) CUNHA, R. A complexa medida da qualidade da habitação. Disponível em: < Acesso em 10 janeiro 2008 DATA GERAIS: base de dados. Disponível em: < Acesso em: 20 jul FGV/GVCONSULT & SINDUSCON/SP. Déficit habitacional brasileiro e 26ª Sondagem Nacional da Indústria da Construção Civil. São Paulo, Fev. de FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit Habitacional em Minas Gerais - Informativo CEI, Demografia. Belo Horizonte, agosto de FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit habitacional no Brasil: Municípios selecionados e microrregiões geográficas. 2. ed. - Belo Horizonte, FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Déficit habitacional no Brasil Belo Horizonte, GUIMARÂES, J. R. S. e JANNUZZI, P. M. Indicadores sintéticos no processo de formulação e avaliação de políticas públicas: limites e legitimidades. In: Encontro Nacional de Estudos Populacionais, 14., 2004, Anais... Caxambú Minas Gerais,

13 HÖFLING, E. M. Estado e Políticas (Públicas) Sociais. Cadernos Cedes, ano XXI, nº 55, novembro IBGE. Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios Rio de Janeiro: Departamento de População e Indicadores Sociais, IBGE: base de dados. Disponível em: < Acesso em: 29 Jul IPEA- INSTITUTO DE PESQUISA ECONÔMICA APLICADA. Políticas Sociais: Acompanhamento e Análise. Nº12, fevereiro de p. MATIAS-PEREIRA, J. Administração pública comparada: uma avaliação das reformas administrativas do Brasil, EUA e União Européia. Rev. Adm. Pública, vol.42, nº1, jan./fev. 2008, p MEDEIROS, F. B. Análise da adequação dos programas de financiamento habitacional para atender as necessidades de aquisição de moradias adequadas da população de baixa renda no Brasil Departamento de Engenharia e construção Civil, Escola Politécnica da Universidade de São Paulo, São Paulo, (Dissertação) MEDEIROS, M. Princípios de justiça na alocação de recursos em saúde. Rio de Janeiro: IPEA, dezembro de MORAES, A. Direito Constitucional Administrativo. 3. ed. São Paulo. Atlas, MUSGRAVE, R.A. e MUSGRAVE, P. B. Finanças Públicas: Teoria e Prática. São Paulo: Editora da Universidade de São Paulo. 1980, 673 p. NAHAS, M. I. P. Indicadores intra-urbanos como instrumentos de gestão da qualidade de vida urbana em grandes cidades: discussão teórico-metodológica Disponível em: < Acesso em 05 janeiro NUNES, A. A Alocação Equitativa Inter-regional de Recursos Públicos Federais do SUS: A Receita Própria do Município como Variável Moderadora. Ministério da Saúde. Relatório de Consultoria. Consolidação do Sistema de Informações sobre Orçamentos Públicos em Saúde SIOPS. Brasília, OZLAK, O. Políticas públicas y régimenes políticos: reflexiones a partir de algunas experiencias latinoamericanas.buenos Aires: Estudios CEDES PELEGRINI, M. L. M. Equidade na alocação de recursos para a saúde: a experiência do Estado do Rio Grande do Sul, Brasil. Ciência & Saúde Coletiva, vol.10, ed.2, p , PINDYCK, R. S e RUBINFELD, D. L. Microeconomia. 5.ed São Paulo: Makron Books, REALI, M. Habitação: desenvolvimento e dignidade.11 de julho de Disponível em: 13

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