O ETANOL E O PETRÓLEO NO PROCESSO DE INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL NO GOVERNO LULA

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1 O ETANOL E O PETRÓLEO NO PROCESSO DE INSERÇÃO INTERNACIONAL DO BRASIL NO GOVERNO LULA MEDEIROS, Daniela Marques Mestranda em Relações Internacionais PPGRI- San Tiago Dantas (UNESP-UNICAMP-PUC/SP) Bolsista FAPESP 1. Introdução O Brasil tem tido cada vez mais visibilidade no cenário internacional e vem alcançando seu objetivo de se tornar uma ator importante na política mundial. A presença do país em discussões no setor comercial e econômico pode comprovar essa afirmação. Entretanto, é a atuação do país no setor energético que terá destaque nesse artigo. O Brasil tem chamado atenção por sua atuação internacional em relação à energia, ganhando espaço em discussões e aproveitando o contexto externo para promover sua inserção internacional mais afirmativa. O caráter diplomático da energia está diretamente vinculado com o setor econômico e menos com climático, o que não torna esse último menos importante. Nesse sentido, faz-se necessário compreender como o Brasil fará para coordenar sua política de promoção do etanol no mercado internacional em paralelo à exploração das jazidas de pré-sal recém descobertas no litoral sul do país. O segundo mandato do governo Lula deu prioridade à promoção do etanol no mercado internacional, o que, para além das justificativas climáticas, está relacionado ao interesse brasileiro de firmar o país como um importante global player, especialmente entre os países emergentes. Justificamos essa afirmação pelo fato de que, quando a tecnologia do etanol foi iniciada no Brasil, a mesma não tinha nenhum vínculo com preocupações climáticas ou ambientais, estando totalmente relacionada com a segurança energética do país. Em 2002, quando ocorreu o crescimento da produção de etanol, a motivação, novamente, não foi de cunho climático, mas sim econômico, com a intensificação da produção de carros flex-fluel. Portanto, o clima não foi razão para a criação do etanol, mas tem se tornado Disponível em: 1

2 justificativa importante para sua disseminação no sistema internacional. O debate climático, nesse sentido, tornou-se essencial para o Brasil, contudo é um discurso incorporado e não motivo principal. Dessa maneira, o Brasil lança mão do etanol como alternativa para o combate ao aquecimento global, ao mesmo tempo em que o mundo se prepara para dar início a um processo de alteração da matriz energética. Entretanto, nesse mesmo cenário, surgem as imensas reservas de petróleo que podem colocar o país entre os maiores produtores mundiais. A maneira pela qual o Brasil irá equilibrar suas ações para articular sua política em relação a esses dois recursos está diretamente vinculada ao processo de inserção internacional do país. O foco na questão energética representa a percepção do governo brasileiro acerca da dimensão da problemática no sistema internacional. O Brasil tem ciência de que a posse e controle das fontes de energia e tecnologias que movem o desenvolvimento mundial conferem poder e liberdade de ação. Nossa hipótese é que o Brasil esteja buscando uma inserção internacional mais afirmativa, ou seja, tentando ganhar visibilidade como potência emergente aspirante a uma posição de relevo no cenário internacional. Essa posição de destaque estaria diretamente vinculada com a liderança do bloco de países subdesenvolvidos e em desenvolvimento com vistas a uma maior participação nas discussões e decisões de temas de política internacional que afetam inteiramente a esses Estados, dentre os quais, a segurança energética ganha destaque. 2. A Geopolítica Energética Mundial Ao tratar a questão energética no sistema internacional, devemos, primeiramente, considerar a dependência do atual modelo de desenvolvimento econômico em relação aos recursos energéticos, principalmente os hidrocarbonetos. 1 Esse argumento pode parecer, à primeira vista, simplista e redundante, todavia, não pode deixar de ser extremamente considerado diante do contexto de vulnerabilidades e riscos que essa dependência acarreta. A relação entre desenvolvimento e produção de energia é histórica. Ao observar a evolução humana, visualiza-se que o homem deixou de usar madeira e tração animal para 1 Por hidrocarbonetos referimo-nos ao petróleo, ao carvão e ao gás natural especificamente. Disponível em: 2

3 utilizar carvão, o qual foi substituído pelo petróleo e o gás. Esse processo gerou o aumento da emissão de poluentes na atmosfera e intensificou o ritmo de desenvolvimento a cada mudança de recurso. A dependência da sociedade em relação aos recursos energéticos tornou-se irreversível. O mapa abaixo esclarece a relação entre consumo de energia e desenvolvimento. É possível observar o intenso consumo e países desenvolvidos: FIGURA 2 - Consumo Energético per capita (2006) Fonte: BP Statistical Review of World Energy (junho de 2007) Estabelece-se, portanto, forte vínculo entre desenvolvimento e consumo de energia, estando essas áreas diretamente relacionadas. A questão posta é que essa relação ocorre sob um terreno incerto e frágil, já que não se pode garantir qual o limite da exploração dos recursos que a humanidade tem a sua disposição para mover suas indústrias e suas economias, o que tem direcionado debates acerca da alteração da matriz energética internacional. Portanto, enfatizamos que a preocupação dos diversos países não é exclusivamente climática ou ambiental, mas sim relacionada à garantia do processo de desenvolvimento, diante de um cenário de insegurança energética. Today, billions of people enjoy an unprecedented standard of living and nations float in rivers of wealth, in large part because, around the world, the energy industry has built an enormous network of oil wells, supertanks, pipelines, coal mines, power plants, transmissions lines, cars, trucks, trains, and ships ( ). From three hundred years, this man-made wonder has Disponível em: 3

4 performed nearly flawlessly, transforming coal, oil and natural gas into economic and political power and nurturing the belief that the surest way to still greater prosperity and stability was simple: find more oil, coal and natural gas (ROBERTS. 2005, p.3). Dessa maneira, se for correto afirmar que estamos no início de um processo de modificação da matriz energética internacional, resta-nos questionar qual recurso substituirá o petróleo, qual ou quais nações exercerão controle sobre a produção do mesmo e, por último, mas não menos importante, qual o impacto da utilização desse recurso no meio ambiente. Lembramos que a questão climática e ambiental tem sido utilizada como uma ferramenta para impulsionar modificações na matriz energética, mas como tentaremos demonstrar, a principal razão para essa modificação é a segurança energética dos Estados. A segurança energética está diretamente vinculada à segurança nacional e internacional, à independência energética e ao desenvolvimento econômico dos Estados. A Agência Internacional de Energia define segurança energética como the uninterrupted physical availability at a price which is affordable, while respecting environment concerns, e acrescenta que a necessidade de incentivar essa segurança foi o principal objetivo relacionado à sua criação, no sentido de que ela criasse mecanismos confiáveis para aumentar a cooperação acerca do tema. A AIE ainda acrescenta acerca da segurança a curto e longo prazo: Energy Security has many aspects: long-term energy security is mainly linked to timely investments to supply energy in line with economic developments and environmental needs. On the other hand, short-term energy security is the ability of the energy system to react promptly to sudden changes in supply and demand. Another way to look at energy security is to study the different energy sources (coal, oil, gas, and renewables), intermediate means (electricity, refineries) and transportation modes (grids, pipelines, ports, ships). All of these have risks of supply interruptions or failures, challenging the security of undisturbed energy supply (Cf: IEA). Nosso argumento é que, em um contexto de incertezas, caracterizado pela possibilidade de falta de provisão de petróleo em um futuro próximo, os Estados passam a preparar-se para buscar a qualquer custo o acesso e controle das reservas de petróleo. O crescimento intenso da demanda e a incapacidade de aumento paralelo da oferta aumenta a percepção de ameaças de interrupções no abastecimento, intensificando o cenário de vulnerabilidades e riscos de insegurança Disponível em: 4

5 internacional. Assim sendo, os Estados que procuram por segurança energética, e cogitam usar força militar para isso, podem estar intensificando a insegurança internacional. A alteração da matriz energética internacional, desviando a dependência em relação ao petróleo, pode ser conveniente para diminuir a problemática. The great risk is that this struggle will someday breach the boundaries of economic and diplomatic competition and enter the military realm. This risk is made all the greater because intensified production of oil, natural gas, uranium and minerals is itself a source of instability, acting as a magnet for arms deliveries and outside intervention. The nations involved are largely poor, so whoever controls the resources controls the one sure source of abundant wealth. This is not a far-fetched scenario; the United States, Russia and China are already providing arms and military-support services to factions in many of these disputes (KLARE, 2008). O que se observa é que diante de um contexto incerto em relação ao futuro do abastecimento energético, surgem cenários onde prevalecem as ameaças de corte no abastecimento, levando muitos Estados a se prepararem para os conflitos ou até mesmo adentrarem a eles. Ou seja, a necessidade de garantir a segurança energética (abastecimento de recursos confiáveis a preços justos) leva os Estados a articularem medidas para atingir esse objetivo. Diante do cenário internacional representado por intensa demanda, dependência e diminuição da oferta, aumentase a ameaça de interrupção no abastecimento, o que pode acarretar sérios conflitos entre os Estados. Para Saint-Pierre, A maioria dos analistas aponta o controle das fontes de recursos energéticos como um fator importantíssimo de sobrevivência das nações e motivo subjacente das últimas guerras. Esse controle pode garantir a energia necessária para alavancar o desenvolvimento econômico de um país e, alcançá-lo, transforma-se em questão de segurança nacional e motivo ou justificativa da guerra (SAINT-PIERRE, 2007). Nesse ponto podemos estabelecer o vínculo entre segurança energética e segurança do sistema internacional, pois a ameaça de conflitos armados na busca por recursos energéticos torna-se presente a cada dia e pode se configurar em contexto de insegurança para o sistema, no sentido de que a energia torna-se justificativa de guerra. Nas Relações Internacionais, a guerra está sempre presente como um instrumento de que se serve a política de um Estado para alcançar seus objetivos. Disponível em: 5

6 Tais objetivos constituem-se, dentre vários, em interesses de expansão territorial, defesa de ideais e aquisição de recursos estratégicos como o petróleo e água. Clausewtiz trabalha a guerra como sendo um instrumento de que se serve a política. 2 Para esse autor, a guerra é um ato de violência destinado a forçar o adversário a se submeter a nossa vontade. Nesse sentido, o fim da guerra é desarmar o adversário para a consecução do objetivo que é impor a vontade, que leva um objetivo político. A guerra leva consigo um propósito político racional (CLAUSEWITZ, p. 17). Dessa maneira, observa-se que a ocorrência do fenômeno da Guerra trás consigo a meta de consecução de um objetivo político. A política direciona as ações militares mais propícias para se atingir o fim almejado. Nesse sentido, podemos considerar que os problemas com questões energéticas tornam-se uma justificativa política para se empreender a guerra. A Guerra está diretamente vinculada à política, sendo determinada pelos objetivos da mesma. A guerra leva consigo um propósito político racional. Dentro desse propósito acreditamos estar inserido o objetivo de garantir o abastecimento energético do Estado. A necessidade de acesso aos recursos energéticos motiva os Estados a empreenderem conflitos e articularem medidas para afastar a ameaça de corte no abastecimento, o que se configura em situações de insegurança no sistema internacional. A preocupação dos Estados é mais estratégica vinculada à sua economia e segurança do que em relação ao clima. Configura-se um contexto no qual apesar do aumento da demanda por recursos energéticos motivada pelo intenso processo de desenvolvimento, observa-se forte preocupação dos Estados em modificarem suas matrizes energéticas, cientes que são do fato do petróleo não ser um recurso renovável e também pela preocupação com o aquecimento global. O Brasil, diante das jazidas do pré-sal e da tecnologia de etanol da cana-de-açúcar, deverá buscar as melhores estratégias para não perder a oportunidade de se tornar um novo ator de relevância na geopolítica energética mundial. Caso o Brasil venha a ser uma potência do petróleo poderá resolver muitos problemas do país e criar sua reserva de óleo. Caso seja uma potência das energias Guerra. 2 Carl von Clausewitz foi um general e estrategista militar prussiano que escreveu o clássico Da Disponível em: 6

7 renováveis, pode ser um vetor da alteração da matriz energética mundial e núcleo de uma mudança de paradigma nas relações energéticas internacionais. Como articular essas atividades com a necessidade de manter a matriz nacional limpa e investir em eficiência energética é o desafio do planejamento nacional que deve ser realizado sob pena do país perder a oportunidade de se firmar como um global player da energia. 3. A Matriz Energética Brasileira O contexto de insegurança energética e aquecimento global tem sido utilizado pelo Brasil para articular sua política energética e inserção internacional. Dentre as principais estratégias brasileiras nos setor está a transformação do etanol em commodity energética, buscando promover alterações na matriz energética mundial. No Brasil, o incentivo pela utilização do etanol já causou visíveis alterações na matriz energética nacional. O Balanço Energético Nacional do ano de 2007 aponta que a cana-de-açúcar já ultrapassou a hidroeletricidade em fornecimento de energia, ficando atrás dos hidrocarbonetos, apenas. O Balanço coloca que os derivados da cana-de-açúcar responderam por 16% da matriz nacional em 2007, enquanto a energia gerada por hidrelétricas ficou com 14,7%. A liderança continua com petróleo e derivados, que responderam por 36,7% do total, contra 37,8% em Na matriz energética global, há baixa participação de fontes renováveis e grande dependência do petróleo. Enquanto, no Brasil, mais de 45% da energia total consumida provém de fontes renováveis, no mundo, a média é de menos de 13%; entre os países da OCDE esse número não passa de 6%. O gráfico abaixo compara a matriz energética global e a brasileira: Matriz Global Matriz Brasileira 3 Conforme Balanço Energético nacional Disponível em: <https://ben.epe.gov.br/default2007.aspx>. Acesso em out Disponível em: 7

8 Balanço Energético Nacional 2008 Segundo projeção da Empresa de Pesquisa Energética (EPE), nos próximos 25 anos, aumentará a diversificação da matriz energética brasileira em virtude do crescimento expressivo dos derivados da cana-de-açúcar e do gás natural; da redução contínua da participação da lenha; da manutenção da participação da hidroenergia; do aumento da participação do nuclear e da redução relativa do petróleo. O gráfico seguinte ilustra: Esse cenário favorece uma articulação do MRE, por meio da utilização da matriz energética nacional e do discurso estratégico de alteração da mesma, para inserir o Brasil com posição de destaque no cenário internacional. O Itamaraty almeja posicionar o país como líder de um possível processo de modificação da matriz Disponível em: 8

9 energética mundial. Questiona-se, entretanto, como ocorrerá a diminuição da utilização do petróleo, diante dos pesados investimentos para exploração do pré-sal. No que concerne ao fornecimento externo, o país importa energia hidrelétrica de Itaipu, referente ao acordo com o Paraguai; importa carvão mineral, diesel e gás natural. Em relação a esses dois últimos, espera-se que haja redução da dependência em virtude dos investimentos em biodiesel e gás natural associado ao pré-sal, respectivamente. As exportações de etanol e de gasolina tendem a crescer, tanto pelo crescimento da produção e do uso do etanol no Brasil (o que reduzirá o consumo de gasolina), quanto pelo efeito do pré-sal. O Brasil deve estar atento aos ricos que corre de sujar sua matriz energética e torna-se fortemente dependente dos hidrocarbonetos. As reservas do pré-sal devem ser exploradas com planejamento para não interferirem na diversificação da matriz nacional. O incentivo à pesquisa em etanol e biodiesel faz-se necessário para evitar que o país volte-se exclusivamente ao petróleo. 3.1 A estratégia brasileira para os biocombustíveis Remonta à década de 20 do século passado, o início da utilização do etanol como combustível no Brasil. Contudo, foi na década de setenta, com as crises do petróleo, quando se tornou clara a dependência brasileira em relação aos combustíveis fósseis, que o país foi levado a procurar alternativas para garantir o consumo doméstico. É nessa época, que entram em vigor projetos de grande importância para o país: a ampliação da capacidade hidrelétrica com a construção de Itaipu, o Acordo Nuclear, de 1975, com a República Federal da Alemanha e, também, o programa de Desenvolvimento do Álcool Combustível ou PROALCOOL no mesmo ano. 4 Por meio deste programa e de pesquisas para seu aprimoramento, o país adquiriu alta tecnologia para produção do etanol, além de contar com fatores como solo e clima para cultivar a matéria-prima mais adequada na produção do álcool: a cana-de-açúcar. 5 4 O PROÁLCOOL tinha como objetivo a introdução no mercado da mistura gasolina-álcool e o incentivo ao desenvolvimento de veículos movidos exclusivamente a álcool. (SIMÕES, 2007). 5 Dentre as várias vantagens na produção cita-se, também, que a cana tem o melhor índice de redução de emissões de gases de efeito estufa, responsáveis pelo aquecimento global e mudanças climáticas. O ciclo de vida da cana até a queima como etanol provoca emissão até 90% inferior à da Disponível em: 9

10 O referido Programa, durante seus 33 anos de vigor, atravessou momentos de apogeu, como durante os anos de 1979 a 1989, e de retração, especialmente durante a década de 90. Todavia, a partir do ano 2002 até os dias atuais, o PROALCOOL foi revitalizado, dentro de um contexto de crescimento das exportações de álcool combustível, de introdução de carros flex-fluel no mercado, e, também, pelas características do Sistema Internacional no que concerne à problemática energética. Parte da política de promoção do país via questão energética está particularmente concentrada no etanol e traz consigo um discurso de promoção do desenvolvimento sustentável. Além dessas questões, propõe-se uma alternativa ao subdesenvolvimento de maneira a se resolver dois problemas com uma só atitude: poder-se-ia impulsionar o mercado internacional de etanol, contribuindo para a solução da problemática do aquecimento global, além de promover uma ajuda no crescimento econômico desses países. O que ocorre, de fato é a tentativa de conjugar interesses governamentais e empresariais. De um lado tem-se a busca por dar visibilidade ao Brasil no sistema internacional e de outro os interesses privados em promoverem um mercado para o etanol brasileiro. Toda essa grande atenção voltada para o assunto acarreta no surgimento de afirmações tais como: O Brasil é a Arábia Saudita do etanol, ou O Brasil será a Potência Energética do século XXI. 6 Todavia, o contexto energético internacional é repleto de incertezas e conta com muitas variáveis para determinar um cenário prospectivo. Exigi-se prudência e muita cautela no trato dessas questões por países como o Brasil, o qual pode aproveitar o momento, aparentemente favorável, para construir um contexto e, de maneira propícia, atingir seus objetivos a médio e longo prazo. No entanto, a vanguarda alcançada pelo Brasil pode estar ameaçada pelo intenso investimento em etanol de terceira e quarta geração, que vem ocorrendo nos EUA e na Europa. Nesse sentido, o MRE tem tratado o etanol como tema prioritário da agenda de gasolina. Na mesma comparação, a emissão do etanol de trigo é apenas 30% inferior à da gasolina e de álcool de beterraba, 45%. Cf, NASCIMENTO, Roberto. Disponível em <http://invertia.terra.com.br/carbono/interna/0,,oi ei8935,00.html>. Acesso em 20 jan A afirmação potência energética do século XXI é atribuída ao presidente Lula em uma entrevista ao jornal francês Le Monde, publicada por ocasião da visita do presidente Jacques Chirac ao Brasil. Publicada em 24 mai Disponível em: 10

11 política externa para assuntos energéticos, inserindo a temática nas pautas de negociação internacional nos mais diversos fóruns, com o intuito de rebater as críticas elaboradas contra o produto por aqueles que afirmam ser o mesmo causador de danos ambientais, como principalmente a devastação da Floresta Amazônica, e da Mata Atlântica, além da problemática relacionada à crise dos alimentos. 7 A vanguarda tecnológica conquistada pelo Brasil na produção de etanol coloca o país em uma posição de destaque na agenda de cooperação sobre a temática com países como Estados Unidos, Japão, China e blocos como a União Européia, além das diversas Organizações Internacionais. Todo esse processo exige do país uma articulação de medidas e um esforço coordenado para garantir êxito nos empreendimentos do setor, onde se insere a criação do Departamento de Energia do Itamaraty (DEI). Na Divisão de Recursos Renováveis do DEI três vertentes de atuação são desenvolvidas no que diz respeito ao etanol e sua promoção no Sistema Internacional: a vertente global, regional e bilateral (SIMÕES, 2007). Na vertente global, o foco de atuação é a criação de padrões, selos de qualidade e normas técnicas internacionais que possam auxiliar na expansão do mercado de etanol, criando um mecanismo de coordenação para o produto. Nesse sentido, houve uma articulação entre diversos governos para a criação do Fórum Internacional de Biocombustíveis, o qual reúne vários grupos de trabalho voltados para a questão. Esse Fórum, juntamente com o MRE, foi responsável pela I Conferência Internacional de Biocombustíveis (CIB), a qual se realizou em novembro de Em sua relação com os vizinhos, o Brasil tem dado ênfase à promoção da integração energética regional, incentivando a inserção dos biocombustíveis na matriz energética dos diversos países sul-americanos. Uma das frentes de ação é a assinatura de Memorandos de Entendimento, como foi realizado com o Mercosul, no intuito de ampliar a cooperação sobre o tema de energias renováveis e incentivar a integração de cadeias de produção e comercialização do etanol. 7 A forte crítica aos biocombustíveis relacionada aos alimentos diz respeito à utilização de terras agricultáveis para plantio de matéria-prima para o combustível. Isso ocorre de fato e gera desequilíbrios na produção. Todavia, outros fatores também interferem para o aumento do preço dos alimentos. 8 A I Conferência Internacional de Biocombustíveis realizou-se em São Paulo em novembro de 2008, e contou com a presença de autoridades e estudiosos de vários paises. Muitos temas foram debatidos, dentre eles: segurança energética e alimentar, sustentabilidade e criação do mercado de biocombustíveis. Disponível em: 11

12 Na vertente bilateral, o país age por meio da assinatura de acordos e memorandos de entendimento para a promoção de cooperação técnica no setor, buscando incentivar pesquisas e produção de etanol, com o objetivo de que outros países possam aderir à comercialização do produto e promover a criação do mercado internacional do mesmo. A estratégia brasileira é diferenciada porque cada região tem uma razão específica para comprar ou produzir etanol. Por exemplo, no caso dos Estados Unidos, a importância está na diminuição da dependência em relação ao petróleo, já para a Europa, a razão principal é a preocupação com a diminuição da emissão de gases que causam alterações climáticas. Nos acordos com a América Central e África, o governo tem como objetivo a transformação dessas regiões em plataformas de produção, pois para que o etanol seja uma commodity faz-se necessário a existência de vários produtores. Em relação à América do Sul, o incentivo à integração energética e produção de biocombustíveis está vinculado à estratégia de liderança do país no cenário regional. Ainda no que concerne à política externa brasileira para biocombustíveis, vale ressaltar os esforços empreendidos no sentido de promover o biodisel, tanto a nível local como internacional. O Brasil desenvolveu o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel. 9 De acordo com André Amado, subsecretário do DEI, o biodiesel apresenta boas perspectivas no Brasil. A partir do lançamento do Programa Nacional de Produção e Uso de Biodiesel, no final de 2004 (que determinou percentuais obrigatórios de mistura no diesel, a partir de 2008), a produção cresceu de 69 milhões de litros em 2006 para 1,1 bilhão de litros em 2008: Por ser o diesel o combustível mais utilizado no Brasil (projeção de 45 bilhões de litros em 2008, frente a 20 bilhões de etanol e 19 bilhões de gasolina), o potencial de crescimento é enorme. A maior parte do biodiesel produzido atualmente no Brasil é feita a partir do óleo de soja. Apesar de esta matéria-prima apresentar baixo rendimento em termos energéticos (menos de 600 litros de óleo por ha, frente aos mais de de etanol), seu uso apresenta a vantagem de estimular o processamento do grão no Brasil, agregando valor ao produto (exportação do farelo em lugar do grão inteiro). Além disso, a soja é uma matéria-prima largamente disponível no 9 O Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel foi instituído com o propósito de tornar o Brasil um grande produtor. Esse programa permitiu fixar, a partir de 2008, 2% de biodiesel ao diesel vendido e 5% em Além disso, há o instrumento jurídico de incentivo fiscal e subsídio de produção em pequenas propriedades familiares. Disponível em: 12

13 país (com as cerca de 56 milhões de toneladas de soja produzidas em 2007, poderíamos produzir até 10 bilhões de litros de biodiesel, ou cerca de 20% do consumo brasileiro de diesel). (MRE, 2009). O que se observa é que os biocombustíveis tornaram-se ferramentas estratégicas de atuação da Política Externa Brasileira, especialmente no segundo mandato do governo Lula. Percebe-se o estreito vínculo existente entre a política de desenvolvimento doméstico articulada com os assuntos de política externa, na utilização dos biocombustíveis como vetores desse desenvolvimento. Na defesa dos biocombustíveis, André Amado, atual subsecretário geral de energia do MRE, afirma que o Brasil tem capacidade para produzir etanol respeitando os três pilares da sustentabilidade, ou seja, o econômico, o social e o ambiental, promovendo o desenvolvimento sustentável, combatendo a mudança climática e aumentando a segurança energética mundial (VEIGA, 2008). Outros defensores argumentam que os biocombustíveis podem ser, não só uma alternativa de suprimento estratégico de energia, mas uma solução frente ao subdesenvolvimento, pois a cultura da cana-de-açúcar, principal matéria-prima do produto, é mais bem desenvolvida em regiões como América Latina, África e sudeste Asiático, podendo tornar os países dessas regiões, fornecedores de energia para o mundo. 10 O ministro do DEI, André Corrêa do Lago, afirma que o MRE está trabalhando para reverter o cenário de críticas ao produto e explicar para o mundo as características dos biocombustíveis brasileiros. Essa atitude é necessária dentro da estratégia de criação do mercado internacional de etanol, pois além dos obstáculos já existentes como as barreiras tarifárias, a eclosão da crise econômica causou diminuição no preço do petróleo prejudicando o comércio do álcool. Para que haja êxito na empreitada brasileira de lançamento do etanol como commodity energética internacional, outros países devem aderir à produção, além da necessidade de se superar obstáculos que, segundo chanceler Celso Amorim, estão representados nas barreiras postas ao produto pelos países desenvolvidos, por meio de subsídio internos, tarifa de importação, além da difusão de informações 10 A gramínea só pode ser explorada entre os trópicos de Câncer e de Capricórnio, onde há níveis de insolação suficientes para o desenvolvimento. Essa região do planeta inclui os países de menor desenvolvimento. Isso significa dizer que a agroenergia será produzida em países pobres para atender à segurança energética do mundo. Cf: Idem. Disponível em: 13

14 negativas sobre o álcool. II Simpósio de Pós-Graduação em Relações Internacionais do Na saga brasileira por tornar os biocombustíveis uma commodity energética internacional, faz-se necessário lançar mão de uma série de justificativas que permitam sustentar o valor estratégico do produto. Dentre as várias razões postas pelos defensores do álcool combustível, a mais enfática, para além da possibilidade de escassez e altos preços do petróleo, é a problemática ambiental. Segundo documento referencial da CIB, A mudança do clima é provavelmente o maior desafio jamais enfrentado pela humanidade e requererá um esforço concentrado de todos os países do mundo. Será necessária uma ampla gama de ações e tecnologias, dentre as quais os biocombustíveis.. 11 Para a União Européia, um dos mercados mais visados pelos Brasil, a questão ambiental é de grande relevância, pois de acordo com o embaixador-chefe da Delegação da Comissão da União Européia no Brasil, João Jose Soares Pacheco, em dezembro de 2008, a UE decidiu que, até 2020, 10% da energia utilizada no transporte local tem de ser renovável. 12 Os europeus exigem que os biocombustíveis apresentem diminuição de 35% da emissão de gases contra o efeito estufa. O Brasil assume alcançar 80% nesse quesito. Quem defende que os biocombustíveis podem ser uma alternativa ao aquecimento global, argumenta que existe a necessidade de promoção de políticas públicas ambiciosas para inserção do produto nas diversas sociedades. Essa proposta tem o claro objetivo de aumentar a demanda do produto para impulsionar a produção e o mercado. Dentre as principais políticas públicas está a isenção fiscal como incentivo à produção, adoção de política de mistura de combustíveis, subsídios diretos e outras. O Brasil possui tecnologia avançada de produção de etanol, solo e clima favoráveis para o plantio de cana-de-açúcar e uma série de outras variáveis que interferem positivamente na posição de vanguarda de produção do país. Todavia, alguns desafios devem ser superados. O desenvolvimento dos biocombustíveis suscita discussões a respeito de degradação dos solos, eficiência no uso da água, 11 Conferência Internacional de Biocombustíveis. Sessão Plenária II - Biocombustíveis e Mudança de Clima. Disponível em <http://www.biofuels2008.com/cms/uploads/publicacoes/ _repplenclimchange_ii_pt.pdf>. Acesso em 20 jan Aduaneiras sem fronteiras Disponível em: 14

15 biodiversidade e segurança alimentar, entre outros. 13 Das dificuldades já citadas, temos as barreiras tarifárias impostas por países desenvolvidos na intenção de proteger seus produtores, os quais também são subsidiados na produção do álcool combustível. Há, também, que se considerar, os constantes investimentos que outros países têm realizado no setor, promovendo pesquisas e desenvolvimento de tecnologias que podem, futuramente, tornarem-se mais rentáveis que a brasileira. Nesse sentido, já é possível observar os trabalhos com o etanol da celulose e diversas outras inovações em termos de energia alternativa. 14 O Brasil, dificilmente, suportaria uma competição com os investimentos do EUA e da União Européia no setor. 15 Além disso, há o mercado de açúcar como preferência comercial dos produtores de cana. Um dos debates mais intensos diz respeito à crise dos alimentos. Muitos estudiosos afirmam que a produção de biocombustíveis, causa a escassez de alimentos e a alta dos preços dos mesmos. São muitas as variáveis, além da produção de biocombustíveis, que interferem na alta dos preços dos alimentos, como a queda na produção em virtude de fatores climáticos, a redução dos níveis de reserva, o aumento dos custos do petróleo, não havendo um consenso sobre a dimensão que cada uma delas representa na elevação dos preços. Não deixa de ser verdade que, em alguns países, a produção de biocombustíveis tem prejudicado a produção de alimento, entretanto, a produção brasileira, passa a ser aceita com um caso especial ao se considerar que a ligação entre a produção de etanol e a alta dos alimentos varia de acordo com as capacidades e características de cada país, sistema de produção e matéria-prima utilizados. O fato é que os consumidores do álcool combustível passam a exigir uma produção sustentável e com garantia de segurança alimentar. O MRE utiliza como argumento que o impacto da produção de biocombustíveis sobre a produção de alimentos é fortemente superestimado. No mundo, somente cerca de 15 milhões de hectares são destinados à produção de etanol (entre 4 e 5 13 Idem. 14 O etanol da celulose faz parte da segunda geração de biocombustíveis e é produzido com diferentes tipos de biomassa, tais como lasca de madeira, capim, bagaço da cana. Essa variedade não é, ainda, viável comercialmente. Todavia, recebe pesados investimentos, pois, caso as aspirações sejam alcançadas será muito mais fácil produzir etanol para países que não tem áreas agricultáveis em larga escala, nem clima e solo favoráveis. 15 O Brasil tem investido, por exemplo, na cana transgênica, a qual poderia resistir a secas e pragas. Disponível em: 15

16 no Brasil). Área mundial total ocupada pela agricultura é de 1,4 bilhões de hectares (cereais: 52%; oleaginosas: 22%; outros: 25%; etanol: apenas 1%). 16 Utilizando dados de instituição de pesquisa nacionais como o IBGE, FGV e Unicamp, o MRE argumenta que 87% da produção de cana-de-açúcar encontram-se no Centro-Sul; mais de 50% do consumo de gasolina no país é substituído por etanol produzido em apenas cerca de 1,5% das terras agricultáveis do Brasil (4,5 milhões de hectares); condições climáticas inadequadas (stress hídrico) ao cultivo da cana e ausência de logística para escoamento da produção inviabilizam a região amazônica para produção de etanol; a expansão do setor continuará no centro-sul brasileiro, especialmente em áreas de pastagens degradadas ou com baixíssima produtividade; há cerca de 30 milhões de hectares de pastagem com baixa produtividade que poderão ser substituídos pela agricultura nos próximos anos. 17 Outro desafio a ser superado pelos biocombustíveis diz respeito às emissões de gases poluentes que sua produção pode causar. Igualmente, há discrepâncias significativas entre os níveis de redução de emissões de diferentes biocombustíveis, em função das matérias-primas e dos processos produtivos empregados. 18 Para a solução dessa problemática, a ação de instituições como a EMBRAPA torna-se fundamental, A produção e o consumo do etanol de cana-de-açúcar brasileiro emitem 73% menos dióxido de carbono (CO 2 ), um dos principais gases causadores do efeito estufa, do que os processos de obtenção e de queima da gasolina comercializada no país. Pesquisadores da Embrapa Agrobiologia, unidade da Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária instalada em Seropédica (RJ), chegaram a esse resultado ao fazer um balanço atualizado da quantidade de energia fóssil necessária para produzir o álcool combustível, que contemplou novas variáveis, como a substituição do uso do solo e o índice de mecanização da colheita (MARQUES, 2009). No que concerne ao desmatamento e degradação do solo, a aposta tem sido 16 Outros inclui área colhida de frutas, fibras, castanhas, leguminosas, raízes e tubérculos, plantas estimulantes, pimentas e demais vegetais. 17 Slides do André amado 18 Os países que desejam produzir biocombustíveis devem aprender com os aspectos positivos e negativos das experiências existentes. Modelos de sucesso não podem ser repetidos de maneira idêntica sem que se levem em conta as realidades locais. Mencionou-se que os biocombustíveis produzidos a partir de distintas matérias-primas disponíveis têm diferentes balanços energéticos e variados potenciais de redução de emissões de gases de efeito estufa. Cf: Conferência Internacional de Biocombustíveis Sessão Plenária III Biocombustíveis e Sustentabilidade. Disponível em <http://www.biofuels2008.com/cms/uploads/publicacoes/ report_plenary_session_iii_-_portugues.pdf>. Disponível em: 16

17 adotar medidas como zoneamento agroecológico, o qual poderá ser um meio de evitar o deslocamento de atividades agrícolas para áreas de vegetação natural com a Amazônia e o Cerrado, grande preocupação de autoridades internacionais quando se menciona a produção no Brasil. Outra questão a ser considerada como um desafio é a questão social da mão-de-obra utilizada, já que a plantação e colheita da cana, em muitas regiões, empregam trabalhadores sob práticas escravizantes. A mecanização da produção também é um desafio, no sentido de evitar um desemprego em massa no setor. Há, ainda, no âmbito internacional, as criticas da política de biocombustiveis do Brasil bem como de outros países na esfera da ONU, mais precisamente da FAO (Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentos), os críticos alegam que a produção de biocombustíveis é um crime contra a humanidade pois, diminui a área de plantio de alimentos. Também relacionam o cultivo de cana-de-açúcar e grãos para biodiesel ao crescente desmatamento da Amazônia e à proliferação de más condições de trabalho no campo, em regiões de cultivo. Já no âmbito regional (América Latina) ressaltam-se as críticas do presidente Hugo Chavez, e de Evo Morales, segundo eles o agravamento das questões sociais e econômicas se daria pela redução de área agrícola para a produção de alimentos de base e pela concentração de terras férteis para agricultura em número restrito de usineiros. A estratégia do MRE está articulada no sentido de desfazer mitos em relação ao etanol brasileiro, no intuito de demonstrar que o produto possui vantagens tanto do ponto de vista financeiro quanto ambiental. O que se observa é que o Brasil, com os biocombustíveis, possui um trunfo em negociações internacionais e mesmo para a sua estratégia de impulsionar a inserção internacional do país. Nesse contexto, permanece a dúvida em como articular a política brasileira para os hidrocarbonetos diante do pré-sal. 4. O Brasil e a reserva do Pré-sal O tratamento da questão energética pela diplomacia brasileira ocorreu durante todo o século XX com uma perspectiva diferenciada, mas complementar à atual. O objetivo estratégico do Ministério das Relações Exteriores era garantir ao Brasil o acesso aos recursos necessários para a manutenção de suas atividades industriais Disponível em: 17

18 e promoção do desenvolvimento nacional. A principal preocupação do Itamaraty era garantir o acesso ao petróleo, diferentemente do que ocorre hoje, quando a esse objetivo juntou-se à possibilidade do país tornar-se um exportador de óleo leve. Contudo, para melhor compreender o processo faz-se necessária, uma análise histórica da questão. 19 A chegada de Getúlio Vargas ao poder e o incentivo à industrialização fez com que o petróleo assumisse papel estratégico e não somente econômico e comercial. Isto suscitou divergências entre as empresas internacionais e setores nacionalistas brasileiros, pois as primeiras desejavam um mercado nacional desregulamentado para continuar a exercer suas atividades, enquanto os últimos lutavam por uma maior intervenção estatal no setor. O Brasil, em relação à América Latina, já se encontrava em desvantagem, visto que México, Bolívia, Argentina e Venezuela despontavam como grandes produtores e comerciantes de hidrocarbonetos. É dentro desse debate que ganhou destaque a atuação do Embaixador Barbosa Carneiro, Diretor-Executivo do Conselho Federal de Comércio Exterior (CFCE), o qual propões ao Subchefe do Estado Maior do Exército, General Horta Barbosa, um projeto para aumentar o controle do Estado sobre o comércio e refino do petróleo no país. Embaixador e General empenharam-se em desenvolver a idéia e levá-la ao Presidente Vargas. A estatização completa do setor foi considerada inviável à época, em virtude dos interesses e capitais estrangeiros investidos no país. No entanto, o Decreto 395 de 29 de abril de 1938, determinou controle estatal sobre comércio e transporte de derivados do petróleo, além do incentivo à infra-estrutura de construção de oleodutos. O mesmo documento previa a criação do Conselho Nacional de Petróleo (CNP). Em 1939, encontrou-se na cidade de Lobato, a primeira jazida de petróleo no país, fato que não foi muito significativo posto que persistia a visão de o que Brasil não possuía reservas expressivas. Assim, a dependência do país tornava-se mais explícita e preocupante, em virtude do projeto nacional de promoção do desenvolvimento, o que pedia a alteração da matriz energética nacional do carvão e tração animal para o petróleo. Ressalta-se que, na década de quarenta, combinouse o incentivo à indústria nacional com a dificuldade de abastecimento causada pela 19 A principal referência para elaboração dessa sessão é o texto do ex-ministro do DEI, Antônio Simões. O texto é um apanhado geral do artigo desse embaixador. Disponível em: 18

19 Segunda Guerra Mundial, o que expressou o alto grau de vulnerabilidade e riscos de corte no abastecimento do país em relação aos recursos energéticos. Nesse sentido, o ano de 1948 é bastante importante, pois surge a campanha O Petróleo é Nosso movida por nacionalistas descontentes com a presença das multinacionais no controle do refino e comércio do petróleo no país. Desse processo, culmina, em três de outubro de 1953, a Petrobrás. Na época de sua criação, a estatal herdou do Conselho Nacional de Petróleo campos de extração na plataforma continental, duas refinarias, petroleiros e uma produção de 2,7 mil barris diárias, o que difere bastante da grandiosidade que a empresa possui atualmente, segundo Simões. A Petrobrás surgiu com a missão de controlar o setor petrolífero nacional e buscar reservas do óleo no território brasileiro. Para a consecução desse último objetivo, é válido ressaltar as pesquisas do norte-americano Walter Link e dos brasileiros Pedro Moura e Décio Odonne que buscavam apontar a incidência do óleo no país. A década de 60 e o início da década de 70 serão marcados por descobertas em terra, em águas rasas, especialmente na Bacia de Campos. A expectativa inicial das descobertas é logo abalada pela primeira crise do petróleo da década de 70. O Brasil sente sua vulnerabilidade em relação à dependência externa e, para manter o ritmo de crescimento e desenvolvimento, é obrigado a realizar empréstimos vultosos para arcar com a compra dos recursos estratégicos. Nesse contexto, inserem-se importantes temas para a política externa brasileira, quais sejam, a aproximação do Brasil em relação a países no Oriente Médio e na África; a busca por diversificação da matriz energética com a construção de Hidrelétricas; e o Programa do Álcool, além do Acordo Nuclear com a Alemanha. A política externa brasileira para o petróleo deve ser entendida como uma ação pragmática voltada para a garantia do abastecimento interno e manutenção do processo de desenvolvimento nacional. De tal modo, a crise do petróleo de 1973 afetou diretamente a economia brasileira, posto que o país era o principal importador do óleo dentre os países em desenvolvimento no período, e diante de uma alta de cerca de 300% a vulnerabilidade brasileira ficou evidente. O Brasil importava 80% da energia utilizada. No contexto da crise do petróleo da universalização das relações exteriores do país, e consequente diversificação das parcerias, o Brasil vai aumentar as relações com os países árabes. Disponível em: 19

20 A primeira crise do petróleo ocorreu no contexto da eclosão da Guerra de Yom Kippur, em outubro de 1973, quando os países árabes, utilizando-se do poder da OPEP, decidem aumentar o preço do petróleo para chamar atenção das nações do Ocidente para o problema regional, mas especialmente para atingir o abastecimento dos países que estavam apoiando Israel como era o caso dos Estados Unidos. O impacto do aumento fez com que o Brasil o maior importador de óleo entre os países em desenvolvimento e o sétimo em escala mundial, em 74 passasse a gastar cerca de 40% da receita adquirida em exportações com a importação desse insumo, em 74. O mesmo percentual, em 72, girava em torno de 15% (SANTANA, 2006, p.159). A estratégia política externa do Brasil, além de concentrar-se em garantir o acesso ao petróleo, será movida no sentido de tentar equilibrar a balança comercial e compensar os gastos com a compra do petróleo. A vulnerabilidade brasileira era duplamente perigosa e exigia uma ação afirmativa por parte do Itamaraty para aumentar as relações com os países árabes, pois além do aumento do preço do petróleo, a balança comercial brasileira para a região era deficitária, o que dificultava compensar as perdas no setor do petróleo com outras mercadorias. Somava-se a isso a problemática acerca das possibilidades de corte no abastecimento relacionadas às discussões na ONU. 20 O Brasil passou a realizar estudos para viabilizar a entrada de produtos no mercado dos países árabes, além de dar início ao estabelecimento de embaixadas na região, cuja primeira delas foi aberta na Arábia Saudita. A intensificação das relações com esse país rendeu a assinatura de termos de compromisso e acordos de cooperação. As relações com o Iraque também prosperaram, chegando o Brasil até mesmo a furar um boicote internacional para a compra de petróleo desse país Os Estados que apoiassem Portugal, África do Sul ou Israel arriscavam-se a ter o fornecimento de petróleo suspenso. Com efeito, em 24 de novembro de 73, foi aprovada resolução entre 15 Estados africanos que incluía o Brasil entre os seis países que sofreriam boicote diplomático no fornecimento de petróleo caso não cessassem o apoio ao governo de minoria branca sul-africano. À ameaça africana, seguiram-se manifestações árabes no mesmo sentido, isto é, ameaças de boicote no fornecimento de óleo a países que apoiassem o expansionismo israelense. Convém lembrar que, à época, o país importava cerca de 80% do petróleo consumido internamente, estando, destarte, fortemente vulnerável aos efeitos produzidos pela terceira guerra árabe-israelense. Cf: SANTANA, 2006, p O Iraque havia nacionalizado os ativos britânicos da Iraq Petroleum Company e o Brasil, desconsiderando o bloqueio imposto pela British Petroleum e por outras multinacionais do ramo, que impedia Bagdá de vender petróleo no exterior, tornou-se o primeiro comprador de óleo proveniente dos campos confiscados. A posição brasileira rendeu frutos políticos em 79, quando o embaixador do Disponível em: 20

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