Os investimentos brasileiros em fontes alternativas de energia renovável

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2 Os investimentos brasileiros em fontes alternativas de energia renovável Katarina Pereira da Costa 1 Abstract In recent years, many countries around the world have increased their investments in alternatives sources of renewable energy. Brazil is one of these countries. It has been on the forefront of the use of these energy sources, with the development of the ethanol production in the early eighties. Due to some domestic policy options and to the discovery of huge oil reservoirs (the pre-salt), the country has lost some ground in the clean energy development. But it still has a high potential to become an important regional and global player in the use and development of these energy sources. This briefing presents an analysis of the sector in the country, pointing out its positive and negative sides. 1. Introdução Nos últimos anos, inúmeros países ao redor do mundo têm investido cada vez mais no uso e desenvolvimento de fontes de energia renovável alternativas às fontes fósseis, como energia solar, eólica, termoelétrica (movida a biomassa) e biocombustíveis. Em 2012, as fontes alternativas de energia renovável foram responsáveis por 26% da capacidade energética gerada no mundo. Entre 2010 e 2011 a participação mundial do setor cresceu 8,5% 2. Em 2011, o investimento global (novos investimentos) em fontes alternativas de energia renovável atingiu a cifra de US$ 279 bilhões. Em 2012, esse valor caiu para US$ 244 bilhões, mas ainda assim é considerado alto quando levamos em consideração os investimentos realizados há cerca de uma década. Em 2004, por exemplo, os investimentos nessa área somavam apenas U$S 40 bilhões. Os maiores investidores em energia renovável em 2012 foram a Europa e a China, representando juntos 60% do total investido no ano. A energia eólica representou 39% 1 Economista do Centro de Estudos de Integração e Desenvolvimento (CINDES). costa@cindesbrasil.org - katarinacosta@globo.com 2 Todas as estatísticas aqui apresentadas que tratam de investimento em energias renováveis excluem os projetos de hidrelétricas com potencial de geração superior a 50 MW. 1

3 e a solar fotovoltaica respondeu por 26% da capacidade de energia renovável adicionada em Esse movimento, que mobiliza tanto os países desenvolvidos, quanto os países em desenvolvimento, se dá por vários motivos, dentre os quais: (i) a busca de alguns países por minimizar a sua dependência em relação ao petróleo; (ii) a preocupação com o esgotamento das energias fósseis, que significa uma ameaça para a segurança energética dos países; (iii) a preocupação ambiental, resultante das comprovadas consequências nocivas para o planeta do efeito estufa; e (iv) o fato de a geração de energia renovável, como por exemplo, a produção de biocombustíveis, ter se mostrado uma fonte de renda adicional ou alternativa, principalmente nos países pobres, onde ela tem sido apontada como uma atividade capaz de contribuir para o desenvolvimento do setor rural. Assim, os governos de diversos países têm se engajado cada vez mais no sentido de promover o uso de energia renovável, por exemplo, estabelecendo metas para a inclusão crescente dessas fontes na sua matriz energética. O Brasil é um exemplo. No caso dos biocombustíveis, o país possui um mandato que determina, atualmente, que a mistura de etanol à gasolina deve ser de 25%. Os Estados Unidos e União Europeia (UE) também fazem uso deste tipo de mecanismo para incentivar o uso de combustíveis considerados mais limpos. Nesse contexto, o objetivo principal deste briefing é fazer uma análise dos investimentos brasileiros em fontes alternativas de energia renovável (solar, eólica, termoelétrica movida a biomassa e biocombustíveis) levando em consideração o contexto mundial. Para tanto, além desta introdução, é traçado um panorama mundial recente dos investimentos em energias renováveis alternativas. Em seguida é feita uma análise do caso brasileiro. Por fim, serão apresentadas as conclusões. 2. Os investimentos em fontes alternativas de energia renovável: políticas de apoio nacionais e regionais Entre 2004 e 2012 os investimentos globais (novos investimentos) em fontes alternativas de energia renovável cresceram 510%. Nesse mesmo período, os investimentos somente em pesquisa e desenvolvimento (P&D) no setor cresceram 93% em termos absolutos, tendo sido a UE a maior fonte de investimentos em P&D no setor. 2

4 Do total investido em 2012, 57,5% destinaram-se a energia solar, 33% a energia eólica, 3,5% a biomassa e resíduos e 2% a biocombustíveis. Dessas quatro fontes de energia, biomassa e resíduos e biocombustíveis apresentaram redução em relação ao percentual dos investimentos totais no ano de 2004, quando tinham participação de 16% e 9,3%, respectivamente. Em contrapartida cresceu, no período, a participação da energia eólica e solar nos investimentos em fontes alternativas de energia renovável. Em 2012 os investimentos no setor foram liderados pela China, seguida pelos Estados Unidos, Alemanha, Japão e Itália. O Brasil, por sua vez investiu US$ 5,7 bilhões em 2012, apenas 2,17% do total investido pelo mundo e 8,2% do valor investido pela China, o líder de investimento nesse ano. Em sua grande maioria esses investimentos são beneficiados por incentivos para a implantação de usinas geradoras de energia elétrica, com base em fontes alternativas de energias renováveis, e por incentivos ao uso de combustíveis provenientes de fontes renováveis nos transportes, através da obrigatoriedade de misturar etanol ou biodiesel aos combustíveis derivados do petróleo ou ainda por isenções e reduções de impostos especiais sobre o consumo e a produção. Os governos de diversos países também concedem apoio através de subsídios, empréstimos, garantias de empréstimos ou de uma combinação de instrumentos e políticas. Os mecanismos de política mais frequentemente adotados pelos países para estimular a expansão do componente renovável em suas matrizes energéticas são as tarifas feed-in e a adoção de proporção de consumo renovável. O primeiro mecanismo garante às fontes alternativas de energia renovável acesso à rede de transmissão. Os contratos visam permitir a competição com as demais alternativas que acrescentam energia à rede, tornando assim o fornecimento da energia renovável economicamente viável e competitiva em relação às demais, menos limpas e, em geral, mais baratas. O segundo mecanismo consiste em impor a exigência de que parte da energia consumida venha de fontes renováveis. Tal obrigação pode recair tanto sobre a concessionária central de energia de um país, como também, de forma mais pulverizada, diretamente sobre as empresas usuárias de energia. Países como Brasil, China, Egito, Peru, Tailândia e Uruguai também utilizam como política a realização de leilões para geração de energia à base de fontes alternativas renováveis. Ou seja, os 3

5 governos organizam leilões públicos para compra de energia elétrica renovável gerada por fontes alternativas. 3. O caso brasileiro O Brasil esteve na vanguarda do desenvolvimento de fontes de energia renovável, com o desenvolvimento da produção de etanol no início dos anos oitenta. No entanto, em função de opções de políticas públicas recentes e da descoberta de grandes reservatórios de petróleo na costa brasileira, o país vem perdendo espaço nessa área. Entretanto, não resta dúvida de que o Brasil tem um elevado potencial para se tornar um ator relevante, em termos regionais e globais, no uso e desenvolvimento de fontes de energia renováveis. Nas últimas duas décadas, principalmente, o país tomou iniciativas no sentido de buscar elevar a participação de fontes alternativas de energia na sua matriz. Essas iniciativas se traduziram em leilões de energia alternativa 3, programas de incentivo, concessão de facilidades fiscais, etc. No entanto, o atual quadro brasileiro de políticas para o setor é bastante contraditório. Se por um lado o governo brasileiro concede importantes incentivos (programas, financiamento, benefícios fiscais) para a produção de energia renovável desde meados da década de 1970, por outro, além desses incentivos estarem se mostrando cada vez mais insuficientes, o país recentemente passou a priorizar o uso de fontes fósseis. Os maiores retrocessos no uso de fontes alternativas de energia se deram no setor de combustíveis para transportes e nos incentivos concedidos ao carvão mineral. Até alguns anos atrás, o Brasil era um importante produtor e exportador de etanol. Entretanto com o advento do pré-sal e o incentivo ao uso da gasolina, através do controle dos preços domésticos cobrados pela empresa estatal (Petrobras), essa situação se reverteu completamente. No caso do carvão mineral destinado à geração de energia elétrica, recentemente este passou a contar com a redução para zero da alíquota de PÌS/PASEP (PIS - Contribuição para o Programa de Integração Social; PASEP - Programa de Formação do Patrimônio do Servidor Público) e Cofins (Contribuição para o Financiamento da Seguridade Social ). 3 Segundo o Ministério das Minas e Energia, são leilões especiais de energia elétrica que foram criados com o objetivo de incentivar a diversificação da matriz de energia elétrica, introduzindo fontes renováveis e ampliando a participação de energia eólica e da bioeletricidade. 4

6 Há, portanto, incentivos contraditórios do ponto de vista da ampliação do uso e desenvolvimento de fontes alternativas de energia renovável, quadro que se detalha a seguir Os incentivos às fontes alternativas O governo brasileiro concede importantes incentivos fiscais notadamente no setor de energia eólica, energia solar e biocombustíveis. No caso da energia eólica, o setor recebe incentivos fiscais para a compra de equipamentos e instalação de parques. Já a energia solar conta com incentivos como isenções fiscais de ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços) e IPI (Imposto sobre Produtos Industrializados), além de projeto de lei, que tramita no Senado e reduz alíquotas de tributos incidentes na importação de painéis fotovoltaicos e similares. Recentemente, a fim de tentar minimizar os efeitos negativos causados pela política recente de incentivo às fontes de energia fósseis, a Câmara dos Deputados aprovou a Medida Provisória Nº 613, que concede incentivos tributários aos produtores de etanol através da redução da alíquota de tributos como o PIS/PASEP e a COFINS por meio de crédito presumido. O país possui ainda diversos programas de apoio às fontes de energia renovável. Alguns deles, como o Programa de Desenvolvimento Energético dos Estados e Municípios e o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel possuem caráter social relevante, como será mostrado adiante. A primeira política de apoio à energia renovável no Brasil foi lançada em 1975, no contexto da crise do petróleo. Essa política foi conduzida no âmbito do Programa Nacional do Álcool Proálcool e tinha como objetivo expandir a oferta interna de etanol anidro para ser misturado à gasolina e também para ser utilizado como matéria prima na indústria química, a fim de reduzir a dependência brasileira das importações de petróleo. Duas décadas depois, em 1994, o Departamento Nacional de Desenvolvimento Energético, do Ministério das Minas e Energia lançou o Programa de Desenvolvimento Energético dos Estados e Municípios (Prodeem), contemplando não apenas sistemas energéticos como biocombustíveis, mas também painéis fotovoltaicos, aerogeradores e cataventos, pequenas centrais hidrelétricas, biodigestores e outros. O Programa pretende ter uma dimensão de inclusão social, sendo seu principal objetivo fornecer 5

7 energia às populações sem acesso à rede elétrica convencional através de fontes de energia renováveis. Em 2004, dois novos programas foram lançados: o Programa Nacional de Produção e Uso do Biodiesel (PNPB) e o Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica (Proinfa). O PNPB tem como foco incentivar a produção e uso do biodiesel, buscando resultados positivos tanto do ponto de vista econômico, mas principalmente social, fortalecendo a agricultura familiar. Assim, o seu enfoque maior é na inclusão social e no desenvolvimento regional, via geração de emprego e renda. As principais diretrizes do programa são: implantar um programa sustentável, promovendo inclusão social; garantir preços competitivos, qualidade e suprimento; produzir o biodiesel a partir de diferentes fontes oleaginosas, fortalecendo as potencialidades regionais para a produção de matéria prima. Já o Proinfa é um programa do Ministério de Minas e Energia, executado pela Eletrobrás. O seu principal objetivo é aumentar a participação das fontes eólicas, biomassa e pequenas centrais hidrelétricas (PCH) no total da energia elétrica produzida por empreendimentos concebidos com base no Sistema Elétrico Interligado Nacional (SIN). O intuito é promover a diversificação da matriz energética brasileira, buscando alternativas para aumentar a segurança no abastecimento de energia elétrica, além de permitir a valorização das características e potencialidades regionais e locais. O Programa prevê a implantação de 144 usinas, totalizando 3.299,40 MW de capacidade instalada, sendo 1.422,92 MW de 54 usinas eólicas, e 685,24 MW de 27 usinas a base de biomassa. Toda essa energia tem garantia de contratação por 20 anos pela Eletrobrás. É importante notar que o Proinfa, diferentemente de programas como o Prodeen e o PNPB, possui um enfoque maior na questão energética e econômica, com menor peso para preocupações sociais. O Programa tem como ambição produzir impactos na matriz energética do país, além de incentivar o desenvolvimento de fornecedores de equipamentos no Brasil. Além dos programas comentados acima, o governo brasileiro também apoia o desenvolvimento e uso de fontes de energia renovável através de linhas de 6

8 financiamento concedidas pelo Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDES), que atualmente é a principal fonte no país para captação de recursos para grandes obras no setor de energia. E no caso específico de energia eólica, o Banco é a única instituição que financia projetos de longo prazo. Vale destacar que os programas do BNDES de apoio ao investimento são, em geral, condicionados à compra de equipamentos fabricados por empresas brasileiras. Cumprir com os índices de conteúdo nacional estabelecidos pelo Banco é uma das condições para acessar seus empréstimos subsidiados. No caso da energia eólica, por exemplo, o índice de conteúdo local é de 60%. O uso deste instrumento tem como objetivo estimular a fabricação nacional de turbinas de 1,5 MW ou mais megawatts. O governo brasileiro possui ainda uma Política Nacional sobre Mudança do Clima (PNMC), instituída em Seu principal objetivo é incentivar o desenvolvimento e aprimoramento de ações de mitigação no Brasil, colaborando através de ações tanto no âmbito doméstico, quanto no âmbito internacional, para a redução das emissões de gases de efeito estufa, bem como criar condições internas para lidar com os impactos das mudanças climáticas globais (adaptação). Em relação às fontes de energia renováveis, especificamente, o Plano do PNMC é manter elevada a participação de energia renovável na matriz elétrica 4, além de fomentar o aumento sustentável da participação de biocombustíveis na matriz de transportes nacional e ainda, atuar com vistas à estruturação de um mercado internacional de biocombustíveis sustentáveis. O PNMC possui diversos Planos Setoriais de Mitigação e Adaptação. Em relação às fontes de energia renováveis este consiste no Plano Decenal de Energia (PDE), um dos principais instrumentos de planejamento da expansão eletroenergética do país. Em relações às suas metas relacionadas às fontes de energias renováveis, estão: - ampliar em 11% ao ano nos próximos dez anos o consumo interno de etanol; e - aumentar a oferta de energia elétrica de cogeração, principalmente através do bagaço de cana-de-açúcar, para 11,4% da oferta total de eletricidade no país, em Decorrente da elevada participação da hidroeletricidade na matriz energética do país. 7

9 3.2. As dificuldades enfrentadas pelo setor no país Apesar dos incentivos apresentados na seção anterior (benefícios fiscais, linhas de financiamento, programas de apoio) e do esforço realizado a partir de 2007 para aumentar os investimentos em fontes de energia renovável, o país ainda investe muito pouco quando comparado a outras nações, conforme mostrado na introdução. Além disso, apesar do Brasil ter uma das matrizes energéticas mais limpas do mundo, grande parte dessa energia provém das grandes hidrelétricas. E a grande maioria dos investimentos no setor de energia limpa se concentra na instalação dessas unidades, e não em unidades de fontes alternativas de energia renovável. A previsão é de que a expansão do sistema elétrico nos próximos anos se dê através da construção de grandes centrais hidrelétricas na Amazônia. Entretanto, recentemente vem se questionando cada vez mais os impactos socioambientais desses projetos (sobretudo daqueles localizados na região amazônica) e, consequentemente, o alinhamento dessa alternativa ao desenvolvimento sustentável do país 5. Segundo o Plano Decenal de Expansão de Energia 2021 (PDE) 6, estão previstos investimentos globais em energia da ordem de R$ 1,1 trilhão até 2021, dos quais cerca de 35% em fontes de energia alternativa, sendo 7,2% correspondente a biocombustíveis líquidos. O Plano indicativo, com horizonte de 10 anos, que apresenta, de modo geral, a proposta do governo para a expansão do sistema energético, sequer contempla a energia solar. O problema, nesse caso, é que o governo não tem interesse em incluir esse tipo de energia nos leilões, e, quando o faz, é em condições muito desfavoráveis. Isso porque prefere esperar uma queda no preço global dessa fonte, retardando cada vez mais os investimentos em pesquisa e desenvolvimento no setor. Existem empresas dispostas a desenvolver projetos solares de grande porte, mas enquanto as condições atuais dos leilões forem desfavoráveis não há incentivo para isso. No caso da energia eólica, apesar do seu relativo sucesso nos últimos leilões, o setor privado cobra que estes sejam específicos para esse tipo de energia. Critica-se ainda a atuação do governo brasileiro nesse setor, devido à falta de um marco regulatório transparente e crível e às dificuldades encontradas na obtenção de licenças 5 IEDI e FGV (2010). Políticas para promoção economia verde: a experiência internacional e o Brasil. 6 Disponível em: 8

10 ambientais e de conexão à rede (regulamentação, custo e estruturas físicas) para a instalação de parques eólicos no país. Além disso, segundo a 3ª edição do relatório [R]evolução Energética do Greenpeace 7, de agosto de 2013,...as projeções (do PDE), além de essencialmente tendenciais, não vêm necessariamente acompanhadas de medidas políticas e financeiras que façam com que os números se tornem realidade. Na verdade, a expansão da matriz é pautada quase unicamente pela economicidade das fontes ofertadas em leilões, e não pela necessidade de aumentar a segurança do sistema e contratar fontes complementares às usinas hidrelétricas para compensar a geração baixa em épocas de reservatórios baixos. Uma outra crítica feita ao Plano é que a trajetória energética que ele propõe não avança na transição verde da matriz energética brasileira. Um exemplo disso é a manutenção da logística de transportes centrada no transporte rodoviário. A mudança nessa estrutura, com o desenvolvimento de transporte urbano de massa sobre trilhos, é fundamental do ponto de vista da transição para uma economia de baixo carbono, uma vez que somente o aumento do uso de biocombustíveis não dará conta de provocar uma inflexão na trajetória de consumo de combustíveis fósseis. Outro agravante é que nos últimos quatro anos, com a descoberta de reservas do présal, parece estar havendo um retrocesso no uso de fontes alternativas de energia no país, uma vez que passou-se a priorizar os investimentos no setor de petróleo e gás. O governo brasileiro adotou políticas de intervenção no preço da gasolina, implicando em uma redução desses preços e consequentemente reduzindo os preços de realização da Petrobras e zerando as Contribuições de Intervenção no Domínio Econômico (CIDE) 8. Mais recentemente, contribuindo para piorar esse quadro, o carvão mineral voltou aos leilões de energia no país (excluído concorrência desde 2008), com o governo pagando mais por energia suja que por energia limpa. Ademais, o mineral foi integralmente desonerado do pagamento de PIS/PASEP e COFINS. 7 Disponível em: 8 A CIDE é um tributo incidente sobre a importação e a comercialização de combustíveis em geral, dentre eles a gasolina. 9

11 4. Conclusões e recomendações de políticas Atualmente, cerca de 45% da energia total e aproximadamente 90% da energia elétrica produzida no Brasil são provenientes de fontes renováveis. Entretanto, além de grande parte dessa energia ser gerada pelas grandes hidrelétricas, o país ainda investe muito pouco em energia alternativa, em especial em fontes como energia eólica, energia solar e biomassa (biocombustíveis e termoelétricas). Ademais, os investimentos brasileiros em fontes alternativas de energia renovável são muito inconstantes, variando quase que exclusivamente de acordo com a disponibilidade de fontes fósseis e, no caso dos biocombustíveis, também de acordo com o mercado de açúcar. Apesar de serem pouco representativas na matriz energética nacional, a energia eólica e a energia solar possuem alto potencial e condições extremamente favoráveis para seu uso. As jazidas de vento do Brasil estão entre as melhores do mundo, uma vez que seus ventos possuem alta velocidade e são bem comportados (não há ciclones e tufões, no país). A região mais favorável para instalação de parques eólicos no Brasil é a região Nordeste, respondendo por 54% do potencial eólico do país, seguida da região Sudeste (que, entretanto, não representa nem metade da potência instalável do Nordeste). Em 2013, estima-se que a capacidade instalada de energia eólica alcance 5.494,2 MW. Em 2005 esse número era de apenas 27,1MW. O aproveitamento da energia solar, por sua vez, é ainda mais incipiente que a eólica, apesar da elevada incidência de raios solares existente no país. Grande parte da sua pequena capacidade instalada, está concentrada principalmente em sistemas não conectados à rede (sistemas autônomos) nas regiões Norte e Nordeste, especialmente nas zonas rurais. Essas instalações autônomas se devem, principalmente, às políticas de incentivo como o PRODEEM. Os sistemas fotovoltaicos efetivamente conectados à rede são todos de caráter experimental sem utilização comercial, ligados principalmente a iniciativas de universidades e/ou organizações não governamentais. Esses sistemas são 100% importados, pois o país não possui inversores para conexão à rede elétrica, nem tampouco módulos fotovoltaicos produzidos em seu território. Finalmente, no caso da biomassa, o etanol e biodiesel, assim como a cogeração de energia através do uso do bagaço da cana, já estão mais consolidados. Entretanto essas fontes ainda sofrem com a alta incerteza que afeta este mercado, uma vez que, 10

12 como dito anteriormente, dependem fortemente do que ocorre no mercado de combustíveis fósseis e no mercado de açúcar. Apesar dessa condição desfavorável, os investimentos em segunda geração no Brasil estão em crescimento, com o avanço em pesquisa e desenvolvimento. O atual panorama da energia renovável no país se caracteriza por iniciativas tomadas de forma pontual e bastante dispersas, algumas muitas vezes sem continuidade, ou contemplando apenas alguns tipos de energia alternativa. O governo começa a seguir uma linha de ação e, logo depois muda a direção, dando a clara impressão de que há uma desorientação em sua política energética, gerando assim incertezas no mercado e desincentivando investimentos no setor. A menos que haja um comprometimento por parte do governo em traçar um planejamento para o setor, de longo prazo, uniforme e articulado a nível nacional, regional e local, contemplando como prioridades o desenvolvimento de fontes como energia eólica, solar, biomassa (em especial etanol e biodiesel de segunda e terceira gerações), o desenvolvimento e uso em larga escala dessas energias no país enfrentarão fortes dificuldades para ser alcançados. Algumas medidas a serem tomadas para reverter essa situação podem ser tomadas do documento intitulado Sumário para Tomadores de Decisão - Além de grandes hidrelétricas: Políticas para fontes renováveis de energia elétrica no Brasil 9, lançado pelo WWF em Esse relatório discute algumas opções de políticas que poderiam ser adotadas no setor de fontes alternativas de energia renovável. Dentre elas, podemos destacar: Concessão de créditos a juros mais baixos para empreendimentos de geração de eletricidade a partir de fontes renováveis alternativas; Redirecionamento e fortalecimento de mecanismos já existentes, como a Reserva Global de Reversão (RGR) 10, que permitam a redução dos custos de instalação de projetos de geração de eletricidade a partir de fontes renováveis alternativas; Estabelecimento de metas de longo prazo de inserção e ampliação de fontes alternativas na matriz energética; 9 Disponível em _tomadores_de_decisao.pdf 10 Um dos encargos do cálculo da tarifa de eletricidade, assim como a Conta de Consumo de Combustíveis (CCC) e a Conta de Desenvolvimento Energético (CDE). 11

13 Investimentos em pesquisa e desenvolvimento do parque tecnológico já existente do setor; Uso da CCC e da CDE (ver nota de rodapé 11) para subsidiar sistemas isolados de produção de eletricidade via fontes renováveis alternativas; Estabelecimento de metas de expansão de fontes alternativas de energia renovável nos leilões de energia; Realização de leilões separadamente para PCHs, centrais eólicas, de biomassa e de energia solar para evitar competição entre elas; Concessão de incentivos fiscais via isenção parcial ou total de impostos para aquisição de máquinas e equipamentos para o setor; Criação de linha de crédito para pequenos consumidores que queiram instalar sistemas de geração de energia renovável alternativa em suas casas ou edifícios, injetando a energia excedente na rede elétrica. 12

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