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1 Gestão Estratégica de Custos no Setor Público: uma abordagem acerca da viabilidade de implementação do compartilhamento de serviços no Estado do Rio Grande do Sul, Brasil, mediante Centros de Serviços Compartilhados (CSC`s) Gustavo Pires Krüger Rodrigo Machado Corrêa Área Temática: A3 - Custos e gestão no setor público e organizações sem fins lucrativos Palavras-Chave: Gestão Pública; Gestão Estratégica de Custos no Setor Público; Administração Pública Gerencial; Centro de Serviços Compartilhados. Metodologia de Investigação Usada: M2 Case/Field Study

2 1 Introdução A partir da segunda metade da década de 1990, conforme enfatiza Tomkinson (2007), ganhou força, principalmente nos países desenvolvidos, uma nova estratégia operacional de gestão, baseada na concentração e compartilhamento de serviços em uma única unidade física, formando um Centro de Serviços Compartilhados CSC. A criação de centros executores dos serviços compartilhados é uma decorrência da identificação de ineficiências provocadas pela duplicação de estruturas organizacionais destinadas a executar individualmente atividades que eram comuns às outras unidades organizacionais e à empresa como um todo (MATTHEW, 2009). Quinn, Cooke e Kris (2000) afirmam que os CSC s não são somente sinônimos de redução de custos, pois, com eles, pode-se chegar à especialização da prestação de serviços, à escala de operações, à experiência em processos, além da padronização de atividades e tarefas. Com isso, a organização atinge uma excelência na prestação de serviços aos clientes, sejam eles internos e/ou externos. Nesse sentido, considerando a equiparação do Estado às entidades privadas, Asazu e Abrúcio (2003) explicam que gestão a pública passou a ser orientada para a obtenção de resultados, incorporando práticas e técnicas de gestão oriundas do setor privado. Esse novo modo de pensar a gestão pública decorre do paradigma da New Public Management (NPM), um conjunto de doutrinas administrativas que, segundo Bresser-Pereira (1998), revolucionou, a partir da década de 1970, em países desenvolvidos, e na década de 1990 em países emergentes, o conceito de gestão pública. A denominada NPM, de acordo com Broadbent e Laughilin (2003), introduziu novos conceitos no processo de gerenciamento dos recursos públicos voltados à otimização dos mesmos. Entre os conceitos desse novo modelo de gestão, destacam-se, de acordo com Stewart e Walsh (1996), os seguintes: (1) foco no cidadão como cliente; (2) realinhamento da missão estatal; (3) orçamento baseado em resultados; (4) promoção da transparência dos atos governamentais; (5) avaliação objetiva do gestor público. Depreende-se, portanto, de acordo com as premissas citadas, que as mudanças propostas pelo gerencialismo da gestão pública direcionam o Estado à redução de seus custos e à otimização de suas tarefas na busca do combate às ineficiências inerentes ao modelo burocrático até então presente. O referido rearranjo, conforme já explanado, passou a introduzir no âmbito governamental práticas de gestão típicas da esfera privada, de acordo com ênfase de Barzelay (2001).

3 Além do aspecto da melhor eficiência, conforme o estudo de Broadbent e Laughlin (2003), a referida adequação dos serviços públicos tem como objetivo maior o atendimento das demandas sociais, essencialmente quanto à qualidade do gasto público. Para tanto, Janssen e Joha (2007) destaca o compartilhamento de serviços públicos como uma das formas para otimizar os recursos públicos. No âmbito de aplicação dos serviços compartilhados na esfera governamental, os estudos internacionais de Dollery; Hallam e Wallis (2008), Walsh, Mc Gregor-Lowndes e Newton (2008), Janssen, Joha e Zuurmond (2008), Dollery, Hallam e Wallis (2008), Redman et. al. (2007), Wang e Wang (2007) e Grant et. al. (2007), fazem ampla abordagem dos potenciais benefícios que essa prática pode trazer à eficiência e eficácia da gestão pública. Conforme Wang e Wang (2007), o compartilhamento de serviços passou a ser cada vez mais utilizados na gestão pública. Os autores mencionam que órgãos e departamentos públicos em diversos países conseguiram a melhoria dos serviços públicos e a redução dos custos associados, permitindo, assim, que os governos concentrem os seus esforços em processos de alto impacto para a sua missão, e não em atividades transacionais. No Brasil, a implementação de CSC s governamentais ainda é incipiente, tendo em vista que não foram encontrados estudos referentes à utilização dessa ferramenta pelos órgãos públicos brasileiros. No que tange à aplicação prática, destaca-se o case do governo estadual de Minas Gerais, que no ano de 2012 publicou edital licitatório com vistas ao estabelecimento de CSC`s na recém criada cidade administrativa Presidente Tancredo Neves. Exemplos de CSC s bem sucedidos na esfera pública internacional incluem os seguintes: (1) National Business Center (EUA); (2) National Finance Center (EUA); (3) Ontario Shared Service Center (Canadá); (4) National Health Service (Reino Unido); e (5) Quensland State Government (Austrália). Considerando os cases acima mencionados, tem-se que o compartilhamento de serviços pode ser uma alternativa à otimização dos recursos públicos. Nesse sentido, observase que tal estratégia de gestão pode proporcionar aos entes públicos brasileiros uma melhoria em sua estrutura organizacional, observadas as peculiaridades ambientais. Dadas as considerações ora elencadas, este estudo visa analisar a implementação de CSC s no Estado do Rio Grande do Sul (RS), Brasil, tomando por base a Secretaria da Fazenda do RS (SEFAZ/RS), fundamentado em experiências internacionais tais como as dos Estados Unidos e da Austrália. A análise proposta pretende apresentar uma abordagem de reestruturação administrativa do estado do RS por meio da implementação de CSC s,

4 focando, principalmente no compartilhamento de serviços afetos à Tecnologia da informação (TI). Além dessa introdução, o estudo também contém uma breve explanação do referencial teórico relacionado ao tema proposto, contemplando uma abordagem acerca da New Public Management e do compartilhamento de serviços, apresentando conceitos e premissas, bem como fatores críticos de sucesso dessa ferramenta de gestão. Também apresenta-se um breve relato sobre as experiências internacionais acerca do compartilhamento de serviços em âmbito governamental na Austrália e nos Estados Unidos, contemplando as práticas de compartilhamento de serviços nesses países e que poderiam ser aplicadas ao RS. Em seguida são apresentados os resultados e as discussões do estudo, o qual encerra-se com a apresentação das considerações finais e das referências utilizadas. 2 Plataforma Teórica 2.1 New Public Management Partindo da concepção de que o Estado é uma entidade econômica, e portanto, necessita otimizar os recursos, cada vez mais escassos, observa-se que a esfera governamental está cada vez mais próxima da esfera pública no que tange ao gerenciamento de suas atividades (ALONSO, 1999). Nesse sentido, a New Public Management (NPM) tornou-se uma abreviação conveniente para um conjunto de doutrinas administrativas que dominaram a agenda da reforma da administração pública da maioria dos países da Organisation Economic Cooperations and Development - OCDE, a partir do final dos anos 1970 (Hood, 1991; Pollitt, 1993; Ridley, 1996). A NPM, segundo, Pollitt e Summa (1997), pode ser definida como uma visão, uma ideologia ou um conjunto de abordagens e técnicas de gestão específicas, oriundas do setor privado e aplicadas às atividades estatais. As reformas da denominada NPM têm sido impulsionadas por uma combinação de políticas econômicas, sociais e tecnológicas voltadas ao ataque de dois males burocráticos: (1) a ineficiência relacionada ao excesso de procedimentos e controles processuais, e (2) a baixa responsabilização dos burocratas frente ao sistema político e à sociedade. Para alcançar esses objetivos, sua proposta básica foi flexibilizar a administração pública e aumentar a accountability ou responsabilização governamental (LÓPEZ, 2006).

5 De acordo com a Organização de Cooperação e de Desenvolvimento Econômico - OCDE (1995), a NPM deve estar direcionada ao atingimento, sobretudo, da profissionalização da gestão pública, adotando como principais estratégias a descentralização, a delegação de autoridade e um rígido controle sobre o desempenho, este, mensurado por meio de indicadores acordados e definidos antecipadamente. Observa-se que a principal direção da NPM é a administração por resultados, ou seja, a otimização dos recursos públicos no atendimento às demandas sociais, exercida de forma descentralizada e flexível. Tem-se ainda, que a operacionalização do gerencialismo na administração pública depende de indicadores capazes de proporcionar a avaliação da performance do ente público para a posterior responsabilização dos gestores frente à aplicação dos recursos públicos - Centros de Responsabilidade (HOOD, 1991). Especificamente quanto à aplicação de instrumentos gerenciais para a gestão de atividades de suporte do Estado, os estudos de Dollery; Hallam e Wallis (2009), Walsh, McGregor-Lowndes e Newton (2008), Sphoer, Burger e Barrett (2007), e Hyvönen et.al. (2004), apresentam os Centros de Serviços Compartilhados - CSC s, como uma ferramenta eficaz acerca do gerenciamento dessas atividades. 2.2 Centros de Serviços Compartilhados (CSC) Quinn, Cooke e Kris (2000) conceituam serviços compartilhados como a prática em que unidades de negócio decidem compartilhar um conjunto de serviços, ao invés de tê-los como uma série de funções de apoio duplicadas. Assim, um CSC é um modelo de organização e realização de processos, pelo qual uma área da empresa presta serviços a partir de um mesmo ponto de atendimento, para várias unidades ou departamentos da corporação. Cabe ressaltar, no entanto, que a unidade da organização destinada aos serviços compartilhados não é uma mera centralização para realização de atividades de apoio e que atua, sem a identificação da real necessidade de cada uma das áreas envolvidas no compartilhamento. Tampouco é uma simples terceirização de serviços, que visa apenas transferir a responsabilidade de atividades transacionais a terceiros. Nesse sentido, a principal característica do CSC é ser uma unidade orientada para as necessidades de seu cliente interno ou externo, buscando qualidade e maximização da utilização de recursos (JANSSEN, JOHA E ZUURMOND, 2008). Nesse contexto, cabe observar que o compartilhamento de serviços é mais perene em relação à terceirização de atividades, sendo a primeira hipótese uma estratégia de longo prazo,

6 enquanto que a terceirização revela-se como uma ferramenta para solucionar problemas imediatos, isto é, de curto prazo. Com a criação de um CSC, as unidades de negócios passam a focar a sua atividadefim enquanto o CSC passa a administrar os recursos destinados às atividades de suporte, buscando a excelência na prestação de serviços. Ademais, inobstante a recorrente utilização dos CSC s no setor privado, conforme pesquisa realizada por Bywater (2001) com 200 empresas selecionadas entre as 500 maiores listadas pela revista Fortune, também o setor público vem fazendo uso desse instrumento de gestão contemporâneo, principalmente nos países em que a NPM já encontra-se incorporada na gestão governamental. Embora a literatura pesquisada não indique marco temporal no surgimento dos CSC na gestão pública, é possível fazer um paralelo entre o início da utilização dos CSC pelos governos e a evolução dos modelos de administração pública. Tomkinson (2007) refere que a primeira experiência, ocorrida no Reino Unido, teria começado a partir de 1997, e, conforme já comentado, a NPM favoreceu a adoção das práticas de serviços compartilhados em âmbito governamental ao preconizar a incorporação de técnicas e ferramentas oriundas da esfera privada. Nesse contexto, observa-se que os CSC s têm sido cada vez mais utilizados na gestão pública. De acordo com diversos estudos, tais como os de Marshal (2009), Janssen e Joha (2006) e Whitfield (2007), órgãos e departamentos públicos em países como Canadá, Estados Unidos, Austrália, Irlanda, Escócia, Inglaterra, Holanda, Alemanha, França, Itália, Espanha e África do Sul alcançaram a melhoria dos serviços públicos e a redução dos custos associados, utilizando CSC s. Segundo as experiências internacionais de modernização da estrutura governamental por meio de CSC s, as atividades de back-office mais comumente compartilhadas são: (1) Tecnologia da Informação (TI); (2) Gerenciamento Financeiro (GF); (3) Assessoria Jurídica (AJ); (4) Folha de Pagamento (FP); (5) Recursos Humanos (RH); (6) Compras; (7) Contabilidade e Auditoria (CA); e (8) Gerenciamento Tributário (GT). Ademais, cabe considerar que segundo estudos de Tomkinson (2007) e Mickelson (2007), os CSC s vem sendo utilizados em todas as esferas de governo (federal, estadual, municipal). Ademais, de acordo com Marshal (2009), nessas esferas normalmente existem redundâncias de estruturas administrativas e atividades duplicadas, e que o uso dos CSCs, tanto no âmbito intragoverno ou intergovernos, vem possibilitando uma considerável otimização no que concerne aos processos de suporte transacionais.

7 Nesse sentido, importa destacar que a implantação de um CSC no setor público é mais complexa do que no setor privado, uma vez que o compartilhamento de serviços no setor público, dada a natureza particular da gestão governamental, reveste-se de uma série de desafios específicos. Janssen e Wagenaar (2004) entendem que a implantação de um CSC no setor público mostra-se mais difícil do que no setor privado, enumerando três motivos limitadores, quais sejam: (1) Investimentos iniciais insuficientes, devido a possíveis restrições orçamentárias; (2) Falta de compromisso dos gestores para mudanças de longo prazo, ocasionadas tanto pela sazonalidade eleitoral quanto pela transferência de agendas políticas; e (3) Pouca adaptabilidade cultural entre serviços sob demanda, caracterizados pela negociação de preços, volumes e padrões, inerentes ao compartilhamento de serviços, e a metodologia de trabalho baseada pelo fornecimento, comumente utilizados na esfera pública. A seção seguinte faz uma abordagem dos CSC s, considerando os estudos empíricos acerca utilização dessa ferramenta de gestão nos EUA e na Austrália. Cabe destacar que de acordo com as obras analisadas, inexistem relatos sobre a aplicação de CSC s no setor público brasileiro, em quaisquer esferas de governo, municipal, estadual ou federal. 2.3 Experiências Internacionais acerca da utilização de CSC na esfera governamental A Experiência Americana A utilização de CSC s pelo governo federal Americano tem suas raízes na interagency cross-servicing e nas iniciativas de consolidação administrativa que ocorreram na década de 1980 como parte da Reforma Administrativa promovida pelo então presidente Ronald Reagan. A folha de pagamento foi um dos primeiros alvos de oportunidade dos CSC s americanos. Preliminarmente, mediante a modernização do processamento de folhas de pagamento dos Departamentos de Agricultura e do Interior, estes passaram a oferecer serviços também a clientes externos. Além dos CSC s afetos às atividades de folha de pagamento foram criados centros de serviços financeiros e administrativos em vários departamentos. Exemplificativamente tem-se o Departamento de Comércio, no qual quatro centros regionais foram criados por meio da consolidação de funções administrativas de várias agências. Dando continuidade ao processo de implementação de CSC s no governo americano, e considerando que a utilização de CSC s em âmbito federal tem sido defendida tanto pelas

8 administrações republicanas quanto democratas, outros esforços foram empreendidos com vistas ao incremento do compartilhamento de serviços nos EUA. Pode-se citar como exemplo o "Reinvented Government" programa liderado pelo vice-presidente Al-Gore, em meados da década de Já em 2001, estes esforços foram revigorados com a Bush-43 Administration s President s Management Agenda (PMA), que levou a adoção de serviços compartilhados por meio da iniciativa de governo eletrônico, e novamente em 2004 com o anúncio do programa Line of Business (LoB s). Tais esforços resultaram na proliferação de CSC s em todos os níveis de governo nos EUA. Ressalta-se, contudo, que tais CSC s surgiram e evoluíram na década de 2000, não como parte de um programa de governo como um todo, mas por meio da liderança independente de agências de acolhimento. Alguns exemplos incluem o Internal Revenue Service s Office of Agency-wide Shared Services, o NASA Shared Service Center; e o US Postal Services Shared Services Organization. Além dos exemplos citados acima, outros CSC s surgiram pela iniciativa governamental. O Quadro 1, a seguir, faz uma abordagem acerca de alguns desses CSC s, indicando seu departamento e suas principais atividades e características. CSC Departmento Atividades / Características National Business Center (NBC) Bureau of Public Debt Administrative Resource Center (ARC-BPD) National Finance Center (NFC) HR-Connect Department of Interior Department of Treasury Department of Agriculture O NBC suporta as funções de compras, orçamento e contratos, administração de imóveis, finanças e contabilidade e outros serviços gerais administrativos A ARC-BPD presta apoio administrativo a várias agências federais com uma equipe de mais de 400 empregados,fornecendo uma gama completa de serviços administrativos que incluem a GF,TI,RH e compras. O NFC tem implementado serviços compartilhados para agilizar o fornecimento de folha de pagamento e recursos humanos para funcionários públicos em 174 agências civis, incluindo o Departamento de Agricultura, o Departamento de Segurança Interna, a Biblioteca do Congresso, Escritório Geral de Contabilidade e outros. Gerencia o RH e a FP do Departamento do Tesouro, permitindo o Department of acesso rápido às informações e subsidiando os processos de tomada Treasury de decisão afetos a política salarial. Quadro 1: CSC s americanos Fonte: Marshal (2009) Iniciativas federais de compartilhamento de serviços, sem dúvida, produziram resultados positivos, contudo, existem poucos dados fiáveis que permitam uma avaliação fidedigna (MARSHAL, 2009). O Office of Management and Budget (OMB) estimou uma redução de custos de mais de US$ 5 bilhões do ao longo de um período de 10 anos (OMB, 2011). O U.S. Postal Service reportou uma redução de seu custo de financiamento da ordem

9 de 16% a 18% e uma economia anual de US$ 50 milhões em serviços de RH (ACCENTURE, 2006). Já a NASA anunciou uma economia US$ 43 milhões no ano de 2008 (NASA, 2009). A proliferação de CSC s no governo federal americano nos últimos anos tem gerado significativa redundância de provedores de serviços, ou seja, diferentes ministérios, agências e departamentos criaram seus próprios CSC s para o mesmo tipo de serviço. Entretanto, o NBC, desde 2001, tem incorporado outros CSC s menores visando o ganho de escala e respectiva redução de custos, atendendo inclusive a orientações do OMB, órgão que vem buscando a consolidação de CSC s e de outras funções inter-agências, departamentos e ministérios (Marshal, 2009) A Experiência Australiana O presente estudo foca no compartilhamento de serviços no estado australiano de Queensland, cuja capital é Brisbane. Justifica-se a escolha do referido estado pelo fato de que este foi um dos pioneiros na implementação de CSC s no setor público em nível mundial e pelo fato de tratar-se de um compartilhamento a nível estadual, semelhante ao da proposta apresentada por este estudo. Ressalta-se, contudo, que ocorre o compartilhamento de serviços por meio de CSC s em todos os estados australianos, destacando-se os seguintes: Western Australia, New South Wales e Vitória. Especificamente quanto à Queensland, tem-se que em julho de 2003, o governo do Estado apresentou uma iniciativa de Serviços Compartilhados como uma resposta aos desafios da maximização de custo-efetividade, dada a crescente demanda de serviços. Tal processo decorre da reestruturação administrativa do estado, transferindo serviços corporativos comuns, tradicionalmente realizados no âmbito de cada órgão do governo estadual aos prestadores de serviços compartilhados. As funções compartilhadas no âmbito desta iniciativa, segundo Janssen, Joha e Zuurmond, 2008), incluiram: (1) Finanças (2); Contratos; (3) Recursos Humanos (incluindo folha de pagamento), (4) gestão de documentos e registros; (5) de gestão de propriedades e instalações, e (6) sistemas corporativos capazes de suportar essas transações (TI). Por conseguinte, os principais benefícios alcançados pelo governo de Queensland remetem à economias de escala, à redução de atividades duplicadas e à consolidação e o aperfeiçoamento tecnológico. Para tanto, o governo de Queensland estabeleceu seis prestadores de serviços compartilhados. O número de prestadores de serviços compartilhados já foi reduzido a quatro (Shared Services Agency, Queensland Health Shared Service Partner,

10 Corporate and Professional Services e CorpTech). O Governo do Estado computa ainda que as poupanças resultantes de iniciativas de serviços compartilhados no biênio 2004/05 foi de AS$ 10 milhões, e AS$ 18 milhões desde o início do programa (SPHOER, BURGER e BARRETT, 2007). Além destes CSC s ora mencionados, o Governo de Queensland mantém a Corporate Administration Agency (CAA) com vistas ao fornecimento de uma gama de serviços de suporte corporativo para órgãos sociais dentro do portfólio de artes. A CAA foi criada em 1997 e é uma subdivisão do Department of Premier and Cabinet. A base de clientes da CAA tem se expandido ao longo dos anos e atualmente presta serviços para cerca de vinte agências do governo estadual nas seguintes áreas: serviços financeiros, serviços de RH / Folha de Pagamento e Gestão de informação. Destaca-se ainda que o CAA tem sido reconhecido como a melhor Organização de Serviços Compartilhados pela Shared Services Excellence Awards O anúncio foi feito em Sydney em 29 de Abril na 11º Cúpula Anual de Serviços Compartilhados de 2008 (CAA, 2012). A CAA também presta serviços à agências menores do governo e organismos oficiais (fora do escopo atual da Iniciativa de Serviços Compartilhados), que muitas vezes têm dificuldade em encontrar os recursos para fazer os investimentos necessários em serviços de apoio. Alguns dos principais benefícios, aperfeiçoamentos, ações e resultados alcançados pelo estabelecimento de CSC s no estado de Queensland estão listados a seguir (CAA, 2012): (1) significativo retorno financeiro ao governo (mais de AS$ 100 milhões até 2011); (2) significativas reduções de custos em folha de pagamento, TI e aquisições; (3) desenvolvimento do portal de serviços compartilhados com vistas ao fornecimento de informações on-line acerca de sistemas e estruturas; (4) redesenho abrangente de gestão de recursos financeiros e humanos; (5) implementação de processos para alcançar uma maior padronização entre os órgãos de Governo, resultando em um mapeamento detalhado de novos processos e requisitos de negócios; (6) desenvolvimento de uma metodologia comum de custos e preços e estabelecimento de taxa de serviço para provedores de serviços compartilhados; e (7) consolidação de servidores que executam aplicativos de finanças e RH. 3. Procedimentos Metodológicos De acordo com Collis e Hussey (2001), método é o caminho ou maneira para se chegar a determinado fim ou objetivo. O método aplicado no desenvolvimento da pesquisa foi

11 o indutivo, uma vez partiu-se de dados e observações particulares constatadas com vistas ao estabelecimento de proposições gerais. Quanto ao objetivo, o presente estudo classifica-se como exploratório e descritivo. Já quanto à natureza, trata-se de uma pesquisa aplicada, pois objetiva gerar conhecimentos para aplicação prática dirigidos à solução de problemas específicos (SILVA, 2001 p. 20). O foco de pesquisa caracteriza-se pela proposição do compartilhamento de serviços mediante CSC na estrutura administrativa do RS, tomando como base as experiências internacionais de implementação de CSC no âmbito governamental. Com relação à abordagem da problemática, trata-se de um estudo fenomenológico, visto que as evidências são eminentemente qualitativas. Quanto aos procedimentos técnicos de coleta de evidências, adotou-se a pesquisa documental, a qual consistiu na exploração de obras, relatórios e legislação sobre a temática, objetivando identificar o estado da arte da ferramenta de gestão analisada na esfera pública. Além disso, foram realizadas entrevistas semi-estruturadas, mediante aplicação de um questionário assistido com perguntas abertas, dicotômicas e de múltipla escolha aos gestores responsáveis por alguns departamentos de TI do RS visando a obtenção da percepção destes quanto a proposição de unificação dos serviços de TI em um único CSC responsável pelo atendimento de todas as demandas da administração pública do RS. Com relação às técnicas de análise de dados, optou-se pela análise de conteúdo, a qual voltou-se para a compreensão de comunicações resultantes da revisão bibliográfica e pesquisa documental efetuadas e da interpretação das respostas do questionário. A técnica buscou a identificação dos conteúdos significativos de uma informação, seguida da identificação de unidades que permitissem uma análise sistemática. A seguir, de acordo com os procedimentos metodológicos adotados, proceder-se-á a apresentação dos achados encontrados ao longo do estudo. 4. Resultados Preliminarmente cumpre apresentar um background acerca do ambiente pesquisado. A SEFAZ/RS tem sua sede em Porto Alegre/RS e está presente em todo o estado. Contando com cerca de 3 mil pessoas atuando em suas repartições, é orientada por um modelo de gestão focado em resultados, alicerçado em três pilares fundamentais: a gestão de pessoas, a gestão de processos e a gestão do conhecimento.

12 Conforme estabelece o decreto nº /2010, o qual define a estrutura básica da secretaria e suas áreas de competência, a SEFAZ/RS é subdividida em três grandes departamentos, quais sejam: (1) Subsecretaria da Receita; (2) Subsecretaria do Controle Interno (CAGE); e (3) Subsecretaria do Tesouro; além das Supervisões de Tecnologia da Informação (STI), Supervisão de Desenvolvimento Organizacional e Qualidade (SUDESQ) e da Supervisão de Administração (SUPAD), de acordo com o apresentado na Figura 1. Figura 1: Estrutura da SEFAZ/RS Fonte: SEFAZ/RS (2011) A CAGE é o órgão constitucional do sistema de Controle Interno, atuando em todos os órgãos e entidades dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário do RS, bem como no Ministério Público e Defensoria Pública, por meio de delegações que orientam os administradores quanto à organização e funcionamento dos controles contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais. Ademais, exerce a fiscalização sobre os atos de gestão, tendo como missão zelar pela boa e regular gestão dos recursos públicos no RS. Quanto à Receita Estadual, tem-se que é o órgão responsável pela administração tributária do RS, possuindo como principais atividades a arrecadação e a fiscalização de tributos cuja competência seja do estado. Seus eixos norteadores são a política tributária, a preponderância da ação fiscal preventiva, a ação fiscal repressiva, e o aprimoramento contínuo, os quais orientam o cumprimento de sua missão, que é garantir os recursos necessários à manutenção das políticas públicas. Já no que se refere ao Tesouro do Estado, observa-se que o mesmo atua de forma complementar à CAGE e a Receita, sendo responsável pelo gerenciamento das finanças públicas e a manutenção da sustentabilidade fiscal, por meio do controle do fluxo de caixa. Algumas de suas principais atividades consistem em supervisionar, planejar, acompanhar e executar a ação da despesa orçamentária além de realizar a avaliação da despesa pública.

13 Especificamente quanto à STI, SUDESQ e SUPAD, tem-se que suas atividades permeiam a CAGE, a Receita e o Tesouro, respectivamente no que tange ao suporte em soluções de TI, desenvolvimento organizacional e gerenciamento operacional. Ao realizar uma análise sistêmica das atividades desenvolvidas pela CAGE, Receita e Tesouro, contrastando-os com as funções exercidas pelas supervisões, verifica-se que há a execução de atividades transacionais, ou de back-office em duplicidade no âmbito da SEFAZ/RS, tais como TI e RH, onerando estruturas e recursos humanos. Considerando que os serviços relacionados à TI, conforme já explanado na plataforma teórica da presente pesquisa, são atividades comumente compartilhadas por governos de diversos países, e que dentro da estrutura administrativa do RS há estruturas duplicadas para a consecução dessas atividades, propõe-se uma abordagem acerca da possível implementação de um CSC destinado ao gerenciamento dos processos de TI no RS. Especificamente no que tange à SEFAZ/RS, cabe salientar que tanto a CAGE, quanto o Tesouro e a Receita, possuem em sua estrutura organizacional departamentos responsáveis pelo gerenciamento da infra-estrutura tecnológica e desenvolvimento de sistemas de informação. Além disso, conforme já explanado, a SEFAZ/RS conta com uma supervisão específica para o gerenciamento de atividades afetas à TI. Tais estruturas são resumidamente apresentadas no Quadro 2. Departamento de TI Supervisão Receita CAGE Tesouro Supervisão de Tecnologia da Informação (STI) Divisão de Tecnologia e Informação Fiscal (DTIF) Divisão de Tecnologia e Projetos (DTP) Divisão de Tecnologia e Desenvolvimento Institucional (DTDI) Quadro 2: Estruturas de TI duplicadas na SEFAZ/RS Fonte: SEFAZ/RS (2011) Percebe-se que existem dentro da estrutura organizacional da SEFAZ/RS, quatro seções ou departamentos responsáveis pela mesma atividade. Conclui-se, dadas as discussões já apresentadas, que a fragmentação dessas atividades além de ocasionar a duplicidade de estruturas e de processos relacionados à TI, onera os demais departamentos com a execução de atividades non-core. O que propõe-se, portanto, dados os cases explorados, é a unificação dessas estruturas, bem como sua fusão com os demais departamentos estaduais de TI que permeiam toda a administração pública do RS, contemplando suas secretarias e demais entes da administração indireta, podem constituir um único CSC. Tal CSC, seria o responsável pelo gerenciamento

14 do fluxo de todos os processos relacionados à TI, no RS, incorporando, para tanto, os recursos humanos e a expertise tecnológica dos demais órgãos de TI que compõem a estrutura administrativa do RS. Com base nessa estrutura, poderá se chegar a excelência na prestação de serviços por meio da especialização, da padronização de tarefas e da economia de escala, corroborando para o aprimoramento da gestão no RS e consequentemente da SEFAZ/RS, uma vez que proporcionará a concentração de esforços em suas atividades-fim (core-business). Considerando a proposição ora apresentada, importa destacar que a PROCERGS, vinculada à SEFAZ/RS poderia assumir o papel de CSC dentro da esfera administrativa do RS, uma vez que conta com quase 100% de capital público. A PROCERGS caracteriza-se como a maior empresa de informática do RS, sendo o Estado detentor de 99,1% de seu capital social. O setor público é seu principal cliente, correspondendo a aproximadamente 96% de seu faturamento, que no ano de 2010 alcançou a monta de R$ ,99. Para tanto, faz-se necessário que a PROCERGS seja desonerada de suas atividades transacionais, isto é, todos os esforços da companhia devem direcionar-se ao seu corebusiness. Exemplificativamente, apresenta-se na Figura 2 a inter-relação da SEFAZ/RS com a PROCERGS, onde a primeira atua como uma Agency Business (AB), gerenciando 3 unidades de CSC, e a segunda atua como um CSC. Ressalta-se que todos os CSC s envolvidos nos processos atendem-se mutuamente, servindo também de suporte às demais AB s governamentais. Figura 2: Inter-relação SEFAZ/RS e PROCERGS Fonte: Elaborado pelos autores Note-se que, segundo a proposta apresentada, a AB atua de forma similar a uma holding analogamente ao setor privado - uma vez que torna-se responsável pelo

15 gerenciamento e controle de CSC s, os quais terão custos e receitas associados, e portanto, apresentado resultados, os quais devem ser maximizados por seu controlador. Com vistas a verificar a aceitação da proposta apresentada, bem como caracterizar o ambiente organizacional da SEFAZ/RS, foram realizadas entrevistas com o supervisor da STI, com os chefes da DTIF, DTP e DTDI e com o Presidente da PROCERGS. As discussões acerca das referidas entrevistas são o alvo da subseção seguinte. 4.1 Apresentação e Discussão das Entrevistas Dada a proposta apresentada, discute-se nessa seção a percepção dos gestores de TI quanto à implementação de um CSC estadual para o gerenciamento de atividades relacionadas à tecnologia da informação. O processo de arguição foi estruturado de forma a averiguar o conhecimento dos gestores quanto à ferramenta dos CSC s, suas percepções acerca das atividades que poderiam ser compartilhadas no âmbito do RS por meio de CSC s, bem como os motivos e ou entraves inerentes à implementação ou não de CSC s no RS. Adicionalmente, objetivou-se com o questionário, verificar se os gestores são favoráveis ou não ao estabelecimento de um CSC estadual para o gerenciamento das atividades de TI. Preliminarmente, no Quadro 3, apresenta-se um perfil dos respondentes. Órgão Tempo de Serviço Público Tempo de atuação em atividades de TI Nível de Escolaridade STI - SEFAZ/RS 19 anos 9 anos Especialização DTP - SEFAZ/RS 26 anos 10 anos Especialização DTIF - SEFAZ/RS 19 anos 15 anos Doutorando DTDI - SEFAZ/RS 20 anos 20 anos Especialização PROCERGS 18 anos 16 anos Especialização Quadro 3: Perfil Gestores de TI Destaca-se que a média de atuação no serviço público dos entrevistados é de 20,4 anos, e a média de atuação em atividades afetas à TI é de 14 anos. Tais informações são relevantes, pois demonstram a experiência dos mesmos no que se refere à atividades de TI na esfera governamental. Nesse contexto, cumpre informar que todos os gestores entrevistados afirmam ter conhecimento acerca dos CSC s. Quanto às atividades que na opinião dos gestores poderiam ser compartilhadas pelo governo estadual do RS, apresenta-se, no Quadro 4 os referidos resultados.

16 Atividade DTDI DTIF DTP STI PROCERGS Planejamento e Execução Orçamentária X X X X Procedimentos Licitatórios X X X X X Contabilidade / Controladoria X X X X Tecnologia da Informação X X X X Recursos Humanos X X X X X Folha de Pagamento X X X X X Assessoria Jurídica X X X X Auditoria X X X Controle Interno X X X Almoxarifado X X X X Limpeza, Manutenção e Segurança X X X X Ouvidoria X X X X X Quadro 4: Atividades que poderiam ser compartilhadas no RS Observa-se que as atividades licitatórias, as de RH, FP e Ouvidoria revelaram-se com 100% de concordância, por parte dos gestores como passíveis de compartilhamento no âmbito do RS. Especificamente quanto à TI, apenas o gestor da DTP mostrou-se contrário ao compartilhamento. Tais resultados corroboram a literatura pesquisada, principalmente no que concerne ao compartilhamento de atividades de FP e RH. No que tange aos motivos para o estabelecimento de CSC s no governo do RS, a redução de custos, a melhoria dos processos e a melhoria dos níveis de serviço foram os fatores que destacaram-se como significativas vantagens por parte dos gestores entrevistados. Observa-se que tais benefícios decorrem da economia de escala e da padronização de tarefas proporcionadas pelo gerenciamento de atividades por meio de um CSC. Contudo, especificamente no caso do RS, a estrutura organizacional excessivamente fragmentada foi um fator que 100% dos respondentes elencaram como um entrave para a implementação de CSC s no estado. Destaca-se que a fragmentação administrativa do setor público é um fator crítico amplamente discutido pela literatura quanto ao estabelecimento de CSC s governamentais, conforme destacam os estudos de Janssen e Wagenaar (2004) e Accenture (2005). Outros fatores elencados pelos gestores como razões para a não implementação de CSC s no RS foram o desconhecimento do modo de operação da ferramenta e a cultura organizacional inflexível a mudanças. Perguntados acerca das dificuldades para a operacionalização de CSC s no RS, os gestores elencaram a reengenharia de processos e o recrutamento de novos profissionais como os principais fatores a serem considerados. Também destacaram-se as restrições orçamentárias/financeiras, a obtenção do envolvimento dos servidores e o treinamento de

17 pessoal como questões-chave para o sucesso dos CSC s no RS. Cumpre ressaltar ainda que os aspectos legais quanto à legitimação dos CSC s e a vontade política dos governantes também foram citados pelos gestores como possíveis entraves para a adoção de CSC s estaduais. Especificamente quanto ao compartilhamento das atividades de TI, 100% dos gestores revelaram-se favoráveis a criação de um CSC estadual para tal finalidade. Foram citadas vantagens financeiras, tais como os ganhos de escala e a eliminação de atividades duplicadas e não financeiras, tais como a especialização técnica e melhoria dos níveis de serviço. No Quadro 5 apresenta-se um resumo dos benefícios que seriam auferidos, na percepção dos entrevistados, quanto à implementação de um CSC no RS para o gerenciamento das atividades de TI. Benefícios DTDI DTIF DTP STI PROCERGS Especialização de Profissionais X X X X Padronização de Processos, Atividades e Tarefas X X X X X Expertise X X X Otimização de Softwares e Sistemas X X X X X Redução de Custos X X X X X Elevação dos Níveis de Serviço X X X X X Quadro 5: Benefícios auferidos com a implementação de CSC s no RS Complementando a análise, apresenta-se no Quadro 6 as atividades de TI que na opinião dos gestores poderiam ser compartilhadas pelos departamentos de TI no âmbito da SEFAZ/RS, conjuntamente com a PROCERGS. Activity DTDI DTIF DTP STI PROCERGS Gerenciamento de Hardware, seus componentes e X X X periféricos Desenvolvimento de Sistemas X X X X Aperfeiçoamento de Sistemas X X X X Atendimento ao Usuário X X X X Gerenciamento e Arquitetura de Dados e Informações X X X X Gerenciamento de Riscos de TI X X X X Quadro 6: Atividades de TI que poderiam ser compartilhadas entre SEFAZ/RS e PROCERGS Observando as atividades elencadas pelos gestores, depreende-se que tanto as atividades de gerenciamento e desenvolvimento de softwares e banco de dados quanto as atividades relacionadas à gestão de hardware e atendimento aos usuários são consideradas como passíveis de compartilhamento no âmbito da SEFAZ/RS. Depreende-se, portanto, que

18 os gestores consideram que tais atividades estão sendo exercidas atualmente em duplicidade, e portanto, ocasionando desperdícios de recursos físicos e humanos. Destaca-se também a atividade de gestão de riscos em TI, a qual teve seu compartilhamento aprovado por 4 dos 5 gestores entrevistados (80%). Depreende-se que tal atividade, se gerenciada por um CSC específico, teria seus processos otimizados, uma vez que haveria a especialização de profissionais técnicos e a elevação dos níveis de serviços, resultando assim em uma estrutura tecnológica mais segura e eficiente. Por fim, complementando a análise do questionário aplicado, indagou-se aos gestores dos departamentos de TI da SEFAZ/RS quanto à possibilidade de fusão de seus departamentos aos demais órgãos de TI que compõem a estrutura administrativa do RS, criando um único órgão (CSC) capaz de gerenciar todas as atividades de TI da administração direta e indireta do RS. As respostas foram divergentes. Embora todos os gestores concordem que há mais vantagens do que desvantagens na estrutura de CSC, alguns fatores relacionados à operacionalização dessa ferramenta foram elencados como entraves para sua implementação no estado do RS, a saber: (1) Descompasso tecnológico entre as secretarias e demais órgãos da administração indireta; (2) Resultados insatisfatórios a curto e médio prazos; (3) A gestão estratégica de TI deve permanecer nos órgãos, apenas a operacionalização de processos deve ser absorvida pelo CSC; (4) Aspectos legais, principalmente no que tange à administração indireta do estado do RS, cujos órgãos possuem autonomia financeira e administrativa; (5) Falta de vontade política e; (6) Insuficiência financeira para o desenvolvimento do projeto; Observa-se, portanto, que a proposta de estabelecimento de um CSC para o provimento de soluções em TI no âmbito do estado do RS deva ser avaliada pelo governo, e incluída em seu planejamento estratégico, pois dessa forma, seria possível sanar as inconsistências relatadas pelos gestores entrevistados mediante a promoção de uma política de longo prazo. Ressalta-se que toda a mudança estrutural demanda grandes esforços, contudo os resultados a serem auferidos justificam tais ações, conforme pode ser observado nas exitosas experiências internacionais de estabelecimento de CSC s governamentais apresentadas no presente estudo. Ademais, conforme já comentado, além das inúmeras vantagens financeiras e não financeiras que podem ser auferidas com a implementação de CSC s, poderia haver um incremento de receita significativo para o estado do RS, mediante a prestação de serviços para clientes externos tal como ocorre nos modelos americano e australiano. Nesse caso, a PROCERGS, cuja receita anual alcança a monta de mais de R$ ,00, sendo cerca de 96% desse montante oriundo de serviços prestados ao setor público (PROCERGS, 2011),

19 poderia incrementar seu resultado mediante a prestação de serviços ao setor privado. O diretor da Companhia afirma ser favorável à transformação da PROCERGS em um CSC, e também afirma que a PROCERGS tem condições de ampliar seu campo de atuação, contudo, ressalva os mesmo entraves mencionados pelos gestores de TI da SEFAZ/RS, principalmente no que tange à falta de recursos para investimento e a necessidade de manutenção das atividades de gestão estratégica de TI dentro de cada órgão governamental. Considerações Finais A análise sobre a implementação de CSC s no âmbito do Estado do RS, considerando a revisão da literatura, a pesquisa documental, e o processo arguitivo realizados, permitem a identificação de algumas conclusões aparentes. Inicialmente, é importante notar que há duplicidade de estruturas e processos no RS. Essa ineficiência pode ser remediada por meio da implementação de CSC s, uma vez que há inúmeros benefícios observados pela literatura, e que há predisposição por parte dos gestores gaúchos no estabelecimento de um CSC estadual (PROCERGS) para o gerenciamento de atividades de TI. Os principais obstáculos evidenciados pelos gestores para o sucesso de CSC s no governo gaúcho foram a falta de recursos para os investimentos iniciais, a necessidade de manter a gestão estratégica de TI dentro de cada órgão, o desconhecimento do funcionamento da ferramenta, a cultura organizacional inflexível a mudanças, a estrutura organizacional excessivamente fragmentada, os aspectos legais acerca da legitimidade dos CSC s e a vontade política dos governantes. Apesar das dificuldades a serem superadas para a implementação de um CSC destinado à execução de serviços de TI, entende-se que a longo prazo os ganhos seriam relevantes. Observa-se que a implemetação de CSC s no RS poderia, além de otimizar os gastos governamentais mediante a eliminação de estruturas e processos duplicados, incrementar as receitas correntes do RS. Tal constatação decorre da possibilidade de que, além de atender as demandas do governo do RS, os CSC s gaúchos, a exemplo dos australianos, ofertem seus serviços aos entes municipais brasileiros, bem como aos demais poderes do estado e a própria iniciativa privada Assim, o estabelecimento de um CSC para fornecer soluções de TI no RS deve ser avaliado pelo governo, e incluido em seu planejamento estratégico, pois, desta forma, seria possível sanar as inconsistências relatadas pelos administradores entrevistados por meio da promoção de uma política de longo prazo.

20 Cumpre destacar que toda a mudança estrutural exige grandes esforços, contudo, os resultados que podem ser obtidos justificam tais ações. REFERÊNCIAS ACCENTURE. Implementing Shared Services in the Public Sector: The Pillars of Success. New York, ALONSO, Marcos. Custos no Serviço Público. Revista do Serviço Público Ano 50, Número 1. Brasília: ENAP, ASAZU, Cláudia Y; ABRUCIO, Fernando L. A gênese da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF): a construção de uma agenda. XXVII Enanpad, Anais. Atibaia/SP, BARZELAY, Michael. The new public management: improving research and policy dialogue. University of California Press, Berkeley, CA, BROADBENT, J. LAUGHLIN, R., Control and Legitimation in Government Accountability Process: The Private Finance Initiative in UK, Critical Perspectives on Accounting, Vol. 14, pp , BYWATER Consulting. Realizing the potential of shared services. Stamford, CAA - Corporate Administration Agency. About CAA. Available at: Accessed on 02/03/2012. DOLLERY, B.; HALLAM, G. WALLIS, J.. Shared Services in Australian Local Government: A Case Study of the Queensland Local Government Association Model. Economic Papers, vol. 27, n. 4, pp , Australia, Dec GRANT, G.; MCKNIGHT, S.; URUTHIRAPATHY, A.; BROWN, A. Designing governance for shared service organizations in the public service. Government Information Quarterly, v.24, n.3, p

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